Grønlandsudvalget 2012-13
GRU Alm.del Bilag 55
Offentligt
Rapport om forhold vedrørende en eventuel ophævelse eller ændringaf nultolerancepolitikken for udnyttelse af uran og andre radioaktivemineraler
Kvanefjeld
Lett AdvokatfirmaDCE - Nationalt Center for Miljø og Energi, Aarhus UniversitetPwC
April 2013
IndholdKapitel 1Vurdering af forhold vedrørende en eventuel ophævelse eller ændring af nultolerancepolitikken forudnyttelse af uran og andre radioaktive mineraler ............................................................................................ 41234BaggrundNaalakkersuisuts opdrag til eksperterneEksperternes notaterDansk, interministeriel arbejdsgruppe vedrørende konsekvenserne af en eventuel ophævelseaf nultoleranceprincippetKapitel 2Retlige forhold ved en ophævelse eller ændring af nultolerancepolitikken for udnyttelse af uran og andreradioaktive mineraler ......................................................................................................................................... 912Baggrund og oversigt over omtalte emnerRetlige kompetencer og funktioner for henholdsvis Grønland og Danmark med hensyn tiludenrigsforhold, herunder forsvars- og sikkerhedsforhold, i forbindelse med udnyttelse ogeksport af uran2.1Grundlovens regler om udenrigspolitiske kompetencer og rammer for Grønlandsudøvelse af kompetencerne2.2Selvstyrelovens regler om Naalakkersuisuts adgang til at handle i udenrigsforhold(udenrigsanliggender)3Danmarks mulighed for at forhindre, at Grønland tillader udnyttelse og eksport af uran, ellerfor i øvrigt at begrænse dette retligt4Internationale konventioner og aftaler, som Grønland eller Danmark bør tiltræde ved enophævelse eller ændring af nultolerancepolitikken4.14.24.35Konventioner og aftaler som gælder for GrønlandKonventioner og aftaler som Grønland bør overveje at tiltrædeRegler om kontrol med udførsel af produkter med dobbelt anvendelse (dual use)222328301612101097467
Mulige behov for ændringer af lovgivningen ved en ophævelse eller ændring afnultolerancepolitikken34
1
5.15.25.36
Danske regler der kan blive sat i kraft for GrønlandAtomskadeerstatningslovenÆndring af råstofloven og anden grønlandsk lovgivning
343839
Forskellige retlige følger ved henholdsvis en ophævelse eller en ændring afnultolerancepolitikken40
Kapitel 3Miljø og forvaltningsmæssige aspekter ved udnyttelse af radioaktive mineraler i Grønland ......................... 42Forkortelser1Indledning1.11.21.32345Kapitel 4Anvendelse af og markedet for uran samt økonomiske konsekvenser ved udnyttelse af uran i Grønland ..... 5412Anvendelsen af uranMarkedet for uran2.12.22.32.43Produktion af uranPrisen på uranProducenterneFremtidige markedsudsigter for uran5455555759616566Hvad er radioaktive mineraler?Sundhedsmæssige forhold (ioniserende stråling)Miljømæssige forhold ved mineral efterforskning og udvinding424243434649525252
Strålingsdoser ved KvanefjeldetMyndighedsopgaver ved efterforskning og udnyttelse af radioaktive mineralerKonklusionEfterskrift
Mulige økonomiske konsekvenser ved udnyttelse af Uran i Grønland3.1Indtægter fra selskabsskat
Som det fremgår af ovenstående reducerer denne projektændring de forventede indtægter,men der er stadig tale om et rentabelt projekt ud fra de opstillede forudsætninger.71
2
3.2
Indtægter fra personskat
71
Bilag
Bilag 1 Betænkning afgivet af Erhvervsudvalget vedrørende beslutningsforslag om at Naalakkersuisutpålægges til snarest at arbejde for indførelse af øvre grænse for indholdet af uran på 0,1 % på alleudvindings tilladte råstoffer i Grønland (EM2012/157), dateret 20. november 2012.Bilag 2 Udenrigsministeriet, Notat om regelsæt for radioaktive stoffer og disses gyldighed i Danmarkog/eller Grønland, dateret 8. marts 2013.
3
Kapitel 1Vurdering af forhold vedrørende en eventuel ophævelse eller ændring afnultolerancepolitikken for udnyttelse af uran og andre radioaktive mineraler
1
Baggrund
Grønland har siden 1988 haft en nultolerancepolitik vedrørende uran og andre radioaktive mineraler.Nultolerancepolitikken indebærer generelt et forbud mod udnyttelse af uran og andre radioaktive mineraler iGrønland og mod eksport af sådanne mineraler fra Grønland. Hidtil har der således ikke været behov for enpolitik for udnyttelse (indvinding) og håndtering af uran og andre radioaktive mineraler i KongerigetDanmark og for eksport af sådanne mineraler. Inden for de seneste år er spørgsmålet om en eventueludnyttelse af uran og andre radioaktive mineraler i Grønland imidlertid blevet aktualiseret. Det er særligtsket i forbindelse med debatten om en eventuel ophævelse af nultolerancepolitikken for blandt andet at sikreøkonomisk lønsom (rentabel) minedrift i visse områder.
Mulighederne for udnyttelse af radioaktive mineraler har skabt et behov for vurdering af blandt andetmiljømæssige, økonomiske, samfundsmæssige, retlige og mulige udenrigs- og sikkerhedspolitiske spørgsmåli forbindelse med udnyttelse og eksport af sådanne mineraler. Der må blandt andet ske en kortlægning afgældende nationale og internationale regler, herunder en afklaring af, hvilke internationale regler der gælderfor Kongeriget Danmark, hvilke af disse der også gælder for Grønland, og Grønlands formelle status iforhold til disse regler. I det omfang Kongeriget Danmark er omfattet af internationale regler ogkonventioner, som gælder for Grønland, må det desuden vurderes, i hvilket omfang Kongeriget Danmarkallerede har de nødvendige nationale regler og administrative procedurer mv., herunder forkontrolforanstaltninger ved udnyttelse og eksport. I det omfang det ikke er tilfældet, må det videre vurderes,hvilke yderligere nationale regler og administrative procedurer mv., der er behov for.
På Inatsisartuts efterårssamling i 2012 (EM 2012) vedtog Inatsisartut et beslutningsforslag stillet afErhvervsudvalget. Beslutningsforslaget pålagde Naalakkersuisut at nedsætte en hurtigtarbejdende, uvildigekspertgruppe. Den skulle afgive en rapport, der belyser konsekvenserne af en modifikation afnultolerancepolitikken.Beslutningsforslagetblevbehandletsomdagsordenspunktnr.157på
efterårssamlingen i 2012 (EM2012/157).
4
Beslutningsforslaget blev fremsat som et ændringsforslag til et beslutningsforslag, stillet af Siumut, om atarbejde for indførelse af en øvre grænse for indhold af uran på 0,1 % i tilladelser til udnyttelse af mineraler iGrønland.
Det fremgår af Erhvervsudvalgets betænkning, at ekspertgruppen skal afgive en rapport, der belyserkonsekvenserne af en modifikation af nultolerancepolitikken, herunder de følgende problemstillinger:
a) Den sikkerhedspolitiske rollefordeling mellem Grønland og Danmark i forbindelse med en eventuelmodifikation af nultolerancepolitikken over for udvindingen af uran.
b) Kan Danmark, jf. pkt. a), i tilfælde af en tvist formelt forhindre Grønland i at tillade uranudvinding?
c) Hvilke internationale konventioner og aftaler bør Grønland tiltræde i tilfælde af, at udvinding afradioaktive materialer tillades, såsom aftaler om ikke-spredning, og hvilke yderligere forpligtigelser skalRigsfællesskabet påtage sig, hvis nultolerancen modificeres. Der tænkes i den sammenhæng på etformaliseret samarbejde med det internationale atomenergiagentur (IAEA).
d) I tilfælde af, at nultolerancen ophæves eller ændres, hvilke behov vil der opstå for at ændre delovgivningsmæssige rammer, der kendes i dag? Det ønskes ligeledes beskrevet, hvilke offentligeinstanser eller selskaber der vil være behov for, for at sikre tilsynet og kontrollen med såvelmineproduktionen som videresalget af produktet. Ekspertgruppen bør ligeledes belyse muligheder ogkonsekvenser, såfremt Grønland måtte ønske at sikre sig ejerskabet til alle radioaktive grundstoffer, derbrydes, uanset om der er tale om en privat mines biprodukt.
e) Eventuelle forskelle mellem at annullere nultolerancepolitikken og blot at modificere den, for eksempelved at forhøje den tilladte grad af lødighed.
f) Beskrive, om der er behov for forskellige hensyn i forhold til forekomsternes lokalitet. Her tænkes foreksempel på, om forekomsterne er bynære, eller om de ligger isoleret, og på forskellige klimatiskeforhold.
g) Påvirkning af miljøet og behovet for særlige foranstaltninger.
5
h) Et afsnit om brugen af uran industrielt, herunder en beskrivelse af markedsforholdene for salg afradioaktive produkter og en beskrivelse af de muligheder og udfordringer, der ses for markedet ifremtiden.
i)
Ekspertgruppen bør ligeledes fremkomme med en vurdering af de økonomiske effekter for Grønland vedhenholdsvis en fastholdelse af nultolerancen og de økonomiske effekter ved en mulig opblødning ellerophævelse af nultolerancen. Både positive og negative økonomiske effekter bør belyses under deforskellige scenarier.
Erhvervsudvalgets betænkning vedrørende beslutningsforslag EM2012/157 vedlægges sombilag 1til dennerapport.
2
Naalakkersuisuts opdrag til eksperterne
På baggrund af Inatsisartuts vedtagelse af beslutningsforslaget i Erhvervsudvalgets betænkning harNaalakkersuisut bedt nogle uvildige eksperter undersøge og redegøre for de ovennævnte problemstillinger,der er anført i betænkningen.
Lett Advokatfirma blev udpeget til særligt at behandle og belyse problemstillingerne nævnt i betænkningenspunkt a), b), c), d) og e). Lett Advokatfirma har udarbejdet et notat derom, dateret 27. marts 2013. Notatetstekst er ordret og uredigeret indsat som kapitel 2 i denne rapport. Ordene "notatet" og "dette notat" i notateter dog ændret til "kapitlet" og "dette kapitel" i kapitel 2 i denne rapport.
Aarhus Universitet, DCE - Nationalt Center for Miljø og Energi, blev udpeget til særligt at behandle ogbelyse problemstillingerne nævnt i betænkningens punkt f) og g). DCE har udarbejdet en redegørelse derom,dateret 30. januar 2013 (opdateret med et efterskrift den 26. marts 2013). Redegørelsens tekst er ordret oguredigeret indsat som kapitel 3 i denne rapport. Ordene "redegørelsen" og "denne redegørelse" i redegørelsener dog ændret til "kapitlet" og "dette kapitel" i kapitel 3 i denne rapport.
Revisionsfirmaet PwC blev udpeget til særligt at behandle og belyse problemstillingerne nævnt ibetænkningens punkt h) og i). PwC har udarbejdet et notat derom, dateret januar 2013 (opdateret april 2013).Notatets tekst er ordret og uredigeret indsat som kapitel 4 i denne rapport.
6
3
Eksperternes notater
Eksperternes tre notater, hvis tekster ordret gengives i kapitlerne 2-4, er følgende:
Lett Advokatfirma: Notat om retlige forhold ved en ophævelse eller ændring af nultolerancepolitikkenfor udnyttelse af uran og andre radioaktive mineraler, dateret 27. marts 2013. Udarbejdet af advokatPer Vestergaard Pedersen.
DCE - Nationalt Center for Miljø og Energi, Aarhus Universitet: Redegørelse om miljø ogforvaltningsmæssige aspekter ved udnyttelse af radioaktive mineraler i Grønland, dateret 30. januar2013 (opdateret med et efterskrift den 26. marts 2013). Udarbejdet af seniorforsker Gert Asmund,Institut for Bioscience. Faglig kommentering: Sven P. Nielsen, Center for Nukleare Teknologier, Risø,og Anders Mosbech, Poul Johansen og Lis Bach, Institut for Bioscience. Kvalitetssikring: HanneBach, DCE.
PwC: Notat om anvendelse af og markedet for uran samt økonomiske konsekvenser ved udnyttelse afuran i Grønland, dateret januar 2013 (opdateret april 2013). Udarbejdet af revisor Jesper Edelbo.
4
Dansk, interministeriel arbejdsgruppe vedrørende konsekvenserne af en eventuel ophævelseaf nultoleranceprincippet
Den danske regering har nedsat en dansk, interministeriel arbejdsgruppe, der ud fra et dansk perspektiv skalbelyse konsekvenserne af en eventuel ophævelse af nultolerancepolitikken. Arbejdsgruppen ledes afUdenrigsministeriet.
Arbejdsgruppens formål er blandt andet at analysere relevante udenrigs- og sikkerhedspolitiske,statsfinansielle og juridiske konsekvenser af en eventuel udnyttelse (udvinding), forarbejdning og eksport afradioaktive mineraler.
Arbejdsgruppen skal udarbejde en analyse af og oversigt over henholdsvis internationale forpligtelser ognationale regler, som gælder for Kongeriget Danmark i forhold til udnyttelse og håndtering af uran ikongeriget og eksport fra kongeriget. Det skal i den forbindelse også belyses, hvilke nationale regler der ergældende for Grønland, og hvorvidt der er dele af de internationale forpligtelser, som alene gælder forDanmark og ikke for Grønland, samt hvilke skridt der i givet fald skal tages for at sikre, at de internationaleforpligtelser kommer til at gælde for hele Kongeriget Danmark.
7
Arbejdsgruppen skal afdække, hvordan relevante lande, der har udnyttelse og eksport af uran, har indrettetderes respektive kontrolregimer, og hvorledes de internationale forpligtelser efterleves i praksis.
Arbejdsgruppen skal afdække, i hvilket omfang Kongeriget Danmark allerede kan efterleve de internationaleforpligtelser i form af eksportkontrolregimer, andre internationale kontrolregimer og nationale regler, samt, idet omfang dette ikke er tilfældet, hvilke skridt der skal tages for at etablere de nødvendige systemer, oghvilke statsfinansielle, praktiske og juridiske konsekvenser der vil være som følge deraf.
Regeringens arbejdsgruppe skal således i et vist omfang undersøge og belyse samme emner somNaalakkersuisuts ekspertgruppe.
Til brug for arbejdsgruppens arbejde har regeringen udarbejdet en foreløbig oversigt over regelsæt forradioaktive stoffer og disses gyldighed i Danmark og/eller Grønland. Den foreløbige oversigt vedlægges sombilag 2til denne rapport. Oversigten vil blive yderligere behandlet i arbejdsgruppen og eventuelt ændret irelevant omfang.
8
Kapitel 2Retlige forhold ved en ophævelse eller ændring af nultolerancepolitikken forudnyttelse af uran og andre radioaktive mineraler
Advokat Per Vestergaard Pedersen, Lett Advokatfirma
1
Baggrund og oversigt over omtalte emner
Departementet for Erhverv, Råstoffer og Arbejdsmarked (departementet) har bedt os udarbejde et notat omvisse retlige forhold ved en ophævelse eller ændring af nultolerancepolitikken vedrørende udnyttelse1ogeksport af uran og andre radioaktive mineraler.
Nultolerancepolitikken er alene en grønlandsk politisk afgørelse og binding. Den indebærer, atNaalakkersuisut (Grønlands Landsstyre) ikke tillader udnyttelse og eksport af uran, thorium og andreradioaktive mineraler.2
En ændring af nultolerancepolitikken kan fx være en delvis ophævelse vedrørende visse mineraler elleraktiviteter (fx udnyttelse og opbevaring, men ikke eksport) eller en ændring af grænseværdier for mineralersradioaktive stråling.
Kapitlets omtale af uran omfatter generelt alle radioaktive mineraler, medmindre andet anføres eller fremgåraf sammenhængen.
I dette kapitel omtales retlige forhold vedrørende en ophævelse af nultolerancepolitikken. Bemærkningernederom vil generelt være relevante på tilsvarende måde ved en ændring (delvis ophævelse eller andenændring) af nultolerancepolitikken. I afsnit 6 findes en særlig omtale af forskellige retlige forhold ved enændring af nultolerancepolitikken.
12
Udnyttelse af råstoffer efter råstoftilladelser kaldes nogle gange også for "udvinding" eller "indvinding".Nultolerancepolitikken gælder for efterforsknings- og udnyttelsesaktiviteter og tilladelser dertil vedrørende mineraler,hvis indhold af radioaktive stoffer overstiger naturlige baggrundsniveauer. Det naturlige indhold af uran ligger typiskmellem 4-60 ppm for granitiske bjergarter, jf. svar af 18. oktober 2010 fra medlem af Naalakkersuisut for Erhverv ogRåstoffer Ove Karl Berthelsen på § 36-spørgsmål (nr. 2010-201) fra medlem af Inatsisartut Karl Lyberth (Siumut).
9
Departementet har anmodet om en redegørelse for følgende:1. Retlige kompetencer og funktioner for henholdsvis Grønland3og Danmark4med hensyn tiludenrigsforhold, herunder forsvars- og sikkerhedsforhold, i forbindelse med udnyttelse og eksport afuran.2. Danmarks mulighed for at forhindre, at Grønland tillader udnyttelse og eksport af uran, eller for i øvrigtat begrænse dette retligt.3. Internationale konventioner og aftaler, som Grønland eller Danmark bør tiltræde ved en ophævelse ellerændring af nultolerancepolitikken.4. Mulige behov for ændringer af lovgivningen ved en ophævelse eller ændring af nultolerancepolitikken.5. Forskellige retlige følger ved henholdsvis en ophævelse eller en ændring af nultolerancepolitikken.
2
Retlige kompetencer og funktioner for henholdsvis Grønland og Danmark med hensyn tiludenrigsforhold, herunder forsvars- og sikkerhedsforhold, i forbindelse med udnyttelse ogeksport af uran
2.1
Grundlovens regler om udenrigspolitiske kompetencer og rammer for Grønlands udøvelse afkompetencerne
Det statsretlige grundlag for udøvelse af udenrigspolitiske funktioner og kompetencer følger af grundlovens§ 19. Reglen har følgende ordlyd:
"§19.Kongen handler på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender. Uden folketingets samtykkekan han dog ikke foretage nogen handling, der forøger eller indskrænker rigets område, eller indgånogen forpligtelse, til hvis opfyldelse folketingets medvirken er nødvendig, eller som iøvrigt er afstørre betydning. Ejheller kan kongen uden folketingets samtykke opsige nogen mellemfolkeligoverenskomst, som er indgået med folketingets samtykke.Stk. 2.Bortset fra forsvar mod væbnet angreb på riget eller danske styrker kan kongen ikke udenfolketingets samtykke anvende militære magtmidler mod nogen fremmed stat. Foranstaltninger,som kongen måtte træffe i medfør af denne bestemmelse, skal straks forelægges folketinget. Erfolketinget ikke samlet, skal det uopholdeligt sammenkaldes til møde.3
I kapitlet anvendes Grønland som betegnelse for Grønlands Selvstyre, Naalakkersuisut (Grønlands Landsstyre) ellerden grønlandske del af Kongeriget Danmark. Den nærmere betydning fremgår af sammenhængen.4I kapitlet anvendes Danmark som betegnelse for staten, regeringen eller den danske del af Kongeriget Danmark. Dennærmere betydning fremgår af sammenhængen.
10
Stk. 3.Folketinget vælger af sin midte et udenrigspolitisk nævn, med hvilket regeringen rådførersig forud for enhver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde. Nærmere regler om detudenrigspolitiske nævn fastsættes ved lov."
Efter grundlovens § 19, stk. 1, handler regeringen ("kongen") således på Kongeriget Danmarks vegne imellemfolkelige anliggender, herunder med hensyn til udenrigsforhold og forsvars- og sikkerhedsforhold.De almindelige bemærkninger til forslag til lov om Grønlands Selvstyre5("de almindelige bemærkninger")omtaler muligheden for at overdrage udenrigspolitisk kompetence til Grønland efter grundloven.6Detanføres i bemærkningerne, at grundloven blev anset for at være til hinder for, at enkelte dele af riget kunnetillægges selvstændig kompetence i udenrigspolitiske anliggender. Efter bemærkningerne ville det såledesforudsætte en grundlovsændring, hvis Grønlands Selvstyre statsretligt skulle have kompetence til at handlepå egne vegne i mellemfolkelige anliggender.
Det anføres videre i bemærkningerne, at det som en konsekvens af regeringens udenrigskompetence eftergrundlovens § 19 ikke ved regler i selvstyreloven7ville være muligt at overlade regeludstedende kompetencepå det udenrigspolitiske område til Grønlands Selvstyre. I de almindelige bemærkninger anføres det dog:
"Det vil imidlertid være muligt inden for grundlovens rammer at bemyndige Naalakkersuisut til athandle på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender.
Grundloven kan således ikke antages at være til hinder for, at Naalakkersuisut bemyndiges til athandle i mellemfolkelige anliggender, der alene angår Grønland og ikke tillige berører andre deleaf riget."8
Efter bemærkningerne vil der således ikke være tale om en egentlig overladelse af kompetencer til at handle imellemfolkelige anliggender. Det følger dermed af de almindelige bemærkninger, at regeringen fortsat ville
56
Forslag til lov om Grønlands Selvstyre, lovforslag nr. L 128, 2008-2009.De almindelige bemærkningers afsnit 7.2. Det anførte i afsnit 7.2 er alene udtryk for regeringens opfattelse og ikketillige for det daværende Grønlands Landsstyres opfattelse. Det fremgår blandt andet af den første sætning i afsnit 7.2:"Regeringen har følgende bemærkninger vedrørende de statsretlige rammer for fuldmagtsordningen i § 12: …".Tilsvarende bemærkninger findes som de to første sætninger i de almindelige bemærkningers afsnit 4.5.4 (omudenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitik): "De udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitiske beføjelser er eftergrundlovens § 19 tillagt regeringen. Efter regeringens opfattelse kan disse beføjelser ikke overlades til GrønlandsSelvstyre."7Lov nr. 473 af 12. juni 2009 om Grønlands Selvstyre.8De almindelige bemærkningers afsnit 7.2.
11
have udenrigspolitisk kompetence også i de anliggender, der blev omfattet af en bemyndigelse tilNaalakkersuisut.
Det følger videre af de almindelige bemærkninger, at hensynet til Kongeriget Danmarks interesser oggrundlovens § 19 indebærer, at Grønlands Selvstyre ved udøvelsen af udenrigspolitiske handlinger vil væreafskåret fra at handle i strid med Kongeriget Danmarks interesser, herunder den generelle udenrigspolitik.
Efter de almindelige bemærkninger vil Naalakkersuisut således ikke kunne foretage udenrigspolitiskedispositioner, der er i konflikt med de øvrige rigsdeles interesser, herunder ved at indgå folkeretlige aftaler,der strider mod generelle principper for rigets udenrigspolitik på det pågældende sagsområde.
Det fremgår dog af selvstyrelovens forord (præambel), at det grønlandske folk er et folk efter folkerettenmed ret til selvbestemmelse, at loven i erkendelse deraf bygger på et ønske om at fremme ligeværdighed oggensidig respekt i partnerskabet mellem Danmark og Grønland, og at loven i overensstemmelse dermedbygger på en overenskomst mellem Naalakkersuisut og regeringen som ligeværdige parter. Desuden følgerdet af selvstyrelovens § 11, stk. 2, at Naalakkersuisut og regeringen samarbejder i udenrigspolitiske(mellemfolkelige) anliggender med henblik på at sikre såvel Grønlands interesser som Kongeriget Danmarkssamlede interesser.
Det følger således af selvstyrelovens forord og regler om udenrigsanliggender, at Naalakkersuisut ogregeringen skal sikre, varetage og fremme både Grønlands interesser og Kongeriget Danmarks samledeinteresser.
2.2
Selvstyrelovens regler om Naalakkersuisuts adgang til at handle i udenrigsforhold(udenrigsanliggender)
Selvstyreloven blev vedtaget af Folketinget i 2009 og trådte i kraft den 21. juni 2009.9
Efter selvstyreloven kan Naalakkersuisut handle i mellemfolkelige anliggender. Selvstyreloven indeholder ikapitel 4 (§§ 11-16) en række regler om Naalakkersuisuts og regeringens kompetencer og funktioner iforbindelse med indgåelse af folkeretlige aftaler og andre udenrigsforhold (udenrigsanliggender).
9
Lovforslaget blev vedtaget med støtte fra alle folketingets partier med undtagelse af Dansk Folkeparti.
12
Reglerne i selvstyrelovens kapitel 4 må fortolkes og anvendes i sammenhæng med selvstyrelovens forord(præambel). I forordet fremhæves det som nævnt, at det grønlandske folk er et folk i henhold til folkerettenmed ret til selvbestemmelse, og at loven i erkendelse deraf bygger på et ønske om at fremme ligeværdighedog gensidig respekt i partnerskabet mellem Grønland og Danmark.
Det indebærer blandt andet, at Naalakkersuisut og regeringen skal samarbejde loyalt inden for en rækkeområder, herunder i udenrigsanliggender, for at sikre, at såvel Grønlands interesser som KongerigetDanmarks samlede interesser varetages.10Regeringen må således ikke hindre eller begrænseNaalakkersuisuts udøvelse af sine kompetencer i sager, der alene vedrører Grønland og overtagnesagsområder,11herunder sager inden for råstofområdet.
Regeringen må dermed ikke hindre eller begrænse Naalakkersuisuts udøvelse af sine kompetencer i sager omudnyttelse og eksport af uran og andre radioaktive mineraler, i det omfang sagerne alene vedrører forholdomfattet af Naalakkersuisuts kompetencer som udøvende myndighed (landsstyre) inden for råstofområdet.
Hvis sådanne sager om grønlandske råstofforhold også vedrører udenrigsforhold, vil Naalakkersuisut ogsåkunne handle på Kongeriget Danmarks vegne, i det omfang udenrigsforholdene alene vedrører grønlandskeråstofforhold, jf. § 12, stk. 1.
Vedrører udenrigsforholdene tillige Kongeriget Danmarks forsvars- eller sikkerhedsforhold, vilNaalakkersuisut kun kunne handle på Kongeriget Danmarks vegne i samarbejde med regeringen efterreglerne i selvstyrelovens § 13, jf. § 12, stk. 4. Det omtales nedenfor i dette afsnit og afsnit 3.
Grønlands Selvstyre er undergivet de forpligtelser, der følger af folkeretlige aftaler og andre internationaleregler, som til enhver tid er bindende for Kongeriget Danmark og omfatter Grønland.12
Hvis folkeretlige aftaler eller andre internationale regler er bindende for Kongeriget Danmark, men ikkeomfatter Grønland, er Grønlands Selvstyre ikke undergivet de forpligtelser, der følger af de folkeretligeaftaler eller andre internationale regler.13
1011
Selvstyrelovens § 11, stk. 2.Overtagne sagsområder er sagsområder, der er overtaget af Grønland efter hjemmestyreloven eller selvstyreloven.12Selvstyrelovens § 16, stk. 1.13Det følger fx af artikel 35 i statutten for Den Internationale Arbejdsorganisation (International Labour Organization,ILO), at ILO-konventioner ikke omfatter territorier uden for hovedlandet ("non-metropolitan territories"), der harselvstyre eller hjemmestyre og de lovgivende og udøvende kompetencer inden for arbejdsmarkedsområdet. En ILO-konvention omfatter kun et sådant territorium uden for hovedlandet, herunder Grønland eller Færøerne, hvis
13
Selvstyrelovens kapitel 4 (§§ 11-16) fastlægger to hovedkategorier af regler og procedurer for Grønlandsdeltagelse i aktiviteter og dispositioner vedrørende udenrigsforhold (udenrigsanliggender).
