KEB, Alm.del - 2012-13 - Bilag 323: Samlenotat vedrørende præcisering af bestemmelserne om det tidsmæssige forløb for auktioner af kvoter for drivhusgasemissioner, fra klima-, energi- og bygningsministeren (Backloading-forslaget) på samråd i Europaudvalget den 20. september 2013. Med

Europa-Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådetsafgørelse om ændring af direktiv 2003/87/EF med henblik på præci-sering af bestemmelserne om det tidsmæssige forløb for auktioneraf kvoter for drivhusgasemissioner. COM (2012) 416 final samt atændring af auktionstidsplanen, der er fastsat i Kommissionens for-ordning (EU) nr. 1031/2010.Revideret notat1. ResuméKommissionen har den 7. august 2012 fremsendt dansk sprogversion afet forslag til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse om ændring afdirektiv 2003/87/EF (det såkaldte kvotehandelsdirektiv) med henblik påpræcisering af bestemmelserne om det tidsmæssige forløb for auktioneraf kvoter for drivhusgasemissioner (dokument nr. COM(2012) 416 final).Kommissionen foreslår, at det i kvotehandelsdirektivet præciseres, atKommissionen for at sikre et velfungerende marked er beføjet til at æn-dre den auktionstidsplan, der er fastsat i Kommissionens forordning (EU)nr. 1031/2010 (den såkaldte auktioneringsforordning). Konkret ønskerKommissionen, at Kommissionens beføjelser skal præciseres for at fjer-ne enhver tvivl om rækkevidden af Kommissionens beføjelser og giveretlig sikkerhed i forbindelse med de foranstaltninger, som Kommissio-nen måtte træffe i fremtiden. Forslaget har ikke betydning for miljøbe-skyttelsesniveauet.Efter fremlæggelsen af forslaget til ændring af kvotedirektivet har Kom-missionen den 12. november 2012 fremlagt forslag til ændring af Kom-missionens auktioneringsforordning, som skal behandles i Klimakomite-en, om udskydelse af auktionering af 900 mio. kvoter fra 2013-15 til2019-20. Dette forslag påvirker ikke i sig selv beskyttelsesniveauet, menkan have statsfinansielle og samfundsøkonomiske konsekvenser.De to forslag hænger tæt sammen, idet ændringen af kvotedirektivet eren forudsætning for forslaget om ændring af auktioneringsforordningen.

Europa-Parlamentet har den 3. juli 2013 godkendt Kommissionens for-slag med enkelte ændringer.2. BaggrundKommissionen har fremsat forslag om, at det i kvotehandelsdirekti vet børpræciseres, at Kommissionen for at sikre et velfungerende marked, erbeføjet til at ændre den auktionstidsplan, der er fastsat i Kommissionensforordning (EU) nr. 1031/2010 (den såkaldte auktioneringsforordning).Kvotehandelsdirektivet (direktiv 2003/87/EF) tillægger Kommissionengennemførelsesbeføjelser bl.a. gennem vedtagelse af en forordning omauktioners tidsmæssige og administrative forløb og andre aspekter.Kommissionen har allerede tidligere udøvet denne beføjelse, idet forord-ning (EU) nr. 1031/2010 (auktioneringsforordningen) tidligere er blevetændret. Kommissionen anfører i forslaget til ændring af kvotedirektivet,at nogle interessenter imidlertid har anfægtet den fortolkning, som Kom-missionen hidtil har anlagt med hensyn til rækkevidden af sine beføjel-ser. På denne baggrund finder Kommissionen, at kvotedirektivet hurtigstmuligt bør præciseres på dette punkt for at fjerne enhver tvivl om rækk e-vidden af Kommissionens beføjelser og give retlig sikkerhed i forbindelsemed de foranstaltninger, som Kommissionen måtte træffe i fremtiden pådette grundlag.Kommissionen har efterfølgende den 12. november fremlagt et konkretforslag om at udskyde auktionering af 900 mio. kvoter fra 2013-15 til2019-20 (backloading). Forslaget er en ændring af Kommissionsforord-ning 1031/2010 (auktioneringsforordningen) og skal