KEB, Alm.del - 2012-13 - Bilag 65: Kopi af grund- og nærhedsnotat om Kommissionens forslag vedrørende ændring af Brændstofkvalitetsdirektivet og VE-direktivet oversendt til Folketingets Europaudvalg, fra klima-, energi- og bygningsministeren

biobrændsler baseret på fødevareafgrøder kan bidrage med ved opfyldelse af målet om 10 pct.vedvarende energi i transport i 2020 i medfør af VE-direktivet. Der foreslås ingen 5 pct. grænse ibrændstofkvalitetsdirektivet, ligesom der heller ikke findes andre reelle mekanismer, der begrænseranvendelsen af fødevarebaserede biobrændstoffer ud over de eksisterende bestemmelser i direktivet.Det anføres endvidere, at formålet er at skabe incitament til anvendelse af bæredygtige ogavancerede biobrændstoffer derved, at sådanne biobrændstoffer kan tælle fire gange eller fornogles vedkommende dobbelt i forhold til opfyldelse af 10 pct. målet i VE-direktivet. Forslagetindebærer endvidere, at leverandører af brændstoffer skal indberette om CO2-udledningerne fra deanvendte biobrændstoffer inklusiv de estimerede emissioner som følge af ILUC. Kommissionen skalinden 31. december 2017 foretage en vurdering af ændringernes effekt med hensyn til at begrænseILUC-effekten, og skal om nødvendigt fremsætte forslag om at indføre ILUC-faktorer ibæredygtighedskriterierne fra 1. januar 2021. Forslaget kan have samfundsøkonomiske ogstatsfinansielle konsekvenser.2. BaggrundKommissionen har den 17. oktober 2012 fremsat forslag til ændring af VE-direktivet ogBrændstofkvalitetsdirektivet. Kommissionen har valgt at fremsætte dette som et samletdirektivforslag til ændring af de to direktiver.Forslaget fremsættes med baggrund i VE-direktivets artikel 19, stk. 6. Ifølge denne bestemmelseskulle Kommissionen senest ved udgangen af 2010 have udarbejdet rapport om effekten af indirektearealanvendelsesændringer (også benævnt ILUC; indirect land use change) pådrivhusgasemissionerne fra biobrændstoffer og om fornødent forslag til imødegåelse heraf.Ved ILUC forstås, at når biobrændstoffer produceres på eksisterende landbrugsjord, og der fortsater efterspørgsel efter fødevarer, kan dette føre til, at der produceres erstatningsfødevarer et andet1

sted, der ikke er beskyttet af bæredygtighedskriterier. Dette kan indebære ændringer iarealanvendelsen ved at fx skov ændres til landbrugsjord, hvilket indebærer, at der frigives enbetydelig del CO2-emissioner.Forslaget er ledsaget af en såkaldt Impact Assessment vedrørende forslaget, udarbejdet afKommissionen. Denne Impact Assessment er primært baseret på International Food PolicyInstitute´s arbejde ”Global trade and environmental impact study of the EU biofuels mandate” fraoktober 2011. Kommissionen anser dette studie for at udgøre det bedste, tilgængeligevidenskabelige grundlag vedrørende de indirekte arealforskydninger forårsaget afbiobrændstofforbruget i EU.Forslaget er sendt parallelt til Rådet og EP med henblik på fælles lovgivningsprocedure. Forslagetforventes at skulle behandles efter TFEU artikel 192. Rådet træffer afgørelse med kvalificeretflertal.3. Formål og indholdKommissionen angiver, at forslagets formål er at indlede overgangen til de biobrændstoffer, somgiver betydelige CO2-fortrængninger, når der også indrapporteres estimerede emissioner fraindirekte arealforskydninger.Det angives således, at forslaget sigter på:At begrænse andelen af konventionelle biobrændstoffer (som har risiko for at medføre ILUCeffekt), der kan anvendes til opfyldelse af VE-direktivets mål om 10 pct. VE i transport i2020At tilskynde til en større markedsindtrængen af avancerede biobrændstoffer (med lav risikofor ILUC-effekt)At mindske emissionerne fra produktionen af biobrændstofferAt forbedre rapporteringen vedrørende emissioner fra biobrændstoffer, således at denneogså omfatter estimerede ILUC-effekter