Efter de almindelige bemærkninger angår begge hovedkategorier:"… alene forhandling og indgåelse af folkeretlige aftaler og andre bindende internationaleforpligtelser. Hermed sigtes til aftaler og forpligtelser, der er retligt bindende efter de folkeretligeregler om indgåelse af traktater eller andre folkeretlige regler. De bærende principper i dissebestemmelser er dog helt generelle principper, som også må komme til udtryk i forbindelse medandre nationale kontakter og forhandlinger end dem, der sigter på indgåelse af folkeretligt bindendeforpligtelser."14
Efter de almindelige bemærkninger finder principperne i selvstyrelovens kapitel 4 således som udgangspunktogså anvendelse i tilfælde, hvor Grønland handler i udenrigsanliggender, men hvor dette ikke sker medhenblik på at indgå folkeretlige aftaler eller andre internationale forpligtelser.
De folkeretlige aftaler, som Naalakkersuisut efter selvstyreloven selv kan forhandle og indgå på KongerigetDanmarks vegne, fremgår af selvstyrelovens § 12, stk. 1. Efter denne regel kan Naalakkersuisut medfremmede stater og internationale organisationer forhandle og indgå folkeretlige aftaler på rigets vegne,herunder forvaltningsaftaler, som alene vedrører Grønland og fuldt ud angår overtagne sagsområder.
Reglen i § 12, stk. 1, giver Naalakkersuisut ret til at forhandle og indgå folkeretlige aftaler inden forovertagne sagsområder, herunder råstofområdet.
Reglen i § 12 omfatter alle folkeretlige handlinger i forbindelse med forhandling og indgåelse af aftaler,herunder også uformelle forhandlinger, der måtte være led i større forhandlingsforløb.
Naalakkersuisut kan således som udgangspunkt forhandle og indgå folkeretlige aftaler, der alene vedrørerGrønland og råstofområdet, herunder efterforskning, udnyttelse og eksport af uran eller andre radioaktivemineraler.
hovedlandets regering, i samarbejde med territoriets udøvende myndighed ("regering", fx et landsstyre) og medmyndighedens samtykke, har afgivet en særskilt erklæring til ILO om konventionens anvendelse i territoriet.14De almindelige bemærkningers afsnit 7.3.
14
Efter selvstyrelovens § 12, stk. 4, er visse typer af aftaler ikke omfattet af selvstyrets kompetence efter § 12,stk. 1. Reglen i stk. 4 fastslår, at sådanne aftaler skal indgås efter reglen i § 13. De aftaler, der er omfattet afstk. 4, er folkeretlige aftaler, der berører forsvars- og sikkerhedspolitikken, samt folkeretlige aftaler, der skalgælde for Danmark, eller som forhandles inden for en international organisation, hvoraf KongerigetDanmark er medlem.
Efter § 13, stk. 1, skal regeringen underrette Naalakkersuisut forud for indledning af forhandlinger omfolkeretlige aftaler, der har særlig betydning for Grønland.
Det konstateres i forarbejderne til loven, at dette princip blev lovfæstet for at understrege betydningen af entidlig inddragelse af Grønlands Selvstyre. Hvis Naalakkersuisut ved underretningen fra regeringen(rigsmyndighederne) tilkendegiver synspunkter, der ønskes inddraget i forhandlingerne, vil dissesynspunkter på ligeværdigt grundlag skulle indgå i forberedelserne til forhandlingerne.15
I sager, der alene vedrører Grønland, kan regeringen bemyndige Naalakkersuisut til at føre forhandlingerneunder medvirken af udenrigstjenesten.16
Aftaler, hvor Danmark og Grønland i fællesskab har været inddraget i forhandlingerne, undertegnes afregeringen, i videst muligt omfang sammen med Naalakkersuisut.17
En folkeretlig aftale, der har særlig betydning for Grønland, skal inden indgåelsen eller opsigelsenforelægges Naalakkersuisut til udtalelse. Finder regeringen det nødvendigt at indgå aftalen uden tilslutningfra Naalakkersuisut, skal det i videst muligt omfang ske uden virkning for Grønland.18
Efter vores vurdering gælder denne pligt ikke kun, når regeringen forhandler og indgår nye folkeretligeaftaler med særlig betydning for Grønland. Pligten gælder tilsvarende, hvis regeringen indleder forhandlingerom fortolkning eller ændring af eksisterende folkeretlige aftaler, der har særlig betydning for Grønland.
Naalakkersuisut kan således som udgangspunkt ikke selv forhandle og indgå folkeretlige aftaler, der bådevedrører grønlandske råstofforhold – herunder efterforskning, udnyttelse og eksport af uran eller andreradioaktive mineraler – og Kongeriget Danmarks forsvars- eller sikkerhedsforhold. Sådanne folkeretlige
1516
De almindelige bemærkningers afsnit 7.5.Selvstyrelovens § 13, stk. 2.17Selvstyrelovens § 13, stk. 3.18Selvstyrelovens § 13, stk. 4.
15
aftaler kan Naalakkersuisut som udgangspunkt kun forhandle og indgå i samarbejde med regeringen.Regeringen har som udgangspunkt kompetence til at forhandle og indgå sådanne aftaler.19Det skal dog ske isamarbejde med Naalakkersuisut og i videst muligt omfang med Naalakkersuisuts samtykke.20Desuden kanregeringen bemyndige Naalakkersuisut til at forhandle sådanne aftaler under medvirken af udenrigstjenestenog lade Naalakkersuisut underskrive aftalerne sammen med regeringen.21Det kan fx være relevant i tilfælde,hvor forsvars- og sikkerhedspolitiske forhold er mindre væsentlige og råstofforhold og andre udenrigsforholder mere væsentlige, eller i tilfælde, hvor regeringen og Naalakkersuisut har afklaret og er enige omKongeriget Danmarks forsvars- og sikkerhedspolitiske interesser og rigets holdninger og dispositioner iforbindelse dermed. Regeringen kan da aftale med Naalakkersuisut, hvordan Naalakkersuisut skal sikre ogvaretage rigets fælles forsvars- og sikkerhedspolitiske interesser i forbindelse med forhandlingen af defolkeretlige aftaler.22
Selvstyrelovens § 14 omhandler de tilfælde, hvor internationale organisationer åbner adgang for, at Grønlandkan opnå medlemskab i eget navn. Regeringen kan da efter anmodning fra Naalakkersuisut beslutte atindgive eller støtte en ansøgning derom fra Grønland, hvor dette er foreneligt med Grønlandsforfatningsmæssige status.
Efter lovforslagets almindelige bemærkninger omfatter § 14 som det væsentligste associeredemedlemsskaber, som typisk gælder for oversøiske områder, hvis udenrigsanliggender som udgangspunktvaretages af en medlemsstat.23
3
Danmarks mulighed for at forhindre, at Grønland tillader udnyttelse og eksport af uran,eller for i øvrigt at begrænse dette retligt
Grønlands Selvstyre har overtaget råstofområdet efter selvstyrelovens regler om overtagelse af sagsområder i§§ 2-4.
1920
Selvstyrelovens § 12, stk. 4, og § 13.Selvstyrelovens § 12, stk. 4, og § 13, stk. 1, 3 og 4, samt § 11, stk. 2, og bemærkningerne om ret til selvbestemmelse,ligeværdighed og gensidig respekt i forordet til loven.21Selvstyrelovens § 12, stk. 4, og § 13, stk. 2 og 3.22Selvstyrelovens § 12, stk. 4, og § 13, stk. 1 og 2.23De almindelige bemærkningers afsnit 7.6. Et eksempel på et sådant medlemskab eller en lignende folkeretligtilknytning er Grønlands status som et af de Oversøiske Lande og Territorier (OLT), der er associeret med EU-medlemslandene, blandt andet efter reglerne derom i EU-traktatens artikel 198.
16
Grønlands Selvstyre har dermed den lovgivende og udøvende (administrative) magt inden for råstofområdetefter selvstyrelovens regler derom i § 1. Den lovgivende magt er hos Inatsisartut (Grønlands Landsting), ogden udøvende magt er hos Naalakkersuisut (Grønlands Landsstyre).I de almindelige bemærkninger til forslaget til selvstyreloven beskrives råstofområdet kort således:24
"Råstofområdet vedrører efterforskning og udnyttelse af mineralske råstoffer i Grønland. Vedmineralske råstoffer forstås ikke-levende ressourcer i form af hårde mineraler og kulbrinter."
De almindelige bemærkninger indeholder ligeledes en kort beskrivelse af Grønlands Selvstyres ret tilråstofferne i Grønland og lovgivende og udøvende magt på råstofområdet efter selvstyrets overtagelse afområdet:25
"6.Grønlands rettigheder til råstoffer i undergrundenEfter lovforslaget kan råstofområdet overtages af Grønlands Selvstyre, jf. bilagets liste II, nr. 26).Ved Grønlands Selvstyres overtagelse af råstofområdet vil selvstyret have den lovgivende ogudøvende magt på råstofområdet.Ved en grønlandsk overtagelse af råstofområdet vil det således være overladt til GrønlandsSelvstyre at fastsætte de generelle rammer for virksomhed på råstofområdet og til at disponere bl.a.i form af tilladelser og bevillinger til forundersøgelser, efterforskning og udnyttelse af råstoffer iundergrunden.Når råstofområdet overtages, vil Grønland herefter have ejendomsretten til at råde over ogudnytte råstofferne i den grønlandske undergrund."
Det følger således af selvstyreloven, at Grønlands Selvstyre efter overtagelsen af råstofområdet har denlovgivende og udøvende (administrative) magt på råstofområdet, at Inatsisartut dermed kan fastsætte love påråstofområdet,26og at Naalakkersuisut blandt andet kan fastsætte bekendtgørelser på råstofområdet ogmeddele tilladelser til forundersøgelser, efterforskning og udnyttelse af råstoffer.272425
De almindelige bemærkningers afsnit 4.4.31.De almindelige bemærkningers afsnit 6.26Inatsisartut har blandt andet anvendt kompetencen ved vedtagelse af inatsisartutlov nr. 7 af 7. december 2009 ommineralske råstoffer og aktiviteter af betydning herfor (råstofloven) og inatsisartutlov nr. 26 af 18. december 2012 omændring af inatsisartutlov nr. 7 af 7. december 2009 om mineralske råstoffer og aktiviteter af betydning herfor(råstofloven).27Naalakkersuisut har i medfør af råstofloven meddelt en række råstoftilladelser, herunder en tilladelse tilefterforskning efter blandt andet uran og andre radioaktive mineraler som et biprodukt ved produktion (udnyttelse) afandre mineraler.
17
Desuden følger det af selvstyreloven, at Grønlands Selvstyres kompetencer på råstofområdet omfatter allekulbrinter og hårde mineraler, herunder også uran og andre radioaktive mineraler, og at Naalakkersuisut kanmeddele tilladelser til efterforskning og udnyttelse af uran og andre radioaktive mineraler.28
Det følger endvidere af selvstyreloven, at Naalakkersuisuts kompetence til at meddele tilladelse til udnyttelseaf råstoffer også omfatter kompetence til at meddelelse tilladelse til eksport af udnyttede råstoffer, herunderuran og andre radioaktive mineraler.29
Som nævnt ovenfor følger det af selvstyrelovens § 12, stk. 4, sammenholdt med § 13, at Naalakkersuisut somudgangspunkt ikke er bemyndiget til selv at forhandle og indgå folkeretlige aftaler, der vedrører KongerigetDanmarks forsvars- eller sikkerhedspolitik.
Reglen i § 12, stk. 4, vedrører kun folkeretlige aftaler med stater og internationale organisationer, jf. § 12,stk. 1. Reglen finder således som udgangspunkt ikke anvendelse på aftaler, som Grønland indgår med privatevirksomheder, herunder privatretlige (kommercielle) aftaler. Reglen finder som udgangspunkt heller ikkeanvendelse i tilfælde, hvor Grønland meddeler private eller offentligt ejede virksomheder begunstigende ogbetingede forvaltningsakter vedrørende deres (kommercielle) erhvervsaktiviteter, herunder råstoftilladelsereller tilladelser vedrørende andre privatretlige erhvervsaktiviteter.
Principperne i selvstyrelovens kapitel 4 finder dog som udgangspunkt tilsvarende anvendelse på andrefolkeretlige handlinger end dem, der sigter på indgåelse af folkeretligt bindende forpligtelser.30Efter voresvurdering må det følge deraf, at andre folkeretlige handlinger, der i væsentligt omfang vedrører rigetsforsvarspolitik eller sikkerhedspolitik, alene kan (eller i hvert fald alene bør) foretages af Naalakkersuisutunder inddragelse af og i samarbejde med regeringen.
Reglen i § 12, stk. 4, om forsvars- og sikkerhedspolitikken er en undtagelse til hovedreglen i stk. 1 ogangiver bestemte undtagne forhold. Reglen i § 12, stk. 4, må derfor som udgangspunkt fortolkes således, atden ikke omfatter andre forhold end de to nævnte i stk. 4, det vil sige forsvarspolitiske og sikkerhedspolitiske
2829
De almindelige bemærkningers afsnit 4.4.31 og 6. Dele deraf gengives ovenfor i teksten.De almindelige bemærkningers afsnit 4.4.31 og 6. Dele deraf gengives ovenfor i teksten. Naalakkersuisutskompetence til at meddele tilladelse til eksport af udnyttede råstoffer følger blandt andet af, at Grønlands Selvstyre efterovertagelsen af råstofområdet har "ejendomsretten til at råde over og udnytte råstofferne i den grønlandske undergrund"(afsnit 6), og at Naalakkersuisut har kompetence til at meddele udnyttelsestilladelser (afsnit 4.4.31 og 6).30De almindelige bemærkningers afsnit 7.3.
18
forhold. Desuden må reglen i § 12, stk. 4, fortolkes under hensyntagen til den retlige og faktisksammenhæng, hvori reglen indgår, herunder reglens og selvstyrelovens formål.
Begrebet "forsvars- og sikkerhedspolitikken" i § 12, stk. 4, må derfor som udgangspunkt fortolkes pågrundlag af begrebets almindelige (sædvanlige) sproglige betydning og rækkevidde. Undtagelsen for så vidtangår forsvarspolitiske udenrigsanliggender må således omfatte militære foranstaltninger og forhold, mensundtagelsen for så vidt angår sikkerhedspolitiske udenrigsanliggender må omfatte territoriale forhold ogandre forhold vedrørende rigets sikkerhed.
Efter vores vurdering omfatter undtagelsesreglen generelt ikke andre udenrigspolitiske områder eller forholdend dem, der er nævnt i reglen. Efter vores vurdering indebærer det, at reglen blandt andet ikke omfatterudenrigspolitik vedrørende økonomiske forhold, handelsmæssige forhold, naturressourcemæssige forholdeller andre samfundsmæssige forhold, herunder miljøforhold eller skatteforhold.
I de specielle bemærkninger til § 12, stk. 4, anføres:
"Ved afgørelsen af, hvorvidt en given forhandling må anses at berøre forsvars- ellersikkerhedspolitikken, vil det være af væsentlig betydning, om aftalen forhandles med detpågældende lands udenrigs- og forsvarsmyndigheder, eller om der alene sigtes mod forhandlingermellem Naalakkersuisut og andre ressortmyndigheder i en fremmed stat – f. eks. miljømyndighedereller skattemyndigheder."31
Efter vores vurdering vil tilsvarende ressortmyndigheder blandt andet være råstofmyndigheder.
Råstofområdet er således som udgangspunkt ikke omfattet af undtagelsen i § 12, stk. 4.
Grønland kan derfor indgå folkeretligt forpligtende aftaler på råstofområdet, herunder forhandle og indgåsådanne aftaler med råstofmyndighederne i andre stater. Adgangen til at forhandle sådanne aftaler begrænsesikke af, at der i visse tilfælde vil være en sandsynlighed for, at andre ressortmyndigheder endråstofmyndighederne på et tidspunkt vil repræsentere den pågældende stat over for Grønland i forhold til denindgåede aftale.
31
De specielle bemærkninger til § 12.
19
Selvstyrelovens forord fremhæver, at loven er baseret på en overenskomst mellem Naalakkersuisut og dendanske regering som ligeværdige parter. Forordet må være styrende for lovens fortolkning, da forordet er enintegreret del af loven.
Undtagelsesreglen i § 12, stk. 4, kan således kun finde anvendelse, hvis det i det konkrete tilfælde ernødvendigt for at varetage væsentlige forsvars- eller sikkerhedspolitiske interesser for Kongeriget Danmark,og hvis Grønlands interesse i at kunne anvende hovedreglen i § 12, stk. 1, i det konkrete tilfælde er mindrebetydningsfuld (væsentlig) end Kongeriget Danmarks interesse i at kunne anvende undtagelsesreglen i stk. 4.Denne fortolkning understøttes af det statsretlige krav om i videst muligt omfang at fortolke national ret ioverensstemmelse med folkeretlige regler og grundsætninger, herunder retten til selvbestemmelse for folkefter folkeretten, princippet om ligebehandling af folk efter folkeretten samt princippet om proportionalitet.
I lovforslagets specielle bemærkninger til § 12 anføres:"§ 12 finder … ikke anvendelse i forhold til aftaler, hvori der også indgår emner, der falder udenfor overtagne sagsområder. Spørgsmålet om, hvor detaljeret bedømmelsen af denne betingelse skalvære, må fastlægges i praksis, hvor der må udøves et rimeligt skøn i forhold til de konkreteaftaleudkast, der skal forhandles."
Ved forhandling og indgåelse af folkeretlige aftaler, der berører forsvars- eller sikkerhedspolitikken, vil dersåledes kunne være tilfælde, hvor undtagelsesreglen i § 12, stk. 4, efter et rimeligt skøn ikke finderanvendelse. Det vil blandt andet kunne være tilfældet ved visse folkeretlige handlinger vedrørenderåstofområdet i Grønland, da handlingerne angår et fuldt ud overtaget sagsområde og alene vedrørerGrønland. I et sådan tilfælde vil Grønlands interesse i at anvende hovedreglen i stk. 1 kunne være større(mere væsentlig) end Kongeriget Danmarks interesse i at anvende undtagelsesreglen i stk. 4.
Folkeretlige aftaler om udnyttelse, eksport og salg af uran kan berøre forsvars- og sikkerhedspolitiskeforhold. Når sådanne aftaler omhandler fredelig udnyttelse af uran, vil Kongeriget Danmarks forsvars- ellersikkerhedspolitik som udgangspunkt ikke blive berørt. Kongeriget Danmark vil endvidere ikke have ensaglig (lovlig) interesse i at forhindre udnyttelse, eksport og salg af uran til brug for fredelige formål,herunder til energiformål. Efter vores vurdering kan Naalakkersuisut derfor indgå sådanne aftaler udeninddragelse af regeringen. Naalakkersuisut må dog orientere regeringen om forhandlingen og indgåelsen afsådanne aftaler og i øvrigt generelt samarbejde med regeringen i forbindelse dermed.32
32
Selvstyrelovens § 12, stk. 5.
20
Hvis uran ikke udnyttes og eksporteres med henblik på fredelig udnyttelse, men derimod for eksempel tilbrug for fremstilling af kernevåben (atomvåben), vil folkeretlige aftaler derom være omfattet afundtagelsesreglen i selvstyrelovens § 12, stk. 4. Det samme gælder for folkeretlige aftaler og handlingervedrørende begrænsningen af risikoen for, at uran uretmæssigt anvendes til ikke-fredelige formål.Regeringen vil derfor sammen med Naalakkersuisut kunne fastsætte saglige og proportionale vilkårvedrørende udnyttelse, eksport og salg af uran med henblik på at varetage hensynet til at begrænse risikoenfor, at uran uretmæssigt anvendes til ikke-fredelige formål.
Kongeriget Danmark er bundet af nogle internationale aftaler, der skal forhindre spredning af kernevåben tilandre lande og parter end de nuværende (officielle) kernevåbenlande og skal afværge eller begrænse risikoenfor, at uran og andre radioaktive materialer uretmæssigt anvendes til ikke-fredelige formål. I det omfangaftalerne også finder anvendelse i Grønland, skal staten og Grønlands Selvstyre sikre, at aftalerne efterlevesog opfyldes i Grønland med hensyn til uran og andre radioaktive mineraler, der udnyttes, opbevares ogtransporteres i Grønland og eksporteres fra Grønland. Folketinget og Inatsisartut må således sikre, at deinternationale aftaler er gennemført ved vedtagelse af nationale love, i det omfang det er nødvendigt.Desuden må regeringen og Naalakkersuisut sikre, at de internationale aftaler overholdes og opfyldes,herunder ved udstedelse af bekendtgørelser, fastsættelse af tilladelsesvilkår, konkrete godkendelser, påbud,andre forvaltningsafgørelser, tilsyn og andre kontrolforanstaltninger.
Efter selvstyrelovens § 12, stk. 4, er Naalakkersuisut endvidere ikke bemyndiget til selv at forhandlefolkeretlige aftaler inden for en organisation, hvoraf Kongeriget Danmark er medlem.
I lovforslagets specielle bemærkninger til § 12 anføres:
"Den særlige begrænsning af fuldmagten i relation til aftaler, der forhandles inden for eninternational organisation, som Danmark er medlem af, får særlig betydning, hvor EU inden for eninternational organisation, som Kongeriget Danmark og de øvrige EU-lande er medlemmer af,repræsenterer alle medlemslandene ved udarbejdelse af en international aftale og udøvermedlemsstaternes stemmeret. Det bemærkes for fuldstændighedens skyld, at EU-medlemsstater,som har oversøiske territorier, hvis udenrigsrelationer de varetager, og som ikke er omfattet af EU-traktaterne, i en sådan situation i overensstemmelse med erklæring nr. 25 til Maastricht-traktatenselv kan handle til varetagelse af et oversøisk territoriums interesser, uden at dette skaderFællesskabets interesser, i tilfælde af interessekonflikt, som ikke kan løses."
21
Grønland har i nogle internationale organisationer, hvoraf Kongeriget Danmark er medlem, i en årrækkeforhandlet og indgået aftaler på vegne af Kongeriget Danmark. I selvstyrekommissionens betænkning omselvstyre i Grønland anføres det om den tidligere grønlandske fuldmagtslov,33som havde en regel svarendetil selvstyrelovens § 12, stk. 4:
"I relation til internationale organisationer, hvor EU-medlemsstaterne ikke er selvstændigemedlemmer,oghvorEUderforidisseorganisationerkunharénstemme(fxfiskeriorganisationerne NAFO, NEAFC og NASCO), kan fuldmagtsordningen dog anvendes."34 35
Efter vores vurdering er der således en retssædvane eller retlig praksis, som i nogle tilfælde giverNaalakkersuisut adgang til at forhandle og indgå folkeretlige aftaler på vegne af Kongeriget Danmark indenfor internationale organisationer, selvom Danmark er medlem af disse organisationer. Det må afgøreskonkret i det enkelte tilfælde, om Naalakkersuisut har adgang til at gøre dette.
4
Internationale konventioner og aftaler, som Grønland eller Danmark bør tiltræde ved enophævelse eller ændring af nultolerancepolitikken
En række stater og internationale organisationer har indgået folkeretlige aftaler vedrørende udnyttelse ogeksport af radioaktive materialer. Visse af disse folkeretlige aftaler er gældende for Grønland, mens andreikke gælder for Grønland.
Da EU-traktaten ikke er gældende for Grønland, er EU's retsakter ikke gældende for Grønland.
Nedenfor nævnes de regelsæt, der efter vores vurdering er mest relevante ved udnyttelse og eksport af uranog dermed forbundne aktiviteter.
I afsnit 4.1 nævnes nogle konventioner, som efter vores vurdering allerede gælder for Grønland.
3334
Lov nr. 577 af 24. juni 2005 om Grønlands landsstyres indgåelse af folkeretlige aftaler.Grønlandsk-dansk selvstyrekommissions betænkning om selvstyre i Grønland, april 2008, side 67, 334 og 596 ff.35Den Internationale Hvalfangstkommission (IWC) er et andet eksempel på, at Naalakkersuisut selv handler, hvadangår visse konventioner, som Kongeriget Danmark har tiltrådt. I slutningen af 2012 tilsidesatte Naalakkersuisutsåledes IWC's beslutning om ikke at tillade Grønlands Selvstyre at øge sine kvoter for hvalfangst for kvoteblokken2012-2018. IWC havde nedstemt et forslag til nye fangstkvoter fremsat af Naalakkersuisut på vegne af KongerigetDanmark og havde ikke fastsat nye kvoter. Som følge deraf anså Naalakkersuisut sig for nødsaget til selv at fastsættekvoter for den kommende kvoteblok. Naalakkersuisut fastsatte derefter selv sine hvalfangstkvoter, der svarende til detforslag, som IWC nedstemte.
22
I afsnit 4.2 nævnes nogle konventioner, som Grønlands Selvstyre efter vores vurdering bør overveje attiltræde, hvis Grønlands Selvstyre ønsker at udnytte og eksportere uran.
I afsnit 4.3 nævnes nogle regler om kontrol med udførsel (eksport) af produkter med dobbelt anvendelse(dual use), det vil sige civile produkter, der også kan anvendes militært. Nogle af dem er EU-regler, dersåledes ikke finder anvendelse i Grønland og som udgangspunkt ikke umiddelbart kan gøres anvendelige iGrønland. Grønlands Selvstyre kan dog selv indføre tilsvarende nationale regler og indgå en aftale med EUom anvendelsen af reglerne i Grønland, hvis EU vil indgå en sådan aftale. Andre eksportkontrolregler følgeraf internationale aftaler, som også finder anvendelse for Grønland eller ved en erklæring derom også kangøres anvendelige for Grønland. Efter vores vurdering bør Grønlands Selvstyre overveje at tiltræde relevanteregler eller indgå aftale om deres anvendelse for Grønland, hvis Grønlands Selvstyre ønsker at udnytte ogeksportere uran.
4.1
Konventioner og aftaler som gælder for Grønland
Konventionerne mv. nævnt nedenfor er efter vores vurdering tiltrådt af Kongeriget Danmark med virkning(også) for Grønland. Konventionerne mv. gælder således folkeretligt for Grønland og skal dermed efterlevesog opfyldes af Grønlands Selvstyre og staten for så vidt angår Grønland.
4.1.1
Det Internationale Atomenergiagentur (IAEA)
IAEA er en international organisation under FN, der fungerer som et mellemstatsligt forum forvidenskabeligt og teknisk samarbejde på det nukleare område. IAEA's væsentligste arbejdsområder er atsikre en fredelig udnyttelse af kerneenergi, begrænse spredningen af kernevåben og anvendelsen afkerneenergi til militære formål.
4.1.1.1
IAEA's sikkerhedsstandarder
IAEA udarbejder løbende nye sikkerhedsstandarder og opdaterer eksisterende sikkerhedsstandarder.Sikkerhedsstandarderne er opdelt i 3 kategorier: (1) fundamentale sikkerhedsprincipper, (2) sikkerhedskravog (3) sikkerhedsguider.
