KEB, Alm.del - 2012-13 - Bilag 145: Samlenotat vedrørende backloading, fra klima-, energi- og bygningsministeren

ResuméKommissionen har den 7. august 2012 fremsendt dansk sprogversion afet forslag til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse om ændring afdirektiv 2003/87/EF (det såkaldte kvotehandelsdirektiv) med henblik påpræcisering af bestemmelserne om det tidsmæssige forløb for auktioneraf kvoter for drivhusgasemissioner (dokument nr. COM(2012) 416 final).Kommissionen foreslår, at det i kvotehandelsdirektivet præciseres, atKommissionen for at sikre et velfungerende marked er beføjet til at æn-dre den auktionstidsplan, der er fastsat i Kommissionens forordning (EU)nr. 1031/2010 (den såkaldte auktioneringsforordning). Konkret ønskerKommissionen, at Kommissionens beføjelser skal præciseres for at fjer-ne enhver tvivl om rækkevidden af Kommissionens beføjelser og giveretlig sikkerhed i forbindelse med de foranstaltninger, som Kommissio-nen måtte træffe i fremtiden. Forslaget har ikke betydning for miljøbe-skyttelsesniveauet. Forslaget til ændring af kvotedirektivet har væretsendt i høring af Energistyrelsen.Efter fremlæggelsen af forslaget til ændring af kvotedirektivet har Kom-missionen den 12. november fremlagt forslag til ændring af Kommissio-nens auktioneringsforordning, som skal behandles i Klimakomiteen omudskydelse af auktionering af 900 mio. kvoter fra 2013-15 til 2019-20.Dette forslag påvirker ikke beskyttelsesniveauet, men kan have statsfi-nansielle og samfundsøkonomiske konsekvenser.De to forslag hænger tæt sammen, idet ændringen af kvotedirektivet eren forudsætning for forslaget om ændring af auktioneringsforordningen.Der tegner sig et flertal af medlemsstater bag ændring af kvotedirektivetog ændring af auktioneringsforordningen. Tre medlemsstater er imodbegge forslag og en række medlemsstater har endnu ikke taget stilling.1

Europa-Parlamentets miljøudvalg har udtalt sig positivt om forslaget tilændring af kvotedirektivet, men Europa-Parlamentets industriudvalg harudtalt sig kritisk om samme.Regeringen støtter EU’s kvotesystem som udgangspunktet for den fællesregulering af CO2-udledningerne inden for EU. Regeringen foretrækker,at der annulleres kvoter for at hæve kvoteprisen. Regeringen betingerderfor støtten til Kommissionens forslag af, at de ledsages af en køre-plan for strukturelle reformer af kvotemarkedet på linje med den britiskeog franske tilgang.1. BaggrundKommissionen har fremsat forslag om, at det i kvotehandelsdirektivet børpræciseres, at Kommissionen for at sikre et velfungerende marked, erbeføjet til at ændre den auktionstidsplan, der er fastsat i Kommissionensforordning (EU) nr. 1031/2010 (den såkaldte auktioneringsforordning).Kvotehandelsdirektivet (direktiv 2003/87/EF) tillægger Kommissionengennemførelsesbeføjelser bl.a. gennem vedtagelse af en forordning omauktioners tidsmæssige og administrative forløb og andre aspekter.Kommissionen har allerede tidligere udøvet denne beføjelse, idet forord-ning (EU) nr. 1031/2010 (auktioneringsforordningen) tidligere er blevetændret. Kommissionen anfører i forslaget til ændring af kvotedirektivet,at nogle interessenter imidlertid har anfægtet den fortolkning, som Kom-missionen hidtil har anlagt med hensyn til rækkevidden af sine beføjel-ser. På denne baggrund finder Kommissionen, at kvotedirektivet hurtigstmuligt bør præciseres på dette punkt for at fjerne enhver tvivl om række-vidden af Kommissionens beføjelser og give retlig sikkerhed i forbindelsemed de foranstaltninger, som Kommissionen måtte træffe i fremtiden pådette grundlag.Kommissionen har efterfølgende den 12. november fremlagt et konkretforslag om at udskyde auktionering af 900 mio. kvoter fra 2013-15 til2019-20 (backloading). Forslaget er en ændring af Kommissionsforord-ning 1031/2010 (auktioneringsforordningen) og skal vedtages i komité-procedure.De to forslag hænger tæt sammen, idet ændringen af kvotedirektivet eren forudsætning for forslaget om ændring af auktioneringsforordningen.2. Formål og indholdHovedformålet med forslaget til ændring af kvotedirektivet er at sikreKommissionens bemyndigelse til at fremsætte konkrete forslag om atændre den tidsplan for auktionering af kvoter som fremgår af auktione-ringsforordningen.Konkret foreslår Kommissionen at indsætte følgende tilføjelse i artikel 10,stk. 4, første afsnit i direktiv 2003/87/EF: "Kommissionen justerer omnødvendigt tidsplanen for hver periode for at sikre et velfungerende mar-2

ked."Forslaget er efterfulgt af et forslag til ændring af auktioneringsforordnin-gen. Forslaget er en ændring af forordningens artikel 10 stk.2 og inde-bærer, at den kvotemængde der kan auktioneres hvert år i årene 2013-15 justeres således, at mængden i 2013 reduceres med 400 mio. kvoter,i 2014 med 300 mio. kvoter og i 2015 reduceres med 200 mio. kvoter.Tilsvarende øges mængden af kvoter der kan auktioneres i 2019 og2020 med hhv. 300 og 600. Samlet set er der tale om en udskydelse afauktioneringen af 900 mio. kvoter.Ifølge Kommissionen er der i årene 2008-11 opstået et overskud på ca.955 mio. kvoter i EU's kvotehandelssystem, heraf 450 mio. kvoter alene i2011. Overskuddet skyldes dels, at der er udstedt flere kvoter, end der erudledt drivhusgasser og dels, at de kvotebelagte anlæg har returneretJI/CDM kreditter. Ifølge Kommissionen forventes overskuddet af kvoterat stige yderligere i 2012 og 2013, hvor Kommissionen forventer, at dervil komme flere kvoter og kreditter på markedet end i de foregående år.Allerede i 2013 kan overskuddet ifølge Kommissionen nærme sig 2 mia.kvoter.Ifølge Kommissionen ventes udskydelse af auktionering af 900 mio.CO2- kvoter at øge prisen på kort sigt, når de årlige bortauktioneredemængder reduceres, men omvendt også at reducere prisen på længeresigt når de årlige mængder der auktioneres forøges. Kommissionen vur-derer ikke, at udskydelse vil have en større eller varig virkning for dekvoteomfattede virksomheder og oplyser, at markedsanalytikere bekræf-ter, at eventuelle kortsigtede prisstigninger forventes at være temmeligbegrænsede, medmindre forslaget suppleres af en strukturel foranstalt-ning såsom eksempelvis permanent annullering af kvoter. Forslaget vil isig selv alene ændre timingen/tidsprofilen i auktionerne, men ikke påvir-ke den samlede mængde af kvoter, der skal auktioneres. Forslaget ind-går i en samlet pakke, som også indeholder en konsekvensanalyse samten rapport om kvotemarkedets funktion, der beskriver muligheder for atopstramme kvotesystemet. Isoleret set har forslaget til udskudt auktione-ring ikke betydning for EU's samlede CO2-udledning i perioden 2013-20.Kommissionen anfører, at udskudt auktionering på kort sigt forventes atbidrage til at stabilisere kvoteprisen.3. Europa-Parlamentets udtalelserKommissionens forslag til en afgørelse om at ændre kvotehandelsdirekti-vet vedtages i co-decision med Europa-Parlamentet efter den almindeli-ge lovgivningsprocedure, jf. Lissabontraktatens artikel 192, stk. 1. Rådettræffer afgørelse med kvalificeret flertal. Forslaget om ændring af auktio-neringsforordningen skal vedtages efter komitéprocedure, hvor Europa-Parlamentet kun inddrages i den efterfølgende kontrol. De to forslaghænger imidlertid indholdsmæssigt tæt sammen, og Europa-Parlamentets holdning til ændringen af kvotedirektivet tolkes som udtrykfor EP’s holdning til selve det konkrete forslag om backloading.Forslaget har været til afstemning i Europa-Parlamentets industriudvalg3

