GRU, Alm.del - 2012-13 - Bilag 30: CMS rapport Samfundshåndhævelse i Grønland: Forandring, forsvar og frivillighed.

AbstractPolitical and economic developments in the Arctic pose larger demands on the Danish armedforces. Simultaneously, these developments depict a new future for the Greenlandic society.This report asks how Greenlandic civil society, on a voluntary basis, can support the armedforces in its tasks, and thus secure the continued development of Greenlandic society. Takingdeparture in the experiences of the Danish Home Guard, and in a general discussion of howto organise voluntary contributions, the report makes a series of concrete recommendationsfor how voluntary contributions can support the armed forces in Greenland. The reportconcludes that opportunities are ripe for involving Greenlandic civil society as a way tostrengthen the capacity of the armed forces, as well as increase integration between societyand the armed forces. Many of the tasks the armed forces conduct in Arctic are related togeneral emergencies and contingencies. These tasks are also largely where the civil societycan contribute. The armed forces conduct these tasks in a complicated yet close relationshipwith many other actors. Therefore, the recommendations of the report are based upon acontinued close cooperation and dialogue between the authorities of the Kingdom ofDenmark and the Greenlandic Self Rule Government. That is a precondition for creating alocally anchored and meaningful framework for voluntary contributions. Instead ofrecommending a Home Guard model, the report gives a number of specific suggestions forincorporating volunteers in the general emergency management structures in Greenland. Therecommendations of the report can, therefore, function as a source of inspiration for how theresources of the Greenlandic society can be involved in developing the capacity to secure itsown future development.

Dansk resuméUdviklingen i Arktis vil betyde større krav til forsvaret. Samtidig tegner udviklingen en nyfremtid for det grønlandske samfund. Denne rapport spørger, hvordan civilsamfundet iGrønland på frivillig basis kan støtte forsvarets opgaveløsning i Grønland og dermed sikresamfundets udvikling. Med udgangspunkt i det danske hjemmeværns erfaringer medfrivillighed og en generel diskussion af hvordan frivillighed kan organiseres, giver rapportenen række konkrete ideer og anbefalinger til, hvordan frivillige kan støtte forsvaret i Grønland.Rapporten konkluderer, at der er gode muligheder for at inddrage det grønlandskecivilsamfund. Det vil styrke opgaveløsningen og øge integrationen mellem samfundet ogforsvaret i Grønland. De fleste opgaver, hvor civilsamfundet kan bidrage, er knyttet tilsamfundets almindelige beredskab, hvor forsvaret løser sine opgaver i et kompliceret og tætsamspil med mange andre aktører. Derfor er grundlaget for rapportens anbefalinger et fortsattæt samarbejde og en tæt dialog mellem både rigsfællesskabs- og selvstyremyndigheder. Deter en forudsætning for at skabe en lokalt forankret meningsfuld ramme for organiseringen affrivillighed. I stedet for en egentlig hjemmeværnsmodel, peger rapporten på en rækkespecifikke forslag, der kan inddrage frivillige i det samlede beredskab i Grønland. Dervedkan anbefalingerne bredt inspirere til, hvordan det grønlandske samfunds ressourcer kaninddrages i at udvikle det selvsamme samfunds kapacitet til at tage hånd om udviklingen - tilsamfundshåndhævelse.

SammenfatningDen arktiske region er under forandring. Den stigende arktiske aktivitet stiller nye krav tilforsvaret. I forlængelse af ’Kongerigets strategi for Arktis 2011-2020’ undersøger dennerapport derfor, ’hvorledes den grønlandske befolkning i højere grad kan inddrages ivaretagelsen af Kongerigets opgaver i Arktis’. Det fremgår af Kongerigets strategi for Arktis,at en øget inddragelse af det grønlandske civilsamfund i forsvarets opgaveløsning er et klartdansk-grønlandsk ønske – både for at styrke forsvarets synlighed og for at styrke forsvaretsopgaveløsning i Grønland.I sine ideer til, hvordan det spørgsmål kan besvares, lader rapporten sig for det førsteinspirere af det danske hjemmeværns erfaringer med at organisere frivillige til støtte forforsvarets opgaver. For det andet har rapportens forfattere afholdt to ideudviklingsworkshops– i København og Nuuk – med praktikere og ressourcepersoner, der beskæftiger sig medberedskab og sikkerhed i Grønland. De to elementer danner grundlaget for rapportensanalyse, konklusioner og anbefalinger.En afgørende pointe, som også blev reflekteret i diskussionerne på de to workshops, er, atsituationen i Arktis må betegnes som fredelig. Derfor kan forsvarets ressourcer udnyttes tilopgaveløsning, der, i et ofte kompliceret samarbejde med andre aktører, bidrager tilsamfundets sikre udvikling bredt forstået. De opgaver er bl.a. overvågning og kontrol medterritoriet, sikker færdsel såvel som forsynings-, ressource- og miljøsikkerhed kombineretmed generel støtte til det almindelige beredskab.For at understrege det skift i fokus udvikler og benytter rapporten begrebetsamfundshåndhævelse som en samlet betegnelse for de opgaver og aktiviteter, den beskriver.I stedet for at fokusere på traditionel suverænitet er rapportens udgangspunkt, at en bredforståelse af sikkerhed og beredskab som samfundshåndhævelse dækker både udfordringer ogaktiviteter. På spil er med andre ord ikke suverænitetshåndhævelse mensamfundshåndhævelse.Baseret på erfaringerne fra hjemmeværnet og diskussionerne på de to workshops fremdragerrapporten nogle generelle betragtninger om organisering af frivillighed. Dernæst undersøgerrapporten konkrete muligheder for det grønlandske civilsamfunds støtte til forsvaretsopgaveløsning.

En række forudsætninger er nødvendige for succesfuld organisering af frivillige. For detførste skal det frivillige personel, materiel og uddannelsen af de frivillige forankres i enorganisation, der kan sikre opstillingen og driften af en frivillig indsats. For det andet kanman skelne mellem tre typer af frivillig indsats – information, beredskab og drift. Deopgavetyper stiller forskellige krav til den frivillige og til den frivillige organisationskapacitet. Egentlig drift kræver fx omfattende engagement hos den frivillige. På grund af deforskelligartede krav er en tredje betragtning, at frivillige og fastansatte ikke skal ses sommodsætninger, men som to yderpunkter i et kontinuum, hvor hybride ordninger kanindeholde forskellige former for kompensation. Ofte vil en hybridordning – afhængigt afopgavetype, ressourcer og forudsætninger – være en fornuftig løsning.Med udgangspunkt i disse betragtninger og diskussionerne fra de to workshops pegerrapporten på en række ideer, der kan inspirere det videre arbejde hos de relevantemyndigheder.Suverænitetshævdelse: Det bør overvejes, om grønlandske borgere kan støtteSiriuspatruljens aktiviteter. Hvis patruljeaktiviteten på land tænkes udvidet, kangrønlandske borgere også inddrages.

Afgørende for disse ideer er en gensidighed, hvor forsvaret ønsker en højere grad afinddragelse af det grønlandske civilsamfund, som på den anden side ønsker større medansvar.Derfor giver rapportens ideer kun mening, hvis de aktiviteter og løsningsmuligheder, derbeskrives, finder klangbund i og anses som vigtige af den grønlandske befolkning. Endvidereskal nye initiativer koordineres med eksisterende frivillige ordninger i Grønland. Et viderearbejde må derfor forankres i et tæt samarbejde og en åben dialog mellem rigsfællesskabetsmyndigheder, Selvstyret og civilsamfundet i Grønland.Relevans for policymakers:Forsvarets fremtidige rolle i Arktis er et centralt tema i danskforsvars- og sikkerhedspolitisk debat. Forsvarsforliget 2013-17 lægger op til engennemgribende analyse af forsvarets opgaveløsning i Arktis, herunder af civilrelateredeopgaver og en yderligere inddragelse af grønlandske borgere. Denne rapport giver en rækkekonkrete ideer til hvordan det analysearbejde kan fokuseres og peger endvidere på måder oginitiativer, der kan videreudvikle forsvarets opgaveløsning i Grønland i fællesskab med detgrønlandske civilsamfund.