De fundamentale sikkerhedsprincipper udgør grundlaget for sikkerhedskravene og vedrører sikkerhed ogbeskyttelse ved udnyttelse af radioaktive materialer. Sikkerhedskravene er såkaldte "skal-krav", der har til
23
formål at sikre en tilstrækkelig beskyttelse af mennesker og miljø. Sikkerhedsguiderne er udtryk for "bestpractices" inden for udnyttelse af radioaktive materialer.
Standarderne finder anvendelse på anlæg og aktiviteter, hvor der er risiko for stråling, herunder nukleareanlæg, brug af radioaktive kilder (eksempelvis uran og thorium), transport af radioaktivt materiale samthåndtering af radioaktivt affald fra nukleare og andre anlæg, der anvender eller bryder radioaktive mineraler.
FN's medlemsstater er i vidt omfang bundet af principperne i sikkerhedsstandarderne, da de ofte gengiverforpligtelser fastsat i de konventioner, som IAEA's medlemsstater som regel har tiltrådt.
Sikkerhedsstandardernes formål er at yde medlemsstaterne hjælp til at opfylde internationale forpligtelser(eksempelvis konventioner) og principper for sikkerhed og sundhed ved anvendelse af radioaktive materialerog ved nukleare aktiviteter. Det er dog i sidste ende den enkelte stats eget ansvar at opfylde sådanneforpligtelser.
4.1.1.2
IAEA-sikkerhedsstandarder af særlig betydning for Grønland
En række af de af IAEA vedtagne sikkerhedsstandarder kan få særlig betydning for Grønland, da de vedrøreraktiviteter i forbindelse med udnyttelse (herunder brydning), behandling og transport af radioaktivemineraler.
Safety Requirement No. GS-R-3 (Management System for Facilities and Activities) vedrører transport afradioaktivt materiale samt alle aktiviteter, hvor personer risikerer at blive udsat for stråling. SafetyRequirement No. GS-R-3 fastlægger nogle krav i forbindelse med oprettelse, gennemførelse, vurdering ogløbende forbedring af styringssystemet. Formålet med kravene er, at sikkerheden omkring aktiviteternekontinuerligt opretholdes.
Safety Requirement No. TS-R-1 (Regulations for the Safe Transport of Radioactive Material) regulerersikkerhedsforhold i forbindelse med enhver form for transport af radioaktivt materiale (herunder opbevaringunder transporten, håndtering af det radioaktive materiale, mærkning af forsendelser, mv.) som defineret isikkerhedsstandarden. Hver stat skal fastlægge et program til beskyttelse mod stråling ved transport afradioaktivt materiale. Programmets omfang afhænger blandt andet af sandsynligheden for eksponering modstråling.
24
Safety Guide No. WS-G-1.2 (Management of Radioactive Waste from the Mining and Milling of Ores)indeholder anbefalinger og retningslinjer for en sikkerhedsmæssig korrekt behandling af radioaktivt affaldfra brydning af radioaktive mineraler, herunder især uran og thorium. Retningslinjerne er primært relevante iforbindelse med anlæg af nye faciliteter.
Safety Guide No. RS-G-1.6 (Occupational Radiation Protection in the Mining and Processing of RawMaterials) har til formål at give praktiske anbefalinger og retningslinjer for opfyldelse af betingelserne forbeskyttelse af arbejdere i mineindustrien.
4.1.1.3
IAEA's ikke-bindende vejledninger
IAEA har udstedt en vejledning om sikkerhedsforanstaltninger vedrørende radioaktive kilder, hvorefterstater, der importerer eller eksporterer radioaktive kilder, bør sikre, at transporten sker i overensstemmelsemed vejledningen. IAEA har endvidere udstedt en vejledning om import og eksport af radioaktive kilder,som er udarbejdet i tilknytning til vejledningen om sikkerhedsforanstaltninger vedrørende radioaktive kilder.Vejledningerne vil alene have betydning for Grønland, hvis der påtænkes eksport af radioaktive kilder somdefineret i vejledningen om sikkerhedsforanstaltninger vedrørende radioaktive kilder.
4.1.2
Konvention om fysisk beskyttelse af nukleare materialer og anlæg
Konventionens formål er at sikre, at der ved transport af nukleare materialer træffes foranstaltninger til fysiskbeskyttelse af nukleare materialer mod ulovlig tilegnelse og misbrug, eksempelvis anvendelse til våben.Konventionen har endvidere til formål at sikre den fysiske beskyttelse af nukleare materialer til fredeligbenyttelse.
Ved en ændring af konventionen i 2005 skærpedes konventionens bestemmelser for at imødegå nuklearterrorisme (herunder tyveri og anden bortkomst af nukleare materialer) samt sabotage på nukleare materialerog nukleare anlæg på medlemsstaternes områder. Medlemsstaterne er forpligtet til at indførebeskyttelsesforanstaltninger, som effektivt sikrer mod tyveri og sabotage.
I 1991 tiltrådte Danmark som medlem af EURATOM den oprindelige konvention, bortset fra konventionensbestemmelser om strafferetligt ansvar. Danmarks tiltrædelse af konventionen omfattede også Grønland.
Danmarks tiltrædelse af den ændrede konvention i 2005 skete med forbehold om, at Grønland indtil videreikke var omfattet af den ændrede konvention.
25
4.1.3
Konvention om hurtig anmeldelse af kernekraftuheld
Efter konventionen skal parterne hurtigt varsle nukleare uheld, der kan føre til grænseoverskridenderadioaktive udslip med sikkerhedsmæssige risici til følge. Konventionen gælder for udslip som følge af såvelcivile som militære aktiviteter.Konventionen blev vedtaget i september 1986 og trådte for Danmarks vedkommende i kraft i oktober 1986.36Da Danmark ikke ved undertegnelsen tog forbehold for konventionens anvendelse for Grønland, gælderkonventionen også for Grønland.37
Udnyttelse af uran og thorium i Grønland er dog ikke omfattet af konventionens anvendelsesområde.
4.1.4
Konvention om ansvar over for tredjeparter på den nukleare energis område ("Paris-konventionen")
Konventionens formål er at sikre, at skadelidte ved nukleare ulykker modtager en fyldestgørende og rimeligerstatning, uden at konventionen derved hindrer nødvendige skridt til at sikre udviklingen af produktionen oganvendelsen af nuklear energi til fredelige formål. Desuden sikrer konventionen en ensartethed i deforskellige landes regler om ansvar for nukleare ulykker.
Konventionen gælder for nukleare ulykker, der sker på en kontraherende stats territorium, medmindre andetfremgår af loven i den medlemsstat, hvor det ansvarlige radioaktive anlæg er beliggende.
Et erstatningskrav for skader forvoldt ved nukleare ulykker kan efter konventionen alene rettes modindehaveren af et nukleart anlæg.Den oprindelige konvention blev vedtaget i 1960, men i 1963 blev der vedtaget en tillægskonvention,38derforhøjede erstatningsbeløbene for eventuelle skader.36
Bekendtgørelse nr. 39 af 6. december 2007 om konventionen af 26. september 1986 om hurtig anmeldelse afkernekraftuheld. I bekendtgørelsen anføres: "Danmark undertegnede den 26. september 1986 i Wien konventionen omhurtig anmeldelse af kernekraftuheld uden ratifikationsforbehold." og "Aftalen …trådte i medfør af aftalens artikel 12 ikraft den 27. oktober 1986."37Efter vores vurdering er det derfor ikke korrekt, når Udenrigsministeriet i sit notat af 28. februar 2013 om "Regelsætfor radioaktive stoffer og disses gyldighed i Danmark og/eller Grønland" anfører følgende på side 3: "Der er angiveligikke taget stilling til om konventionen skal gælde for Grønland. Danmark tiltrådte (underskrev) konventionen iseptember 1986, men Danmark har endnu ikke ratificeret konventionen."
26
Danmark tiltrådte begge konventioner i 1974, og konventionerne trådte i kraft samme år. Danmark afgav idenne forbindelse en erklæring om, at konventionerne også skulle være gældende for Grønland.
Konventionerne finder ikke anvendelse på mineanlæg, mineaktiviteter og naturligt uran (uranmalm), menderimod kun på nukleare anlæg, sådanne anlægs aktiviteter og nukleare substanser. Udnyttelse af uran ogthorium i Grønland er derfor ikke omfattet af konventionerne.
4.1.5
Traktat om ikke-spredning af kernevåben
Traktatens formål er at undgå spredning af kernevåben, fremme nedrustning af kernevåben og sikre retten tilcivil udnyttelse af atomenergi. Traktaten forpligter stater, der ikke har kernevåben, til ikke at anskaffekernevåben. Atommagterne forpligter sig til ikke at levere kernevåben til andre stater. Alle stater forpligtersig til at indgå i forhandlinger med henblik på nedrustning.
Hver medlemsstat, der ikke besidder kernevåben, er forpligtet til at indgå overenskomster med IAEA, derfastsætter en række kontrolforanstaltninger, som medlemsstaterne skal efterleve og underlægge sig.Kontrolforanstaltningerne omfatter blandt andet kontrolinspektioner af nukleart materiale, som staterne er ibesiddelse af til brug for fredelige aktiviteter.
Overenskomsterne med IAEA finder ikke anvendelse på nukleart materiale udvundet ved minedrift.Medlemsstaterne er dog forpligtet til at oplyse IAEA om transport af nukleart materiale ud af staten, ogmeddelelsen derom skal gives, når kontrakten med modtagerstaten er indgået (normalt mindst 2 uger føreksporten).
Som udgangspunkt er alt radioaktivt materiale omfattet af overenskomsterne med IAEA. Medlemsstaternekan dog anmode IAEA om, at radioaktive materialer skal undtages fra overenskomsten, forudsat at mængdenaf radioaktivt materiale ikke overstiger visse tærskelværdier.
Traktaten om ikke-spredning af kernevåben blev vedtaget i 1968. I 1970 trådte traktaten i kraft for Danmarkog Grønland. I 1972 indgik Kongeriget Danmark en overenskomst med IAEA, hvorved riget underlagde sigtraktatens bestemmelser om kontrolforanstaltninger.
38
"Bruxelles-konventionen".
27
Da Danmark i 1973 blev medlem af EURATOM (se afsnit 4.2.1) blev overenskomsten med IAEAsuspenderet, da Danmark blev omfattet af en overordnet identisk overenskomst mellem EURATOM ogIAEA.
Grønlands udtræden af EURATOM-samarbejdet i 1985 medførte, at Grønland igen blev omfattet af denoprindelige overenskomst med IAEA fra 1972.39
Ved en frivillig tillægsprotokol til overenskomsten med IAEA kan medlemsstater lade IAEA'skontrolforanstaltninger udvide til også at omfatte nukleart materiale udvundet ved minedrift.
Danmark ratificerede en sådan tillægsprotokol i 2004. Tillægsprotokollen er dog formentlig ikke trådt i kraftfor Grønland.40 41
4.2
Konventioner og aftaler som Grønland bør overveje at tiltræde
Konventionerne mv. nævnt nedenfor er efter vores vurdering ikke tiltrådt af Kongeriget Danmark medvirkning (også) for Grønland. Konventionerne mv. gælder således ikke folkeretligt for Grønland og skaldermed ikke efterleves og opfyldes af Grønlands Selvstyre og staten for så vidt angår Grønland.
Efter vores vurdering bør Grønland overveje at tiltræde konventionerne mv. I det omfang konventionernemv. vedrører eller også vedrører forsvarspolitiske eller sikkerhedspolitiske forhold, bør dette overvejes afGrønland og Danmark i fællesskab.
4.2.1
Det Europæiske Atomenergifællesskab (EURATOM)
Det Europæiske Atomenergifællesskab (EURATOM ) er en selvstændig juridisk enhed og ikke en del af EU,men har generelt samme medlemmer som EU og ledes af EU's institutioner. Grønland var oprindelig medlemaf EURATOM, men trådte i 1985 ud af samarbejdet, jf. afsnit 4.1.5.
39
IAEA, "Status List – Conclusion of safeguards agreements, additional protocols and small quantities protocols as of31December2012",fodnote12,side6.Dokumentetfindesher:http://www.iaea.org/OurWork/SV/Safeguards/documents/sir_table.pdf40IAEA, "Safeguards Statement for 2011", fodnote 11, side 5. Dokumentet findes her:http://www.iaea.org/OurWork/SV/Safeguards/documents/es2011.pdf41Energistyrelsens direktør, Ib Larsen har om tillægsprotokollen oplyst, at "Der er sket en fejl nede i systemet. Man harikke ratificeret protokollen…" og "Den tillægsprotokol skal selvfølgelig ratificeres.", jf. artiklen "Fra atomkraft nej taktil uraneksport ja tak", Politiken, den 27. januar 2013.
28
EURATOM har til formål at etablere og samle medlemsstaternes atomkraftindustri, koordineremedlemsstaternes forskningsprogrammer og sikre fredelig udnyttelse af atomkraft.
EURATOM's beføjelser vedrører kun anvendelse af atomkraft til civile og fredelige formål.
4.2.1.1
Rådets forordning (EURATOM) om overførsel af radioaktive materialer mellem medlemsstaterne
Forordningen, der er gennemført ved bekendtgørelse i Danmark, finder anvendelse ved eksport afradioaktive materialer fra Danmark til andre EURATOM-medlemsstater, når mængden af det radioaktivemateriale overstiger bekendtgørelsens tærskelværdier.
Hver medlemsstat er forpligtet til at gennemføre kontrolforanstaltninger på medlemsstatens territorium forderved at sikre fornøden kontrol med eksport af radioaktive materialer inden for EU.
4.2.2
Konvention om fysisk beskyttelse af nukleare materialer og anlæg
Ændringerne til konventionen om fysisk beskyttelse af nukleare materialer og anlæg i 2005 er endnu ikkegældende for Grønland. Konventionen omtales i afsnit 4.1.2.
4.2.3
Konvention om nuklear sikkerhed
Konventionen om nuklear sikkerhed har til formål at sikre et højt nukleart sikkerhedsniveau på verdensplanved at udbygge og forbedre nationale ordninger og det internationale samarbejde, at sikre en effektivbeskyttelse mod strålingsfare på alle nukleare anlæg samt at forhindre strålingsulykker og afhjælpe følgernederaf.
Konventionen blev vedtaget i 1994 og trådte for Danmarks vedkommende i kraft i 1999. Konventionengælder indtil videre ikke for Grønland.
4.2.4
Konventionen om sikker håndtering af brugt brændsel og radioaktivt affald
Konventionens formål er at opnå og efterfølgende bevare et højt sikkerhedsniveau inden for håndtering afbrugt brændsel og radioaktivt affald på verdensplan. Dette mål skal opnås ved en styrkelse af nationaleforanstaltninger og internationalt samarbejde.
29
Konventionen blev vedtaget i 1997 og trådte for Danmarks vedkommende i kraft i 2001. Konventionengælder indtil videre ikke for Grønland.
4.2.5
Konventionen om bistand i tilfælde af nukleare ulykker
Konventionen fastsætter en ramme for det internationale samarbejde vedrørende bistand ved en nuklearulykke eller et radiologisk nødstilfælde. Konventionens formål er at sikre en hurtig og effektiv reaktion,således at skadevirkningerne mindskes mest muligt.
Konventionen blev vedtaget i 1986 og trådte for Danmarks vedkommende i kraft i 2008. Konventionengælder indtil videre ikke for Grønland.
4.3
Regler om kontrol med udførsel af produkter med dobbelt anvendelse (dual use)
Danmark har påtaget sig eller er i øvrigt bundet af en række eksportkontrolforpligtelser, herunder om kontrolmed udførsel af produkter med dobbelt anvendelse (dual use-produkter), det vil sige civile produkter, derogså kan anvendes militært.
Nogle af eksportkontrolforpligtelserne vedrørende produkter med dobbelt anvendelse følger af EU-regler. Definder dermed ikke anvendelse i Grønland og kan som udgangspunkt ikke umiddelbart gøres anvendelige iGrønland. Grønlands Selvstyre kan dog selv indføre tilsvarende nationale regler. Det kan fx ske ved eninatsisartutlov, der henviser til EU-reglerne og bestemmer, at de skal finde tilsvarende anvendelse iGrønland. En anden mulighed er at vedtage en inatsisartutlov, der indeholder tilsvarende regler. I beggetilfælde må Naalakkersuisut indgå en aftale med EU om anvendelsen af reglerne i Grønland og forholdetmellem Grønland og EU-landene med hensyn til reglerne og deres anvendelse.
Andre af eksportkontrolforpligtelserne vedrørende produkter med dobbelt anvendelse følger af internationaleaftaler, som også finder anvendelse for Grønland eller ved en erklæring derom også kan gøres anvendeligefor Grønland.
Efter vores vurdering bør Grønlands Selvstyre overveje at tiltræde relevante regler eller indgå aftale omderes anvendelse for Grønland, hvis Grønlands Selvstyre ønsker at udnytte og eksportere uran.
30
4.3.1
Forordningen om kontrol med produkter med dobbelt anvendelse (dual use-forordningen)
Da produkter med dobbelt anvendelse primært anvendes civilt, er de ikke underlagt et principieltudførselsforbud. Hvis produkterne er omfattet af eksportkontrolforpligtelserne, må produkterne dog kunudføres med forudgående tilladelse fra det pågældende lands myndigheder.
Kravet om udførselstilladelse gælder for de produkter, der er opført på de internationale kontrollister. Disseinternationale kontrollister forhandles og vedtages i organerne for de internationale eksportkontrolregimer.42
Eksportkontrolforpligtelserne er gennemført i Danmark ved Rådets forordning nr. 428/2009 (dual use-forordningen).4344
Produkter mv. på dual use-forordningens kontrolliste er underlagt eksportkontrol.45Der
kræves derfor tilladelse til udførsel af sådanne dual use-produkter til lande uden for EU, uanset hvem denkonkrete modtager er, og hvad produktet konkret skal anvendes til.46
I Danmark træffer Erhvervsstyrelsen i samarbejde med andre danske myndigheder beslutning om tilladelsetil eksport af produkter omfattet af dual use-forordningen.
Da dual use-forordningen er en EU-retsakt, er forordningen ikke gældende for Grønland.
4.3.2
Andre eksportkontrolforpligtelser vedrørende produkter med dobbelt anvendelse (dual use)
Danmark her derudover påtaget sig andre eksportkontrolforpligtelser.
Eksportkontrolforpligtelserne er nærmere beskrevet i Udenrigsministeriets rapport om "Udførsel af våben ogprodukter med dobbelt anvendelse fra Danmark" fra 2011.
42
Eksportkontrolregimerne omfatter Australien Gruppen, Nuclear Suppliers Group, Missilteknologiregimet ogWassenaar Arrangementet. Disse internationale samarbejder omtales i Udenrigsministeriets rapport om "Udførsel afvåben og produkter med dobbelt anvendelse fra Danmark", 2011.43Rådets forordning nr. 428/2009/EF af 5. maj 2009 om en fællesskabsordning for kontrol med udførsel, overførsel,mæglervirksomhed og transit i forbindelse med produkter med dobbelt anvendelse.44http://um.dk/da/politik-og-diplomati/retsorden/nedrustning/eksportkontrol-med-dual-use-produkter/45Dual use-forordningens kontrolliste revideres jævnligt og indeholder en samlet kontrolliste for listerne iKonventionen om forbud mod kemiske våben samt listerne vedtaget i Australien Gruppen, Nuclear Suppliers Group,Missilteknologiregimentet og Wassenaar Arrangementet.46Dual use- forordningens artikel 4 er en opsamlingsbestemmelse om eksportkontrol af ethvert produkt med dobbeltanvendelse, som ikke er nævnt i kontrollisten, men som kan anvendes til udvikling eller produktion afmasseødelæggelsesvåben eller missiler, eller som er beregnet til militær anvendelse i lande, som er underlagt envåbenembargo.
31
I rapporten anføres på side 9-12:
"Internationaltsamarbejde om eksportkontrolDanmark har påtaget sig en række eksportkontrolforpligtelser gennem ratifikation af internationalekonventioner og traktater samt gennem deltagelse i eksportkontrolregimerne og det internationalesamarbejde i øvrigt. I kapitel 8 gennemgås de seneste udviklinger og aktuelle spørgsmål i detinternationale samarbejde på området.FN’s Sikkerhedsråds resolution 1540fra april 2004 forpligter medlemsstaterne til at udøveeksportkontrol med masseødelæggelsesvåben, fremføringsmidler og relaterede materialer.
[…]
Traktaten om ikke-spredning af atomvåben (NPT)bestemmer, at spalteligt materiale og udrustningsamt materiel til fremstilling af spalteligt materiale kun må overføres til andre lande under kontrolaf Det Internationale Atomenergi Agentur i Wien (IAEA).
Zangger-komiteener et forum for afklaring af fortolkningsspørgsmål om, hvilke produkter der eromfattet af ovennævnte bestemmelse i NPT. Komiteen vedligeholder en fælles liste over sådanneprodukter.
Nuclear Suppliers Group (NSG)har til formål at sikre, at eksport af nukleare materialer, udstyr ogteknologi ikke medvirker til spredning af kernevåben. Der er udarbejdet fælles retningslinjer foreksport og en liste over produkter, som skal undergives eksportkontrol. Der udveksles informationom eksport og andre spørgsmål af fælles interesse.
[…]
Australien Gruppenhar til formål at hindre spredning af kemiske og biologiske våben gennemeksportkontrol med komponenter og produktionsudstyr hertil. Der er udarbejdet en fælles liste overprodukter, som skal undergives eksportkontrol, og der udveksles information om eksport og andrespørgsmål af fælles interesse.
Missilteknologiregimet (MTCR)har til formål at hindre udbredelse af teknologi og missiler tilfremføring af masseødelæggelsesvåben. Der er udarbejdet fælles retningslinjer for eksport og en
32
liste over produkter, som skal undergives eksportkontrol. Der udveksles information om eksport ogandre spørgsmål af fælles interesse.
[…]
Wassenaar Arrangementethar til formål at bidrage til regional og international sikkerhed gennemstørre åbenhed og ansvarlighed i forbindelse med eksport af konventionelle våben samt produkterog teknologi med dobbelt anvendelse. Medlemmerne har udarbejdet fælles lister over produkter,som skal undergives eksportkontrol. De udveksler information om eksport og andre spørgsmål affælles interesse.EU’s dual-use forordningnr. 428/2009 af 5. maj 2009 (som ændret ved Europa-Parlamentets ogRådets forordning nr. 1232/2011) er retsgrundlaget for eksportkontrollen med dual-use produkter iDanmark og de øvrige EU-lande og sætter medlemsstaterne i stand til at opfylde de ovennævnteforpligtelser til at kontrollere dual-use udførsler. Forordningen indeholder regler og procedurer forudførsel, overførsel, mæglervirksomhed og transit i forbindelse med produkter med dobbeltanvendelse.
EU's forordningnr. 329/2007 af 27. marts 2007 om restriktive foranstaltninger over for denDemokratiske Folkerepublik Korea indebærer bl.a. forbud mod eksport af varer eller teknologier,der kan bidrage til Nordkoreas programmer for masseødelæggelsesvåben eller ballistiske missiler.Forordningen er ændret ved EU's forordning nr. 1283/2009 af 22. december 2009, og bilag IA tilforordningen er opdateret ved EU's forordning nr. 567/2010 af 29. juni 2010.EU’s forordningnr. 961/2010 af 25. oktober 2010 med senere ændringer om restriktiveforanstaltninger overfor Iran indebærer bl.a. forbud mod eksport af varer og teknologier, som vilkunne anvendes i Irans atomprogram eller til udvikling af fremføringsmidler for atomvåben.Forordningen indeholder bl.a. et forbud mod udførsel til Iran af hele bilag I til EU’s forordning nr.428/2009 af 5. maj 2009 med senere ændringer bortset fra kategori 5, del 1 og 2. Derudoverindeholder forordningen forbud mod ydelse af teknisk bistand og mæglervirksomhed til varer ogteknologi, som er omfattet af udførselsforbuddet, mens der er indført krav om tilladelse ved ydelseaf teknisk bistand og mæglervirksomhed til varer og teknologi, som er omfattet af krav omudførselstilladelse."
33
5
Mulige behov for ændringer af lovgivningen ved en ophævelse eller ændring afnultolerancepolitikken
5.1
Danske regler der kan blive sat i kraft for Grønland
Der er i Danmark vedtaget en række love, som er relevante med hensyn til udnyttelse og eksport af uran,men som endnu ikke gælder for Grønland. Lovene kan ved kongelig anordning sættes i kraft for Grønlandmed de afvigelser, som de særlige grønlandske forhold tilsiger. Af særlig relevans i denne sammenhæng kannævnes:
BeredskabslovenAtomanlægsloven og atomanlægssikkerhedslovenRadioaktivitetsloven
Hvis disse love sættes i kraft for Grønland, vil en række bekendtgørelser, der er udstedt med hjemmel ilovene, tillige træde i kraft for Grønland.
Efter vores vurdering vedrører disse love i et vist omfang forhold, der er omfattet af Grønlands Selvstyreslovgivende og udøvende (administrative) kompetencer på råstofområdet. I det omfang det er tilfældet, målovene ændres, så de ikke omfatter de nævnte forhold i Grønland, hvis lovene sættes i kraft for Grønland.Beredskabsloven47
5.1.1
Beredskabsloven skal sikre et redningsberedskab i tilfælde af ulykker og katastrofer (herunderkrigshandlinger). Redningsberedskabets opgave består i at forebygge, begrænse og afhjælpe skader påpersoner, ejendom og miljø ved ulykker og katastrofer, herunder i forbindelse med udnyttelse af nuklearematerialer.
Atomberedskabet er indtil videre et rigsanliggende. Beredskabsstyrelsen har det overordnede ansvar forplanlægningen og ledelsen af atomberedskabet, herunder på Grønland og Færøerne. Eksport af nukleartmateriale skal dermed godkendes af Beredskabsstyrelsen.
47
Lovbekendtgørelse nr. 660 af 10. juni 2009 af beredskabsloven.
34
5.1.2
Atomanlægsloven48og atomanlægssikkerhedsloven49
Atomanlægsloven gennemfører konvention af 29. juli 1960 om civilretligt ansvar på den nukleare energisområde. Efter loven skal Beredskabsstyrelsen godkende etablering og drift af atomanlæg. Lovens reguleringaf nukleare anlæg omfatter ikke anlæg til udnyttelse af uran.
Efter lovens ordlyd og forarbejder er Grønland omfattet af loven.
Atomanlægssikkerhedsloven skulle have erstattet atomanlægsloven, men da Folketinget i 1985 besluttede, atder ikke må anvendes atomkraft i Danmark, er loven – med undtagelse af et par bestemmelser – aldrig trådt ikraft i Danmark.
Atomanlægssikkerhedsloven var tænkt som en rammelov vedrørende nukleare reaktoranlæg, anlæg tilbrydning, fremstilling og opbevaring af nukleart brændsel samt transport af nukleart brændsel og radioaktiveprodukter. Efter loven skulle forsvarsministeren have givet tilladelse til drift af anlæg til brydning ellerfremstilling af nukleart brændsel. Tilladelsen ville indeholde nødvendige vilkår af hensyn til sikkerheden,beskyttelse af miljøet samt andre almene interesser.