Med forslaget begrænses den andel, som biobrændstoffer og flydende biobrændsler baseret påfødevareafgrøder kan bidrage med ved opfyldelse af målet om 10 pct. vedvarende energi i transporti 2020 i medfør af VE-direktivet. Den maksimale andel fastsættes til 5 pct.(-point). Der har ikkehidtil været en sådan maksimumsgrænse i VE-direktivet.Med forslaget om at begrænse anvendelse af 1. generationsbiobrændstoffer skabes der et begrænsetmarked for afsætning af 2. generationsbiobrændstoffer (dog kun for 2. generations biodiesel, dadette pt. er langt billigere at producere end 2. generations bioethanolprodukter). Generelt er 2.generationsbiobrændstoffer dyrere i produktion, og for at opveje dette kan sådanne biobrændstoffertælle fire gange eller for nogles vedkommende dobbelt i forhold til opfyldelse af 10 pct. målet. Debiobrændstoffer, som kan tælle fire gange, er biobrændstoffer baseret på bl.a. husholdningsaffald,industrielt affald, halm, husdyrgødning og visse restprodukter fra industrielle processer (rå glycerinm.m.). De biobrændstoffer, som kan tælle dobbelt, er biobrændstoffer baseret på bl.a. animalsk fedt,brugt stegeolie, lignucellulose materiale og nonfood cellulose materiale.Minimumskravet til drivhusgasreduktion for biobrændstoffer og flydende biobrændsler fastsættes til60 pct. for installationer, der tages i drift efter 1. juli 2014. Der er tale om en skærpelse, idet 60 pct.kravet efter de gældende regler først træder i kraft for installationer taget i drift efter 1. januar 2017.2

Forslaget indebærer, at leverandører af brændstoffer skal indberette om CO2-udledningerne fra deanvendte biobrændstoffer inklusiv de estimerede emissioner som følge af ILUC, ligesommedlemsstaterne skal inkludere de estimerede ILUC-effekter i deres rapporter til Kommissionen omanvendelsen af vedvarende energi.Kommissionen skal inden 31. december 2017 foretage en vurdering af ændringernes effekt medhensyn til at begrænse ILUC-effekten, og skal om nødvendigt fremsætte forslag om at indføreILUC-faktorer i bæredygtighedskriterierne fra 1. januar 2021.Der tillægges beføjelser til Kommissionen i form af delegerede retsakter til bl.a. at fastlæggemetodologier vedrørende måling af drivhusgasemissioner mv.4. Europa-Parlamentets udtalelserEuropa-Parlamentet har endnu ikke udtalt sig om den kommende lovgivning.5. NærhedsprincippetFor så vidt angår forholdet til nærhedsprincippet, begrunder Kommissionen lovgivning på EU-niveau med, at Kommissionen i henholdsvis art. 19, stk. 6 og art. 7d, stk. 6 i de to gældendedirektiver pålægges at adressere problematikken om ILUC. Det overordnede formål med ændringenaf de to direktiver er at bidrage til reduktion af drivhusgasser. En måde at opfylde formålet på er atskabe et EU-marked for bæredygtige biobrændstoffer. På grund af ILUC-problematikkenskomplekse og grænseoverskridende karakter kan medlemsstaterne ikke håndtere problematikken pånationalt niveau, hvorfor det er nødvendigt med EU-regulering af området.6. Gældende dansk retDanmark har gennemført følgende direktiver på biobrændstofområdet:Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 2009/28/EF af 23. april 2009 om fremme afanvendelsen af energi fra vedvarende energikilder og om ændring og senere ophævelse afdirektiv 2001/77/EF og 2003/30/EF (VE-direktivet)Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 2009/30/EF af 23. april 2009 om ændring af direktiv98/70/EF for så vidt angår specifikationerne for benzin, diesel og gasolie og om indførelseaf en mekanisme for overvågning og reduktion af emissionerne af drivhusgasser og omændring af Rådets direktiv 1999/32/EF for så vidt angår specifikationerne for brændstof, derbenyttes i fartøjer til sejlads på indre vandveje, og om ophævelse af direktiv 93/12/EØF(brændstofkvalitetsdirektivet)Direktiverne er gennemført vedLovbekendtgørelse nr. 674 af 21. juni 2011 om bæredygtige biobrændstoffer og omreduktion af drivhusgasser fra transportLov nr. 276 af 27. marts 2012 om ændring af lov om bæredygtige biobrændstoffer og omreduktion af drivhusgasser fra transport og lov om fremme af vedvarende energiBekendtgørelse nr. 1403 af 15. december 2009 om biobrændstoffers bæredygtighed m.v.med senere ændringerEnergistyrelsens håndbog om dokumentation for biobrændstoffers bæredygtighed

forpligtelser, de pålægges. Dette vil på sin side bl.a. være afhængigt af, hvordan prisstrukturerneudvikler sig på markederne for fossilt brændstof og de forskellige typer af biobrændstoffer.Nedenfor gennemgås en første vurdering af direktivforslagets konsekvenser indenfor forskelligeområder, og der tages udgangspunkt i det, der anses som de mest sandsynlige scenarier, men andrescenarier er mulige.Forslaget vil medføre, at der reelt stilles krav om, at minimum 1,25 pct. af biobrændstofferne skalvære 2.g. biobrændstoffer (f.eks. ethanol på halm og biodiesel på animalsk fedt). Med baggrund i degældende regler er det hidtil forudsat, at der til opfyldelse af 10 pct. målet i VE-direktivet vil bliveanvendt ca. 10 pct. 1.g. biobrændstoffer baseret på fødevareafgrøder (f.eks. ethanol på korn ellersukkerrør, og biodiesel på raps eller soja). Med Kommissionens forslag indføres der enmaksimumsgrænse på 5 pct. for andelen af fødevarebaserede biobrændstoffer ved opfyldelse af 10pct. målet. Da fødevarebaserede biobrændstoffer typisk er billigere end biobrændstoffer baseret pårestprodukter eller affald, er det sandsynligt, at målet vil blive opfyldt med mindst 5 pct.fødevarebaserede biobrændstoffer og en andel af ikke-fødevarebaserede biobrændstoffer. Da desidstnævnte typer af biobrændstoffer tæller dobbelt eller fire gange (afhængigt af råvaren) modmålet, vil en iblanding på helt ned til 1,25 procent kunne føre til opfyldelse af 10 pct. målet.En samlet iblanding på 6,25 pct. vurderes dog ikke at være tilstrækkelig, da leverandørerne(olieselskaberne) også skal opfylde målet i Brændstofkvalitetsdirektivet om, at vugge til gravemissionerne af drivhusgasser pr. energienhed skal reduceres med 6 pct. i 2020 i forhold til 2010(målt som g CO2 ækvivalenter pr. MJ). Der vil derfor være behov for en væsentligt højere iblandingend de nævnte 6,25 pct. (anslået til op i mod 10 pct). Som forslaget er udformet, villeleverandørerne have flere muligheder for at opfylde kravene. Dette kan f.eks. ske ved størreanvendelse af 2.g. biobrændstoffer eller ved at øge iblandingsprocenten ved anvendelse af 1.g.biobrændstoffer. Der er også frihed mht. iblanding i hhv. benzin og diesel. Der er ifølge forslagetikke nogen maksimumsgrænse for, hvor stor en procentdel fødevarebaserede biobrændstoffer, derkan iblandes med henblik på at opfylde 6 pct.