IndholdsfortegnelseINDLEDNING..................................................................................................................................... 1DEL 1: RAMMER.............................................................................................................................. 5Metode og fremgangsmåde ................................................................................................................. 5Forsvaret og Grønland ......................................................................................................................... 8Hjemmeværnet: En inspirationskilde til frivillighed ........................................................................ 11Generelle observationer om frivillighed ........................................................................................... 16

IndledningDen arktiske region er under forandring. Klimaforandringerne og isens afsmeltning betyder,at store områder – på havet såvel som på land – i dag er langt mere tilgængelige end tidligere.For Grønland betyder øget tilgængelighed stigende aktivitet og stigende internationalinteresse. Nye sejlruter til Asien, krydstogtsturisme og i særdeleshed forventningen om storeforekomster af naturressourcer, der snart vil være rentable at udvinde, tegner en radikaltanderledes økonomisk, social og politisk fremtid for det grønlandske samfund. Defremtidsmuligheder betyder også nye udfordringer, som rigsfællesskabet skal håndtere undernye geopolitiske vilkår. Helt overordnet peger ’Kongeriget Danmarks Strategi for Arktis2011-2020’ på, at:’Øget økonomisk aktivitet og en fornyet geopolitisk interesse for Arktis, medfører enrække centrale udfordringer i forhold til sikring af en stabil, fredelig og sikker regionpræget af dialog, forhandling og samarbejde.’1Den nye klimaskabte geopolitiske situation har fået nogle kommentatorer til at forudse enfremtid præget af et konfliktfyldt stormagtskapløb om Arktis’ ressourcer.2Meget tyderimidlertid på en fremtid præget af samarbejde. Da en fredelig udvikling er en forudsætningfor at realisere regionens økonomiske potentiale, er der konsensus blandt sikkerhedspolitiskeeksperter om, at de fleste aktører har interesse i stabilitet og samarbejde.3Det er ogsåkonklusionen i Center for Militære Studiers (CMS) scenariebaserede rapport ’Forsvaret iArktis: Suverænitet, samarbejde og sikkerhed’ fra januar 2012. Af rapportens tre scenarier sesdet mest fredelige, det såkaldte kystvagtsscenarie, som det mest sandsynlige.4Isens afsmeltning og en fredelig udvikling betyder stadig stigende og anderledes aktivitetmed nye aktører og indenfor et større geografisk område. Det stiller nye, anderledes og størrekrav til mange af rigsfællesskabets myndigheder – herunder til forsvaret – og til samfundetsgenerelle beredskab i Grønland. Arktis spiller af den grund en stor rolle i forsvarsforliget2013-17.5For at sikre fredelige relationer de arktiske stater imellem og for at styrkeløsningen af de opgaver, den øgede aktivitet medfører, ser ’Kongerigets strategi’internationalt og regionalt samarbejde som afgørende.6Samtidig med et fokus påinternationalt samarbejde betones imidlertid også muligheden for at hente støtte hoscivilsamfundet, og strategien nævner direkte, at grønlandske borgere bør ’inddrages iforsvarets opgaveløsning’.7Det fremgår, at dette er et klart dansk-grønlandsk ønske, både forat styrke forsvarets synlighed i det grønlandske samfund og for at styrke forsvarets1

opgaveløsning i det arktiske område.8De ønsker blev med oprettelsen af Arktisk Kommando1. november 2012 i Nuuk nemmere at opfylde.9Målsætningen om øget sammenhæng mellemforsvar og samfund i Grønland afspejles samtidig i en grønlandsk diskussion om, hvilkenrolle grønlandske borgere og det grønlandske samfund kan, vil og bør spille i at støtteforsvarets opgaveløsning i Grønland.10Øget inddragelse af frivillige, med inspiration fra detdanske marinehjemmeværn, nævnes også i CMS’ rapport om Arktis som en måde at styrkeden fremtidige opgaveløsning på.11I forlængelse heraf, og i tråd med forsvarsforliget 2013-17 som lægger op til et omfattendeanalysearbejde af forsvarets opgaver i Arktis, er dette arbejdes opdrag fraforsvarsforligskredsen at undersøge, ’hvorledes den grønlandske befolkning i højere grad kaninddrages i varetagelsen af Kongerigets opgaver i Arktis’.12Med udgangspunkt i deerfaringer, der findes i det danske hjemmeværn med organisering af frivillige, og påbaggrund af to ideudviklingsworkshops – i København og Nuuk med deltagelse afinteressenter og ressourcepersoner – bidrager rapporten med to ting. For det første en genereldiskussion af frivillighed og for det andet en række konkrete ideer til, hvordan detgrønlandske civilsamfund kan understøtte forsvarets opgaveløsning såvel som det generelleberedskab i Grønland. Arbejdet lægger sig dermed i forlængelse af ’Kongerigets strategi forArktis’ og kan således bidrage til yderligere drøftelser i rigsfællesskabet om, hvordan denøgede aktivitet i Arktis kan og bør håndteres.Derudover kan rapportens ideer medvirke til at danne grundlaget for en fortsat grønlandskdialog om, hvordan relationerne mellem stat og samfund i Grønland skal udvikle sig – isamspil og samarbejde med rigsfællesskabets myndigheder – for at sikre et bæredygtigt ogrobust samfund.I den fredelige situation, der er i øjeblikket i Arktis, handler de vigtigste opgaver, forsvaretløser eller bidrager til at løse i Grønland, bredt set om at sikre fundamentet for, at samfundetkan udvikle sig. Forsvaret bidrager, i fællesskab med mange andre aktører, til samfundetssikkerhed bredt forstået. De opgaver er bl.a. overvågning og kontrol med territoriet, sikkerfærdsel såvel som forsynings-, ressource- og miljøsikkerhed kombineret med generel støtte tildet almindelige beredskab. Alle disse opgaver er på den ene side vigtige og ligger på denanden side udenfor, hvad der traditionelt betegnes som en militær kerneopgave.For at understrege det skift i fokus for forsvarets opgaveløsning i Grønland udvikler ogbenytter rapporten begrebet samfundshåndhævelse som en samlet betegnelse for de opgaver2

og aktiviteter, den beskriver. I stedet for at fokusere på traditionel suverænitet erudgangspunktet for det følgende, at en bred forståelse af sikkerhed og beredskab – inklusiveforsvarets rolle – som samfundshåndhævelse bedre dækker både udfordringer og aktiviteter.De udfordringer, udviklingen i Arktis stiller Grønland og rigsfællesskabet overfor, er ikkerettet mod rigets suverænitet. Der er ingen traditionel trussel. Udfordringerne drejer sig om,hvilket samfund man kan og vil udvikle. Det følgende giver derfor bud på, hvordan forsvaret,med bidrag og støtte fra det grønlandske civilsamfund, kan styrke og håndhæve visionen omdet samfund, man vil udvikle. På spil er med andre ord ikke suverænitetshåndhævelse mensamfundshåndhævelse.Rapporten falder i to dele. Første del sætter rammerne, anden del indeholder rapportensanalyse, anbefalinger og konklusion. Efter denne indledning starter første del med endiskussion af rapportens fremgangsmåder, præmisser og forudsætninger. Herefter følger enredegørelse for de opgaver, forsvaret varetager i Grønland, og hvordan forsvarets samarbejdemed andre myndigheder – Selvstyrets såvel som rigsfællesskabets – er organiseret. I sit tredjeafsnit diskuterer rapporten de kilder til inspiration for frivillighed, der kan findes i det danskehjemmeværn. På den basis opstiller rapportens fjerde afsnit nogle generelle betragtninger omfrivillighed. Med de byggesten på plads følger rapportens anden del. Her diskutererhovedafsnittet – med udgangspunkt i de to workshops – temaer, emner, områder, mekanismerog udfordringer for, hvordan civilsamfundet kan inddrages i varetagelsen af forsvaretsopgaver og de opgaver, forsvaret bidrager til at løse, og herigennem styrkesamfundshåndhævelsen i Grønland. Herefter følger en række konkrete anbefalinger ogendelig rapportens konklusioner.Overordnet konkluderer rapporten, at der er gode muligheder for at inddrage det grønlandskecivilsamfund i forsvarets opgaveløsning. Det vil styrke opgaveløsningen, øge integrationenmellem samfundet og forsvaret i Grønland og sikre både kendskab til og erfaringer med deopgaver, forsvaret varetager – ofte i fællesskab med andre myndigheder. Samtidig gørrapporten det klart, at frivillighed skal forankres i en myndighed, der er til stede i Grønland,og som kan afsætte de ressourcer, som også en frivillig organisering kræver. Frivillighed eraltså ikke uden omkostninger. Det er en klar lektie fra det danske hjemmeværn. På baggrundaf sine generelle betragtninger om frivillighed konkluderer rapporten endvidere, at forskelligefleksible hybridordninger også bør overvejes i forhold til, hvilke prioriteringer man lægger tilgrund for opgavevaretagelsen. Det er derfor også rapportens konklusion, at selv om mange afdet danske hjemmeværns erfaringer med organisering af frivillige kan appliceres i Grønland,3