Beredskabsstyrelsen skulle have ført tilsyn med overholdelse af vilkårene, herunder ved at meddele påbud,der af sikkerhedsmæssige grunde blev skønnet nødvendige for vilkårenes og betingelsernes overholdelse.Radioaktivitetsloven50
5.1.3
Efter radioaktivitetsloven må radioaktive stoffer kun fremstilles, indføres eller besiddes, hvisSundhedsstyrelsen har meddelt tilladelse dertil. Sundhedsstyrelsen fører tilsyn med, at loven overholdes.Hvis radioaktivitetsloven sættes i kraft for Grønland,51vil bekendtgørelse om undtagelsesregler fraradioaktivitetsloven, bekendtgørelse om sikkerhedsforanstaltninger ved brug mv. af radioaktive stoffer,
4849
Lov nr. 170 af 16. maj 1962 om nukleare anlæg (atomanlæg).Lov nr. 244 af 12. maj 1976 om sikkerhedsmæssige og miljømæssige forhold ved atomanlæg mv.50Lov nr. 94 af 31. marts 1953 om brug m.v. af radioaktive stoffer.51Udenrigsministeriet anfører i sit notat af 28. februar 2013 om "Regelsæt for radioaktive stoffer og disses gyldighed iDanmark og/eller Grønland" på side 6: "Statsministeriet har i 2008 resolveret, at loven ikke kan sættes i kraft forGrønland, da en sådan ikraftsættelse skulle have fundet sted før selvstyrets overtagelse af sundhedsområdet pr. 1. januar1992". I radioaktivitetslovens § 9 anføres dog stadig: "Loven kan ved kongelig anordning sættes i kraft for Grønlandmed de afvigelser, som de særlige grønlandske forhold tilsiger."
35
bekendtgørelse om beskyttelsesforanstaltninger mod uheld i nukleare anlæg mv. og bekendtgørelse omtransport af radioaktive stoffer også træde i kraft for Grønland.Bekendtgørelse om undtagelsesregler fra radioaktivitetsloven52
5.1.3.1
Bekendtgørelsen fastsætter regler for tilladelse til brug mv. af radioaktive stoffer. Der kræves ikke tilladelsefor naturligt forekommende radioaktive stoffer, hvis den radioaktive stråling er under de tærskelværdier, somer fastsat i bekendtgørelsens bilag.53Bekendtgørelse om sikkerhedsforanstaltninger ved brug mv. af radioaktive stoffer54
5.1.3.2
Bekendtgørelsen indeholder bestemmelser om, hvilke sikkerhedsforanstaltninger der skal iagttages iforbindelse med indførsel, fremstilling, anvendelse, opbevaring, transport og bortskaffelse af radioaktivestoffer.
Sikkerhedsforanstaltningerne skal gennemføres i henhold til de almindelige retningslinjer, som denInternationale Kommission for Radiologisk Beskyttelse (ICRP) anbefaler. Endvidere kræves, atstrålingsdoserne ikke overskrider ICRP's anbefalinger, samt at det tilstræbes, at strålingsdoserne liggervæsentligt under anbefalingerne.
Sundhedsstyrelsen er forpligtet til at gøre brugere af radioaktive stoffer bekendt med de retningslinjer, deranbefales af ICRP. Bekendtgørelsen bemyndiger desuden Sundhedsstyrelsen til at fastsætte regler omindførsel af radioaktive stoffer. I samarbejde med de myndigheder, der er ansvarlige for det pågældendetransportområde, er Sundhedsstyrelsen endvidere bemyndiget til at fastsætte nærmere regler for transport afradioaktive materialer. Reglerne skal udfærdiges på grundlag af IAEA's retningslinjer med de afvigelser, somdanske forhold kræver.
Sundhedsstyrelsen og Arbejdstilsynet fører tilsyn med institutter, laboratorier og virksomheder, somopbevarer eller anvender radioaktive stoffer. Sundhedsstyrelsen og de til styrelsen knyttede sagkyndige hartil enhver tid adgang til at foretage besigtigelser og målinger til bedømmelse af sikkerhedsforanstaltningernestilstrækkelighed.
52
Bekendtgørelse nr. 192 af 2. april 2002 om undtagelsesregler fra lov om brug m.v.af radioaktive stoffer.53Forekomsterne af uran og thorium i Kvanefjeld overstiger tærskelværdierne i bilaget.54Bekendtgørelse nr. 574 af 20. november 1975 om sikkerhedsforanstaltninger ved brug m.v. af radioaktive stoffer.
36
5.1.3.3
Bekendtgørelse om beskyttelsesforanstaltninger mod uheld i nukleare anlæg (atomanlæg) m.m.55
Efter bekendtgørelsen skal Sundhedsstyrelsen fastsætte de strålingsdoser, der af hensyn til befolkningenssikkerhed ikke må overskrides i forbindelse med driften af et nukleart anlæg. Derudover regulererbekendtgørelsen udarbejdelsen af sikkerhedsrapporter i forbindelse med atomanlæg. Bekendtgørelsenfastsætter endvidere, at der skal udarbejdes en beredskabsplan for hvert nukleart anlæg i riget samt for hverdansk havn, der skal modtage atomskibe.Bekendtgørelse om transport af radioaktive stoffer56
5.1.3.4
Bekendtgørelsen er udarbejdet på grundlag af IAEA's regler for sikker transport af radioaktivt materiale ogsuppleres i øvrigt af de almindelige regler for vej-, jernbane-, luft- og søstransport af radioaktive stoffer.
Efter bekendtgørelsen er der et generelt forbud mod at sende eller modtage radioaktive stoffer til eller fraudlandet med posten. Der er endvidere begrænsninger på indenlandsk forsendelse af radioaktive stoffer medposten.
Bekendtgørelsen indeholder bestemmelser om særlige godkendelser og meddelelser. Transportører(fragtførere), speditionsfirmaer med flere, som transporterer eller transitopbevarer radioaktive stoffer, skalmeddele dette til Sundhedsstyrelsen, og der er krav om et særligt transitopbevaringsrum, hvorafskærmningen sikrer, at ingen uden for rummet udsættes for stråling, der overstiger dosisgrænserne.Endvidere skal en transportør, der forestår transporter, der kræver forhåndsmeddelelse, godkendes afSundhedsstyrelsen.
Ved uheld forpligter bekendtgørelsen alle involverede til at medvirke til at afværge og begrænse faren.Bekendtgørelse om kontrol med den fredelige udnyttelse af nukleare materialer57
5.1.3.5
Bekendtgørelsen gennemfører overenskomsten mellem Danmark og IAEA (se afsnit 4.1.5) og har til formålat forhindre, at nukleart materiale anvendes til fremstilling af kernevåben. Bekendtgørelsen fastslår, at
55
Bekendtgørelse nr. 278 af 27. juni 1963 om beskyttelsesforanstaltninger mod uheld i nukleare anlæg (atomanlæg)m.m.56Bekendtgørelse nr. 993 af 5. december 2001om transport af radioaktive stoffer.57Bekendtgørelse nr. 315 af 27. juni 1972 om kontrol med den fredelige udnyttelse af nukleare materialer.
37
besiddelse af nukleart materiale kræver Beredskabsstyrelsens tilladelse, og at nukleart materiale ikke kaneksporteres uden Beredskabsstyrelsens tilladelse.
Beredskabsstyrelsen kan bemyndige personer til at foretage nødvendige kontrolforanstaltninger, herunderbesigtigelser, målinger og udtagning af prøver.
Efter vores vurdering gælder bekendtgørelsen for Grønland, da bekendtgørelsen er fastsat i medfør afatomanlægsloven, som gælder for Grønland, og da der ikke i bekendtgørelsen er taget forbehold forGrønland.
Udenrigsministeriet anfører dog i sit notat: "Det er uklart, om bekendtgørelsen gælder for Grønland, og det eruklart, hvilken myndighed, som administrerer bekendtgørelsen."58Det bør derfor afklares, ombekendtgørelsen gælder for Grønland.Bekendtgørelse om overførsel af radioaktive stoffer59
5.1.3.6
Bekendtgørelsen fastslår, at overførsel i Danmark af radioaktive stoffer, der overstiger nogle nærmerefastsatte tærskelværdier, er omfattet af reglerne i Rådets forordning om overførsel af radioaktive materialermellem medlemsstaterne. Forordningen kræver at dem, der overfører radioaktive materialer, forinden skalhave indhentet en erklæring om, at modtagerne overholder reglerne i bestemmelseslandet. Endvidere stilleskrav om, at modtagerne skal give en række oplysninger til de relevante myndigheder i bestemmelseslandet.Indførsel af radioaktive materialer fra et land uden for EU kræver desuden Sundhedsstyrelsens tilladelse ihvert enkelt tilfælde.Atomskadeerstatningsloven60
5.2
Atomskadeerstatningsloven, der gennemfører to OECD-konventioner med tilhørende protokoller i dansk ret,er gældende for Grønland.
58
Udenrigsministeriets notat af 28. februar 2013 om "Regelsæt for radioaktive stoffer og disses gyldighed i Danmarkog/eller Grønland", side 14.59Bekendtgørelse nr. 546 af 23. juni 1993 om overførsel af radioaktive stoffer.60Lov nr. 332 af 19. juni 1974 om erstatning for atomskader (nukleare skader).
38
Loven fastslår, hvem der er erstatningsansvarlig i tilfælde af, at der ved en ulykke i et nukleart anlæg ellerunder transport af nukleare materialer forvoldes nuklear skade. Der gælder både en erstatningspligt foranlægsindehaveren og en sekundær erstatningspligt for staten.
Efter lovens definitioner af "nukleart brændsel", "nuklear substans", "nukleart anlæg" og "nuklear skade"omfatter ansvaret for nuklear skade blandt andet ikke skade, som er forårsaget af radioaktive egenskaber vednaturligt uran (eller udarmet uran) uden for et nukleart anlæg, herunder i en mine, på et opbevarings- ellerforarbejdningssted ved en mine eller et andet sted, eller under transport fra en mine eller til eller fra etopbevarings- eller forarbejdningssted.
Nukleare skader som følge af udnyttelse af uran i Grønland er således som udgangspunkt ikke omfattet afloven.
I 2008 blev vedtaget en lovændring, der implementerer ændringsprotokollerne fra 2004 i Danmark, og somblandt andet medfører et ubegrænset erstatningsansvar for anlægsindehaveren.
Lovændringen er ikke trådt i kraft endnu. Som udgangspunkt vil lovændringen ikke gælde for Grønland, menloven vil ved kongelig anordning kunne sættes i kraft for Grønland.
5.3
Ændring af råstofloven og anden grønlandsk lovgivning
Efter vores vurdering vil råstofloven som udgangspunkt kunne anvendes uden væsentlige ændringer ved enophævelse af nultolerancepolitikken og meddelelse af tilladelser til udnyttelse og eksport af uran og andreradioaktive mineraler. Det vil dog formentlig være hensigtsmæssigt at foretage enkelte ændringer af loven,særligt for at sikre en klar gennemførelse i grønlandske ret af internationale regler vedrørende udnyttelse ogeksport af uran og andre radioaktive mineraler mv.
Desuden må Naalakkersuisut fastsætte nærmere og særlige bestemmelser om udnyttelse og eksport af uranog andre radioaktive mineraler. Bestemmelserne kan fastsættes ved udstedelse af bekendtgørelser ogmeddelelse af udnyttelsestilladelser med relevante tilladelsesvilkår.
Endvidere vil det formentlig være hensigtsmæssigt at foretage visse andre ændringer af grønlandsklovgivning, således at den også er tilpasset de særlige forhold vedrørende udnyttelse og eksport af uran ogandre radioaktive mineraler.
39
6
Forskellige
retlige
følger
ved
henholdsvis
en
ophævelse
eller
en
ændring
af
nultolerancepolitikken
På Inatsisartuts efterårssamling 2012 (EM 2012) stillede Siumut beslutningsforslag om, at Naalakkersuisutblev pålagt at arbejde for indførelse af en øvre grænse for indholdet (koncentrationen) af uran på 0,1 % foralle mineraler, der må udnyttes i Grønland.61
Ændres nultolerancepolitikken i overensstemmelse med Siumuts forslag, vil det fx være muligt at udnytteuran fra Kvanefjeld, hvor koncentrationen af uran er på ca. 0,0365 %.62
Ved en sådan ændring af nultolerancepolitikken vil konventionerne mv. nævnt ovenfor i afsnit 4.1 ligeledesfinde anvendelse.63
Det skyldes særligt, at anvendelsen af konventionerne mv. oftest afhænger af typen af de radioaktivemineraler, der udnyttes, eller af de radioaktive mineralers radioaktivitet.64Derimod er et områdes nærmerekoncentration af radioaktive mineraler ikke i sig selv afgørende for, om en konvention mv. finderanvendelse.
Der er således ikke væsentlige retlige forskelle mellem at ophæve nultolerancepolitikken eller at ændrenultolerancepolitikken ved at forhøje den tilladte grad af koncentrationen af de radioaktive mineraler, der måudnyttes.
Der er endvidere områder i Grønland, hvor det ikke er muligt at ændre nultolerancepolitikken på en måde,som retligt adskiller sig fra at ophæve nultolerancepolitikken. I området ved Kvanefjeld er radioaktiviteten afuran fx så høj, at relevante konventioner mv. vil finde anvendelse ved enhver form for udnyttelse af uran.
6162
Dagsordenspunkt nr. 157 på efterårssamlingen 2012 (EM2012/157).Koncentrationen af uran i Kvanefjeld er ret lav sammenlignet med andre kendte uran-forekomster i verden. Se fx PerKalvig, Karsten Secher og Gert Asmund, Udvinding af uran i Grønland, 2012, side 4-11 og særligt side 22-23. Se ogsåJesper Otto Edelbo, PwC, "Anvendelse af og markedet for uran samt økonomiske konsekvenser ved udnyttelse af uran iGrønland", 2013, afsnit 2.4.63I udenrigsminister Villy Søvndals talepapir fra et åbent samråd den 7. februar 2013 anføres: "En ændring ellerophævelse af nul-toleranceprincippet vil have implikationer for Kongerigets sikkerhedspolitik, inkl. internationaleforpligtelser …".64Radioaktivitet måles sædvanligvis i enheden "Becquerel" (forkortet "Bq").
40
Ud fra et retligt og retsteknisk synspunkt vil en generel ophævelse af nultolerancepolitikken derfor være atforetrække frem for en ændring deraf ved at tillade, at rettighedshavere kan udnytte mineraler med enkoncentration af uran på op til 0,1 %.
Nultolerancepolitikken kan dog ændres på den måde, at udnyttelse og opbevaring i Grønland tillades, og ateksport ikke tillades, indtil eksportforbuddet eventuelt måtte blive ændret ved en senere (yderligere) ændringaf nultolerancepolitikken. En sådan ændring vil groft sagt medføre, at nationale og internationale regler omudnyttelse og opbevaring af uran i Grønland vil finde anvendelse og skal efterleves, og at nationale oginternationale regler om eksport og salg af uran generelt ikke vil finde anvendelse og ikke skal efterleves.
Ved en sådan ændring af nultolerancepolitikken vil der dog også gælde særlige krav til udnyttelse ogopbevaring af radioaktive mineraler, både efter nationale og internationale regler. Grønland Selvstyre måderfor sikre, at disse regler overholdes og efterleves, hvis Naalakkersuisut meddeler tilladelser til udnyttelseog opbevaring af uran eller andre radioaktive mineraler. Reglernes krav er særligt fastsat under hensyn tilsikkerhed, sundhed og miljø.65Desuden vil Grønlands Selvstyre være forpligtet til at fastsætte og håndhæveregler, der sikrer uran og andre radioaktive mineraler mod tyveri, uretmæssig eksport og lignende.66
6566
Se ovenfor i afsnit 4.1.1 om IAEA og IAEA's sikkerhedsstandarder.Konvention om fysisk beskyttelse af nukleare materialer og anlæg.
41
Kapitel 3Miljø og forvaltningsmæssige aspekter ved udnyttelse af radioaktive mineraler iGrønland
Seniorforsker Gert Asmund, Institut for Bioscience, DCE - Nationalt Center for Miljø og Energi, AarhusUniversitet
Faglig kommentering: Sven P. Nielsen, Center for Nukleare Teknologier, Risø, og Anders Mosbech, PoulJohansen og Lis Bach, Institut for Bioscience. Kvalitetssikring: Hanne Bach, DCE
ForkortelserDCE - Nationalt Center for Miljø og Energi, Aarhus UniversitetRISØ: Nationallaboratoriet for Bæredygtig Energi, DTUVVM: Vurdering af Virkninger på MiljøetSv: Enheden sievert. En sievert svarer til en joule pr. kilogram (J/kg).mSv: Millisievert, en tusindedel sievertppm: parts per million fx mg/kgJoniserende stråling: En mere præcis betegnelser for den stråling der i daglig tale ofte kaldesradioaktiv strålingUrankoncentrat: Koncentrat af uranoxider (U3O8 bestående af 85 % uran) (uranium oxideconcentrate, "yellowcake")
1
Indledning
Formålet med dette kapitel er at beskrive mulige påvirkninger af miljø og sundhed, i forbindelse medefterforskning og udnyttelse af radioaktive mineraler i Grønland. Formålet er desuden at beskrive, hvad derkan gøres for at begrænse skadelige påvirkninger på miljø og sundhed.
Endelig vil det blive beskrevet, om der er behov for forskellige hensyn til miljø og sundhed alt efter, omforekomsterne er bynære eller om de ligger isoleret. Betydningen af de klimatiske forhold indgår ivurderingerne.
42
1.1
Hvad er radioaktive mineraler?
Radioaktive mineraler er en betegnelse for mineraler, der indeholder uran og thorium, samt såkaldtedatterprodukter, der dannes ved henfald af disse (se afsnit nedenfor). Kaliumholdige mineraler er ogsåradioaktive på grund af kaliumisotopen 40K, men regnes alligevel ikke med til de radioaktive mineraler, daradioaktiviteten er meget svag.
Uran forekommer næsten overalt, men i lave koncentrationer. Jordskorpen indeholder mellem 2 og 4 ppmuran. Uran findes for eksempel i forhøjede koncentrationer i fosfater og findes derfor i fosfatgødning. Jordhar typisk et gennemsnitligt thoriumindhold på 12 ppm. Thorium findes i mange mineraler, hvor det mestalmindelige er monazit, som indeholder op til 12 % thorium.
1.2
Sundhedsmæssige forhold (ioniserende stråling)
1.2.1
Radioaktive stoffer og stråling
Radioaktive stoffer (radioaktive isotoper) er ustabile og omdannes under udsendelse af stråling, såkaldtioniserende stråling. Strålingen skaber ioner, det vil sige elektrisk ladede partikler, i luften.
Hvert radioaktivt stof har en karakteristisk halveringstid, som er mål for, hvor hurtigt stoffet omdannes.Radioaktive stoffer har halveringstider fra brøkdele af et sekund til milliarder af år. Mængden afradioaktivitet angives i enheden becquerel (Bq), som svarer til en omdannelse pr. sekund.
Stråling fra radioaktive stoffer kan være alfa-, beta- eller gammastråling. Alfa- og betastråling erpartikelstråling, der har begrænset rækkevidde. Alfastråling har en rækkevidde i luft på omkring 5 cm ogstandses eksempelvis af et stykke papir. Betapartikler kan have rækkevidder i luft på op til adskillige meterog standses eksempelvis af 1 cm vand. Ligesom synligt lys og røntgenstråling er gammastrålingelektromagnetisk stråling, men med kort bølgelængde. Gammastråling kan trænge igennem stof.Rækkevidden af gammastråling i luft kan være over hundrede meter.
Alle mennesker udsættes for ioniserende stråling, men som regel i meget små doser. En del af strålingenskyldes jorden og bjergarterne under os, og deres indhold af uran, thorium og deres datter-produkter bl.a.radium og radon samt fra kalium. Strålingen varierer fra område til område.
43
Omkring 75% af den stråling, som indbyggere i Danmark udsættes for, er af naturlig oprindelse og 25% ermenneskeskabt. På Figur 1 ses de gennemsnitlige strålingsdoser en indbygger i Danmark modtager om åretfra naturlig og menneskeskabt stråling.
Figur 1. Gennemsnitlig årlig strålingsdosis til en indbygger i Danmark.
Strålingsdoser fra naturlig stråling stammer fraRadon, en radioaktiv gas, der dannes i jordskorpen.Danmark en årlig dosis på omkring 2 mSv fra radon.Jordskorpens indhold af andre radioaktive stoffer. Gennemsnitligt modtager en indbygger i Danmarken årlig dosis på omkring 0,3 mSv fra radioaktive stoffer i jordskorpen udover radon.Fødevarers indhold af radioaktive stoffer. Gennemsnitligt modtager en indbygger i Danmark en årligdosis på omkring 0,4 mSv fra fødevarer.Kosmisk stråling fra solen og vores galakse. Gennemsnitligt modtager en indbygger i Danmark enårlig dosis på omkring 0,3 mSv fra den kosmiske stråling.Gennemsnitligt modtager en indbygger i
Strålingsdoser til indbyggere i Grønland er ikke blevet undersøgt særskilt, men kan antages at væresammenlignelige med strålingsdoser til indbyggere i Danmark.
1.2.2
Sundhedsmæssige forhold
Radioaktive stoffer kan udgøre en helbredsrisiko for mennesker, der indånder eller indtager stofferne eller påanden måde udsættes for stoffernes ioniserende stråling. Hvis stofferne kommer ind i kroppen, kan både
44
alfa-, beta- og gammastråling forårsage en helbredsrisiko, mens det hovedsagelig kun er gammastråling, derkan give anledning til helbredsrisiko, når kroppen bestråles udefra. Meget kraftig bestråling af kroppen kanfremkalde skadevirkninger allerede indenfor nogle uger efter bestrålingen. De akutte skadevirkninger kanvariere fra hudrødmen (svarende til solskoldning) og sårdannelser til dødsfald. Mindre kraftig bestråling afkroppen kan fremkalde langtidsvirkninger i form af kræftsygdom, der først viser sig mange år efter, atbestrålingen har fundet sted. Det er kendt at bestråling kan give ændringer i arveanlæggene hos levendeorganismer, men dette har aldrig kunnet påvises hos mennesker.
Der er omfattende viden om, hvorledes skadevirkningerne afhænger af den bestråling, en person har væretudsat for. Erfaringerne med kraftig bestråling stammer hovedsageligt fra medicinske anvendelser afioniserende stråling (for eksempel med røntgenstråling) og fra atombomberne over Japan i 1945, medenserfaringerne fra atomkraftuheld er begrænset til strålesyge og ikke har givet ny viden om kræftrisiko oggenetiske skader.Bestrålingen måles ved den energimængde, som strålingen har afsat i kroppen, og
udtrykkes i enheden sievert (Sv), og strålingsdoser angives ofte i mSv (millisievert).
Hvis en gruppe på 100.000 personer hver udsættes for en strålingsdosis på 1 mSv, kan det forventes, at 5 afdem udvikler en dødelig kræftsygdom senere i livet.
Dette skal ses i sammenhæng med, at 25.000 af disse personer statistisk set vil dø af kræft af andre årsager.En ekstra dosis på 1 mSv pr. person vil derfor øge kræftdødeligheden i gruppen fra 25.000 til 25.005dødsfald.
Ved en meget stor strålingsdosis på 4000 mSv er risikoen for at dø omkring 50 %. En dosis på over 10000mSv er næsten altid dødelig.
Strålingsdoser, der medfører alvorlige akutte skader og eventuelt dødsfald, er meget sjældne og erhovedsageligt forekommet i forbindelse med brug af atomvåben og ved alvorlige uheld på atomkraftværker.
1.2.3
Grænseværdier
Myndighederne fastsætter grænser for strålingsdoser til den almindelige befolkning og for arbejdstagere(såkaldte strålingsarbejdere), der arbejder i miljøer med øget risiko for bestråling. I Danmark ergrænseværdien for den almindelige befolkning er på 1 mSv/år forstået således, at den menneskeskabtebestråling højst må udgøre 1 mSv pr år ud over den naturlige bestråling. For strålingsarbejdere gælder en
45
dosisgrænse på 100 mSv i en given 5-års periode, det vil sige gennemsnitlig 20 mSv/år og med yderligere enbegrænsning på højst 50 mSv i ét enkelt år.
De højere dosisgrænser for strålingsarbejdere i forhold til den almindelige befolkning er begrundet i, at manfor denne gruppe accepterer en erhvervsmæssig risiko, som svarer til risikoen i andre erhverv.
1.2.4
Overvågningsmetoder
Strålingsmæssig overvågning af arbejdsmiljøet ved minedrift omfatter kontrol af støvkoncentration i luftensamt strålingsdoser fra gammastråling. Støvpartikler kan indeholde uran, thorium og datterproduktersvarende til den malm, der brydes. Partiklerne indsamles med luftsuger på et filter, der analyseres for indholdaf de radioaktive stoffer, således at luftens gennemsnitskoncentration af radioaktive stoffer forindsamlingsperioden kan fastsættes.
Strålingsdoser fra gammastråling registreres med dosimetre, der placeres på steder, hvor man ønsker atbestemme strålingsniveauet.
1.3
Miljømæssige forhold ved mineral efterforskning og udvinding
1.3.1
Efterforskning
Mineralefterforskning udføres i mange egne af den isfrie del af Grønland. I den tidlige fase udføresefterforskningen ved geologisk kortlægning og indsamling af prøver fra jordoverfladen samt geofysiskeundersøgelser fra fly. I en senere fase udføres kerneboringer for at afgrænse egentlige malmlegemer.
Ved uranefterforskning udnyttes, at den malm, der ledes efter, er radioaktiv og kan måles over større ellermindre områder. Måling af gammastråling fra jordoverfladen kan ske fra fly eller helikopter eller vedanvendelse af håndholdt udstyr på jorden.
Der har ved udarbejdelse af dette kapitel ikke kunnet identificeres oplysninger, som tyder på, at der skullevære særlige miljømæssige problemstillinger tilknyttet efterforskning af uran i forhold til efterforskning afandre mineraler. De gældende regler for feltarbejde og efterforskning kan derfor anvendes. Dog skal dernaturligvis, hvis efterforskningen indbefatter prøvebrydning eller tunneldrivning tages hensyn til de forhold,der er nævnt i det følgende under ”udvinding”.
46
1.3.2
Udvinding
Minedrift
Ved planer om opstart af egentlig minedrift og produktion af et urankoncentrat, skal det mineselskab, der stårfor aktiviteten kunne dokumentere, at selskabet kan udføre sin aktivitet på en miljømæssig forsvarlig mådeog minimere effekterne på miljøet. Der eksisterer retningslinjer herfor, blandt andet for udarbejdelse af enVVM-redegørelseforderelevanteaktiviteter.Planerneforminedriftenskalgodkendesaf
råstofmyndigheden, og først herefter kan projektet gå i gang.