-reduktionsmålet.Samlet vurderes det umiddelbart, at forslaget vil skabe et lidt større marked for biobrændstofferbaseret på restprodukter og affald end med de gældende regler, men omfanget heraf vil afhænge af,hvordan olieselskaberne vælger at tilpasse sig de nye regler i lyset af den fremtidige prisstruktur.Det vurderes umiddelbart, at markedet for 2.g. biobrændstoffer i første omgang primært vil værebiodiesel, da 2.g. biodieselproduktion ikke er markant dyrere end 1.g. biodiesel. Der anvendesallerede i dag 2.g. biodiesel i Danmark.Lovmæssige konsekvenser.En vedtagelse af Kommissionens direktivforslag vil nødvendiggøre ændringer af den lovgivning,der er nævnt i afsnit 6.Statsfinansielle og samfundsøkonomiske konsekvenserSom nævnt ovenfor forventes det, at forslaget vil medføre, at der anvendes en lidt større andel afbiobrændstoffer baseret på restprodukter og affald. Ved opfyldelse af de nye krav forventes der atvære et statsligt provenutab. Statens indtægter fra CO2-afgift på brændstof forventes stort set atvære uændret, da den volumenmæssige anvendelse af biobrændstoffer ikke forventes at ændre sigmarkant. Beregningerne er foretaget ud fra nogle skøn mht. fremtidige priser på biobrændstoffer,hvor især prisen for 2.g. biobrændstoffer, er behæftet med stor usikkerhed. Der er foretagetberegninger af flere cases for opfyldelse af kravene.Forslaget forventes med denne forudsætning samtidig at føre til en marginal merpris for bilisterne.4

De samlede samfundsøkonomiske konsekvenser skønnes til at udgøre under 50 mio. kr.Administrative konsekvenser for erhvervslivetForslaget forventes ikke at medføre væsentlige administrative konsekvenser for virksomhederne, dadisse i forvejen skal overholde de gældende bestemmelser om bæredygtighed(drivhusgasemissionsfortrængning m.v.) og indrapportere herom til de danske myndigheder.Bestemmelserne fremgår af de eksisterende direktiver (VE-direktivet ogBrændstofkvalitetsdirektivet) og er gennemført i dansk lovgivning.Som noget nyt indføres der med forslaget en rapporteringsforpligtelse for leverandørerne afbrændstoffer vedrørende biobrændstoffernes ILUC-effekt, men denne rapportering medførerubetydelige administrative byrder, da ILUC-faktorerne for de enkelte råvaretyper er fastlagt idirektivet, og da virksomhederne allerede skal indberette, hvilke råvaretyper der er anvendt.BeskyttelsesniveauetForslaget om en maksimumsgrænse på 5 pct. for fødevarebaserede afgrøder vil ifølgeKommissionens Impact Assesment føre til en reduktion på lidt over halvdelen af de forventede,globale emissioner som følge af ILUC ved EU´s opfyldelse af 10 pct. VE-målet i transport,sammenlignet med baselinescenariet. I baselinescenariet opfyldes 10 pct. VE-målet i transport i2020 med 8,6 pct. fødevarebaserede biobrændstoffer og ca. 1,5 pct. avancerede biobrændstoffer.Der er tale om en modelberegnet global effekt.Det er Energistyrelsens umiddelbare vurderingen, at forslaget ikke vil føre til markante ændringer iniveauet for iblanding af biobrændstoffer, hverken i Danmark eller i EU. Der vil således være enmarginal stigning i drivhusgasemissionerne i Danmark (på omkring 50.000 ton) i forhold tilbasisfremskrivningen. Den marginale stigning i emissionerne skyldes primært, at dobbelttælling af2. g. biobrændstoffer betyder, at den samlede iblanding af biobrændstoffer mindskes, hvorved derfortrænges mindre fossile brændstoffer.8. HøringForslaget er sendt i høring med frist d. 7. november. Generelt angives det i høringssvarene, atintentionerne med Kommissionens forslag er gode, men at man ikke mener, at de foreslåede tiltagreelt vil opfylde intentionerne. Det angives af de fleste, at man finder, at ILUC intuitivt er rigtigt,men samtidig ikke mener, at grundlaget er tilstrækkeligt sikkert