er en egentlig hjemmeværnsmodel ikke hensigtsmæssig. Langt de fleste opgaver, hvorcivilsamfundet kan bidrage, er knyttet til samfundets almindelige beredskab, hvor der ofteeksisterer former for frivillighed. I stedet for en én-til-én-overførsel af hjemmeværnet,forankret under forsvaret, fremkommer rapporten derfor med en række specifikke forslag tilgenerelt at styrke brugen af frivillige i samarbejde med andre myndigheder – herunder, menikke kun, på de områder, hvor forsvaret deltager i opgaveløsningen. Derved fungererrapportens anbefalinger bredt som en inspirationskilde til, hvordan rigsfællesskabet såvel somSelvstyret kan inddrage det grønlandske samfunds ressourcer i at udvikle det selvsammesamfunds kapacitet til samfundshåndhævelse – nemlig det at håndtere de bredesamfundsmæssige udfordringer, der følger af den øgede aktivitet i Arktis.Som denne indlednings sidste punkt er det vigtigt at takke først og fremmest deltagerne på deto workshops, Center for Militære Studier afholdt som inspiration for det følgende. Densamme tak skal lyde til en række af ressourcepersoner – i Danmark og Grønland – der harbidraget med deres store personlige viden og deres netværk. Tilsvarende har hjemmeværnetpå afgørende vis bistået forfatterne med hjælp og ekspertise, og Grønlands Universitet harbidraget i kraft af deres gæstfri værtskab for workshoppen i Nuuk. Endelig skalfagfællebedømmeren takkes for vigtige og brugbare kommentarer. Rapportens argumenter ogkonklusioner er udelukkende forfatternes ansvar.

Denne rapports målsætning er at afsøge og udvikle ideer til bredt at understøtte den politiskedebat om, hvordan man håndterer udfordringerne i forbindelse med at håndhæve samfundet iArktis. Den er dermed et udgangspunkt frem for et endemål. Rapportens afgørende funktioner at skabe inspiration til videre arbejde, og derfor følger fire grundpræmisser for detfølgende arbejde.Den første præmis er, at rapporten ikke arbejder indenfor en fast økonomisk ramme. Eneventuel fordeling af ressourcer til at realisere rapportens anbefalinger er en politiskbeslutning og prioritering, som må følge af en politisk diskussion af rapportens anbefalinger.Det leder til rapportens anden præmis. Præmissen gælder, at langt de fleste af de opgaver,forsvaret deltager i løsningen af i Grønland, sker i tæt samarbejde med andre aktører.Ansvars- og opgavefordelingen mellem rigsfællesskab og Selvstyre, såvel som mellemforsvaret og andre myndigheder, er ofte både uklar og kompliceret. Forsvaret kan derfor haveudførende, koordinerende, støttende eller egentligt ressortansvar fordelt på en lang rækkeområder. I praksis er det imidlertid indtrykket, at disse komplicerede uklarheder løsespragmatisk blandt aktørerne. Derfor ser rapporten ud over forsvarets ressort snævertdefineret. Det er en grundpræmis for løsningen af opgaverne i Arktis, at mange aktørerinddrages. En undersøgelse af, hvordan det grønlandske civilsamfund meningsfuldt kan støtteforsvarets opgaveløsning, må derfor bredt undersøge, hvor og hvordan frivillighedmeningsfuldt kan styrke opgavevaretagelsen – uafhængigt af ressortfordeling. En eventuelrealisering af rapportens anbefalinger er derfor ikke kun forsvarets ansvar og bør forankres ien bred politisk dialog mellem de mange aktører. Endelig er det vigtigt at notere sig, atrapporten beskæftiger sig med temaer, der har betydning ikke kun for forsvaret og andremyndigheder, men også for stat-samfund-relationerne i Grønland. Derfor skal rapporten og5

Rapportens grundlæggende målsætning er altså at afsøge, hvordan civilsamfundet i Grønlandi højere grad kan inddrages i varetagelsen af de opgaver, forsvaret løser i Arktis. Den opgavekræver viden om faktiske og specifikke grønlandske forhold såvel som viden om, hvordancivilsamfund på frivillig basis kan understøtte løsningen af samfundsopgaver. Enforudsætning for at realisere rapportens målsætning om ideudvikling, der er både nytænkendeog realistisk, er, at viden om forsvarets opgaveløsning i Grønland og viden om organiseringaf frivillighed mødes, da det er i mødet mellem de to, at ny viden produceres.Rapportens afgørende redskab til at sikre et frugtbart møde mellem de to former for viden ogtil at inddrage de aktører og enkeltpersoner, der dagligt beskæftiger sig med området, ergennemførelsen af to ekspertworkshops – i København og Nuuk. Her inviterede rapportensforfattere interessenter og ressourcepersoner til at diskutere muligheder for øget inddragelseaf det grønlandske civilsamfund. For at sikre en fri og åben debat gennemførtes beggeworkshops efter den såkaldte Chatham House Rule, der sikrer deltagernes anonymitet i denneafrapportering.13Begge workshops fulgte samme skabelon og indeholdt to faser. Den førstefases formål var at skabe videns- og erfaringsudveksling og bestod derfor af to briefinger, dersamtidig gav deltagerne et fælles udgangspunkt. Først briefedes om de opgaver, forsvaretdeltager i løsningen af i det arktiske. Derefter fulgte en briefing om det danske hjemmeværnspraksis og erfaringer med organisering af frivillige. Med det fælles udgangspunkt bestodanden fase af en brainstorm og diskussion blandt deltagerne for at identificere og diskuteremåder, hvorpå inddragelsen af civilsamfundet meningsfuldt kan styrke løsningen af deopgaver, forsvaret bidrager til i Grønland. Ideudviklingen var struktureret i tre led. Førstidentifikation af relevante opgaver, dernæst diskussion af, hvordan frivillige kan støtteløsningen af opgaverne, og til sidst spørgsmålet om, hvordan støtten kan organiseres.