Miljøpåvirkningerne af et mineprojekt kan opdeles i to kategorier:Forstyrrelser af plante- og dyrelivEffekter af forurenende stoffer
Forstyrrelsesaspektet omfatter blandt andet anlæg af infrastruktur, kørsel, sejlads og flyvning, arealbehov tiltailingsdepot, regulering af vandløb og søer og lignende. Undersøgelser heraf er en vigtig del af VVM-redegørelsen for projektet. Omfanget af mulige forstyrrelser vil være sted- og projektspecifikt, men vil ikke isin karakter være anderledes for et projekt med radioaktive mineraler i forhold til et projekt uden radioaktivemineraler
Der eksisterer en række mulige forureningskilder fra en mine:Ved brydning og især knusning af malmen kan der spredes støv med et indhold af forurenende stoffertil omgivende land- og vandområder.I den del af processen, hvor malmens indhold af de mineraler, der ønskes udnyttet, koncentreres,skabes et affaldsprodukt. Dette affaldsprodukt kaldes "tailings" og kan indeholde rester af forurenendestoffer. Tailings skal opbevares sikkert, for eksempel i en sø eller et opdæmmet område på land.Der kan blive produceret et såkaldt gråbjerg (udsprængt bjerg, som ikke er rigt nok til at anvendes sommalm) med et restindhold af forurenende stoffer, som skal deponeres. Fra depoter af tailings oggråbjerg kan der blive udvasket forurenende stoffer til fersk- og havvand, hvis de ikke sikrestilstrækkeligt. Fra gråbjerg og måske også tailings fra Kvanefjeldet kan det forventes, at der vil ske enudsivning af fluorid. Afløbsvandet fra disse depoter skal derfor renses, hvortil kalk i det nævntetilfælde formodes at kunne anvendes.
47
Ved uranminedrift er der specielle miljømæssige forhold, der skal håndteres. For det første vil indholdet afuran i malmen som regel være lav, typisk under 1 %. Det betyder, at stort set al den malm, der brydes, endersom tailings. For det andet vil tailings fra uranminedrift indeholde radioaktive stoffer. Faktisk vil denindeholde det meste af den radioaktivitet, som findes i malmen, blandt andet fordi den indeholder helemalmens radiumindhold.Når radium henfalder, er den radioaktive luftart "radon" et af henfaldsprodukterne. Den vil delvist slippe udtil luften og vil være i den luft, mennesker og dyr indånder og derved kunne udgøre en helbredsrisiko.Typiske radonniveauer i og omkring danske boliger er følgende:Koncentration (Bq/m3)5187750.000
StedUdendørsGennemsnit flerfamiliehuseGennemsnit enfamiliehuseJordluft under boligen
Et tailingsdepot kan dækkes med et lag vand eller et lag ler for at nedsætte frigivelse af radon til atmosfæren.
Kemisk oparbejdning af uran
Uran kan udvindes fra de uranholdige mineraler ved kemiske processer. De to vigtigste metoder er:
1. Svovlsyre-udludning
Opløsning af uran i fortyndet svovlsyre er den mest udbredte metode til udvinding af uran fra malm.
Denne metode vil ikke være aktuel ved Kvanefjeldet bl.a. fordi Kvanefjeldets malm indeholder storekoncentrationer af værdiløse mineraler, som også er opløselige i svovlsyre.
2. Karbonat-udludning.
Udludningen kan foregå på udsprængt materiale, der transporteres til et særligt anlæg, efter at det først erblevet knust. Derefter behandles med karbonatopløsning ved højt tryk og temperatur. Denne metode virkerpå Kvanefjeldets malm. Efter udludning af uran kan sjældne jordarters metaller udvindes ved syrebehandlingaf de kemisk omdannede mineraler ifølge mineselskabet GME's undersøgelser.
48
Uanset den valgte udludningsmetode, kan uran efterfølgende udtrækkes af urankoncentrat-opløsningen vedkomplicerede kemiske processer. Slutproduktet, det såkaldte urankoncentrat ("yellowcake"), består af etkoncentrat af uranoxider (U3O8 bestående af 85 % uran). Der er altså ikke tale om rent uran.
Både ved mineprocesserne og udludningsprocesserne frigøres radongas til luften.
Radium og andre
forurenende stoffer vil enten forblive i tailings eller opløses i procesvandet. De må da senere i processenrenses ud af procesvandet, således at afløbsvandet fra procesanlægget bliver frit for for-urenende stoffer.
Udvinding ved udludning af uran fra mineralet steenstrupin, der findes i Kuannersuit, udføres ikke andresteder i verden, og det har derfor været nødvendigt at udvikle en speciel metode hertil. RISØ har arbejdetmed dette projekt i flere omgange, og undersøgelser i begyndelsen af 1980'erne viste, at udludning af uranfra steenstrupin mest hensigtsmæssigt gøres ved en såkaldt "højtryks karbonat udludningsmetode", som er envariant af Karbonat-udludningsmetoden.
2
Strålingsdoser ved Kvanefjeldet
Ved eventuel minedrift på Kuannersuit (Kvanefjeld) vil myndighederne fastsætte grænseværdier forstrålingsdoser til minearbejderne og lokalbefolkningen.Det aktuelle strålingsniveau på Kuannersuit er helt ufarligt. Ved de mest radioaktive områder af Kuannersuitvil en person modtage 1,1 mSv/år fra de radioaktive stoffer i malmen. Se figur 2. Dette kan sammenlignesmed de ca. 3 mSv/år, en gennemsnitsdansker modtager fra naturlige kilder, herunder især luftens radon, sefigur 1.
I tilfælde af en åben mine på Kuannersuit har RISØ beregnet følgende sandsynlige doser til mine-arbejderne:Gammastråling fra malmen:Radon fra luften:Indånding af malmstøv:2,5 til 3,70,6 til 1,80 til 11mSv/årmSv/årmSv/år
Til sammenligning er grænseværdierne i Danmark følgende for strålingsdoser fra menneskeskabte kilder:Strålingsudsatte arbejdstagere:Befolkning som ikke arbejder med radioaktive stoffer:20 mSv/år1mSv/år
Dette skal sammenlignes med de naturlige kilder f.eks. radon i luft i Danmark som helhed:3 mSv/år
49
Det er karakteristisk, at grænseværdier er meget lavere for befolkningen som helhed end for personer, derarbejder professionelt med radioaktive stoffer. Befolkningen som helhed må ikke modtage stråling framenneskeskabte kilder, der overstiger en tredjedel af, hvad befolkningen naturligt modtager pr. år. Detfremgår af ovennævnte grænseværdier, at personer, der arbejder med radioaktive stoffer må modtage ca. syvgange så meget, som de modtager naturligt.
Arbejdere på Kuannersuit (Kvanefjeld) vil ifølge disse beregninger ikke overskride grænseværdierne forprofessionelle arbejdstagere. Det ses af tallene, at den store usikkerhed ligger i vurderingen af, hvor megetstøv arbejderne vil indånde, fra 0 til 11 mSv/år. Denne kilde til bestråling af arbejdere kan fjernes ved brug afstøvmaske, alternativt (og bedre) ved anvendelse af støvbegrænsende metoder, for eksempel ved at stillekrav til ventilation og udluftning i minen.
Arbejderne i et fabriksanlæg til oparbejdning af uran og andre værdifulde stoffer fra Kuannersuit kan bliveudsat for malmstøv, radon i luften og gammastråling fra malmen. Der kan ikke i dag udføres beregninger afdisse størrelser, men det må forventes, at den grønlandske grænseværdi ikke bliver højere end den danske på20 mSv/år.
Befolkningen i Narsaq
En mine på Kvanefjeldet er speciel ved at befinde sig tæt på en by, nemlig Narsaq. Beboerne i Narsaq skalsikres, således, at de ikke udsættes for stråling fra mineaktiviteterne på over 1 mSv/år. Mineselskabets VVM-redegørelse skal indeholde beregninger af, om strålingsdoser til beboerne i Narsaq bliver ændret som følge afmineaktiviteterne. Hovedkilderne forventes at blive støv fra malmbrydningen og radon fra tailingsdepoterne.Tailingsdepoternes beliggenhed i forhold til Narsaq, placering af brydningsanlæg og de fremherskendevindforhold bliver en væsentlig faktor for vurderingen af de miljø og sundhedsmæssige forhold ved en evt.uranmine på Kvanefjeldet.
Figur 2 viser målinger af strålingspåvirkningen udført af RISØ flere steder på og omkring Kuannersuit og iNarsaq by. Målingerne er foretaget i 1978.
50
Figur 2. Diagram med RISØs målinger af gammastråling flere steder ved Kuannersuit og i Narsaq by i1978. De tre søjler fra "mineområdet" er tre tilfældige steder inden for det projekterede mineområde. De tosidste søjler er de laveste værdier målt to steder i Narsaq. Søjlernes højde angiver den årlige dosis fragammastråling (mSv/år).
Det er ikke kun strålingspåvirkninger, der skal tages hensyn til. En brydning og oparbejdning af uran,sjældne jordarters metaller og zink, som mineselskabet GME har foreslået, medfører risiko for andenforurening bl.a. fra det kemiske anlæg der er nødvendigt for oparbejdningen. Mineselskabet skal foretagemålinger og beregninger af, hvor meget af alle forurenende stoffer, de forventer at komme til at udlede. Dettebliver en del af grundlaget for myndighedernes godkendelse eller forkastelse af projektet. I tilfælde afgodkendelse skal der fastsættes grænseværdier for udslip. Specielt skal man vurdere udslip og forureningmed radium, radon, fluor, tungmetaller og kemikalier, der anvendes i processerne.
Klima
Klimaet i Sydgrønland er vådt og til tider meget blæsende, og der kan ikke forventes permafrost itailingsdepoter. Dette skal der tages hensyn til ved konstruktionen af minen og tailingsdepotet (depoterne).Tailings må aldrig tørre ud, da det vil betyde mulighed for støvspredning og hurtigere frigivelse af radon.Ved endelig lukning af minen, skal tailingsdepoterne dækkes med jord, sand, grus eller allerbedst ler, på ensådan måde at opløselige stoffer og radon forbliver i tailingsdepotet. Der skal foreligge en godkendt plan fordette, inden der kan gives tilladelse til at påbegynde minedrift. Nærheden til en by og det fugtige ogblæsende vejr gør dette særligt vigtigt for en mine på Kvanefjeldet.
51
3
Myndighedsopgaver ved efterforskning og udnyttelse af radioaktive mineraler
Ved udnyttelse af radioaktive mineraler eller ved tunneldrivning i forbindelse med efterforskning opstårmiljø- og sundhedsmæssige problemstillinger, der må løses på andre måder end ved brydning af ikke-radioaktive mineraler. Dette betyder, at staben hos myndigheder og rådgivere skal udbygges med eksperterinden for forskellige fagområder relateret til stråling, og der skal opbygges netværk der sikrer at alleerfaringer med miljøproblemer ved udvinding af radioaktive mineraler i bl.a. Australien og Canada udnyttes.Det anbefales at den faglige oprustning påbegyndes i god tid inden, opgaven aktualiseres.
4
Konklusion
Almindelig efterforskning af radioaktive mineraler forventes ikke at medføre særlige miljøproblemersammenlignet med de problemstillinger, der kendes ved efterforskning af andre mineraler.
Prøvebrydning, brydning og oparbejdning af mineralforekomster, der indeholder uran og thorium, medføreren række nye miljøproblemer, som skal undersøges og vurderes, før det kan siges, at et givet projekt ersikkert og miljømæssigt forsvarligt.
Dette gælder også forekomsten på Kvanefjeldet, hvor projektet for udvinding af sjældne jordarters metaller,uran og zink yderligere karakteriseres ved nærheden af Narsaq by. Det betyder, at der skal håndhæves reglerfor støv- og strålingsniveauet i minens omgivelser, som beskytter befolkningens sundhed.
Den miljømæssige håndtering af et stort udvindingsprojekt af radioaktive mineraler kræver en betydeligekspertise. Det anbefales, at der i god tid påbegyndes opbygning af tilstrækkelig ekspertise hos myndighederog rådgivere til en fyldestgørende vurdering af et givet udvindingsprojekt omfattende radioaktive mineraler.
5
Efterskrift67
Siden færdiggørelsen af dette kapitel, 30. januar 2013, er der fremkommet nye oplysninger om de metodermine-selskabet Greenland Minerals and Energy planlægger at benytte, for udvinding af sjældne jordartersmetaller, uran og zink fra Kvanefjeldets malm.
67
Efterskrift skrevet af seniorforsker Gert Asmund, Institut for Bioscience, DCE - Nationalt Center for Miljø og Energi,Aarhus Universitet, den 26. marts 2013.
52
På grund af den høje efterspørgsel og høje pris på sjældne jordarters metaller, vil selskabet benytte enmetode der er særlig effektiv for udvinding af sjældne jordarters metaller, men mindre effektiv for udvindingaf uran. Man vil først så godt som muligt adskille malmens værdifulde mineraler fra de værdiløse vedflotation. Ved flotations-processen udvindes kun halvdelen af malmens uran, men 85% af dens indhold afsjældne jordarters metaller. Den mineralfraktion der indeholder de værdifulde stoffer, vil man efter alsandsynlighed, eksportere og først i et fabriksanlæg udenfor Grønland fremstille uran og de andregrundstoffer. Metoden betyder i praksis, at den mest forurenende del af udvindingsprocesserne ikke foretagesi Grønland. Det meste af den brudte malm vil dog stadig ende som tailings, der skal placeres et sted inærheden af Kvanefjeldet.
53
Kapitel 4Anvendelse af og markedet for uran samt økonomiske konsekvenser vedudnyttelse af uran i Grønland
Revisor Jesper Edelbo, PwC
Uran blev oprindelig opdaget i 1789 og er opkaldt efter planeten Uranus. Uranens radioaktive egenskaberblev dog først opdaget i 1896. I 1934 påbegyndtes den forskning, der senere medførte, at uran blev benyttet iforbindelse med produktion af våben og elektricitet.68
1
Anvendelsen af uran
I forbindelse med civile formål anvendes uran hovedsagelig som brændestof til atomkraftværker, hvilket erden klart mest betydende anvendelse. Uran er således et særdeles effektivt brændstofs middel, og et kilo urankan i teorien producere den samme mængde energi som 3.000 tons kul. Derudover bruges uran også iforbindelse med røntgenstråler. Uranens anvendelighed til civile formål begrænses i øvrigt af uranensradioaktivitet.69
Uran benyttes dog også til andre ikke-militære formål, såsom til at beskytte materiale i containere samt tilopbevaring og transport af radioaktivt materiale. På trods af at uran er radioaktivt, har metallet en stortæthed, hvilket betyder, at uran er bedre egnet til at inddæmme stråling af andre radioaktive stoffer såsomradium end eksempelvis bly. Uran bruges også til ballast i militærfly og i missiler samt sombeskyttelsesmateriale til disse. Derudover bruges uran også i diverse militære navigationssystemer.70
I forbindelse med egentlige militære formål anvendes Uran udover til produktion af atombomber også til atindgå i produktion af ammunition, der har til formål at gennemtrænge diverse former for panserværn.Uranplader bruges ligeledes til at forstærke tanks og andre militærkøretøjer.71
6869
Novosti, 2010Emsley 2001,s. 47970Federation of American scientists, 199871Encyclopedia of Espionage, Intelligence, and Security, 2012
54
2
Markedet for uran
2.1
Produktion af uran
På verdensplan blev der i 2010 produceret ca. 54.000 tons uran. De største producenter var følgende:Kasakhstan 17,803 tonsCanada 9,783 tonsAustralien 5,900 tonsNamibien 4,496 tonsNiger 4,198 tonsRusland 3,562 tons72
De største uranproducerende miner i 2011 var følgende:MineMcArthur RiverOlympic DamArlitTortkudukRangerKraznokamenskLandCanadaAustralienNigerKasakhstanAustralienRuslandHovedejerCamecoBHP BillitonSomair/ ArevaKatco JV/ ArevaERA (Rio Tinto 68%)ARMZKaratau JV/Kazatomprom-UraniumOneRio Tinto (69%)Inkai JV/CamecoBetpak Dala JV/ Uranium OneTypeundergrundbi-product/undergrundÅben gravISLÅben gravundergrundISLÅben gravISLISLProduktion(tU)7.6863.3532.7262.6082.2402.1912.1751.8221.6021.54827.951% ofverden1465544433352%
Budenovskoye 2KasakhstanRossingInkaiSouth InkaiTop 10 totalNamibiaKasakhstanKasakhstan
Kilde: World Nuclear Association
72
TradeTech 2012
55
Følgende graf illustrerer det historiske udbud af og efterspørgsel efter uran:
Kilde: World Nuclear Association
Den blå linje angiver den samlede efterspørgsel fra atomkraftværker. Den lilla-røde linje medtager også enestimeret efterspørgsel til atomdrevne fartøjer. Det fremgår således, at atomkraftværker repræsenterer langtstørstedelen af efterspørgslen efter uran.
Den grønne linje angiver det samlede udbud fra uranminer.
Efterspørgslen efter uran begyndte efter afslutningen på anden verdenskrig, og steg stabilt frem til slutningenaf firserne. Årsagen til, at udbuddet i denne periode lå væsentligt over efterspørgslen fra atomdrevne anlæg,skyldes uden tvivl en opbygning af militære atomarsenaler. I slutningen af 1980'erne medførte et ændretgeopolitisk billede samt mere fokus på miljø og sikkerhed og økonomi i forbindelse med atomkraftværker, atefterspørgslen efter uran fladede en del ud. Derudover var der på dette tidspunkt også blevet bygget en delkraftværker baseret på andre energikilder, herunder vandkraftværker, hvilket uden tvivl substituerede en delaf produktionen fra atomkraftværker.
Hvor udbuddet i perioden frem til slutningen af 1980'erne således ses at være højere end efterspørgslen,optræder der et gap, som dog er indsnævret noget i 2010.
Der synes således for nuværende at være et manglende udbud fra produktion i uranminer i forhold til densamlede efterspørgsel. Årsagen til, at efterspørgslen i en længere årrække kan ligge over udbuddet kan udentvivl tilskrives substituering til andre energikilder, herunder vandkraftværker, således at atomkraftværkerne i
56
en periode tilsyneladende ikke har opereret med fuld kapacitet. Den tilsyneladende mangelsituation gennemså mange år kan også forklares ved, at efterspørgslen efter uran kan imødekommes fra sekundæreforsyningskilder. Disse sekundære forsyningskilder er hovedsagelig eksisterende lagre, indvinding fraatomlagre i USA og Rusland og genbrug af radioaktivt affald.73
Som nævnt er forskellen mellem udbud og efterspørgsel indsnævret i de senere år, men i 2010 udgjordegappet stadig ca. 15.000 tons. Det skal dog i den forbindelse tilføjes, at Cigar Lake minen i Canada, derforventes at producere 8.200 tons uran om året og som derfor vil være den mine i verden med den størsteproduktion, forventes at åbne i 2013. Når Cigar Lake minen åbner og producerer den forventede mængdeuran, vil produktionen fra Cigar Lake minen således alene halvere forskellen mellem udbud ogefterspørgsel.74
Der må dog under de nuværende forhold antages fortsat at være et behov for nye miner, om end formentlig etbegrænset antal. I sidste ende vil dette også være påvirket af antallet af nye atomkraftværker.
2.2
Prisen på uran
Som nævnt ovenfor indskrænkede en del atomkraftværker tilsyneladende sine aktiviteter, i slutningen af1980'erne og op gennem 1990'erne, hvilket også resulterede i relativt lave priser, hvilket blandt andet betød,at prisen på uran var så lav som USD 9/lb i slutningen af 1989.75
I starten af det nye årtusind steg priserne dog markant igen, og markedet toppede i 2007 med en pris på USD137/lb. Prisen er dog faldet siden og er pr. 21. januar 2013 USD 43/lb.
7374
World Nuclear Associationhttp://www.world-nuclear.org/info/inf49.html#CigarLake75World Nuclear Association
57
Den historiske udvikling i prisen på uran kan ses i følgende graf:
Kilde: www.infomine.com
Som det fremgår, nåede uranprisen et højdepunkt i 2007. Årsagerne til dette er flere, men en afhovedårsagerne var prisudviklingen på olie, hvilket trak prisen på andre energikilder, herunder uran, med op.En anden hovedårsag kan henføres til, at Cigar Lake minen i Canada i to omgange blev ramt af kraftigeoversvømmelser og derfor ikke kunne gå i produktion som forventet. Jf. ovenfor forventes denne nu at gå iproduktion i 2013.
Efterfølgende faldt uran prisen igen, dog med visse udsving, hvilket dels kan tilskrives den økonomiskekrise, dels udbuddet af energikilder generelt, herunder overudbudssituationen af gas i Europa ogfremkomsten af skiferolie og -gas i Nordamerika, som har påvirket prisen på andre energikilder inedadgående retning.
58
2.3
Producenterne
Som tidligere nævnt repræsenterer atomkraftværker det væsentligste aftag af produktion af uran. Etatomkraftværk med en kapacitet på 1,300 MW forbruger ca. 25,000 kg. beriget uran med en koncentration på3,74% om året. Dette produceres ud fra en mængde på ca. 210,000 kg. rå-uran.76Pr. august 2011 var der således 43777atomreaktorer i drift rundt omkring i verden og 60 andre underkonstruktion. Derudover er yderligere 150 flere planlagte mens 340 er blevet foreslået. På den baggrund erdet derfor sandsynligt, at produktionen af uran kommer til at stige fremover.78
Før uran kan bruges som brændstof, må uranen gennemgå en længere proces. Først skal uranen brydes iminen, derefter skal den fræses, siden skal den beriges, og til sidst skal den produceres som brændstof.Fræsningsfaciliteterne befinder sig stort set altid på samme sted som minen, mens berigelsesfaciliteternetypisk findes i de lande, der producerer mest elektricitet fra atomkraftværker. Store kommercielleberigelsesfaciliteter findes således i blandt andet Frankrig, Tyskland, Holland, Storbritannien, USA ogRusland, mens der er mindre faciliteter i andre lande.
Ovennævnte lande udgør kernen af uranmarkedet og udøver betydelig kontrol af alle købere. Desuden ermarkedet for uran rimeligt komplekst, som følge af, at uranen gennemgår en del forædling fra den bliverbrudt i minen og til den er klar til at blive anvendt som brændstof.
Modsat mange andre metaller, handles uran typisk ikke på organiserede børser såsom London MetalExchange. Uran bliver derimod almindeligvis handlet direkte mellem køber og sælger. Strukturen af en uranhandelskontrakt kan derfor være vidt forskellig fra kontrakt til kontrakt. Urankontrakter fastsætter traditionelten basispris (eksempelvis spotprisen), der kan variere over tid, baseret på en formel, som de to parter er enigeom. Denne formel tager typisk højde for økonomiske udsving som f.eks. inflation, BNP, osv. Dissekontrakter indgås typisk 1-3 år før uranen skal leveres og strækker sig typisk over 3-5 år men nogen gangehelt op i 10 år.79
7677
World Nuclear AssociationEuropean Nuclear Society, 201378World Nuclear Association, 201379World Nuclear Association
59
Modsat de fleste andre former for brændstof, vil en bruger af uranbrændstof ikke købe et færdigtbrændstofprodukt. Brugeren vil derimod købe produkter fra forskellige led i kæden og derefter indgåindividuelle kontrakter med diverse leverandører om videre forædling af materialet. Årsagen til dette er, atbrugerne af uranbrændstof mener, at de på denne måde kan få et billigere produkt.80
Udover at blive solgt på forskellige stadier har markedet for uran desuden udviklet sig til to geografiskeområder af politiske og historiske årsager. Det ene er den vestlige verdens marked, som består af Nord ogSydamerika, Vesteuropa og Australien, mens det andet marked består af landene i det tidligereSovjetunionen, Østeuropa og Kina. Der handles også på tværs af de geografiske områder men ikke i så stortomfang.81
Der er under 100 firmaer i den vestlige verden, der handler med uran, og i 2011 stod otte selskaber for 85%af verdens uranproduktion. Et overblik over de største producenter i 2011 illustreres i følgende tabel:82SelskabKazAtomPromArevatons U8.8848.790%17161613865415
Cameco8.630ARMZ - Uranium One 7.088Rio TintoBHP BillitonNavoiPaladinOtherTotal4.0613.3533.0002.2828.521
54.610 100%
Kilde: World Nuclear Association
Det estimeres, at der på verdensplan er 5,3 mio. tons uran, som det kan betale sig at udvinde ved en pris påca. USD 60/lb men helt op til 7,1 mio. tons, som det kan betale sig at udvinde ved en pris på ca. USD 120/lb.Prisen på uran nåede sit laveste niveau i 2001 med en pris på USD 7/lb, mens det højeste niveau blev nået i2007 med en pris på USD 137/lb.83
8081
World Nuclear AssociationWorld Nuclear Association82World Nuclear Association, 201283World Nuclear Association, 2012, s. 2
60
Nedenstående tabel viser påviste ressourcer, der menes at kunne udvindes ved en uranpris på ca. USD 60/lb:
tons UAustralienKasakhstanRuslandCanadaNigerSyd AfrikaBrasilienNamibiaUSAKinaUkraineGrønlandUzbekistanMongolietJordanAndre1,661,000629,000487,200468,700421,000279,100276,700261,000207,400166,100119,600118,90096,20055,70033,80045,800
procentdel af verden31%12%9%9%8%5%5%5%4%3%2%2%2%1%1%1%Kilde: NEA & IAEA
Verden total 5,327,200
Som kommentar til ovenstående tabel skal det tilføjes, at for Grønland er kun forekomsten i Kvanefjeldet ertaget med, og at andre eventuelle forekomster derved ikke er taget med i betragtning. Tabellen viser, atAustralien med sine 31% af verdens påviste reserver er en meget betydende producent. Australien har i tilgiften meget veludviklet infrastruktur, hvilket giver konkurrencemæssige fordele i forhold til specielt nye lande.
2.4
Fremtidige markedsudsigter for uran
Hvordan markedet for uran kommer til at se ud fremover er naturligvis usikkert, hvor fremtiden afhænger afbåde efterspørgsel efter uran, herunder om det vil blive en foretrukken energikilde i fremtiden, samt på denanden side af udbuddet, herunder, hvor mange nye miner, der vil blive igangsat.
61
Følgende miner er planlagt til at åbne indenfor de næste år:
LandVitimskyFour MileCigar LakeImourarenHusabValenciaOmaholaKvanefjeldetTrekkopjeMorocco (phosphate bi-produkt)DornodRuslandAustralienCanadaNigerNamibiaNamibiaNamibiaGrønlandNamibiaMarokkoMongoliet
Reserve(tons)55.0008428.0008598.50086180.00088137.80036.1909.376118.90026.00030.00050.000
Koncentration Forv.åbnet0,050%0,370%18,300%870,080%890,0390,0150,0370,03650,0110,0300,10090
20122013201320142014201520152016201720172018
Kilde: World Nuclear Association
Som det fremgår af ovenstående tabel, er der en del uranminer i pipelinen til at gå i produktion frem mod2018. Mange af disse miner har både store forekomster og et pænt årligt produktionspotentiale. Som nævnttidligere forventes Cigar Lake minen i Canada alene at kunne bidrage med en årlig produktion på 8.200 tons,svarende til 10-15% af den nuværende produktion i verden. Kvanefjeldet forventes at kunne bidrage med enårlig produktion på omkring 1.400 tons. Der er således ved igangsætning af alle ovenstående miner en pænstigning i udbuddet i vente indenfor de kommende år, hvilket vil risikere at gøre både nuværende ogfremtidige miner mindre profitable.