til faktisk at gennemføre pånuværende tidspunkt. Generelt støttes 5 pct. begrænsningen. Dog er der enkelte, heriblandtLandbrug og Fødevarer og nogle danske virksomheder inden for 1. generation biobrændstoffer, derer bekymrede for, at det vil ramme markedet for denne type brændstoffer for hårdt.Firedobbelttællingen finder de fleste er stort set uden virkning, og i værste fald vil medførereduceret brug af 2. generations biobrændstoffer. Det angives endvidere som positivt, at der erkommet nogle klarere definitioner på visse brændstoffer, og at visse former for ikkebiomassebaseret methanol er taget med på listen over brændstoffer, der kan tælle firedobbelt.Flere af høringssvarene stiller forslag til skærpelser (og lempelser). Det foreslås bl.a., atbæredygtighedskrav kan skærpes eller - som foreslået af DONG Energy - at der stilles specifikkeiblandingskrav for 2.g. biobrændstoffer. Endvidere efterlyses mål efter 2020, og at man hurtigerekommer frem til at kunne tilføje ILUC-faktorer. Flere nævner, at også multiplikatoren for elbilerbør revideres, da disse med den foreslåede firedobbelttælling fore visse biobrændstoffer stillesforholdsmæssigt ringere mod opfyldelse af VE-direktivets mål.

Endelig er der nogle få, der anbefaler, at Danmark stemmer imod forslaget, enten fordi det er foruambitiøst, eller fordi det i for høj grad påvirker markedet for 1. generations biodiesel.9. Generelle forventninger til andre landes holdningerDe øvrige medlemsstater har endnu ikke fastlagt deres officielle holdninger. Baseret påtilkendegivelser på administrativt niveau vurderes det, at en række lande – typisk lande med en storproduktion af 1. generation biobrændstoffer – er skeptiske over for forslaget om enmaksimumsgrænse på 5 procent fødevarebaserede biobrændstoffer i VE-direktet. Omvendt er deren række lande, som ønsker en opstramning af forslaget, f.eks. ved at maksimumsgrænsen på 5 pct.også indføres i Brændstofkvalitetsdirektivet.10. Regeringens foreløbige generelle holdningRegeringen arbejder for at skabe en grøn økonomi i vækst og omstille energi- og transportsystemettil at være baseret på 100 pct. vedvarende energi i 2050. Dette bidrager både til at mindskeafhængigheden af knappe fossile ressourcer og til at imødegå klimaudfordringerne.I lyset af denøkonomiske situation skal det så vidt muligt ske på en måde, der er omkostningseffektiv og somunderstøtter den økonomiske genopretning og konsolideringen af de offentlige finanser.Regeringen finder at omlægningen til vedvarende energi i transportsektoren er en særlig udfordring.På længere sigt vil elbiler kunne spille en vigtig rolle, men på kort sigt er biobrændstoffer den mestoplagte måde at opfylde målsætningen om øget anvendelse af vedvarende energi itransportsektoren. Det er dog vigtigt, at der anvendes bæredygtige biobrændstoffer, der medførerreelle drivhusgasreduktioner og ikke indirekte fører til rydning af skov- eller andre naturområder(indirekte ændringer i arealanvendelsen) eller er med til at presse fødevarepriserne i vejret.Regeringen arbejder derfor for at bæredygtigheden af biobrændstoffer skal sikres.Regeringen hilser det velkomment, at Kommissionen nu er kommet med et forslag, som sætterbiobrændstoffers bæredygtighed på dagsordenen.Regeringen er ved at analysere forskellige optioner for, hvorledes forslaget eventuelt kan forbedres,og en mere konkret regeringsholdning vil blive fastlagt i forlængelse heraf.11. Tidligere forelæggelse for Folketingets EuropaudvalgForslaget har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.