Erfaringsudvekslingen mellem aktører med ekspertviden om frivillighed og aktører medekspertviden om Arktis betød, at begge workshops kunne medvirke til at udfordreeksisterende praksis med ny eller anderledes viden. De to workshops medførte beggefrugtbare diskussioner såvel som konkrete ideer og medvirkede i sig selv til at styrke ogudvikle eksisterende netværksrelationer blandt praktikere på området. Samtidig fungerede desom en arena, hvor rapportens forfattere kunne trykprøve egne ideer om, hvordan frivillighedyderligere kan understøtte forsvaret i Grønland. Komplementeret af et litteraturstudie og enrække interviews skaber de to workshops den basis af viden, ud fra hvilken rapportensanalyse, konklusion og anbefalinger konstrueres. Det betyder, at det følgende er mere endblot en afrapportering fra de to workshops og ikke udtrykker nogen konsensus blandtdeltagerne. De to workshops fungerede derimod som inspirationskilder til at videreudvikleforfatternes egne tanker og analyser. Det betyder samtidig, at ingen workshopdeltagere –individuelt eller som helhed – kan tages til indtægt for den følgende analyse og de ideer oganbefalinger, der følger deraf.Afgrænsninger og analytiske valg

På de to workshops og til udarbejdelsen af denne rapport er hjemmeværnet blevet benyttetsom inspirationskilde til, hvordan frivillighed kan støtte myndighedernes opgaveløsning.Denne rapport benytter hjemmeværnet, idet forligskredsens opdrag peger på hjemmeværnetsom en inspirationskilde. Tilsvarende fastslår Kongerigets strategi for Arktis, at ”i lyset afden tætte sammenhæng mellem den stigende maritime aktivitet og den økonomiske udviklingi Arktis vil indsatsen blive styrket for at inddrage grønlandske borgere i opgaveløsningenomkring den maritime sikkerhed … evt. ved etablering af en frivillig kystredningstjeneste”.14I kraft af marinehjemmeværnets og hjemmeværnets mangeartede opgaveløsning, langetradition for organisering af frivillighed samt succesfulde maritime kapaciteter erhjemmeværnet således et oplagt dansk eksempel på frivillig hjælp til myndigheder forankret iforsvaret og derfor en logisk inspirationskilde for rapporten.Der findes i Danmark andre ordninger, der inddrager frivillige i løsning af statslige opgaver,bl.a. Beredskabsforbundet. Disse erfaringer – og Beredskabsstyrelsens vigtige arbejde ialmindelighed – bør også inddrages i den videre debat om frivillighed og beredskab, menligger uden for denne rapports opdrag. En anden mulighed ville have været at styrkeinspirationskildernes bredde ved at undersøge andre arktiske staters erfaringer med frivilligstøtte til forsvarets opgaver såvel som civile beredskabsopgaver. Undersøgelsens tids- ogressourcemæssige begrænsninger har ikke tilladt større komparative undersøgelser. Hvis7

Rapporten og dens argumenter og anbefalinger følger Center for Militære Studiers generelleprincipper for kvalitetssikring, som er beskrevet i CMS’ projekthåndbog.15Det indebærer, atrapporten undergår interne reviews blandt centerets ansatte samt ekstern fagfællevurdering(peer-review). Herudover har et udkast af rapporten været rundsendt til en rækkeressourcepersoner, herunder workshopdeltagerne, med henblik på kommentarer og faktatjekinden publicering. Endelig udgør brugen af workshops i sig selv et kvalitetssikrende element.Herved sikres en mangfoldighed af faglige erfaringsbaserede input som basis for rapportensideudvikling. Den tværfaglighed, der sikres, når forskellige fagligheder samles i enideudviklingsproces, er grundstenen i den analyse, der udgør grundlaget for rapportenskonklusioner og anbefalinger. En afgørende lektie fra de to workshops er, at forsvaretbidrager til løsningen af omfattende og komplekse opgaver i Grønland, ofte i meget tætsamarbejde med andre aktører og myndigheder. Derfor redegør det næste afsnit for, hvordanforsvaret løser sine opgaver i Grønland, og hvordan opgavekomplekset kan forventes atudvikle sig i fremtiden.

Forsvaret og GrønlandForsvarets aktiviteter i Grønland varetages af Arktisk Kommando, der er underlagtForsvarskommandoen, har hovedsæde i Nuuk og disponerer over en række militærekapaciteter, kommandoen tildeles til at løse sine opgaver. I fredstid kan forsvarets aktiviteter iGrønland helt overordnet deles op i tre. Den traditionelt vigtigste opgave er opretholdelsen afrigsfællesskabets suverænitet. Herudover varetager forsvaret mange af de opgaver, derknytter sig til kystvagtfunktion. Endelig, og for det tredje, støtter forsvaret det grønlandskesamfund på forskellig vis i relation til en række beredskabsopgaver.I fredstid er suverænitetshævdelse den eneste opgave, forsvaret løser alene. Den opgavevaretages, ved at forsvaret opretholder sin tilstedeværelse og på den måde viser evnen til atbesvare brud på rigsfællesskabets suverænitet, samtidig med at man overvåger territoriet ogdermed skaber overblik over de aktiviteter, der foregår. Opgaven løses med forsvarets skibeog fly samt Siriuspatruljen og ved vagtordning på bl.a. Station Nord og Forsvarets VagtMestersvig. Den opgaveløsning danner ’tillige grundlag for løsningen af øvrige opgaver’.16

Det betyder i praksis, at forsvaret i videst muligt omfang driver stordrift og søger at løse flereopgaver på samme tid og med de samme kapaciteter. Det gælder ikke mindst for dekystvagtfunktioner, forsvaret varetager i samarbejde med Grønlands Selvstyre og politiet.Ansvaret for ledelsen af eftersøgnings- og redningstjenesten (Search and Rescue, SAR)indenfor grønlandsk område, Search and Rescue Region Greenland (SSR Greenland), er deltmellem Grønlands Politi, Arktisk Kommando, NAVIAIR og Trafikstyrelsen. Forsvaret eralene ansvarligt for ledelsen og koordineringen af søredningstjenesten i form af MaritimeRescue Coordination Centre (MRCC) ved Arktisk Kommando. Grønlands Politi varetagerledelsen af eftersøgnings- og redningstjenesten i land og i lokale farvandsområder.Luftredning varetages af NAVIAIR ved Rescue Coordination Centre i Kangerlussuaq.17Herudover varetager forsvaret også maritim miljøovervågning og forureningsbekæmpelse iområdet mellem 3 og 200 sømil fra kysten – reelt Grønlands eksklusive økonomiske zone.Dog med den undtagelse, at i forbindelse med råstofaktiviteter varetages demyndighedsopgaver, der knytter sig til havmiljø, af Grønlands Selvstyre.18I rollen somkystvagt pålægges forsvaret også fiskeriinspektion igennem kontrolbesøg på skibe etc. I denrolle samarbejder man også med politiet og Grønlands jagtbetjente, således at de kan nåfjerntliggende og sværttilgængelige områder.19Endelig medfører kystvagtopgaven generel’støtte til sikker afvikling af skibstrafik’.20Den opgave løses i praksis igennem elektroniskovervågning af og kontrol med skibe, der befinder sig i grønlandsk farvand. Udover atvaretage suverænitetshævdelse udøver Siriuspatruljen også politimyndighed i dennordøstgrønlandske naturpark efter bemyndigelse fra politimesteren i Grønland.I tillæg til kystvagtopgaverne støtter forsvaret Grønlands Politi bl.a. med sine operativeenheder. Ligeledes støtter man told- og skattemyndigheder og yder bistand til lokalsamfund,hvor det er muligt, bl.a. i forbindelse med isbrydning eller (syge)transport.21I forhold til detalmindelige beredskab i Grønland står forsvaret også centralt. Det civile beredskab iGrønland er som i Danmark organiseret efter sektoransvarlighedsprincippet,22og derfor harforsvaret naturligt en rolle i relation til maritim eftersøgning og redning, hvor forsvaretvaretager opgaven på vegne af Søfartsstyrelsen og det maritime miljøberedskab, hvorforsvaret har sektoransvar. Endvidere har Arktisk Kommando et medlem i den overordnedegrønlandske beredskabskommission, hvor det overordnede og koordinerende ansvar, igensom i Danmark, ligger hos politiet.23Ikke desto mindre spiller forsvaret en vigtig rolle iberedskabet, idet man uden for almindelig arbejdstid varetager vagtfunktionen, og efteranmodning fra Grønlands Politi bidrager med personel og materiel og sikrer etableringen af9