vedtages i komité-procedure.De to forslag hænger tæt sammen, idet ændringen af kvotedirektivet eren forudsætning for forslaget om ændring af auktioneringsforordningen.3. Formål og indholdHovedformålet med forslaget til ændring af kvotedirektivet er at sikreKommissionens bemyndigelse til at fremsætte konkrete forslag om atændre den tidsplan for auktionering af kvoter, som fremgår af auktione-ringsforordningen.Konkret foreslår Kommissionen at indsætte følgende tilføjelse i artikel 10,stk. 4, første afsnit i direktiv 2003/87/EF: "Kommissionen justerer omnødvendigt tidsplanen for hver periode for at sikre et velfungerende mar-ked."Forslaget er efterfulgt af et forslag til ændring af auktioneringsforordnin-gen. Forslaget er en ændring af forordningens artikel 10 stk.2 og inde-bærer, at den kvotemængde, der kan auktioneres hvert år i årene 2013-15, justeres således, at mængden i 2013 reduceres med 400 mio. kvoter,i 2014 med 300 mio. kvoter, og i 2015 reduceres med 200 mio. kvoter.2

Tilsvarende øges mængden af kvoter, der kan auktioneres i 2019 og2020 med hhv. 300 og 600. Samlet set er der tale om en udskydelse afauktioneringen af 900 mio. kvoter.Ifølge Kommissionen er der i årene 2008-11 opstået et overskud på ca.955 mio. kvoter i EU's kvotehandelssystem, heraf 450 mio. kvoter alene i2011. Overskuddet skyldes dels, at der er udstedt flere kvoter, end der erudledt drivhusgasser og dels, at de kvotebelagte anlæg har returneretJI/CDM kreditter. Ifølge Kommissionen forventes overskuddet af kvoterat stige yderligere i 2012 og 2013, hvor Kommissionen forventer, at dervil komme flere kvoter og kreditter på markedet end i de foregående år.Allerede i 2013 kan overskuddet ifølge Kommissionen nærme sig 2 mia.kvoter.Ifølge Kommissionen ventes udskydelse af auktionering af 900 mio.CO2-kvoter at øge prisen på kort sigt, når de årlige bortauktioneredemængder reduceres, men omvendt også at reducere prisen på længeresigt, når de årlige mængder, der auktioneres, forøges. Kommissionenvurderer ikke, at udskydelse vil have en større eller varig virkning for dekvoteomfattede virksomheder og oplyser, at markedsanalytikere bekræf-ter, at eventuelle kortsigtede prisstigninger forventes at være temmeligbegrænsede, medmindre forslaget suppleres af en strukturel foranstalt-ning, såsom eksempelvis permanent annullering af kvoter. Forslaget vil isig selv alene ændre timingen/tidsprofilen i auktionerne, men det vil ikkepåvirke den samlede mængde af kvoter, der skal auktioneres. Forslagetindgår i en samlet pakke, som også indeholder en konsekvensanalysesamt en rapport om kvotemarkedets funktion, der beskriver mulighederfor at opstramme kvotesystemet. Isoleret set har forslaget til udskudtauktionering ikke betydning for EU's samlede CO2-udledning i perioden2013-20. Kommissionen anfører, at udskudt auktionering på kort sigtforventes at bidrage til at stabilisere kvoteprisen.4. Europa-Parlamentets udtalelserKommissionens forslag til en afgørelse om at ændre kvotehandelsdirekti-vet vedtages i co-decision med Europa-Parlamentet efter den almindeli-ge lovgivningsprocedure, jf. Lissabontraktatens artikel 192, stk. 1. Rådettræffer afgørelse med kvalificeret flertal. Forslaget om ændring af auktio-neringsforordningen skal vedtages efter komitéprocedure, hvor Europa-Parlamentet kun inddrages i den efterfølgende kontrol. De to forslaghænger imidlertid indholdsmæssigt tæt sammen, og Europa-Parlamentets holdning til ændringen af kvotedirektivet tolkes som u dtrykfor EP’s holdning til selve det konkrete forslag om backloading.Europa-Parlamentet. har d. 3. juli 2013 vedtaget et ændringsforslag tilKommissionens forslag til ændring af kvotehandelsdirektivet. Parlamen-tet ønsker at begrænse Kommissionens beføjelse til backloading af mak-simalt 900 mio. kvoter som en engangsforeteelse i perioden 2013-20.Desuden ønsker Parlamentet, at backloading skal være betinget af en