ITRE den 24. januar, hvor der var et flertal imod forslaget og i Europa-Parlamentets miljøudvalg ENVI, som har ansvaret for sagen, den 19.februar, hvor der var flertal for forslaget.Det undersøges, om sagen skal prøves i Plenaren, inden der kan indle-des trialog mellem Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen.4. NærhedsprincippetForslaget vurderes at være i overensstemmelse med nærhedsprincippet,da timingen for auktioneringen af kvoter bedst fastsættes på EU-niveau.5. Gældende dansk ret og forslagets konsekvenser herforDirektiv 2003/87/EF (kvotedirektivet) og direktiv 2008/101/EF (luftfarts-kvotedirektivet) er gennemført i dansk lovgivning ved lov om CO2-kvoter.En vedtagelse af ændring af kvotedirektivet vil ikke nødvendiggøre yder-ligere dansk lovgivning.6. Forslagets konsekvenser for statsfinanserne, samfundsøkonomi-en, miljøet eller beskyttelsesniveauetForslaget til en afgørelse om ændring af kvotedirektivet vil alene præci-sere Kommissionens juridiske muligheder for at sikre et velfungerendekvotemarked, herunder at Kommissionen er beføjet til at fremlægge for-slag til ændring af den auktioneringsplan, som er fastlagt i auktionerings-forordningen som ovenfor beskrevet. En præcisering af Kommissionensbeføjelser via en ændring af kvotedirektivet vil ikke i sig selv have kon-sekvenser for hverken statsfinanserne, samfundsøkonomien, miljøet ellerbeskyttelsesniveauet.Det konkrete forslag om udskydelse af auktionering af kvoter fra perio-den 2013-15 til 2019-20 kan derimod have potentielt betydelige konse-kvenser for medlemsstaternes – herunder Danmarks – provenu fra salgaf kvoter i første omgang i 2013-15 og senere i 2019-20. Over perioden2013-20 må det forventes at være nogenlunde provenuneutralt. Denfremtidige kvotepris – samt den isolerede effekt af en udskydelse af 900mio. kvoter for kvoteprisen - er meget vanskelig at estimere. Den præci-se konsekvens vil afhænge af priseffekten ved udskydelse.Kommissionen er ikke selv i stand til at estimere de kortsigtede priseffek-ter ved udskydelse, hvorfor konsekvensanalysen beror på estimater fraen række markedsanalytikere, der forventer, at den foreslåede udskydel-se isoleret set vil presse kvoteprisen op. Kommissionen har fremlagt etregneeksempel, baseret på disse estimater. Det vil i givet fald betyde, atDanmarks provenu stiger med ca. 875 mio. kr. i perioden 2013-15 vedudskydelse. Det fremgår ikke, hvad konsekvensen bliver i 2016-2020.Omvendt er det også muligt, at forslaget ikke påvirker kvoteprisen i til-strækkelig omfang til at kompensere for det mindre antal auktioneredekvoter. Der har generelt været en tendens til, at kvoteprisen har væretlavere end forudset, og det er langt fra givet, at en udskydelse af 9004

mio. kvoter fra første del af perioden 2013-20 til den sidste del af perio-den vil afføde en tilstrækkelig stor markedsreaktion, idet der fortsat vilvære mere end 1 milliard overskydende kvoter. I så fald vil konsekvensenaf forslaget være, at Danmarks provenu falder med op mod 400 mio. kr. iperioden 2013-15.I det omfang forslaget har en positiv indvirkning på kvoteprisen, vil for-slaget have økonomiske konsekvenser for dansk erhvervsliv.7. HøringForslagettil ændring af kvotedirektivet har været sendt i teknisk høring afEnergistyrelsen i perioden 21. – 31. august 2012. De indkomne hørings-svar kan resumeres som følger:WWF Verdensnaturfonden og det Økologiske Råd støtter, at Kommissio-nen gives bemyndigelse til at ændre auktioneringen af kvoter og ser ger-ne, at der som minimum udskydes auktionering af 1,4 mia. kvoter. Sam-tidig opfordres til at man senere bør følge op med permanent at fjerne1,5-2 mia. kvoter, samt at der vedtages markante nye reduktionsmål forEU, som peger frem mod en 80 – 95 % reduktion i 