kontakt mellem civile, lokale og militære myndigheder.24Den største civileberedskabskapacitet i Grønland er forankret dels i de lokale, og delvist frivillige, brandværn,der tæller over 800 personer og er organiseret af de respektive kommuner, og dels i politiet.Denne korte gennemgang af forsvarets opgaver i Grønland viser, at forsvaret udover sinekerneopgaver varetager, eller bistår i varetagelsen af, en lang række opgaver af stor betydningfor det grønlandske samfund og dets beredskab. Samarbejde og koordination med civilegrønlandske myndigheder og politiet er derfor afgørende, og etableringen af ArktiskKommando i Nuuk vil styrke betingelserne for begge.Endvidere gør gennemgangen det klart, at den øgede aktivitet i Arktis også vil havekonsekvenser for de opgaver, forsvaret bidrager til at løse – selvstændigt såvel som isamarbejde med andre myndigheder. Alene isens afsmeltning betyder, at det farvand, der skalovervåges, og hvor der skal gennemføres suverænitetshævdelse, opretholdes rednings- ogmiljøberedskab og gennemføres fiskerikontrol, vokser. På havet er trafikmængden samtidigstøt stigende.25Krydstogtsturisme udgør en speciel udfordring, idet jagten på unikkenaturoplevelser bringer ofte store skibe med mange passagerer ind i farefyldt og ofteukortlagt farvand, gerne langt fra bebyggede områder. Men den stigende maritime aktivitetudgøres også af trafik, der knytter sig til råstofudvinding, og efterhånden som flere konkreteprojekter igangsættes, vil den type trafik øges yderligere. Tilsvarende vil eventuel etableringaf egentlig offshore-industri også betyde øget trafik. Endelig vil en eventuel fremtidig ogkommercielt rentabel åbning af Nordøstpassagen føre til en øget transittrafik igennemgrønlandsk farvand. Det kræver, at forsvaret – i samarbejde med andre myndigheder og stater– gentænker, hvordan man vil forholde sig til de risici, den udvikling vil indebære, oghvordan den øgede aktivitet reguleres.26Tilsvarende udfordringer findes på land og i kystnære områder. Selv om beredskabsansvaretpå land ikke falder under forsvarets ressort, viser det ovenstående, at øget aktivitet på detteområde også vil have betydning for forsvarets opgaver. Endvidere vil udviklingen af nyindustri med forventet tilflytning af mandskab, som ikke nødvendigvis har et forudgåendekendskab til det arktiske miljø, betyde et stigende pres på beredskabets ressourcer. Samtidiger en løbende og potentielt negativ miljøpåvirkning lige så vel som en forhøjet risiko foregentlige miljøkatastrofer en følge af den øgede industrielle aktivitet.De fremtidige udfordringer forstærkes af de almindelige forhold, der gør sig gældende forforsvarets – såvel som andre myndigheders – virke i Grønland. Opgaverne varetages indenfor10

meget store geografiske afstande, i et ofte meget barskt miljø og med ganske lidtinfrastruktur. I forbindelse med en eventuel nødsituation til havs – fx et krydstogtsskib i ensituation sammenlignelig med Costa Concordias – vil det være usandsynligt, at forsvaretsenheder vil være til stede i området, og derfor vil den umiddelbare indsats være begrænset tilat koordinere de civile kapaciteter eller andre nationers militære enheder, der tilfældigt måttebefinde sig i nærheden. Det tænkte eksempel viser samtidig, at megen redning – på land såvelsom på hav – i praksis gennemføres af eller i tæt samarbejde med civile aktører. Det ertilfældet ved en større katastrofe såvel som ved mindre begivenheder.27De geografiske udfordringer og den høje grad af samarbejde om mange af forsvarets opgaversåvel som det faktum, at meget i praksis løses i fællesskab med andre – ofte civile aktører –taler for det hensigtsmæssige i at se på, hvordan forsvarets samspil med civilsamfundet kanstyrkes, og hvordan civilsamfundet i Grønland yderligere kan medvirke til at understøtteforsvarets opgaveløsning. De næste to afsnit skaber basis for at svare på det spørgsmål. Førstved at se på, hvordan det danske hjemmeværn organiserer frivillig hjælp til forsvaret.Dernæst, og på den baggrund, opstiller rapporten nogle generelle betragtninger omfrivillighed.

Hjemmeværnet: En inspirationskilde til frivillighedHjemmeværnets militære opgaver er bestemt ved lov og definerer dermed de frivilligeenheders kernekompetencer. Efterspørgslen fra det civile samfund skyldes ikke alenehjemmeværnets militære materiel, men også medlemmernes uddannelse og militæreorganisering, der giver hjemmeværnet tilpasningsevne til nye opgaver og betyder, atenhederne er velegnede til koordinerede indsatser til støtte for de sektoransvarligemyndigheder i det danske beredskab. Desuden er den store geografiske spredning ogpersonelmæssige redundans med lokalkendskab medvirkende til, at hjemmeværnet ofte kanlevere en hurtig indsats.Værnet har siden oprettelsen som frivillig militær organisation i 1949 været en del af detdanske forsvar, organisatorisk og administrativt placeret direkte under Forsvarsministeriet.Hjemmeværnet består i dag af mere end 48.000 frivillige medlemmer28og er reguleret vedlov med en årlig driftsbevilling på 482 millioner kroner (2011).29Hovedopgaven er deltagelsei det militære forsvar af Danmark gennem støtte til forsvaret med frivilligt personel.30Udoverdet militære forsvar bidrager hjemmeværnet til en lang række civilorienterede indsatser. Deindsatser er enten en fast bestanddel af opgaveporteføljen eller sker efter anmodning om11

støtte i de tilfælde, hvor det civile beredskabs egne kapaciteter ikke er tilstrækkelige, ellerhvor forsvarets materiel findes mere egnet til løsning af en specifik opgave.31Hjemmeværnets indsættelse sker under ledelse af forsvarets operative kommandoer.Efter den kolde krigs afslutning har hjemmeværnets militære støtte ændret karakter fra entraditionel, nationalt orienteret forsvarsopgave til et større fokus på støtte til det civilesamfund og Danmarks internationale militære engagement.32Hjemmeværnet hjælpersøværnet med at løse en række opgaver i de hjemlige farvande og støtter hæren iuddannelses- og øvelsesvirksomhed samt på det seneste også med udsendelse afbevogtningsenheder til Afghanistan (2008-2011) og Kosovo (2011-).33Herudover bidrager hjemmeværnet med ’militær hjælp til civile myndigheder’, somoverordnet kan opdeles i to typer:særlig hjælpogalmindelig hjælp.Sondringen mellem de totyper er relevant, idetalmindelig hjælpkan ydes efter direkte aftale mellem den civile ogmilitære myndighed, hvorimodsærlig hjælper betinget af en godkendelse fraforsvarsministeren. Derfor kanalmindelig hjælpfleksibelt indsættes til fordel for en civilmyndighed.Særlig hjælper støtte til politiets myndighedsudøvelse, hvor opgaven kanmedføre magtanvendelse over for civile borgere eller konfrontationer, hvor der er risiko for,at det militære personel bringes i fare.34Største civile aftager af hjemmeværnets kapaciteterer politiet, der modtog majoriteten af de mere end 230.000 mandtimeralmindelig hjælp,hjemmeværnet leverede i 2011.35Som forsvaret er hjemmeværnet organiseret med en central kommando,hjemmeværnskommandoen, og tre underlagte værn – marinehjemmeværnet,flyverhjemmeværnet og hærhjemmeværnet, hvor sidstnævnte også indeholdervirksomhedshjemmeværnet.36Hvert værn er opdelt i en række geografiske distrikter, somadministrativt refererer til Hjemmeværnskommandoen og operativt til forsvarets respektiveoperative kommandoer.37