Uran er en ikke-fornybar ressource, men de nu kendte forekomster dækker produktionen mange år frem.Derudover kan nogle ressourcer genbruges, ligesom der regelmæssigt opdages nye forekomster, hvilketbetyder, at tallet for de globale ressourcer på området må forventes at være stigende og antallet af påvistemineralressourcer er steget markant siden 70'erne, hvilket i særdeleshed gælder uran.91. De ting, som har
8485
http://www.world-nuclear.org/info/inf45a_Russia_nuclear_fuel_cycle.htmlTasker, 200986http://www.cameco.com/mining/cigar_lake/87http://www.cameco.com/mining/cigar_lake/88http://niger.areva.com/EN/niger-198/areva-s-facilities-in-niger-cominak-somar-imouraren.html89http://niger.areva.com/EN/niger-213/imouraren.html90http://www.world-nuclear.org/info/inf111.html91World Nuclear Association, 2012, s. 10
62
størst indflydelse på det potentielle udbud og derved prisen på en råvare som uran er geologisk viden,teknologi, økonomi samt erstatning af uran af andre råstoffer.92
I den forbindelse kan det nævnes, at udnyttelsen af uran er startet sent i forhold til andre mineraler. Ikke-militær efterspørgsel på uran opstod således først i løbet 60'erne og af 70'erne, og derfor blev industrielefterforskning efter uran først for alvor påbegyndt på det tidspunkt. Denne bølge af efterforskninger påvisteressourcer nok til de næste tre årtier, hvilket sandsynliggør, at senere bølger vil føre til opdagelsen af endnuflere forekomster.93
2.4.1
Teknologi
En væsentlig forudsætning for at udvinde en given type mineraler er, at teknologien og infrastrukturen til atudvinde mineralerne er til stede. Der findes en lang række eksempler på, at store forekomster i en årrækkeikke har kunnet udnyttes, enten fordi mineralteknologien ikke var tilstrækkelig udviklet eller fordi der ikkevar etableret en infrastruktur.
Derudover spiller teknologien på forbrugs- og produktionsniveau også en rolle, pga. at teknologien her kanbetyde, at den nødvendige mængde råvarer, der er nødvendig for at producere en enhed, bliver mindre i kraftaf, at teknologien bliver bedre. Dette gælder også for uran, hvor nyere kraftværker udnytter energien i uranbedre end ældre kraftværker.
2.4.2
Økonomi
Hvorvidt det kan betale sig at udvinde mineraler et givet sted, kommer i høj grad an på omkostningerne iforbindelse med udvindingen set i forhold til markedsprisen på råvaren. Hvis omkostningerne overstigermarkedsprisen, vil minen ikke være rentabel, og det vil derved ikke kunne betale sig at udnytte den.94
Prisdannelsen er vanskelig at forudsige endsige styre i den forbindelse, men den spiller en helt afgørenderolle. Prisdannelsen kan således ved stigende priser gøre en hidtil urentabel udnyttelse rentabel. I praksis vilstigningen i priser blive begrænset af prisen på alternative energiformer, i det mindste på sigt. Der vil såledesvære en vis reaktionstid ved ændrede prisforhold, hvilket er med til at skabe udsving i priserne. Et eksempelherpå er oliekrisen i 70'erne. Da olieprisen steg kraftigt, intensiveredes efterforskningen, og felter, som9293
World Nuclear Association, 2012, s. 7World Nuclear Association, 2012, s. 1194World Nuclear Association, 2012, s. 12
63
tidligere havde været urentable blev vurderet som rentable, hvilket medvirkede til et øget udbuddet en del. Påforbrugssiden betød prisstigningen en massiv substitution til andre former for brændstof, samt atinvesteringerne i alternativ energi og effektivisering af eksisterende energi steg markant. Som et resultat afdette faldt olieprisen drastisk frem til midten af 80'erne, stik modsat af hvad prognoserne havde spået.95
Bortset fra forholdsvis kortvarige mangelsituationer er udbuddet af de fleste mineraler typisk steget mere endefterspørgslen de seneste 50 år.96
2.4.3
Andre energikilder
Som nævnt ovenfor vil det påvirke vilkårene for uranminer, hvis andre energikilder, herunder alternativeenergikilder, viser sig at være billigere at udnytte end uran. I så fald vil udnyttelsen af uran kunne bliveerstattet af disse. Efterforsknings- og investeringsomkostninger ved igangsættelse af udnyttelse af nyeenergiforekomster sammenholdt med prisen ved at producere på eksisterende produktionsfaciliteter, vil væreafgørende for, hvornår dette sker.
I den forbindelse er efterforskningsomkostningerne ved uran langt billigere end vedrørende olie. Nårefterforskningsomkostningerne for olie og uran sammenlignes ved at sammenligne, hvor meget det koster atfinde den mængde af henholdsvis olie og uran, der skal til for at producere en given mængde energi, vil detvære ca. 300 gange dyrere at finde olien. Efterforskningsomkostningerne for uran er desuden for tiden kun2% af spotprisen, mens den tilsvarende for olie er 12%.97
2.4.4
Fremtidsprognoser
Det er usikkert, hvor meget uran, der bliver fundet fremover. Det vil være meget spekulativt at prøve atforudsige, hvor meget uran, der bliver fundet i et givet område, men så længe talen er om estimerede fund påverdensplan, er det muligt at komme med mere pålidelige prognoser pga. at erfaringer fra tidligere har vist,at antallet af fund er nogenlunde proportional med de beløb, der er investeret i efterforskning.98
Ud fra denne tankegang er det sandsynligt, at der vil komme flere uran fund fremover, og at disse fund vilkomme i områder, hvor der er billigt at udvinde. Dette skete f.eks. i Athabasca Basinet i Canada, hvorefter
9596
World Nuclear Association, 2012, s. 12World Nuclear Association, 2012, s. 1297World Nuclear Association, 2012, s. 1398World Nuclear Association, 2012, s. 14
64
lavomkostnings produktionen i dette område erstattede produktionen med højere omkostninger andresteder.99
I den første uran efterforskningscyklus, der strakte sig fra starten af halvfjerdserne frem til midten af firserne,blev der fundet uran nok til at møde verdens efterspørgsel ca. 80 år frem i tiden. I starten af nullernepåbegyndes den anden cyklus (som stadigvæk ikke er afsluttet), pga. de stigende priser på uran, ogefterforskningsudgifterne på uran på verdensplan steg således fra USD 55 mio. om året i 2000 til USD 110mio. i 2004.100
Så samlet set er der udsigter til, at betydelige mængder af uran også vil blive fundet fremover, og at derderfor ikke kommer til at ske markante prisstigninger i nærmeste fremtid.
3
Mulige økonomiske konsekvenser ved udnyttelse af Uran i Grønland
Grønlands mest kendte forekomst af uran er i Kvanefjeldet, og denne forekomst blev opdaget i 1955.Efterfølgende blev der lavet en række undersøgelser af forekomsten, der omfattede både geologiske forholdog forsøg med udvinding af uran, og i 1982 blev der lavet en vurdering for udnyttelse af forekomsten.
Ifølge de seneste beregninger fra Greenland Minerals and Energy Ltd. (GME) er der ca. 111 mio. tons malmmed et gennemsnitligt uranindehold på 400 gram pr. tons, hvilket svarer til ca. 45,000 tons uran iKvanefjeldet. Potentialet er dog langt større, dels i kraft af yderligere mængder med en lavere lødighed, delsi kraft af de to tilstødende forekomster inden for licensområdet (Zone 2 – Sørensen fjeldet – og Zone 3).Uranen befinder sig under overfladen, så hvis uranen skal udvindes, skal der også brydes ca. 136 mio. tonsbjerg.101
Sammenlignet med uranforekomster andre steder er forekomsten i Kvanefjeldet lille og vanskelig at udnytte.Uranminer bryder typisk uranmalm, der har et uranindehold på mellem 1.000 og 10.000 gram pr. ton, ogkoncentrationen på 400 gram pr. ton på forekomsten i Kvanefjeldet er derfor lav sammenlignet meduranminer andre steder. Det er derfor sandsynligt, at det kun vil være økonomisk rentabelt at udnytteuranforekomsten i Kvanefjeldet, såfremt denne forekomst af uran indgår i et produkt sammen med andremineraler.10299
World Nuclear Association, 2012, s. 14World Nuclear Association, 2012, s. 14101GEUS 2012, s. 23102GEUS 2012, s. 23100
65
Til fordel for udnyttelse af forekomsten i Kvanefjeldet taler dog, at malmen formentlig kan brydes i åbentbrud (efter brydning af overfladen), og at den har transportmæssige fordele, i og med at den ligger tæt påhavet i et forholdsvis isfrit område.103
Med et prisniveau på USD 40/lbs vil uranforekomsten i Kvanefjeldet ud fra det nuværende skøn overforekomsten kunne have en bruttoværdi på i niveau 3,6 mia. USD eller ca. 20 mia. kr. Som følge af denforholdsvis lave koncentration af uran i malmen fra Kvanefjeldet på 0,04%, vil der dog være et begrænsetnettooverskud. Der er dog eksisterende miner, der er rentable med en endnu lavere koncentration,eksempelvis i Namibia. Her må dog antages at være infrastrukturmæssigt mere enkle forudsætninger forminedrift.
Koncentrationen af uran kan kategoriseres i henhold til følgende tabel, hvor Kvanefjeldet ligger mellem Lowog Very Low grade:Very high-grade ore (Canada) - 20% UHigh-grade ore - 2% U,Low-grade ore - 0.1% U,200,000 ppm U20,000 ppm U1,000 ppm U
Very low-grade ore* (Namibia) - 0.01% U 100 ppm UGranite3-5 ppm USedimentary rockEarth's continental crust (av)SeawaterKilde: World Nuclear Association
2-3 ppm U2.8 ppm U0.003 ppm U
3.1
Indtægter fra selskabsskat
Projektøkonomien og dermed de indtægter, der kan komme den grønlandske landskasse til gavn er behæftetmed stor usikkerhed på baggrund af mulige udsving i markedsforholdene samt produktionsmæssige forhold.
På baggrund af skøn fra Greenland Minerals & Energy har vi foretaget en overordnet og indikativ beregningaf en mulig projektøkonomi i Kvanefjeld projektet samt hvorledes bidraget til den grønlandske landskassefra et sådant projekt kan tænkes at være baseret på nuværende skatteregler.
103
GEUS 2012, s. 23
66
Beregningerne er lavet på nedenstående forudsætninger, der baserer sig på GME’s investorpræsentation fraseptember 2012.Minens levetid: 30 årAnlægsinvestering: 2,5 mia. USD (14 mia. kr.)Årlig produktion af uran: 3 mio. lbs.Uran pris: USD 50/lbs.Driftsudgifter for uran: USD 30,80 pr. produceret lbs.Årlig produktion af sjældne metaller (TREO): 44.000 tonsPris for TREO: USD 25/kgDriftsudgifter for TREO: USD 8/kgGælds- / egenkapitalfinansiering: 2:1 (dvs. USD 1,667 mia. i gæld og USD 0,833 mia. i EK)Rentesats på gæld: 8%Skattesats: 37%, jf. de nuværende skatteregler
Det
forudsættes,
at
alt
frit
cash-flow
udloddes,
hvorved
den
relevante
skattesats
bliver
udbytteskatteprocenten på 37%. Dog beskattes indskudt egenkapital ikke ved udlodning. Gælden forudsættestilbagebetalt i de sidste år, hvorved projektet belastes af renter i stort set hele projektforløbet. Dette reducererbeskatningen i Grønland.
Projektøkonomien og beskatningsprovenuet til Grønland kan beskrives som vist nedenfor. Ved omregningfra USD til DKK er anvendt en kurs på 5,70.
67
Kvanefjeldet – Indikative beregninger – Minedrift over 30 år akkumuleret (baseret på skøn fra GME iinvestorpræsentation fra september 2012)Omsætning – uranOmssætning – TREOOmsætning i altDriftsomkostninger – uranDriftsomkostninger – TREODriftsomkostninger i altCash-flow fra driftenAnlægsinvesteringCash-flow fra projektRenter af lånOverskud fra projektUSD mio.4.50033.00037.500-2.772-10.560-13.33224.168-2.45621.712-4.04617.665DKK mio.25.650188.100213.750-15.800-60.192-75.992137.758-14.000123.758-23.065100.693
Skat heraf 37%
6.536
37.256
IRR for investor (cash-flow fra projekt)NPV af cash-flow fra projekt (@15%)NPV af skatter (@15%)
26%1.609861
26%9.1694.909
Ovenstående bekræfter, at de sjældne metaller, vil være et afgørende element i projektøkonomien omkringKvanefjeldet. Uranproduktionen giver ikke i sig selv grundlag for betydelige overskud med det nuværendeprisniveau. Den forudsatte pris på USD 50 pr. lbs. ligger endda over den nuværende notering på ca. USD 43pr. lbs.
Årsagen til den marginale økonomi i uranproduktionen er i overensstemmelse med hidtidige skøn, hvor denforholdsvis lave koncentration af uran i Kvanefjeldet gør uranproduktionen forholdsvis dyr i forhold til andreminer med en højere lødighed.
Den indikative beregning viser således den afgørende betydning af produktionen af sjældne metaller forprojektøkonomien.68
Det skal dog nævnes, at der er usikkerhed knyttet til estimaterne, samt at projektøkonomien er særlig følsomoverfor udsving i priserne på de producerede produkter, hvilket i praksis ikke kan styres, men som dikteres afmarkedet.
Der er i ovenstående indikative beregning forudsat en årlig uranproduktion på 3 mio. lbs., svarende til ensamlet produktion på 90 mio. lbs over de 30 år. Dette svarer nogenlunde til det seneste skøn ved en lødighedpå 0,04%. Hvis der brydes malm med en lavere lødighed udgør den estimerede ressource 263 mio. lbs.Brydning af malm med en lavere lødighed, må dog tillige antages at øge produktionsomkostningerne,hvorfor det nuværende prisniveau næppe gør det rentabelt at udnytte hele ressourcen. Øgede priser kan doggøre dette rentabelt.
Der er endvidere i den indikative beregning forudsat en årlig produktion af sjældne metaller på 44.000 tons,svarende til 1,32 mio. tons over de 30 år. Vedrørende sjældne metaller, vil det endvidere være megetafgørende, hvorledes sammensætningen af disse er. Der er således et betydeligt prisspænd imellem deforskellige metaller. Den af GME skønnede opnåelige pris på USD 25 er således udtryk for et skøn.
Endelig skal det nævnes, at ovenstående skøn over ressourcer alene relaterer sig til selve Kvanefjeldet, ogikke medtager skøn vedrørende de tilstødende zone 2 (Sørensen) og zone 3, som ligger i sammelicensområde. I disse er der også et potentiale, som dog endnu ikke er detaljeret og præcist kortlagt ogklassificeret.
Alle de estimater, der er anvendt i de indikative beregninger, samt ovenstående kommentarer er medudgangspunkt i GME's skøn fra september 2012.
Projektøkonomien er selvsagt meget afhængig af priserne. Der er nedenfor opstillet prisfølsomheder iforhold til ovenstående indikative beregning (base case), der baserer sig på en uranpris på USD 50 per lbs. ogen pris på sjældne metaller på USD 25 per kg.
69
Kvanefjeldet – Følsomheder på pris vedrørende indikative beregninger – Minedrift over 30 årakkumuleret (baseret på skøn fra GME, jf. investorpræsentation fra september 2012)Base caseUran USD 50REE USD 25DKK mio.Overskud fra project
Uran USD 60REE USD 25DKK mio.
Uran USD 50REE USD 20DKK mio.
Uran USD 40REE USD 15DKK mio.
100.69337.25626%9.1694.909
105.82439.15526%9.9085.178
63.38523.45320%3.7562.957
21.7148.03412%-2.397853
Skat heraf 37%
IRR for investor (cash-flow fra projekt)NPV af cash-flow fra projekt (@15%)
NPV af skatter (@15%)
De betydelige usikkerheder til trods, er der et ganske betragteligt potentiale forbundet medKvanefjeldsprojektet.
Som det fremgår af ovenstående viser de indikative beregninger et samlet skatteprovenu fraselskabsbeskatning på 37 mia. kr. over de 30 år, dvs. mere end 1 mia. kr. årligt i gennemsnit. Hvisproduktion kan påbegyndes i 2016, er det dog næppe realistisk, at der vil kunne komme skatteindtægterførend i 2018 eller 2019.GME’s seneste forudsætninger for Kvanefjeldsprojektet
GME har i marts 2013 ændret sine forudsætninger for etablering af Kvanefjeldsprojektet og opererer nu medlavere investeringer og lavere produktion, ligesom der er lavere produktionsomkostninger. Dette indebærerfølgende hovedelementer:
Anlægsinvestering: 0,81 mia. USD (4,6 mia. kr.)Årlig produktion af uran: 1,1 mio. lbs.Driftsudgifter for uran: USD 37 pr. produceret lbs.Årlig produktion af sjældne metaller (TREO): 19.000 tonsDriftsudgifter for TREO: USD 6,4/kg
GME har i forbindelse hermed opstillet følgende ændrede prisforudsætningerUran pris: USD 70/lbs.
70
Pris for TREO: USD 23/kg
For en nærmere beskrivelse henvises til GME’s selskabsmeddelelse fra den 26. marts 2013.
Nedenfor er base case i det studie, der blev præsenteret i september 2012 sammenlignet med en indikativberegning af projektøkonomien ved de forudsætninger, som GME nu opererer med (Marts 2013), dels veduændrede priser på uran og TREO og dels ved de nye prisforudsætninger.Base caseSept. 2012Uran USD 50REE USD 25DKK mio.Overskud fra project
Base caseMarts 2013Uran USD 50REE USD 25DKK mio.
Base caseMarts 2013Uran USD 70REE USD 23DKK mio.
100.69337.25626%9.1694.909
58.26018.71733%5.5352.532
55.52417.71032%5.1412.389
Skat heraf 37%
IRR for investor (cash-flow fra projekt)NPV af cash-flow fra projekt (@15%)
NPV af skatter (@15%)
Som det fremgår af ovenstående reducerer denne projektændring de forventede indtægter, men der er stadigtale om et rentabelt projekt ud fra de opstillede forudsætninger.
3.2
Indtægter fra personskat
Et meget betydeligt bidrag til landskassen ved igangsættelse af Kvanefjeldsprojektet vil med stor sikkerhedvære indtægter fra personskat vedrørende de ansatte, der dels i anlægsfasen skal anlægge minen og idriftsfasen operere minen.
Der er ret forskellige skøn over det mulige omfang heraf, men baseret på erfaringer fra canadiske mi-ner iSaskatchewan har konstruktionsfasen involveret op til 500 medarbejder, mens der i driftsfasen i flere tilfældehar været involveret 250-350 direkte ansatte. Hertil kommer ansatte i servicefunktioner til minen.
71
Hvis der forudsættes en årlig indtægt pr. medarbejder på 400.000 DKK kan der opstilles nedenstående skøn:
Beløb i DKK mio.
Konstruktionsfase500 medarbejdere
Driftsfase300 medarbejdere12043,2
Årlige lønomkostningerSamlet årlig skat
20072
Vedrørende skatteprocenter ligger udskrivningsprocenten for Narsaq Kommune for 2011 på 45 %.Skattedirektoratetbetragtessomhjemstedskommuneforudenlandskearbejdere,ogherer
udskrivningsprocenten 37 % i 2011. Der regnes på denne baggrund med en gennemsnitligudskrivningsprocent på 42 %, hvilket i et vist omfang tager højde for eksistensen af udenlandske arbejdere.Bundfradraget i 2011 er 58.000 kr. Med en udskrivningsprocent på 42 og dette bundfradrag indregnet kander ved en årsindtægt pr. medarbejder på 400.000 kr. opgøres en effektiv skatteprocent på 36.
Hertil kommer som nævnt mulige skatteindtægter fra servicefunktioner tilknyttet mineaktiviteten.
Over hele projektets løbetid (3-årig konstruktionsfase og 30-årig driftsfase) svarer ovenstående til et samletskatteprovenu på DKK 1,5 mia.
Vi er endvidere informeret om, at direktør i Grønlands Arbejdsgiverforening, Brian Buus Pedersen, for nyligthar skønnet den mulige beskæftigelse på Kvanefjeldet til 700 medarbejdere i driftsfasen og 2.000medarbejdere i konstruktionsfasen. Dette vil i givet fald under de samme forudsætninger som ovenfor udgøreen årlig skatteindtægt på 288 mio. DKK i konstruktionsfasen og 100 mio. DKK i produktionsfasen, ellerknap 4 mia. kr. over projektets løbetid.
Dette skøn er dog stadig baseret på en gennemsnitlig løn på DKK 400.000 årligt og tager således ikke højdefor eventuel anvendelse af billigere udenlandsk arbejdskraft i henhold til storskalaloven.
Under alle omstændigheder illustrerer ovenstående, at indtægter fra personbeskatning er et væsentligtelement i den samlede effekt på landskassens økonomi af igangsætning af minedrift på Kvanefjeldet.
72
LitteraturlisteAreva, www.areva.comCameco, http://www.cameco.comEmsley, John (2001). "Uranium". Nature's Building Blocks: An A to Z Guide to the Elements. Oxford:Oxford University PressEncyclopedia of Espionage, Intelligence, and Security. The Gale Group, Inc, “uranium”European Nuclear Society 2013, http://www.euronuclear.org/info/encyclopedia/n/nuclear-power-plant-world-wide.htmFederationofAmericanScientists,1998,"NuclearWeaponDesign".
http://www.fas.org/nuke/intro/nuke/design.htmInvestmentMine: www.innfomine.comNEA & IAEA, Uranium 2011: Resources, Production and DemandTradeTech, www.uraniuminfo.comRIA Novosti, 2010, “U.S. to pump money into nuke stockpile, increase security”Sarah Jane Tasker, 2009 "Uranium industry emerges a key player”World Nuclear Association 2012, Supply of UraniumWorld Nuclear Association,www.world-nuclear.com
73
Bilag 1
Betænkning afgivet af Erhvervsudvalget vedrørende beslutningsforslag om atNaalakkersuisut pålægges snarest at arbejde for indførelse af øvre grænse forindholdet af uran på 0,1 % på alle udvindings tilladte råstoffer i Grønland(EM2012/157)
Dateret 20. november 2012
20. november 2012
EM2012/157FM2011/20FM2010/31EM2009/148
BETÆNKNINGAfgivet af ErhvervsudvalgetvedrørendeBeslutningsforslag om at Naalakkersuisut pålægges til snarest at arbejde for indførelse af øvregrænse for indholdet af uran på 0,1 % på alle udvindings tilladte råstoffer i Grønland.(Siumutgruppen i Inatsisartut)
Afgivet til forslagets 2. behandling
Erhvervsudvalget har under behandlingen af forslaget bestået af:Inatsisartutmedlem Naaja Nathanielsen, Inuit Ataqatigiit, formandInatsisartutmedlem Andreas Uldum, Demokraterne, næstformandInatsisartutmedlem Kim Kielsen, SiumutInatsisartutmedlem Akitsinnguaq Olsen, SiumutInatsisartutmedlem Knud Fleischer, Kattusseqatigiit PartiiatInatsisartutmedlem Aqqaluaq B. Egede, Inuit AtaqatigiitInatsisartutmedlem Karl Lyberth, SiumutInatsisartutmedlem Sivert K. Heilmann, Atassut (suppleant)Udvalget har efter 1. behandlingen under EM2009 gennemgået forslaget og fremlægger hermedsine overvejelser.1. Forslagets indhold og formålForslaget har til hensigt, at åbne op for, at der kan brydes og udvindes mineraler med et indholdaf radioaktive stoffer, herunder uran, thorium mv., med en højeste lødighed på 0,1 %. Dennetolerancegrænse giver efter forslagsstillernes vurdering rum for, at der kan brydes radioaktivemineraler, som et biprodukt i forlængelse af andre mineprojekter. Den anførte tolerancegrænse____________EM2012/157FM2011/20FM2010/31EM2009/148J.nr. 01.25.01/11FM-LABU-000201
20. november 2012
EM2012/157FM2011/20FM2010/31EM2009/148giver ligeledes efter forslagsstillernes vurdering en mulighed for, at Grønland kan udnytte sineforekomster af sjældne jordarter og andre industrielt strategiske råstoffer.Derudover anser forslagsstillerne, at Råstoflovens krav til miljø og sikkerhed er tilstrækkelige tilat minedrift, hvor radioaktive mineraler brydes som et biprodukt, kan reguleres fuldt udmiljømæssigt og sundhedsmæssigt forsvarligt og efter bedste internationale praksis.2. Behandling af forslaget i InatsisartutForslaget har været udsat to gange efter ønske af forslagsstillerne, og én gang af Naalakkersuisut.Beslutningsforslaget blev 1.behandlet på EM2009 og henvist til Erhvervsudvalget. Udvalgetbemærker, at Naalakkersuisut ved forslagets 1. behandling indstillede forslaget til forkastelse,blandt andet med følgende argumenter:”Naalakkersuisut finder ikke at tiden er moden til at træffe en sådan beslutning. Vi finder det vigtigt, atbefolkningen tages med på råd i et så vigtigt emne som efterforskning og udnyttelse af uranholdigemineraler. Vi vil høre på alle synspunkter, og vi skal give os god tid til at fordybe os i emnet. Denendelige beslutning om emnet må tages på et oplyst grundlag og må i sidste ende bero på saglighed ogsamfundsmæssige hensyn”.(citat slut)
Inuit Ataqatigiit forkastede forslaget, med et ønske om mere viden særligt omkring miljøforholdog det sikkerhedspolitiske aspekt. Partiet efterlyste også en grundig debat i befolkningen.
Siumut støttede forslaget med et ønske om at skabe nye indtægter og flere arbejdspladser, underbehørigt hensyn til sundheds- og miljøforhold..Demokraterne tog ikke endeligt stilling, men ønskede mere viden fra en uvildig kommissioninden 2. behandlingen af forslaget.
Atassut støttede forslaget, så længe der er tale om biproduktion og anmodede Naalakkersuisutom at overveje en folkeafstemning om emnet, grundet forslagets betydning.
____________EM2012/157FM2011/20FM2010/31EM2009/148J.nr. 01.25.01/11FM-LABU-00020
2
20. november 2012
EM2012/157FM2011/20FM2010/31EM2009/148Kattusseqatigiit Partiiat forkastede forslaget og efterlyste også mere viden om konsekvenserneforbundet med udvinding af radioaktive materialer.3. Udvalgets behandling af forslagetDet skal Indledningsvist oplyses, at Råstofloven ikke indeholder bestemmelser, der eksplicitforbyder at bryde mineraler med et radioaktivt indhold. Nultolerance overfor brydning ogudnyttelse af radioaktive grundstoffer hviler derfor på en politisk vilje til ikke at tillade sådanneaktiviteter. Udvalget noterer sig det generelle ønske blandt de politiske partier om mereoplysning om konsekvenserne ved uranbrydning. Ikke blot for den politiske beslutningsproces,men også i befolkningen generelt. En beslutning om at ophæve nultolerancepolitikken skal skepå et sagligt og oplyst grundlag, og der skal være behørigt tid til debat, da det også er etholdningsspørgsmål.Udvalget noterer sig, at Naalakkersuisut har udsendt en publikation fra GEUS104, der omhandlerinformation og fakta om uran og andre radioaktive materialer i Grønland. Hæftet er på 26 siderog beskriver med et naturvidenskabeligt og geologisk udgangspunkt, hvad uran og andreradioaktive materialer er, og hvilke metoder og sikkerhedsforanstaltninger der skal iagttages,hvis radioaktive materialer skal brydes. For at illustrere de problemstillinger der er forbundetmed omgang og brydning af radioaktive mineraler, tager hæftet udgangspunkt i Kvanefjeldet, daforfatterne formoder, at forekomsterne af radioaktive materialer på denne lokation er almindeligkendt af befolkningen. Hæftet gennemgår forskellige sundhedsmæssige og miljømæssigeaspekter ved en eventuel udnyttelse af ressourcerne i Kvanfjeldet105.