analyse, som viser, at industrien ikke vil blive udsat for en signifikantrisiko for CO2-lækage som følge af backloading.Europa-Parlamentets forslag indeholder ikke krav om strukturelle refor-mer af kvotemarkedet.5. NærhedsprincippetProcedurer vedrørende auktionering af kvoter i EU’s kvotehandelssystemer harmoniseret gennem EU’s direktiv for handel med kvoter for drivhus-gasemissioner. Kommissionen vurderer på den baggrund, at ændringeraf disse procedurer kun kan ske på foranledning af forslag fra Kommissi-onen og at nærhedsprincippet er overholdt.Regeringen vurderer, at forslaget er i overensstemmelse med nærheds-princippet, da forslaget er en naturlig følge af Kommissionens kompeten-cer til ændring af procedurerne for auktionering af kvoter, der følger afEU’s direktiv for handel med kvoter for drivhusgasemissioner.6. Gældende dansk ret og forslagets konsekvenser herforDirektiv 2003/87/EF (kvotedirektivet) og direktiv 2008/101/EF (luftfart s-kvotedirektivet) er gennemført i dansk lovgivning ved lov om CO2-kvoter.En vedtagelse af ændring af kvotedirektivet vil ikke nødvendiggøre yder-ligere dansk lovgivning.7. Forslagets konsekvenser for statsfinanserne, samfundsøkonomi-en, miljøet eller beskyttelsesniveauetForslaget til en afgørelse om ændring af kvotedirektivet vil alene præc i-sere Kommissionens juridiske muligheder for at sikre et velfungerendekvotemarked, herunder at Kommissionen er beføjet til at fremlægge for-slag til ændring af den auktioneringsplan, som er fastlagt i auktionering s-forordningen som ovenfor beskrevet. En præcisering af Kommissionensbeføjelser via en ændring af kvotedirektivet vil ikke i sig selv have kon-sekvenser for hverken statsfinanserne, samfundsøkonomien, miljøet ellerbeskyttelsesniveauet.Det konkrete forslag om udskydelse af auktionering af kvoter fra perio-den 2013-15 til 2019-20 kan derimod have potentielt betydelige konse-kvenser for medlemsstaternes – herunder Danmarks – provenu fra salgaf kvoter i første omgang i 2013-15 og senere i 2019-20. Over perioden2013-20 må det forventes at være nogenlunde provenuneutralt. Denfremtidige kvotepris – samt den isolerede effekt af en udskydelse af 900mio. kvoter for kvoteprisen - er meget vanskelig at estimere. Den præci-se konsekvens vil afhænge af priseffekten ved udskydelse.Kommissionen er ikke selv i stand til at estimere de kortsigtede priseffek-ter ved udskydelse, hvorfor konsekvensanalysen beror på estimater fra4

en række markedsanalytikere, der forventer, at den foreslåede udskyde l-se isoleret set vil øge kvoteprisen. Kommissionen har fremlagt et regne-eksempel, baseret på disse estimater. Det vil i givet fald betyde, at Dan-marks provenu stiger med ca. 875 mio. kr. i perioden 2013-15 ved udsky-delse. Det fremgår ikke, hvad konsekvensen bliver i 2016-2020.Omvendt er det også muligt, at forslaget ikke påvirker kvoteprisen i ti l-strækkelig omfang til at kompensere for det mindre antal auktioneredekvoter. Der har generelt været en tendens til, at kvoteprisen har væretlavere end forudset, og det er langt fra givet, at en udskydelse af 900mio. kvoter fra første del af perioden 2013-20 til den sidste del af perio-den vil afføde en tilstrækkelig stor markedsreaktion, idet der fortsat vilvære mere end 1 milliard overskydende kvoter. I så fald vil konsekvensenaf forslaget være, at Danmarks provenu falder med op mod 400 mio. kr. iperioden 2013-15.I det omfang forslaget har en positiv