På distriktsniveauet bemandes kadren ved alle værn af personel ansat underHjemmeværnskommandoen, der ved udgangen af 2011 rådede over 625 årsværk,38fordelt påbåde militære og civile ansatte. Enheder med udelukkende frivillig ledelse findes således iunderafdelinger på niveauet under distrikterne. Det er dermed fra distrikterne – viaunderafdelingsniveauets ledelse – at det frivillige personel aktiveres til støtte for forsvaretsåvel som tilmilitær hjælp til civile myndigheder.Der er imidlertid stor forskel på deopgaver, hjemmeværnet løser, og de tre værn er ganske specialiserede indenfor deres område.Marinehjemmeværnet

med eftersøgning og redning, hvor hjemmeværnets enheder ofte bliver udpeget af SøværnetsOperative Kommando til at lede SAR-operationen som ”on scene coordinator” for de skibe,fly og helikoptere, der deltager.40I 2011 deltog marinehjemmeværnet i 122 SAR-operationermed et samlet forbrug af mandtimer på 2.672.41SAR er imidlertid kun en del af den samledefrivillige maritime indsats, hvor der hver weekend er minimum to fartøjer indsat tilfarvandsovervågning – der i 2011 udgjorde 152.430 mandtimer42– i danske farvande.43Iforhold til miljøberedskab er værnets nyeste fartøjer endvidere udrustet til mindremiljøopgaver og dermed i stand til at foretage en første olieinddæmning med flydespærringer– eller at tage prøver af drivende olieforurening med henblik på efterfølgende efterforskningaf miljøsynderen. For så vidt angår den mere militære del af opgavespektret, er værnetsMaritime Force Protection-enhederi stand til at støtte bevogtningen af flådestationer ellerudenlandske orlogsfartøjers anløb i civile havne, blandt andet i kraft af mindre oghurtiggående gummibåde.Flyverhjemmeværnet

Den største del af hjemmeværnet er hærhjemmeværnet, der varetager de fleste landbaseredeindsatser. Opgavespektret spænder fra hjælp til det kommunale beredskab til de factomilitære indsatser for hæren i krigszoner. De internationale opgaver i Afghanistan og Kosovodækker hærhjemmeværnets traditionelle kerneopgave – bevogtning af militære installationerunder forhøjet beredskab.46Værnet opstiller endvidere forskellige militære specialer ogenheder.47Disse enheder kan udover deres militære opgaver, som alle øvrige af værnetsfrivillige militære enheder, anvendes i forbindelse medmilitær hjælp til civile myndigheder.Den hjælp drejer sig bl.a. om hjælp ved naturkatastrofer, oversvømmelser, afspærring afgerningssteder, trafikregulering og sneberedskab.48Største bruger af hærhjemmeværnet erpolitiet, hvor værnets politikompagnier blev indsat alene til trafikregulering i 1.152 tilfælde i2011.49I beredskabsmæssig sammenhæng opstiller værnet, under Hærens Operative14

Kommando, det nationale militære sneberedskab i perioden 1. november til 31. marts, hvorder leveres støtte til ambulancekørsel og øvrige transportopgaver for civilsamfundet. Ved fxnaturkatastrofer og oversvømmelser kan transportkapaciteten bidrage til evakuering oginformation og personlig kontakt til de berørte i et hændelsesområde. En anden gren afhærhjemmeværnet er virksomhedshjemmeværnet, som beskæftiger sig medberedskabsmæssig koordination, uddannelse og samarbejde på virksomheder, der driver vitalinfrastruktur, for at sikre en videreførelse af virksomhedens funktion i forbindelse medekstraordinære hændelser. På den måde integreres virksomheden i det samlede beredskab,hvorved samfundets robusthed øges.Opstilling og uddannelse

Forudsætningen for at kunne bidrage til løsningen af de opgaver, hjemmeværnet er pålagt, eropstilling og uddannelse. Forud for støtten til forsvaret eller civilsamfundet gennemgår denenkelte frivillige funktions- og enhedsrelevante uddannelser – foranstaltet af hjemmeværnet.Hjemmeværnstjenesten indledes med et uddannelsesforløb på højst tre år, hvor dengrundlæggende og lovpligtige uddannelse på ca. 250 timer skal gennemføres.50Eftergrunduddannelsen indgår den frivillige i værnets aktive struktur, hvor der årligt skal forrettesminimum 24 timers tjeneste. Personel, der ikke forretter den påkrævede tjeneste, overføres tilværnets reserve og modtager ikke tilbud om yderligere uddannelse. Personel i den aktivestruktur kan derimod, alt efter ønske og evner, gennemføre relevante kurser.51Det danske hjemmeværn – opsummering

Samlet set spiller hjemmeværnet en stor rolle – som støtte til forsvaret og i kraft af funktionenmilitær hjælp til civile myndigheder, hvor både beredskab og politi ofte benytter denkapacitet, hjemmeværnet hurtigt kan levere. Samtidig er en afgørende pointe, athjemmeværnet er resultatet af specifikke danske forhold – og værnet har sin helt egenidentitet og historie som en vigtig del af den samfundsmæssige forankring af forsvaret ogforsvarsviljen. Det viser sig i værnets lovgrundlag, der udstikker rammerne for værnetsmilitære opgaver såvel som selve den militære organisering. Efter den kolde krig har værnetimidlertid udviklet sine funktioner til i høj grad at støtte det civile samfund, der kan trække påbåde det materiel og det frivillige, men organiserede og uddannede, mandskab, værnet leverertil støtte for sektoransvarlige myndigheder i det danske beredskab. Derudover erhjemmeværnets geografiske spredning og personalemæssige reserve – ofte medlokalkendskab – et godt udgangspunkt for hurtigt at kunne levere en ofte mandskabstungindsats.15

Endvidere er en vigtig pointe, at organiseret og uddannet mandskab – selv på frivillig basis –ikke er omkostningsfrit. Den frivillige hjemmeværnsmand (m/k) kan, alt efteromstændighederne, modtage forskellige former for kompensation under både indsættelse oguddannelse, og den indsats, der leveres – ofte med kort varsel – kræver også forståelse ogfleksibilitet hos både familie og arbejdsgiver. Endvidere kræver organiseringen af en så storog ofte specifikt uddannet kapacitet en veluddannet og fastansat lønnet medarbejderstab såvelsom bygninger og træningsarealer. Endelig er der også udgifter forbundet med anskaffelse,drift og vedligeholdelse af det materiel, der anvendes i løsningen af opgaverne – civile såvelsom militære.Det ovenstående viser flere områder, hvor hjemmeværnet kan inspirere til en styrkelse af detfrivillige beredskab i Grønland og forsvarets opgaveløsning. Hjemmeværnets funktion,opgavekompleks og organisering anvendes derfor som udgangspunkt for diskussionen på deto workshops. Forholdene, opgaverne og historien i Grønland er imidlertid afgørendeanderledes. Derfor er en vigtig målsætning at diskutere, hvordan man kan lade sig inspirere afeksisterende praksis, og hvilke afgørende forskelle der eksisterer. Den diskussion førte på deto workshops til en bredere diskussion af, hvordan frivillighed kan organiseres. På denbaggrund diskuterer det følgende derfor generelle betingelser for frivillighed.

Generelle observationer om frivillighedMed udgangspunkt i det danske hjemmeværn og diskussionerne på de to workshopsbeskæftiger det følgende sig med en række generelle elementer med betydning fororganiseringen af frivillige. Flere internationale undersøgelser har undersøgt gevinsterne vedat inddrage frivillige organisationer i beredskabsplanlægning, fx i forbindelse medkatastrofeberedskab og redningsarbejde. Disse undersøgelser viser, at inddragelse af frivilligeog af frivillige organisationer højner statslige institutioners parathed og robusthed. Herudoverskabes en samarbejdskultur imellem statslige og frivillige institutioner. Dette bidrager til atopretholde et effektivt beredskab.52Det følgende afsnit redegør først for forudsætningerne – hvad kræver organisering affrivillighed? Dernæst diskuterer afsnittet typer af opgaver, og hvad de betyder for defrivilliges deltagelse. Endelig beskriver afsnittet et kontinuum, med hensyn til hvordanopgaveløsningen kan organiseres fra helt frivillige til almindeligt fastansat personel, oghvilke fordele og ulemper der er på spil i det kontinuum.