Udvalget hilser denne type informationsmateriale velkomment, men bemærker også, atforholdene omkring landets mineralske forekomster i høj grad er stedbestemte. Hver enkeltforekomst har sin egen sammensætning af mineraler, og lokalmiljøet varierer ligeledes fra stedtil sted. De aktuelle undersøgelser på Kvanefjeldet vil derfor ikke kunne anvendes som grundlagfor at drage generelle konklusioner vedr. konsekvenserne af uranudvinding.
104
De Nationale Geologiske Undersøgelser for Danmark og Grønland. Institutionens arbejdsområder er:geovidenskabelige undersøgelser, forskning, rådgivning og geologisk kortlægning - primært knyttet til Danmark ogGrønland.www.geus.dk105Publikationenkanfindespåhttp://dk.nanoq.gl/Emner/Landsstyre/Departementer/Råstofdirektoratet/~/media/D72FFCDF3AEF478D938EA2DD47FA7A5C.ashx.Hvad angår publikationens beskrivelse af Kvanefjeldet henvises der til s. 22-23-24-25.
____________EM2012/157FM2011/20FM2010/31EM2009/148J.nr. 01.25.01/11FM-LABU-00020
3
20. november 2012
EM2012/157FM2011/20FM2010/31EM2009/148
Foruden de sundhedsmæssige og miljømæssige forhold ved en eventuel fremtidig accept afbrydning af radioaktive grundstoffer er der også et sikkerhedspolitisk aspekt ved eventuelt ifremtiden at træde ind i den gruppe af nationer, der udvinder og eksporterer uran eller andreradioaktive materialer. Udvalget anser, at de udenrigspolitiske sammenhænge og konsekvenserfor Rigsfælleskabet af en eventuel fremtidig opblødning af nultolerence overfor udvinding afuran bør afdækkes.5. Udvalgets indstillingEt enigt udvalg fremsætter på den baggrund nedenstående ændringsforslag og indstiller dette tilvedtagelse.
Naalakkersuisut pålægges at nedsætte en hurtigt arbejdende uvildig ekspertgruppe, der til FM13kan afgive en rapport, der belyser konsekvenserne af en modifikation af nultolerancepolitikken.Rapporten bør blandt andet belyse nedenstående problemstillinger:a) Den sikkerhedspolitiske rollefordeling i mellem Grønland og Danmark i forbindelse med eneventuel modifikation af nultolerencepolitiken overfor udvindingen af uran.b) Kan Danmark jf. pkt. a) i tilfælde af en tvist formelt set forhindre Grønland i at tilladeuranudvinding?c) Hvilke internationale konventioner og aftaler bør Grønland tiltræde i tilfælde af udvinding afradioaktive materialer tillades, såsom aftaler om ikke-spredning og hvilke yderligereforpligtigelser skal Rigsfællesskabet påtage sig i fald at nultolerancen modificeres. Der tænkes iden sammenhæng på et formaliseret samarbejde med det internationale atom agentur(IAEA).d) I tilfælde af at nultolerencen ophæves eller ændres, hvilke behov vil der opstå for at ændre påde lovgivningsmæssige rammer der kendes i dag? Det ønskes ligeledes beskrevet om hvilkeoffentlige instanser eller selskaber der vil være behov for, for at sikre tilsynet og kontrollen medsåvel mineproduktionen som videresalget af produktet. Ekspertgruppen bør ligeledes belysemuligheder og konsekvenser såfremt Grønland måtte ønske at sikre sig ejerskabet til alleradioaktive grundstoffer, der brydes uanset om der er tale en privat mines biprodukt.____________EM2012/157FM2011/20FM2010/31EM2009/148J.nr. 01.25.01/11FM-LABU-000204
20. november 2012
EM2012/157FM2011/20FM2010/31EM2009/148
e) Eventuelle forskelle mellem at annullerer nultolerancepolitikken i forhold til blot atmodificere den, for eksempel ved at forhøje den tilladte grad af lødighed.f) Beskrive om der er behov for forskellige hensyn i forhold til forekomsternes lokalitet. Hertænkes for eksempel på om forekomsterne er bynære eller om de ligger isoleret og på forskelligeklimatiske forhold.g) påvirkning af miljøet og behovet for særlige foranstaltninger.h) et afsnit om brugen af uran industrielt, herunder en beskrivelse af markedsforholdene for salgaf radioaktive produkter og en beskrivelse af de muligheder og udfordringer der ses for markedeti fremtideni) Ekspertgruppen bør ligeledes fremkomme med en vurdering af de økonomiske effekter forGrønland ved henholdsvis en fastholdelse af nultolerencen og de økonomiske effekter ved enmulig opblødning eller ophævning af nultolerancen. Både positive og negative økonomiskeeffekter bør belyses under de forskellige scenarier.
Udvalget skal slutteligt bemærke, at uanset hvilken beslutning der i fremtiden træffes ombrydning af uranholdige materialer, bør det ske på et sagligt og velbelyst grundlag og med denfornødne tid afsat til debat, både blandt beslutningstagerne i Inatsisartut og i befolkningen.
____________EM2012/157FM2011/20FM2010/31EM2009/148J.nr. 01.25.01/11FM-LABU-00020
5
20. november 2012
EM2012/157FM2011/20FM2010/31EM2009/148Med disse bemærkninger og med den i betænkningen anførte forståelse skal udvalget overgiveforslaget til 2. behandling.
, Formand
____________EM2012/157FM2011/20FM2010/31EM2009/148J.nr. 01.25.01/11FM-LABU-00020
6
Bilag 2
Udenrigsministeriet, Notat om regelsæt for radioaktive stoffer og dissegyldighed i Danmark og/eller Grønland
Dateret 8. marts 2013.
NOTATUdenrigsministerietTil:CC:Fra:Emne:
NEA
J.nr.:Bilag:
8.R.2.
NEA
Dato:
8. marts 2013
Regelsæt for radioaktive stoffer og disses gyldighed i Danmark og/eller Grønland.
IndholdUdenrigsministeriet..................................................................................................................................2Forsvarsministeriet.................................................................................................................................. 3Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse............................................................................................. 7Miljøministeriet........................................................................................................................................ 9Klima-, Energi- og Bygningsministeriet............................................................................................. 12Erhvervs- og vækstministeriet..............................................................................................................13Transportministeriet.............................................................................................................................. 14Justitsministeriet..................................................................................................................................... 15Appendix A.............................................................................................................................................. 1
2
UdenrigsministerietNon-Proliferation Treaty (NPT) (Ikke-spredning af atomvåben)106Traktaten er gældende for Grønland. Det bemærkes, at der er et udestående vedr.Grønlands tilslutning til en tillægsprotokol til safeguardsaftalen (INFCIRC/176) forGrønland, som Grønland imidlertid forventes at blive omfattet af indenfor kort tid.Traktaten om Ikke-spredning af Atomvåben (”Treaty on the Non-proliferation ofNuclear Weapons”, forkortet NPT) trådte i kraft den 5. marts 1970. Danmarkratificerede traktaten i januar 1969. I dag er NPT hovedhjørnestenen i det internationalesamfunds bestræbelser på at hindre spredning af atomvåben – samt i sidste ende atafskaffe disse våben. Kun Indien, Israel og Pakistan har ikke tilsluttet sig NPT, mensNordkorea i 2003 bekendtgjorde, at man trådte ud af NPT.Traktaten skelner mellem atomvåbenmagter og ikke-atomvåbenmagter. De femanerkendte atomvåbenmagter (USA, Rusland, Kina, UK og Frankrig) forpligter sig til atikke at overføre atomvåben til ikke-atomvåbenmagter samt til ikke at bistå disse med atfremstille eller erhverve atomvåben. Ikke-atomvåbenmagterne forpligter sig til ikke atmodtage eller fremstille atomvåben. Hensynet i denne ”handel” er, at der kan skefredelig civil udnyttelse af atomenergi. Af yderligere særlig interesse er traktatensbekræftelse af muligheden for, at grupper af stater kan indgå regionale traktater, deretablerer atomvåbenfri zoner på deres territorier.Medlemsstaterne er forpligtet til - senest 18 måneder efter deres tiltrædelse til NPT - atindgå såkaldte ”safeguards” aftaler med IAEA, der forestår verifikation og kontrol afcivile atomare aktiviteter. I tilfælde af et lands overtrædelse af deres forpligtelser underen safeguards-aftale, er det således IAEA, der påtaler dette og rapporterer til FN’sSikkerhedsråd og Generalforsamling.Nuclear Suppliers GroupNuclear Suppliers Group (NSG) har til formål at sikre, at eksport af nukleare materialer,udstyr og teknologi ikke medvirker til spredning af atomvåben. NSG mødtes første gangINFCIRC/176: AGREEMENT BETWEEN THE GOVERNMENT OF THE KINGDOM OFDENMARK AND THE INTERNATIONAL ATOMIC ENERGY AGENCY FOR THEAPPLICATION OF SAFEGUARDS IN CONNECTION WITH THE TREATY ON THE NON-PROLIFERATION OF NUCLEAR WEAPONS. Aftalen trådte i kraft den 1. marts 1972.http://www.iaea.org/Publications/Documents/Infcircs/Others/infcirc176.pdf. Derer yderligere: AgreementBetween the Kingdom of Belgium, the Kingdom of Denmark, the Federal Republic of Germany, Ireland, theItalian Republic, the Grand Duchy of Luxembourg, the Kingdom of the Netherlands, the European AtomicEnergy Community and the International Atomic Energy Agency in Implementation of Article III, (1) and (4) ofthe Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons. Trådte i kraft den 5. marts 1970.http://www.iaea.org/Publications/Documents/Infcircs/Others/inf193.shtml106
3
i 1975 i London. Der er pr. oktober 2011 i alt 46 medlemmer. Danmark har væretmedlem siden 1984.Medlemmerne af NSG har udarbejdet en fælles liste over nukleare materialer, udstyr ogteknologi, der kun må eksporteres med særlige kontrolforanstaltninger. Herudover harmedlemmerne aftalt særlige retningslinjer for eksport af nukleart relaterede produkter,som også har ikke-nuklear anvendelse (såkaldte dual-use produkter). Medlemmerneudveksler information om deres eksport af nukleart relaterede produkter og andrespørgsmål af fælles interesse.Disse retnings- og kontrollister udgør grundlaget for EU’s eksportkontrolforordning(Rådets forordning nr. 428/2009 med senere ændringer). Dual-use forordningen ervedtaget efter EU´s fælles handelspolitik, og administreres af Erhvervs- ogvækstministeriet. Den beskrives nedenfor.FN’s Sikkerhedsrådsresolution 1540FN’s Sikkerhedsråd har siden terrorangrebet mod USA den 11. september 2001 påtagetsig en aktivt normskabende rolle i kampen mod terrorisme og mod spredning afmasseødelæggelsesvåben (WMD) og deres fremføringsmidler.FN’s Sikkerhedsråd vedtog den 28. april 2004 enstemmigt resolution 1540 om ikke-spredning af masseødelæggelsesvåben til særligt ikke-statslige aktører. Resolutionenfastslår bl.a., at spredning af masseødelæggelsesvåben (nukleare, kemiske og biologiskevåben) til ikke-statslige aktører udgør en trussel mod international fred og sikkerhed.Ifølge resolutionen skal alle stater af samme grund vedtage og håndhæve nationallovgivning, der forbyder ikke-statslige aktørers, herunder terroristers, adgang tilmasseødelæggelsesvåben. Desuden pålægger resolutionen alle stater at gennemføre oghåndhæve nationale kontrolforanstaltninger med henblik på at forhindre ulovligspredning af sådanne våben.
ForsvarsministerietKonvention om fysisk beskyttelse af nukleart materialeKonventionen er gældende for Grønland.Danmark underskrev konventionen i juni 1980 og afleverede ratifikationsinstrument tilIAEA, som er vært for konventionen, i september 1991, hvorefter konventionen trådte ikraft for Danmark og Grønland den 6. oktober 1991.Konventionen ”administreres” af Udenrigsministeriet.Målet med konventionen er at sikre, at nukleart materiale, som kan anvendes iforbindelse med fremstilling af våben/sprænglegemer, beskyttes mod at falde ihænderne på ”uvedkommende”, og i henhold til konventionen skal de kontraherendestater bl.a. sikre, at der sker fysisk beskyttelse af sådanne materialer under (international)transport.
4
Beredskabsstyrelsen er myndighed for fysisk beskyttelse af nukleart materiale107vedopbevaring og under transport,Ændringen – ”Amendment” – ”administreres” af Udenrigsministeriet.Ændring af konventionen angår især at udvide anvendelsesområdet til i højere grad ogsåat omfatte brug, oplagring og transport af nukleare materialer i hjemlandet ogbeskyttelse af nukleare materialer og anlæg mod sabotage.Det bemærkes, at ændringen af konventionen ikke er trådt i kraft. Ikrafttræden kræver,at 2/3 af de kontraherende stater har ratificeret/godkendt ændringen. 145 lande harratificeret/godkendt konventionen, og en ikrafttræden af ændringen forudsætter derforratifikation af/godkendelse fra 98 stater. Kun 56 lande har ratificeret/godkendtændringen indtil nu.Konventionen om bistand i tilfælde af nukleare ulykker eller radiologisknødstilfældeKonventionen er ikke gældende for Grønland. Danmark underskrev konventionen iseptember 1986 og afleverede ratifikationsinstrument til IAEA, som er vært forkonventionen, i september 2008, hvorefter konventionen trådte i kraft for Danmark ioktober 2008. Det fremgår af ratifikationsinstrumentet, at konventionen ikke skal væregældende for Grønland (og Færøerne.)Konventionen ”administreres” af Udenrigsministeriet.Formålet med konventionen er at skabe rammer for hurtigt at kunne etablere etvelkoordineret internationalt samarbejde i tilfælde af en nuklear ulykke eller etradiologisk nødstilfælde. De kontraherende stater ”indmelder” til IAEA, som er vært forkonventionen, de ressourcer, der vil kunne stilles til rådighed i forbindelse med ensituation, der fordrer bistand. Bistand ydes til anmodende kontraherende stater undernærmere angivne (ramme)betingelser.Beredskabsstyrelsen er ”national kompetent myndighed” i forhold til denne konvention.
Om et givent materiale skal klassificeres som ”nukleart materiale” under konventionen afhænger afberigningsgrad og mængde. Uranmalm er ikke omfattet af konventionens definition af ”nukleartmateriale”, og uran udvundet fra uranmalm vil almindeligvis have en berigningsgrad, der er så lav, at detikke falder under konventionens bestemmelser, men konventionen indeholder i så fald en rækkeanbefalinger, hvorefter de nævnte myndigheder fortsat skal inddrages.Ændring til konvention om fysisk beskyttelse af nukleart materiale.Ændring af konventionen vil ikke blive gældende for Grønland.Danmark afleverede godkendelsesinstrument til IAEA, som er vært for konventionen, i maj 2010.(Godkendelsesinstrumentet har i den forbindelse samme gyldighed som ratifikationsinstrument.) Detfremgår af godkendelsesinstrumentet, at ændringen af konventionen ikke skal være gældende forGrønland (og Færøerne.)107
5
Konvention om tidlig varsling i tilfælde af nukleare uheldDer er angivelig ikke taget stilling til om konventionen skal gælde for Grønland.Danmark tiltrådte (underskrev) konventionen i september 1986, men Danmark harendnu ikke ratificeret konventionen.[Denmark 26 Sep 1986 signature 26 Sep 1986 27 OCt 1986]Konventionen ”administreres” af Udenrigsministeriet.Konventionen angår etablering af et system til hurtig varsling af lande, når et nukleartuheld kan have grænseoverskridende effekter og herved kan påvirke andre lande. Dekontraherende stater forpligter sig til at meddele bestemte oplysninger om uheld ogkonsekvenser til IAEA og eventuelt direkte til andre berørte kontraherende stater,hvorved kontraherende stater, som kan blive berørt, hurtigst muligt kan træffe fornødneforanstaltninger. Konvention ”hører” sammen med konvention om bistand i tilfælde afnukleare ulykker eller radiologisk nødstilfælde.Beredskabsstyrelsen er ”national kompetent myndighed” i forhold til denne konvention.Lovbekendtgørelse nr. 660 af 10. juni 2009, Bekendtgørelse af BeredskabslovenBeredskabsloven er ikke gældende for Grønland. Atomberedskabet er imidlertid etrigsanliggende, hvorfor det er Forsvarsministeriet (Beredskabsstyrelsen), som haransvaret for, at der sker rettidig varsling af myndigheder og befolkning, hvis et uheld inukleare anlæg kan berøre Grønland. På den baggrund udarbejder Beredskabsstyrelsenberedskabsplan, som herefter undergår forhandling med relevante grønlandskemyndigheder, som har sektoransvar for omfattede opgaver. Beredskabsloven vil med deafvigelser, som særlige grønlandske forhold tilsiger, kunne sættes i kraft i Grønland vedkongelig anordning.Lov nr. 244 af 12. maj 1976 om sikkerhedsmæssige og miljømæssige forhold vedatomanlæg m.v. (atomanlægsloven – eller atomanlægssikkerhedsloven108)Atomanlægssikkerhedsloven er ikke gældende for Grønland. Alene lovens §§ 11 og 12 ersat i kraft, og herefter gælder bl.a., at ”Tilsynet med nukleare anlæg” er en institutionunder Miljøstyrelsen – ”Tilsynet med nukleare anlæg” er i dag en integreret del afNukleart Beredskab i Beredskabsstyrelsen.I henhold til § 19 ville loven, såfremt den var sat i kraft, ikke være gældende forGrønland, men loven ville med de afvigelser, som særlige grønlandske forhold tilsiger,kunne sættes i kraft i Grønland ved kongelig anordning.Loven administreres af Forsvarsministeriet.
Lovens ”populærtitel” er atomanlægsloven, hvilket imidlertid også gælder for lov nr. 170 af 16. maj1962, hvorfor man ofte referer til 1976-loven som ”atomanlægssikkerhedsloven”108
6
Bekendtgørelse nr. 278 af 27. juni 1963 om beskyttelsesforanstaltninger moduheld i nukleare anlæg (atomanlæg) – ændret ved bekendtgørelse nr. 502 af 10 af1. oktober 1974.Bekendtgørelsen er ikke gældende for Grønland. Herefter gælder bestemmelsen omudarbejdelse af beredskabsplan i forbindelse med et nukleart anlæg ikke, menatomberedskabet er imidlertid et rigsanliggende, hvorfor det er Forsvarsministeriet(Beredskabsstyrelsen), som har ansvaret for, at der sker rettidig varsling af myndighederog befolkning, hvis et uheld i nukleare anlæg kan berøre Grønland. På den baggrundudarbejder Beredskabsstyrelsen beredskabsplan, som herefter undergår forhandling medrelevante grønlandske myndigheder, som har sektoransvar for omfattede opgaver.Bekendtgørelsen administreres af ForsvarsministerietEfter bekendtgørelsen gælder bl.a., at den der i medfør af atomanlægsloven søger omtilladelse til bygning af et nukleart anlæg på landjorden eller i et skib, skal forelægge ensikkerhedsrapport, herunder en anlægsbeskrivelse, og en beskrivelse afanlægsområde/omgivelser for bl.a. de nukleare tilsynsmyndigheder. Tilsvarende gældervedrørende godkendelse til at sætte et nukleart anlæg i drift. Efter bekendtgørelsengælder også, at der for ethvert nukleart anlæg i riget skal udarbejdes en beredskabsplan.Konvention om nuklear sikkerhedKonventionen er ikke gældende for Grønland.Danmark underskrev konventionen i september 1994 og afleverede”tilslutningsinstrument” (”acceptance”) til IAEA, som er vært for konventionen, inovember 1998, hvorefter konventionen trådte i kraft for Danmark i februar 1999.(Tilslutningsinstrumentet udgør angivelig en administrativ ”ratifikation”.)Det fremgår af tilslutningsinstrumentet, at konventionen ikke skal være gældende forGrønland (og Færøerne.)Konventionen ”administreres” af Udenrigsministeriet.Formålet med konventionen er at fremme sikkerheden i forbindelse med drift ogopførelse af kernekraftværker gennem at opnå og fastholde et højt nukleartsikkerhedsniveau, at sørge for at etablere og opretholde effektiv beskyttelse i nukleareanlæg (kernekraftværker) mod eventuelle radiologiske uheld og at modvirke uheld, sommåtte få radiologiske konsekvenser og at lempe sådanne konsekvenser, såfremt de skulleforekomme.Uanset om en kontraherende stat selv har nukleare anlæg (kernekraftværker) eller ej, skalstaten have et nukleart beredskab, der er tilpasset de risici, som staten er udsat for iforbindelse med nukleare anlæg i andre lande, og dette nukleare beredskab skal testesregelmæssigt.
7
Ministeriet for Sundhed og ForebyggelseLov nr. 170 af 16.(”atomanlægsloven”)maj1962omnukleareanlæg(atomanlæg)
Atomanlægsloven er gældende for Grønland. Af lovens § 40 fremgår, at loven ikke ergældende for Færøerne, mens Grønland ikke er nævnt. Det fremgår dog afbemærkningerne til § 40 i forslaget til lov om nukleare anlæg (atomanlægsloven), atloven foreslås at blive gjort umiddelbar anvendelig for Grønland, lige som det af lov nr.224 af 12. maj 1976 om sikkerhedsmæssige og miljømæssige forhold ved atomanlæg(atomanlægssikkerhedsloven) fremgår, at der ved denne lov skulle ske ophævelse af vissebestemmelser i lov nr. 170 af 16. maj 1962, og at ophævelse af disse bestemmelser ogsågælder for Grønland. (Lov nr. 244 af 12. maj 1976 er – bortset fra enkelte bestemmelser– ikke sat i kraft.)Loven administreres af Sundheds- og forebyggelsesministeriet. Sundhedsstyrelsen(Statens Institut for Strålebeskyttelse) og Beredskabsstyrelsens og udgør i medfør af § 7de nukleare tilsynsmyndigheder. Sundhedsstyrelsen (Statens Institut forStrålebeskyttelse) og Beredskabsstyrelsen er således også nukleare tilsynsmyndigheder iGrønland.I medfør af loven må nukleare anlæg kun bygges og drives på baggrund af en tilladelse. Iforhold til spørgsmål om brydning af uran i Grønland vil visse anlæg, som kan tænkesetableret, ikke være omfattet af loven, idet der ikke er tale om nukleare anlæg, mensandre anlæg, som kan tænkes etableret, vil være omfattet af loven og således krævetilladelse til bygning og drift.International fælles konvention af 5. september 1997 om sikker håndtering afbrugt brændsel og radioaktivt affaldKonventionen gælder ikke for GrønlandDanmark deponerede sin godkendelsesskrivelse hos depositaren, IAEA’sgeneralsekretær, den 3. september 1999. Samtidig deponeredes en territorialerklæring,hvorefter konventionen indtil videre ikke finder anvendelse på Færøerne og i Grønland.Konventionen trådte i i kraft den 18. juni 2001 efter at være blevet ratificeret, acceptereteller godkendt af 25 lande.Konventionen ”administreres” af Udenrigsministeriet.Konventionen har til formål at nå og bevare et højt sikkerhedsniveau i hele verden indenfor håndtering af brugt brændsel og radioaktivt affald. Dette skal ske gennem at styrkenationale foranstaltninger og internationalt samarbejde samt i alle faser af håndteringenaf brugt brændsel og radioaktivt affald at etablere og bevare effektiveforsvarsmekanismer imod mulige farer, således at enkeltpersoner, samfundet og miljøetbeskyttes mod ioniserende strålings skadelige virkninger. Konventionen skal bidrage tilat sikre, at befolkningens helbred og sikkerhed samt at miljøet beskyttes så godt som
8
praktisk muligt i fremtiden også i lande, som eventuelt har begrænset eller utilstrækkeliglovgivning på området.I henhold til konventionens bestemmelser holdes der hvert tredje år et Review-møde.Til hvert Review-møde udarbejdes en national rapport fra alle deltagerlandene, hvoridisse redegør for de foranstaltninger, der er gjort for at gennemføre allekonventionensforpligtigelser. Sundhedsstyrelsen (Statens Institut for Strålebeskyttelse)står for udarbejdelse af de danske landerapporter og deltager i Review-møderne.Lov nr. 94 af 31. marts 1953 om brug m.v. af radioaktive stofferLoven gælder i Danmark og på Færøerne.Statsministeriet har i 2008 resolveret, at loven ikke kan sættes i kraft for Grønland, da ensådan ikraftsættelse skulle have fundet sted før hjemmestyrets overtagelse afsundhedsområdet pr. 1. januar 1992. Sagsområdet hører under sundhedsområdet, somer overtaget af hjemmestyret i 1992.Radioaktive stoffer af enhver art, hvad enten de er i fri tilstand eller i blanding medandre stoffer eller indbygget i maskiner og apparater, må kun fremstilles, indføres ellerbesiddes, såfremt tilladelse er meddelt af Sundhedsstyrelsen.Ministeren for Sundhed og Forebyggelse er bemyndiget til at udfærdige bestemmelservedrørende de nødvendige sikkerhedsforanstaltninger i forbindelse med indførsel,fremstilling, anvendelse, opbevaring, transport og bortskaffelse m.v. af radioaktivestoffer. Ministeriet har i en bekendtgørelse i vidt omfang delegeret bemyndigelsen tilSundhedsstyrelsen, der har udstedte en række bekendtgørelser på området.I medfør af radioaktivitetsloven er der udstedt en række bekendtgørelser og cirkulærer.Disse gælder naturligvis ikke for Grønland, men følgende skal dog bemærkes:Sundhedsstyrelsens bekendtgørelse nr. 993 af 5. december 2001 om transport afradioaktive stoffer, giver de generelle bestemmelser for området m.m. og er udstedt efteraftale med de respektive ansvarlige myndigheder for de enkelte transportmåder(Vejtransport: Justitsministeriet, jernbane- og lufttransport: Trafikstyrelsen, søtransport:Søfartsstyrelsen). Sundhedsstyrelsen fungerer som dansk kompetent myndighed og eruanset transportmåden involveret i sagsbehandlingen i forbindelse med allegodkendelser og tilladelser i henhold til de specifikke transportbestemmelser. Detteindebærer, at Sundhedsstyrelsen vil være involveret i det omfang de specifikketransportbestemmelser for luft- og søtransport også gælder for det grønlandske område,fx er Sundhedsstyrelsen involveret i tilladelser til overflyvning af Grønland med særligeradioaktive stoffer.Sundhedsstyrelsen har en døgnvagtordning på SIS, det såkaldte radiologiskeekspertberedskab, der indgår som en kapacitet i det samlede danske beredskab. Detradiologiske ekspertberedskab dækker som udgangspunkt ikke hændelser og uheld iGrønland.