indvirkning på kvoteprisen, vil for-slaget have økonomiske konsekvenser for dansk erhvervsliv.Ingen af det to forslag påvirker i sig selv beskyttelsesniveauet.8. HøringForslaget til ændring af kvotedirektivet har været sendt i teknisk høring afEnergistyrelsen i perioden 21. – 31. august 2012. De indkomne hørings-svar kan resumeres som følger:WWF Verdensnaturfonden og det Økologiske Råd støtter, at Kommissio-nen gives bemyndigelse til at ændre auktioneringen af kvoter og ser ge r-ne, at der som minimum udskydes auktionering af 1,4 mia. kvoter. Sam-tidig opfordres til at man senere bør følge op med permanent at fjerne1,5-2 mia. kvoter, samt at der vedtages markante nye reduktionsmål forEU, som peger frem mod en 80 – 95 % reduktion i 2050.Vedvarende Energi finder, at forslaget bør vedtages hurtigst muligt, op-fordrer til en kraftig reduktion af kvotemængden på eksempelvis 1,2 mia.kvoter, og foreslår at reduktionen gennemføres med en målsætning omen CO2-kvotepris på mindst 20 euro.Dansk Energi er positivt indstillet over for Kommissionens forslag, selv-om Dansk Energi gerne havde set et mere ambitiøst forslag med enpermanent reduktion af kvotemængden til aktionering i tråd med Europa-Parlamentets forslag fra behandlingen af EU's energieffektivitetsdirektiv,hvor parlamentet foreslog en set-aside på 1,4 mia. kvoter.Dansk Fjernvarme bakker op om muligheden for at udskyde auktionering,såfremt det kan få kvoteredskabet til at virke mere hensigtsmæssigt.Landbrug & Fødevarer finder, at den lave kvotepris er udtryk for, at mar-kedskræfterne fungerer, og mener at utidig politisk indblanding i et vel-fungerende markedsbaseret system principielt bør undgås. Landbrug &Fødevarer er ikke overbevist om, at der er behov for de foreslåede æ n-dringer i kvotehandelsdirektivet. Såfremt det vedtages at forsinke auktio-nering af kvoter vil Landbrug & Fødevarer foretrække en model, hvor enbegrænset mængde kvoter forsinkes.5

Dansk Byggeri er skeptiske over for indgreb i kvotemarkedet, som vilpålægge virksomhederne forøgede omkostninger i en tid med økonomiskkrise, og som vil være med til at øge usikkerheden blandt virksomhederog investorer. Dansk Byggeri ønsker sikkerhed om antallet af CO2-kvoterift. virksomheders og investorers langsigtede planlægning. Dansk Bygg e-ri finder, at den faldende pris på CO2-kvoter kan ses som et udtryk for, atmarkedet virker.Danske revisorer har ingen bemærkninger til forslaget.Udover ovennævnte fremfører Vedvarende Energi, Dansk Energi ogLandbrug & Fødevarer i deres høringssvar en række forslag, bl.a. mhp.at styrke kvotesystemets funktion, som ikke direkte relaterer sig til Kom-missionens aktuelle forslag.Samlenotatet har været sendt i kort skriftlig høring i Klima-, Energi- ogByggepolitisk Specialudvalg d. 13. september 2013, hvor der er indkom-met følgende høringssvar:3F støtter den foreslåede danske indstilling, men finder den meget kortehøringsfrist uacceptabel.Greenpeace støtter regeringens holdning om at foretrække, "at der an-nulleres kvoter for at hæve kvoteprisen og arbejder derfor for en køre-plan for strukturelle reformer af kvotemarkedet." Og mere specifikt erGreenpeace enige med de bemærkninger, som WWF og DØR er refere-ret for.Dansk Energi støtter forslaget og ser gerne, at regeringen arbejder aktivtfor en vedtagelse. Et dansk ønske om at kæde vedtagelsen sammenmed en tekst om behovet for en strukturel reform bør ikke blokere forvedtagelsen af forslaget, selvom Dansk Energi deler regeringens hold-ning omkring behovet for en strukturel reform af ETS.Landbrug & Fødevarer finder den meget korte høringsfrist problematisk.På grund af den korte høringsfrist henviser Landbrug & Fødevarer til tid-ligere høringssvar om emnet af hhv. 30. august 2012 og 20. n ovember2012 og udtrykker samtidig manglende forståelse for, at den danske re-gering fortsat støtter forslaget på trods af, at der er grundlæggende tvivlom, hvorvidt det vil have en effekt.Også Dansk Industri (DI) henviser til den korte høringsfrist. Det er DI’sklare holdning, at backloading ikke er et hensigtsmæssigt forslag, da detvil øge omkostningerne for europæisk og dansk industri (afhængigt afpriseffekten) uden at give større klimaeffekt. DI noterer sig, at regeringenpåregner provenueffekten for statskassen for at være neutral over heleperioden. Samt, at der er et interval på den helt kortsigtede provenuef-fekt i 2013-2015 fra både et provenutab til en kortsigtet provenugevinst.DI gør opmærksom på, at kvotesystemet ikke er et skatteinstrument,men en markedsbaseret miljøregulering. DI er enig med regeringen i, atder er behov for at se på strukturelle reformer fremadrettet. Men disse6

reformer bør inddrage hele EU’s energi- og klimapolitik, da de strukturel-le mangler skyldes utilstrækkelig sammenhæng generelt i den nuvære n-de 2020-politik. DI kan ikke støtte kortsigtede indgreb i ETS før 2020,idet DI finder, at sådanne indgreb vil medføre et højere reduktionsniveauuden at de bagvedliggende strukturelle problemer løses. Men DI er åbnefor at overveje reelle strukturelle ETS-forslag, såfremt de eksplicit indgåri en analyse af samlede – og samtidige – reformer af hele energi- og kli-mapolitikken frem mod 2030. DI ønsker, at EU ETS skal spille en merecentral rolle i EU’s 2030-energi- og klimapolitik, hvilket vil kræve en mo-dernisering og tilpasning af de øvrige elementer og instrumenter i ”pak-ken”. DI vil dertil gøre opmærksom på, at det kommende afgifts- og til-skudseftersyn også vil adressere både PSO og ETS.9. Generelle forventninger til andre landes holdningerDet litauiske formandskab har udtrykt ønske om snarligt at søge at samleet kvalificeret flertal bag Europa-Parlamentets ændringsforslag. Der for-ventes ikke i Rådet at være støtte til, at forslaget skal ledsages af enkøreplan for strukturelle reformer af kvotehandelssystemet.10. Regeringens generelle holdningDanmark støtter EU’s kvotesystem som udgangspunktet for den fællesregulering af CO2-udledningerne inden for EU. Den aktuelle kvotepris ogrisikoen for fortsatte fald kan betyde, at kvotemarkedet reelt brydersammen. Kommissionens forslag kan muligvis have en stabiliserendeeffekt.Regeringen arbejder, jf. regeringsgrundlaget, for at øge EU's mål for r e-duktion af drivhusgasudledningen fra 20 pct. til 30 pct. i 2020 ift. 1990.Én mulig måde at indfri disse målsætninger er at annullere kvoter per-manent.Regeringen mener endvidere, at eventuelle indgreb på kvotemarkedetbør følges op med mere strukturelle reformer og målsætninger for perio-den efter 2020, der kan skabe langsigtede investeringshorisonter for e u-ropæiske virksomheder.Regeringen støtter Kommissionens forslag til ændring af kvotedirektivetfor at præcisere rækkevidden af Kommissionens beføjelser. Regeringenforetrækker, at der annulleres kvoter for at hæve kvotepr isen og arbejderderfor for en køreplan for strukturelle reformer af kvotemarkedet. Rege-ringen vil dog i lyset af forhandlingssituationen som et første skridt kunnestøtte Kommissionens forslag om midlertidig forsinkelse af kvoter, så-kaldt ”backloading”, herunder vil regeringen kunne støtte Europa-Parlamentets ændringsforslag med afgivelse af en erklæring om behovetfor en køreplan for strukturel reform af kvotehandelssystemet. Regerin-gen vil endvidere kunne støtte Kommissionens forslag til ændring af auk-tioneringsforordningen.7