2050.Vedvarende Energi finder, at forslaget bør vedtages hurtigst muligt, op-fordrer til en kraftig reduktion af kvotemængden på eksempelvis 1,2 mia.kvoter, og foreslår at reduktionen gennemføres med en målsætning omen CO2-kvotepris på mindst 20 euro.Dansk Energi er positivt indstillet overfor Kommissionens forslag, selvomDansk Energi gerne havde set et mere ambitiøst forslag med en perma-nent reduktion af kvotemængden til aktionering i tråd med Europa-Parlamentets forslag fra behandlingen af EU's energieffektivitetsdirektiv,hvor parlamentet foreslog en set-aside på 1,4 mia. kvoter.Dansk Fjernvarme bakker op om muligheden for at udskyde auktionering,såfremt det kan få kvoteredskabet til at virke mere hensigtsmæssigt.Landbrug & Fødevarer finder, at den lave kvotepris er udtryk for, at mar-kedskræfterne fungerer og mener at utidig politisk indblanding i et vel-fungerende markedsbaseret system principielt bør undgås. Landbrug &Fødevarer er ikke overbevist om, at der er behov for de foreslåede æn-dringer i kvotehandelsdirektivet. Såfremt det vedtages at forsinke auktio-nering af kvoter vil Landbrug & Fødevarer foretrække en model, hvor enbegrænset mængde kvoter forsinkes.Dansk Byggeri er skeptiske overfor indgreb i kvotemarkedet, som vil på-lægge virksomhederne forøgede omkostninger i en tid med økonomiskkrise, og som vil være med til at øge usikkerheden blandt virksomhederog investorer. Dansk Byggeri ønsker sikkerhed om antallet af CO2-kvoterift. virksomheders og investorers langsigtede planlægning. Dansk Bygge-ri finder, at den faldende pris på CO2-kvoter kan ses som et udtryk for, atmarkedet virker.Danske revisorer har ingen bemærkninger til forslaget.Udover ovennævnte fremfører Vedvarende Energi, Dansk Energi ogLandbrug & Fødevarer i deres høringssvar en række forslag, bl.a. mhp.at styrke kvotesystemets funktion, som ikke direkte relaterer sig til Kom-missionens aktuelle forslag.5

Forslagene har endnu ikke været sendt i høring i Klima-, Energi- og Byg-ningspolitisk Specialudvalg.8. Generelle forventninger til andre landes holdningerForslaget til ændring af kvotedirektivet behandles for tiden i Rådets mil-jøgruppe. Et flertal af medlemsstater støtter både forslaget til ændring afkvotedirektivet og selve forslaget om backloading. For enkelte medlems-stater er der knyttet visse betingelser til støtten. Tre medlemsstater erimod begge forslag og de øvrige medlemsstater har endnu ikke tagetstilling.Visse medlemsstater lægger vægt på, at bemyndigelsen til Kommissio-nen til at kunne ændre tidsplaner for auktionering skal være en engangs-hændelse. Dette synspunkt indgår også i ændringsforslag fra Europa-Parlamentets miljøudvalg.9. Regeringens foreløbige generelle holdningDanmark støtter EU’s kvotesystem som udgangspunktet for den fællesregulering af CO2-udledningerne inden for EU. Den aktuelle kvotepris ogrisikoen for fortsatte fald kan betyde, at kvotemarkedet reelt brydersammen. Kommissionens forslag kan muligvis have en stabiliserendeeffekt. Regeringen arbejder, jf. regeringsgrundlaget, for, at øge EU's målfor reduktion af drivhusgasudledningen fra 20 pct. til 30 pct. i 2020 ift.1990. Én mulig måde at indfri denne målsætning er at annullere dissekvoter permanent.Regeringen mener, at eventuelle indgreb på kvotemarkedet bør følgesop med mere strukturelle reformer og målsætninger for perioden efter2020, der kan skabe langsigtede investeringshorisonter for europæiskevirksomheder og betinger derfor støtten til Kommissionens forslag af, atdet ledsages af en køreplan for strukturelle reformer af kvotemarkedet pålinje med den britiske og franske tilgang..Regeringen støtter Kommissionen forslag til ændring af kvotedirektivetfor at præcisere rækkevidden af Kommissionens beføjelser