Frivillig opgavevaretagelse afhænger af fire ting –personel, materiel og uddannelsesamtorganisation.Først – og afgørende – er tilstedeværelsen af et tilstrækkeligt antal personer, derer indstillede på aktivt at anvende deres fritid til fordel for samfundet. Den tilstedeværelse erigen betinget af blandt andet tradition, motivation og befolkningsgrundlag. Ikke mindsttraditionen og befolkningsgrundlaget udgør to afgørende forskelle mellem det danskehjemmeværn og betingelserne for organisering af frivillighed i Grønland. Netop det storeantal medlemmer i hjemmeværnet – næsten lige så mange som befolkningen i Grønland – erforudsætningen for, at hjemmeværnets konstant høje beredskab kan opretholdes. Med enspredt og lille befolkning er der en åbenbar risiko forbundet med at udvikle eller opretholdeen bæredygtig frivillig organisation – især, hvis opgaverne kræver særlige kompetencer, ertidskrævende, tidskritiske eller på anden vis har store omkostninger for de frivillige. Samtidigviser undersøgelser af det danske hjemmeværn, at mange frivillige melder sig på opfordringfra andre allerede engagerede, og eksistensen af en ordning har dermed en selvforstærkendeeffekt.53Endelig påpegede flere workshopdeltagere, at en særlig dansk foreningskultur ogsåspiller en rolle for rekrutteringen. Omvendt blev det ligeledes bemærket, at den grønlandskebefolkning aktivt og med interesse støtter beredskabet ved begivenheder, der kræver hjælp fracivilsamfundet. De mange frivillige brandmænd i Grønland understøtter denne betragtning.Det støtter samtidig en generel antagelse om, at tilslutningen til en frivillig organisationafhænger af den relevans, organisationens opgaver har for den enkelte person, og den meningog eventuelle status, indsatsen giver lokalt.For det andet afhænger etableringen af en frivillig organisation både af, at det materiel, somløsningen af opgaven kræver, er til stede, og af, at de frivillige har den nødvendigeuddannelse til at betjene materiellet. Begge dele fungerer begrænsende for, hvilke opgaverder kan løses baseret på frivillighed. Udover den økonomiske investering i materiellet sætterfrivillighed også begrænsninger for, hvilket uddannelsesniveau der kan opnås i forhold til atbetjene højt specialiseret materiel til højt specialiserede opgaver. Der er begrænsninger for,hvor meget tid man kan forvente, frivilligt personale vil stille til rådighed for træning oguddannelse. Det samme gør sig gældende i forhold til vedligeholdelse af materiellet, såfremtden del af arbejdet også udføres på frivillig basis – det kræver også uddannelse atvedligeholde, ligesom selve vedligeholdelsesarbejdet kræver tid.Endvidere skal disse ting sættes i forhold til, at selve uddannelsen af de frivillige, ud overderes egen tid, også kræver investering i det personale, der skal forestå17

uddannelsesaktiviteterne. Omvendt kan – og bør – organiseringen af de frivillige så vidtmuligt trække på og udnytte eksisterende kompetencer – ikke mindst lokalkendskab. Materielog uddannelse er altså afgørende faktorer for, hvilke opgaver der kan løses på frivillig basis.Endelig kræver frivillighed, som eksemplet med det danske hjemmeværn viser,organisatorisk forankring – og den organisering kræver også ressourcer. Afgørende er detderfor også, om den effekt, man forventer at kunne opnå, er forenelig med den investering istruktur, der er nødvendig. For det danske hjemmeværn gælder fx, at der er ca. en fastansatfor hver 100 frivillige. Men hjemmeværnet kan på den ene side alene i kraft af sin størrelseudnytte betydelige stordriftsfordele og på den anden side støtte sig til sin forankring iforsvaret. Tilsvarende vil det for organiseringen af nye frivillige tiltag i Grønland værehensigtsmæssigt at overveje indlejring i eksisterende organisationer, der er til stede iGrønland, så deres kompetencer og ressourcer kan udnyttes.Opgavetyper

Med hensyn til de opgaver, der overdrages til en frivillig organisation, er det for det førstecentralt, at de i deres natur må give mening og være af interesse for den enkelte og kære sigom områder, der anses som vigtige. Derudover, og mere specifikt, kan man skelne mellem treforskellige typer af opgaver – information, beredskab og drift. Hver udgør de forskelligeambitionsniveauer for inddragelse af frivillige i opgaveløsningen og for kravene til, hvad oghvor konsistent den frivillige organisation skal levere.Der er mange eksempler på, at civilsamfundet på forskellig vis kan støtte myndigheder ved atoverdrage information – og at myndigheder med fordel kan arbejde på at organisere,systematisere eller opkvalificere indhentningen af den information, som samfundets borgereopnår igennem deres almindelige aktiviteter. Søværnets kampagne blandt danske lystsejlerefor at øge opmærksomheden omkring og systematisere indsamlingen af meldinger ommaritime miljøovertrædelser er et godt eksempel på, hvordan frivillighed organiseres til atstøtte en myndighed i løsningen af dens opgaver. Ordningen kaldes ”Stop Olien” og gårkonkret ud på, at erhvervssejlere har pligt til at indberette, hvis de observerer olie ellerkemikalier i danske farvande. Til det formål er oprettet en direkte døgnlinje til SOK, hvortilolieobservationer kan meldes. Endvidere kan lystsejlere melde sig som havmiljøvogtere.Dette indbefatter, at lystsejleren årligt får tilsendt en vimpel med SOK’s telefonnummer, derkan veje over fartøjet og signalere, at der bliver holdt øje med ”oliesyndere”, og dermed haret præventivt sigte. Ideen er endvidere, at lystsejleren anvender telefonnummeret til at

alarmere SOK ved eventuel mistanke om oliespild fra et fartøj i farvandene omkringDanmark.54Et tilsvarende – og selvorganiserende – eksempel er Dansk Ornitologisk Forenings rolle i atovervåge danske fuglebestande, som skaber vigtig viden til brug for Skov- og Naturstyrelsenskortlægning af danske fuglebestande.55Sådanne eksempler på systematiseretinformationsindhentning er forholdsvis ukomplicerede og kræver forholdsvis få ressourcer atorganisere – de baserer sig i høj grad på aktiviteter, civile allerede foretager sig, og de skaberet bedre vidensgrundlag for løsningen af vigtige samfundsmæssige opgaver.Mere krævende bliver det frivillige arbejde, hvis det indgår i det egentlige beredskab, ogderved – ved uforudsete eller alvorlige begivenheder – deltager i selve opgaveløsningen, somfx en frivillig grønlandsk brandmand eller det danske hjemmeværn. Det stiller andre og størrekrav til den frivillige om at tilsidesætte fritids- eller arbejdsaktiviteter og kræver samtidiginvestering i trænings- og uddannelsesaktivitet, for at den frivillige er i besiddelse af evnernetil meningsfuldt at kunne varetage opgaven. Dermed stiger kravene til organiseringen også.Det gælder specielt, hvis den frivillige indsats indgår i det almindelige beredskab, og denmyndighed, der modtager støtten, derfor planlægger ud fra en forventning om, at denfrivillige kapacitet er til rådighed. Det er fx tilfældet for hjemmeværnet, hvis resultatkontraktmed Forsvarsministeriet udstikker klare mål for, hvor meget, til hvad og hvor hurtigthjemmeværnet skal kunne levere. Et eksempel på dette er marinehjemmeværnet, der, i trådmed resultatkontrakten, konstant har to fartøjer på en times beredskab. Deltagelse i etberedskab kræver altså høj grad af fleksibilitet fra de frivilliges side, og en form forkompensation i forhold til fx tabt arbejdsfortjeneste er almindelig til gengæld for dentidskritiske og fleksible indsats, der leveres.Det mest krævende for den frivillige organisation er, hvis man i sin støtte til andremyndigheder påtager sig egentlige driftsopgaver. Det stiller store krav til de frivillige, og detgår delvist imod den ånd, der ofte er drivkraften for – afhængigt af opgavens tyngde –kontinuerligt at varetage ofte rutineprægede opgaver. Deltagelse i ekstraordinærebegivenheder, hvor støtte til myndigheder har umiddelbar effekt og værdi, er mere attraktivend at bidrage til almindelige opgaver. Derfor er det ofte en udfordring at rekruttere frivilligtpersonale til at bidrage til løsning af driftsopgaver, selv med økonomisk kompensation.