9
MiljøministerietLov om beskyttelse af havmiljøet - Havmiljøloven lovbekendtgørelse nr. 929 af24. september 2009 med senere ændringerHavmiljøloven: Søterritoriet, samt delvis den eksklusive økonomiske zone forudenlandske skibe m.v. For danske skibe m.m. hele verden.Dele af havmiljøloven er ved kongelig anordning om havmiljøloven for Grønland(Anordning 1035 af 22.10.2004) sat i kraft for Grønland med de afvigelser, som desærlige grønlandske forhold tilsiger.Regulerer skibe, fly, platforme og rørledninger på havet. Loven er bl.a. en danskimplementering af MARPOL-konventionen (konventionen til forebyggelse afforurening fra skibe).I lovens bilag 2 er nævnt en række stoffer der kun må findes i uvæsentlige mængder ogkoncentrationer ved dumpning af optaget havbundsmateriale. Pkt. 19 ”Radioaktivtaffald eller andre radioaktive stoffer.”Bekendtgørelse nr. 1349 af 15.12.11 om indberetning af oplysninger om farligt ellerforurenende gods om bord på skibe er udstedt med hjemmel i havmiljøloven. Ibekendtgørelsen er anført, at stoffer omfattet af INF-koden109(Den internationale kodefor sikker transport af bestrålet nukleart brændsel, plutonium og højradioaktivt affald ibeholdere om bord i skibe) skal indberettes.Bekendtgørelse nr. 1355 af 20.12.11 om indberetning af oplysninger om farligt gods viaskibsmeldesystemet SOUNDREP indeholder særlige indberetningsregler om farligt godsved passage af Øresund.SOUND REP-bekendtgørelsen samt havmiljølovens bilag 2, henviser ikke til enanordning, og det er derfor Miljøministeriets opfattelse, at disse derfor ikke finderanvendelse for Grønland. Bekendtgørelse nr. 1349 af 15.12.11 om indberetning afoplysninger om farligt eller forurenende gods om bord på skibe har dog betydning i detomfang, der f.eks. skal skibstransporteres uran fra Grønland til Danmark, idet der såskal ske indberetning via det såkaldte Safe Sea Net. De andre EU-lande har tilsvarenderegler, hvorfor der derfor ligeledes skal ske indberetning ved sejlads med uran fra f.eks.Grønland til Frankrig.Bekendtgørelse nr. 573 af 18.juni 2008 om indberetning i henhold til lov om beskyttelseaf havmiljøet foreskriver indberetning til Søværnets Operative Kommando afudtømning eller dumpning i strid med loven. Dette inkluderer radioaktive stoffer. Efter109
INF står for “Irradiated Nuclear Fuel”
10
havmiljøloven skal kommunalbestyrelsen udarbejde beredskabsplaner for sanering afkyststrækninger.BekendtgørelsenfinderanvendelseforGrønland, idetbekendtgørelsen i sin titel henviser til § 26, § 44, stk. 1 og 3, og § 45 i anordning nr. 1035af 22. oktober 2004 om ikrafttræden for Grønland af lov om beskyttelse af havmiljøet.KemikalielovenIndledningsvis skal det konstateres, at kemikalieloven ikke gælder for Grønland, jf.lovens § 70. Der er heller ikke bestemmelser om, at loven kan træde i kraft for Grønlandgennem kongelig anordning.Kemikalieloven har til formål at forebygge sundhedsfare, unødvendig miljøbelastning ogmiljøskade i forbindelse med fremstilling, opbevaring, anvendelse og bortskaffelse afstoffer og blandinger, jf. lovens § 1. Det må ligeledes lægges til grund, at radioaktivestoffer er et stof i kemikalielovens forstand, jf. lovens § 3.Kemikalieloven regulerer særligt kemiske stoffer og produkter – og som det fremgår afformålet, så lægges der vægt på at forebygge sundhedsfare og miljøskade i forbindelsemed alle faser af det kredsløb, som kemiske stoffer og produkter gennemløber: frafremstilling af disse stoffer og produkter, over opbevaring og anvendelse i virksomhederog husholdninger til den endelige bortskaffelse som affald.Lov om brug m.v. af radioaktive stoffer fra 1953 har i vidt omfang sammeanvendelsesområde som kemikalieloven. Dennes lovs § 1 kræver forudgående tilladelsefor ved fremstilling, indførsel eller besiddelse, og samme lovs § 2: ”Indenrigs-ogboligministeren bemyndiges til at udfærdige bestemmelser vedrørende de nødvendigesikkerhedsforanstaltninger i forbindelse med indførsel, fremstilling, anvendelse, opbevaring, transport ogbortskaffelse m.v. af radioaktive stoffer.”.Ud fra retsanvendelsesprincippet lex specialis, dvs. at en lov, der angår en specielsituation, går forud for en generel lov vedrørende samme område, så er detMiljøministeriets opfattelse, at lov om brug m.v. af radioaktive stoffer(radioaktivitetsloven) med tilhørende bekendtgørelser vil gå forud for andre love,herunder også kemikalieloven. Det er svært at finde eksempler, hvor der ikke vil væresammenfald mellem radioaktivitetsloven og kemikalieloven, hvorfor kemikalielovennormalt skal fraviges.Efter kemikalielovens § 7 gælder det, at bestemmelser, der efter anden lovgivning,gælder for stoffer og blandinger og for varer, der indeholder eller afgiver stoffer ellerblandinger, finder anvendelse frem for kemikalieloven. Dette betyder, at de generelleregler efter kemikalieloven finder anvendelse, hvor anden lovgivning inden for etkonkret stof-, produkt- eller vareområde ikke kan siges at have taget stilling til behovetfor regulering med henblik på almen forebyggelse af sundhedsfare eller miljøskade afkemisk betinget karakter.Konklusionen er, at radioaktive stoffer nok er omfattet af kemikalieloven, men irealiteten vil det være radioaktivitetsloven, der vil finde anvendelse, fordi denne lov har
11
forrang. Det kan dog ikke udelukkes, at der i nogle helt særlige tilfælde kan være en heltsærlig situation, hvor kemikalieloven vil kunne finde anvendelse for radioaktive stoffer.Bekendtgørelse nr. 1022 af 25/08/2010 om miljøkvalitetskrav for vandområder ogkrav til udledning af forurenende stoffer til vandløb, søer eller havetBekendtgørelsen er udstedt i medfør af miljøbeskyttelseslovenMiljøbeskyttelsesloven, og dermed bekendtgørelsen, gælder ikke for Færøerne ogGrønland, jf. lovens § 118.Bekendtgørelsen fastsætter regler for tilladelse til udledning af forurenende stoffer tilvandløb, søer eller havet og for godkendelse af forhold, der direkte eller indirektemedfører tilførsel af forurenende stoffer til vandløb, søer eller havet.Bekendtgørelsen fastsætter endvidere miljøkvalitetskrav for vandområder og krav tiludledning af forurenende stoffer til vandløb, søer eller havet.Forurenende stoffer omfatter bl.a. stoffer og præparater eller nedbrydningsprodukterheraf, som har vist sig at have kræftfremkaldende eller mutagene egenskaber elleregenskaber, som kan påvirke steroidogene, thyroide eller reproduktions- eller andreendokrine funktioner i eller via vandmiljøet, jf. bekendtgørelsens § 3, stk. 2, og bilag 1,del A, nr. 4. Visse radioaktive stoffer hører herindunder.Miljømyndighederne skal ved fastsættelse af vilkår i tilladelser og godkendelser sikre, atmiljøkvalitetskravene for vandområder overholdes.Bekendtgørelse nr. 1024 af 31. oktober 2011 om vandkvalitet og tilsyn medvandforsyningsanlægI Bekendtgørelse om drikkevandskvalitet og tilsyn med vandforsyningsanlæg (bkg. 1024)er der fastsat krav til "tritium" og "total indikativ dosis", som er målinger forradioaktivitet i drikkevand. Der foretages dog generelt ikke målinger for disse parametre,da der i 2006 blev lavet en undersøgelse af radioaktivitet i drikkevand (Radioactiveisotopes in Danish drinking water, MST arbejdsrapport nr. 11 2006), der viste, atradioaktivitetsniveauet var så lavt, at det ikke er relevant at undersøge for de nævnteparametre i drikkevand her i landet.I øjeblikket forhandles et direktiv om radioaktive stoffer i drikkevand under Euratom-traktaten (RÅDETS DIREKTIV om krav om beskyttelse af befolkningens sundhedmed hensyn til radioaktive stoffer i drikkevand), som er SSTs ansvarsområde.Forhandlingerne varetages af Udenrigsministeriet med rådgivning fra SST (SST og NSThar dog i fællesskab udarbejdet et grundnotat, som vedlægges). Direktivet vil skulleimplementeres i Bekendtgørelse om drikkevandskvalitet og tilsyn medvandforsyningsanlæg.Reglerne gælder ikke for Grønland, jf. vandforsyningslovens § 90.
12
Klima-, Energi- og BygningsministerietLov om anvendelse af Danmarks undergrund (”undergrundsloven”) – LBK nr.960 af 13. september 2011.Finder ikke anvendelse for Grønland og indeholder ikke hjemmel til at sætte loven ikraft for Grønland.Lov om kontinentalsoklen (”kontinentalsokkelloven” – LBK nr. 1101 af 18.november 2005).Jf. lovens § 6, 2 er Grønlands selvstyre bemyndiget til at meddele tilladelser i medfør afloven (og evt. dertilhørende VVM-forpligtelser), oprettelse af sikkerhedszoner rundt omanlæg samt fastsættelse af forskrifter for sejlads i sikkerhedszoner, herunder at forbydeuvedkommende skibe adgang hertil. Loven fastslår desuden, at grønlandsk ret gælder foranlæg samt sikkerhedszoner, som nævnt under pkt. 2, jf. lovens § 6, 1. punktum.Tilsynsforpligtelsen med anlæg (elkabler og rørledninger til transport af kulbrinter) liggerhos selvstyret.Bekendtgørelse nr. 315 af 27. juni 1972 om kontrol med den fredelige udnyttelseaf nukleare materialerDet er uklart, om bekendtgørelsen gælder for Grønland, og det er uklart, hvilken myndighed, somadministrerer bekendtgørelsen.(Det fremgår af tidligere akter i Beredskabsstyrelsen, at bekendtgørelsen angiveligadministreres af/har været administreret af Klima-, Energi- og Bygningsministeriet.)Ved bekendtgørelsen gennemføres de forpligtelser, som følger af Danmarksoverenskomst med IAEA – Det Internationale Atom Energi Agentur. Overenskomstenmed IAEA angår på baggrund af traktaten om ikke-spredning af kernevåben atforhindre, at ”nukleart materiale” anvendes til fremstilling af kernevåben eller andrenukleare sprænglegemer.I bekendtgørelsen forstås ved ”nukleart materiale”; ”uran, plutonium og thorium,uforarbejdet – bortset fra malme – eller forarbejdet, i metallisk form, i legering ellerkemisk forbindelse.”, jf. § 1. Det er umiddelbart Beredskabsstyrelsens opfattelse, aturanmalm ikke er omfattet af bekendtgørelsen, da dette indeholder meget lidt uran, menat uranoxidkoncentrat er omfattet af bekendtgørelsen.
13
Erhvervs- og vækstministerietEU´s forordning om eksportkontrol med dual-use produkter (Rådets forordningnr. 428/2009 om en fællesskabsordning for kontrol med udførsel, overførsel,mæglervirksomhed og transit i forbindelse med produkter med dobbeltanvendelse, med senere ændringer).For så vidt angår eksport fra Danmark er visse typer af radioaktive stoffer omfattet afreglerne om kontrol med dual-use produkter (produkter der både kan have civil og militæranvendelse), jf. Rådets forordning nr. 428/2009 med senere ændringer. Dual-useforordningen er vedtaget efter artikel 207 (EU´s fælles handelspolitik), og er bindende i alleenkeltheder og umiddelbart gældende i Danmark. Forordningen indeholder bl.a. densåkaldte kontrolliste, der fastsætter hvilke produkter og teknologi, der er underlagteksportkontrol.Kontrollisten kommer fra og forhandles i det internationale eksportkontrolregime NuclearSuppliers Group (NSG), som Danmark er medlem af, og som regulerer bl.a. eksport afradioaktive stoffer. Desuden forhandles i NSG særlige retningslinjer for eksport af nuklearematerialer NSG´s lister over nukleare materialer på dual-use området er implementeret i EUvia dual-use forordningen og kontrollisten.Dual-use forordningen er i Danmark suppleret med nationale regler gennem henholdsvislovbekendtgørelse nr. 635 af 9. juni 2011 om anvendelsen af visse af Den EuropæiskeUnions retsakter om økonomiske forbindelser til tredjelande m.v. (bemyndigelsesloven) ogbekendtgørelse nr. 475 af 14. juni 2005 om kontrol med udførslen af produkter og teknologimed dobbelt anvendelse (”dual-use”) og kontrol med ydelse af teknisk bistand.Bemyndigelsesloven gælder ikke for Grønland og Færøerne, jf. lovens § 4, og indeholderikke hjemmel til at sætte loven i kraft for Grønland.Bemyndigelsesloven bemyndiger erhvervs- og vækstministeren til at fastsætte bestemmelser,der er nødvendige for anvendelsen i Danmark af forordninger, der er vedtaget efter artikel207 (EU´s fælles handelspolitik) eller artikel 215 (restriktive foranstaltninger over fortredjelande). Der er tale om administrative bestemmelser og straffebestemmelser, som ernødvendige for bl.a. at anvende og håndhæve EU´s dual-use forordningErhvervsstyrelsen er kompetent myndighed i Danmark i forhold til eksportkontrol af dual-use produkter og administrerer dual-use forordningen. Erhvervsstyrelsen er endviderekompetent myndighed i forhold til eksport af yderligere dual-use produkter, som eromfattet af EU´s økonomiske sanktioner overfor tredjelande, der er vedtaget i form af EU-forordninger med hjemmel i artikel 215 (TEUF). Der er vedtaget særlige restriktioner pådual-use området overfor hhv. Iran og Syrien. Det bemærkes, at eksport af visse radioaktivestoffer er omfattet af de restriktive foranstaltninger over for Iran.Bemyndigelsesloven indeholder herudover særlige bestemmelser om forbud mod transportog teknisk bistand, hvis de pågældende dual-use produkter skal anvendes i forbindelse medudvikling af masseødelæggelsesvåben m.v. Endelig indeholder bemyndigelsesloven en
14
hjemmel til at opkræve gebyr for visse ansøgninger, der vedrører lande omfattet af særligerestriktive foranstaltninger.Bekendtgørelse nr. 386 af 27. april 2012; Meddelelser fra Søfartsstyrelsen B,teknisk forskrift om skibes bygning og udstyr m.v. (Gennemførelse af "TheInternational Convention for the Safety of life at Sea (SOLAS), 1974 asamended"Bekendtgørelsen finder anvendelse for Grønland.Bekendtgørelsen omfatter danske og grønlandske skibe samt udenlandske skibe, somanløber havne i Danmark og Grønland. Tillige omfattes under afgrænsning af denInternationale Havretskonvention tillige tredjelandes skibe under deres transitpassager afdanske- og Grønlandske farvande.Teksten i SOLAS gennemføres som bilag til bekendtgørelsen, afsnit I til X.I afsnit VII fastlægges regler for transport af farligt gods, herunder gods med radioaktiveegenskaber.I oversigtsform kan der være tale om regulering for søtransport af 3 typer radioaktivematerialer:oEmballeret gods med begrænsede radioaktive egenskaber (ikke fissilt), som skalemballeres og transporteres efter den Internationale kode for transport af farligtgods, (International Maritime Dangerous Goods Code - IMDG-Code)oUemballeret fast gods i bulk med begrænsede radioaktive egenskaber (ikke fissilt),som skal transporteres efter den internationale kode for transport af farligt gods ifast form i bulk (International Maritime Solid Bulk Cargoes Code - IMSBC-Code), samtoEmballeret Bestrålet Nukleart brændsel, plutonium og højradioaktivt affald(fissilt), som i tillæg til regelsættet for emballeret farligt gods, som fastlagt iIMDG-Code, skal transporteres efter den internationale kode for sikker transportaf emballeret bestrålet nukleart brændsel, plutonium og Højradioaktivt affald ombord i skibe (International Code for the Safe Carriage of Packaged IrradiatedNuclear Fuel, Plutonium and High-Level Radioactive Wastes on board Ships -INF-Code).
TransportministerietRID1102011 rev 1- Er den danske udgave af nationale og internationale regler forjernbanetransport af farligt gods.
RID: Fransk forkortelse som står for Réglement concernant lé transport international ferroviaire desmarchandises dangereuses110
15
Regelsættet gælder i Danmark for national og international trafik, herunder bro ogtunnelforbindelser, men finder ikke anvendelse for Grønland, da ingen jernbaner er iGrønland. Såfremt der vil blive bygget en jernbane i Grønland, vil regelsættet kunnefinde anvendelse.Bekendtgørelse nr. 763 af 11. juni 2008 om Lufttransport af farligt gods og ICAOTECHNICALINSTRUCTIONSFORSAFETRANSPORTOFDANGEROUS GOODS (ICAO-TI)Bekendtgørelsen finder anvendelse for Grønland og der er ikke taget territorieltforbehold.
JustitsministerietVåbenlovgivningFor så vidt angår Danmark indeholder våbenloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 704 af 22.juni 2009, i § 5, stk. 1, et forbud mod at indføre, udføre, transportere, erhverve,overdrage, besidde, bære, anvende, tilvirke, udvikle eller med henblik på udvikling atforske i kemiske, biologiske, radiologiske eller nukleare våben og fremføringsmidler, derer specielt udformet eller modificeret til sådanne våben. Det samme gælder dele, der erspecielt udformet eller modificeret til at indgå i sådanne våben og fremføringsmidler.Der er en særlig våbenlov for Grønland.For så vidt angår Grønland følger det af § 1 i bekendtgørelse nr. 1010 af 28. oktober2009 for Grønland om forbud mod visse våben, at det er forbudt uden tilladelse fraPolitimesteren i Grønland at indføre, tilvirke, erhverve, besidde, bære eller anvendekemiske, biologiske, radiologiske og nukleare våben og fremføringsmidler, der er specieltudformet eller modificeret til sådanne våben, samt dele, der er specielt udformet ellermodificeret til at indgå i sådanne våben og fremføringsmidler.Bekendtgørelsen har bl.a. til formål at opfylde FN's Sikkerhedsråds resolution nr. 1540for Grønlands område.StraffelovenFor så vidt angår Danmark indeholder straffeloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 1007 af 24.oktober 2012 tre bestemmelser om radioaktive stoffer: § 192 b om modtagelse,besiddelse eller overdragelse af radioaktive stoffer §§ 114 og 114 a om terrorisme.Bestemmelserne i straffelovens § 192 b, § 114, stk. 1, nr. 8, og § 114a, nr. 7, har tilformål at gennemføre artikel 2 i FN’s konvention om nuklear terrorisme. Bestemmelseni straffelovens § 114 a, nr. 4, vedrører IAEA-konventionen om fysisk beskyttelse afnukleare materialer.
16
For så vidt angår Grønland indeholder den grønlandske kriminallov, jf. lov nr. 306 af 30.april 2008, tre bestemmelser om radioaktive stoffer: § 68 om modtagelse, besiddelse elleroverdragelse af radioaktive stoffer og §§ 28-29 om terrorisme.Regler om transportFor så vidt angår Danmark gælder Justitsministeriets bekendtgørelse nr. 818 af 28. juni2011 om vejtransport af farligt gods. Bekendtgørelsen gælder ikke for Grønland, idetden er udstedt med hjemmel i færdselsloven, som ikke gælder for Grønland. Området erikke overtaget af selvstyret.Bekendtgørelsen om vejtransport af farligt gods indebærer bl.a., at transport af farligtgods ad vej skal ske i overensstemmelse med reglerne herom i den europæiskekonvention om international transport af farligt gods ad vej (ADR-konventionen).Bekendtgørelsen gennemfører samtidig dele af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv2008/68/EF af 24. september 2008 om indlandstransport af farligt gods. Begrebet”farligt gods” omfatter en lang række genstande og stoffer, herunder radioaktive stoffer.Efter bekendtgørelsen kræver vejtransport af farligt gods som udgangspunkt ikketilladelse, hvis reglerne i ADR-konventionen og bekendtgørelsen er overholdt.Bekendtgørelsen indeholder – på baggrund af reglerne i ADR-konventionen – bl.a.bestemmelser om transportdokumenter, godkendelse af emballage og køretøjer mv.,uddannelse af chauffører og kontrol med transport af farligt gods.For både Danmark og Grønland gælder Den europæiske konvention om internationaltransport af farligt gods ad vej (ADR-konventionen), idet der ikke ses være taget etterritorialt forbehold for Grønland. ADR-konventionen blev udarbejdet i 1957 underFN’s Økonomiske Kommission for Europa (UNECE) og trådte i kraft den 29. januar1968. Danmark tiltrådte ADR-konventionen den 26. maj 1981. ADR-konventionenopstiller nærmere betingelser for international vejtransport af farligt gods, herunderregler om emballage og mærkning samt regler om konstruktion, udstyr og drift af dekøretøjer, der transporterer godset. 2011-udgaven af ADR-konventionen fremgår afbilag 1 til Justitsministeriets bekendtgørelse om vejtransport af farligt gods.Endelig gælder for Danmark Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/68/EF af24. september 2008 om indlandstransport af farligt gods. Direktivet gælder ikke forGrønland. Området er ikke overtaget af Selvstyret. Direktiv 2008/68/EF omindlandstransport af farligt gods samler reglerne om vejtransport, jernbanetransport ogtransport ad indre vandveje af farligt gods. Efter direktivet er vejtransport af farligt godsinden for eller mellem EU-medlemsstaterne alene tilladt, hvis det sker ioverensstemmelse med ADR konventionen.Behov for yderligere afklaring af ressortansvar.
17
Udenrigsministeriet
Appendix A: Samlet oversigtsskema for regelsæt for radioaktive stofferRessortmyndighed1.
UdenrigsministerietUdenrigsministerietUdenrigsministerietForsvarsministeriet
2.3.4.
Titel, bekendtgørelse ogdatoNon-ProliferationTreaty(NPT) (Ikke-spredning afatomvåben)Nuclear Suppliers GroupFN’s Sikkerhedsrådsresolution1540Konventionomfysiskbeskyttelseafnukleartmateriale
Gældendefor DKJaJaJaJa
Gældendefor GLJaJaJaJa
Adm. myndighedUdenrigsministerietUdenrigsministerietUdenrigsministerietUdenrigsministeriet,menBeredskabsstyrelsener myndighed forfysisk beskyttelse afnukleartmateriale.Transport af nukleartmateriale varetages afStatens institut forstrålebeskyttelseUdenrigsministeriet,menBeredskabsstyrelsenernationalkompetentmyndighedUdenrigsministeriet,menBeredskabsstyrelsenernationalkompetentmyndighedBeredskabsstyrelsenBeredskabsstyrelsen
5.
Forsvarsministeriet
Konventionen om bistand itilfælde af nukleare ulykkereller radiologisk nødstilfælde
Ja
Nej
6.
Forsvarsministeriet
Konvention om tidlig varslingi tilfælde af nukleare uheld
Ja,menikkeratificeret
Nej, der erikketagetstilling
7.
ForsvarsministerietForsvarsministeriet
8.
9.
Forsvarsministeriet
10.11.
ForsvarsministerietMinisterietSundhedForebyggelseMinisterietSundhedForebyggelseforogforog
12.
Lovbekendtgørelse nr. 660 af10. juni 2009, Bekendtgørelseaf BeredskabslovenLov nr. 244 af 12. maj 1976om sikkerhedsmæssige ogmiljømæssige forhold vedatomanlægm.v.(atomanlægsloven – elleratomanlægssikkerhedsloven)Bekendtgørelse nr. 278 af 27.juni1963ombeskyttelsesforanstaltningermod uheld i nukleare anlæg(atomanlæg) – ændret vedbekendtgørelse nr. 502 af 10 af1. oktober 1974.KonventionomnuklearsikkerhedLov nr. 170 af 16. maj 1962omnukleareanlæg(atomanlæg)(”atomanlægsloven”)Internationalfælleskonvention af 5. september1997 om sikker håndtering afbrugt brændsel og radioaktivtaffald
JaJa
NejNej
Ja
Nej
Beredskabsstyrelsen
Ja
NejJa
UdenrigsministerietBeredskabsstyrelsenog SundhedsstyrelsenSundhedsstyrelsen
Ja
Nej
1/1
13.
MinisterietSundhedForebyggelseMiljøministeriet
forog
Lov nr. 94 af 31. marts 1953om brug m.v. af radioaktivestofferLov om beskyttelse afhavmiljøet - Havmiljølovenlovbekendtgørelse nr. 929 af24. september 2009 medsenere ændringer.KemikalielovenBekendtgørelse nr. 1022 af25/08/2010ommiljøkvalitetskravforvandområder og krav tiludledning af forurenendestoffer til vandløb, søer ellerhavetBekendtgørelsen er udstedt imedførafmiljøbeskyttelsesloven.Bekendtgørelse nr. 1024 af 31.oktober 2011 om vandkvalitetogtilsynmedvandforsyningsanlægLov om anvendelse afDanmarksundergrund(”undergrundsloven”) – LBKnr. 960 af 13. september 2011.Lov om kontinentalsoklen(”kontinentalsokkelloven” –LBK nr. 1101 af 18. november2005).Bekendtgørelse nr. 315 af 27.juni 1972 om kontrol med denfredelige udnyttelse af nuklearematerialer.EU´sforordningomeksportkontrol med dual-useprodukter (Rådets forordningnr.428/2009omenfællesskabsordning for kontrolmed udførsel, overførsel,mæglervirksomhed og transit iforbindelse med produktermed dobbelt anvendelse, medsenere ændringer).Bekendtgørelse nr. 386 af 27.april 2012; Meddelelser fraSøfartsstyrelsen B, tekniskforskrift om skibes bygning ogudstyr m.v. (Gennemførelse af"TheInternationalConvention for the Safety oflife at Sea (SOLAS), 1974 asamended"
Ja
Nej
Sundhedsstyrelsen
14.
Ja
Ja, men medafvigelser
Miljøministeriet
15.16.
MiljøministerietMiljøministeriet
Ja
Nej
Miljøministeriet
17.
Miljøministeriet
Ja
Nej
Miljøministeriet
18.
Klima-, Energi- ogBygningsministeriet
Ja
Nej
Klima-, Energi- ogBygningsministeriet
19.
Klima-, Energi- ogBygningsministerietKlima-, Energi- ogBygningsministerietErhvervs-ogvækstministeriet
Ja
Ja
Klima-, Energi- ogBygningsministerietUklart
20.
Ja
Uklart
21.
Ja
Nej
Erhvervs-vækstministeriet
og
22.
Erhvervs-ogvækstministeriet
Ja
Ja
Erhvervs-vækstministeriet
og
2/1
23.
Transportministeriet
24.
Transportministeriet
25.26.
JustitsministerietJustitsministeriet
RID111 2011 rev 1- Er dendanske udgave af nationale oginternationalereglerforjernbanetransport af farligtgods.Bekendtgørelse nr. 763 af 11.juni 2008 om Lufttransport affarligt gods og ICAOTECHNICALINSTRUCTIONSFORSAFE TRANSPORT OFDANGEROUSGOODS(ICAO-TI)VåbenlovgivningStraffeloven
Ja
Nej
Transportministeriet
Ja
Ja
Transportministeriet
JaJa
27.
Justitsministeriet
Regler om transport
Ja
DelvistNej, men derer lignendebestemmelseri GrønlandNej
JustitsministerietJustitsministeriet
Justitsministeriet
RID: Fransk forkortelse som står for Réglement concernant lé transport international ferroviaire desmarchandises dangereuses111
3/1