De to foregående afsnit udfolder en række tanker om, hvordan frivillighed kan organiseres ogstøtte myndighedsudøvelse. For det første med udgangspunkt i, hvordan det danskehjemmeværn er organiseret. For det andet ved, på baggrund af diskussionerne på de toworkshops, at fremdrage nogle generelle betragtninger om frivillighed. For det første skal enrække forudsætninger være til stede – frivillige, uddannelse, materiel og organisering. For detandet skal man overveje, hvilke opgavetyper der egner sig til at blive løst frivilligt.Information, beredskab og drift forudsætter hver især forskellige ambitionsniveauer for detfrivillige arbejde.En sidste generel pointe er, at det er centralt ikke at se frivillige og fastansatte som to binæremodpoler, men som to endepunkter i et kontinuum, med hensyn til hvordan en opgave kanløses og organiseres. Det ovenstående viser, at hjemmeværnet i visse tilfælde kan udbetalekompensation til sine frivillige. Det samme gør sig gældende, når civile deltager i redning ogeftersøgning i Grønland. Derfor giver det ikke mening kun at overveje inddragelsen af entenfrivillige eller fastansatte. I stedet bør man mere bredt se på forskellige hybride måder atorganisere tilknytningen af det personale, man benytter – afhængigt af opgave og ressourcer.Den nedenstående figur viser, hvordan et kontinuum mellem frivillighed og fastansættelsegiver mulighed for at overveje og afveje fordele og ulemper ved forskelligeorganiseringsformer overfor hinanden og dermed vælge den løsning, der passer til deforudsætninger, der er til stede, de forhåndenværende ressourcer og opgavens karakter.

Figuren viser, hvordan man både kan og skal afveje forskellige hensyn i organiseringen ogløsningen af en given opgave. Der er fordele og ulemper ved alle ordninger. En rent frivilligordning som Stop Olien er på den ene side billig og baserer sig på et relativt lille tidsforbrughos den enkelte, og i kraft af en stor volumen er ordningen ikke sårbar. På den anden side erkvaliteten og leveringssikkerheden nødvendigvis mindre, end hvis opgaven løses medfastansat personale, som omvendt vil udgøres af få men veluddannede personer og gøre detmuligt at løse mere komplicerede opgaver. De fordele og ulemper ved, hvordan en indsatsorganiseres – i relation til opgavens karakter – skal afvejes i relation til de ressourcer, der ertil stede. Ofte vil en form for hybridordning give den bedste fordeling af fordele og ulemper.De forskellige dimensioner i figuren kan bruges som generel inspiration i forhold til eneventuel videre dimensionering af frivillig organisering.

Analyse af indsamlet empiri: Workshops og konkrete ideerHelt overordnet gav de to workshops og diskussionerne på dem klart og positivt udtryk forbehovet for videre at undersøge mulighederne for nye måder at tænke forsvaretsopgaveløsning i Grønland på, ikke mindst ved en øget involvering af det grønlandskesamfund. Der var samtidig et generelt ønske om en tættere tilknytning mellem forsvaret ogsamfundet i Grønland, og ofte udtryktes ønske om, at former for frivillighed samtidig kunneunderstøtte dette ønske. Paradoksalt udtryktes der samtidig en vis skepsis over for en væbnetorganisation, som det blev påpeget, for mange ville føles fremmed og ikke særligmeningsfuld. Måske netop det paradoks udgør et argument for, at et øget kendskab tilforsvarets rolle og funktion vil være en gavnlig sideeffekt af ordninger – fx frivillige – hvorcivilsamfundet bidrager til forsvarets opgaveløsning. En tredje generel observation fra de toworkshops, som er vigtig for det nedenstående, er, at der i Grønland allerede eksisterer etantal ordninger, der i højere eller mindre grad baserer sig på frivillighed som organiserendeprincip for støtte til det civile beredskab. Det er vigtigt, at disse tænkes ind i eventuelle nyeinitiativer, og at de gode betingelser for samarbejde og synergi mellem de forskelligemyndigheder fastholdes og udvides.Den indledende undersøgelse af opgavekomplekset i Grønland og resultaterne fra de toworkshops, i henholdsvis København og Nuuk, har afdækket, at mulighederne for en størreintegration af befolkningen i opgaveløsningen generelt er betinget af fire parametre. De fireparametre er: opgavens karakter, organisation, uddannelse og eventuelle implikationer. Denfølgende analyse behandler derfor de identificerede muligheder ud fra disse parametre. Detgenerelle resultat af de to workshops viste en tendens til, at en større integration af detgrønlandske samfund ikke bør begrænses snævert til støtte af forsvarets opgaver, men at der ividest muligt omfang bør afsøges muligheder for at skabe robusthed inden for heleopgavespektret i det samlede grønlandske beredskab. De konkrete muligheder, der fremkompå de to workshops, behandles hver for sig i det nedenstående.22

Arktisk Kommando leder i øjeblikket maritim SAR ud fra en prioritering af fartøjer, der er tilrådighed, øvrige opgaver og risici i et kæmpe ansvarsområde under arktiske forhold. Dennemyndighedsudøvelse står dog ikke alene, idet Grønlands Politi i stort omfang gennemførerSAR i lokale farvande med assistance fra lokale ad hoc-chartrede fartøjer. Endvidereeksisterer der tilsyneladende en grad af selvhjælp, hvor fangere, fiskere mv. medvirker iforskellige former for SAR for hinanden – uden at involvere eller orientere sektoransvarligemyndigheder. Med andre ord er SAR i Grønland en opgave, der allerede løses på flereniveauer og rutinemæssigt støtter sig til inddragelse af samfundets ressourcer. Samtidig var etgennemgående indtryk fra de to workshops, at SAR og sikkerhed til søs er et område, der harstor betydning og bevågenhed lokalt, og et område, der kan styrkes. Dermed må et muligtudviklingspotentiale findes i en styrkelse af det eksisterende system med henblik på at skabeen højere grad af robusthed, kapacitet og informationsdeling i SAR-beredskabet. Styrkelsenkan således enten ske som en forøgelse af dedikerede SAR-kapaciteter eller en højere grad aforganisering eller strukturering af civilsamfundets bidrag – eller en kombination heraf.På baggrund af diskussionerne på workshopperne synes den organisering, der vil give denhøjeste grad af sikkerhed for SAR-beredskabet, at kunne findes i en normering og opstillingaf fartøjer, der er dedikeret til formålet, og som i et vist omfang kan bemandes og indsættespå frivillig basis som eksempelvis marinehjemmeværnet i Danmark, og som kan støtte deneksisterende ad hoc-inddragelse af civile fartøjer og således styrke det samlede beredskab.Eksistensen af et sådant fartøj ville også kunne være til nytte i andre sammenhænge – fx somplatform for politiet, som det kendes i Danmark. Imidlertid kræver denne løsningsmodel ethøjt niveau af frivilligt engagement, idet opgaverne ikke alene begrænser sig til selve denoperative indsættelse, men også fordrer et anseeligt omfang af vedligeholdelse og andenlogistik – samt et omfangsrigt uddannelsesregime til at understøtte disse opgaver. Dermed erløsningen betinget af, at der oprettes og forankres en organisation ved en sektoransvarligmyndighed med den nødvendige faglige ekspertise inden for feltet. Samtidig skal denneorganisation have forudsætningen for at hverve personer, der kan afse den nødvendige tid tilden omfangsrige frivillige indsats. Tilsammen peger disse elementer på, at en sådan modelsandsynligvis kun kan implementeres og opretholdes i Nuuk eller byer med storthvervegrundlag (fx Sisimiut og Ilulissat), medmindre løsningsmodellen udvides til en delvisprofessionel struktur, hvor personellet i et vist omfang honoreres56for både den operative ogden forudsætningsskabende indsats. Fordelen ved denne løsningsmodel er, at den ansvarlige

myndighed kan indregne den ekstra kapacitet i prioriteringen af opgaver, og disse kapacitetervil – afhængigt af uddannelsesniveau og kvaliteten af materiellet – endvidere i højere gradkunne anvendes uden for litorale farvande end mindre, ad hoc-chartrede lokale fartøjer. Enanden udfordring ved denne model er, som diskuteret i afsnittet om det danske hjemmeværn,identificeret i risikoen for, at en frivillig indsats, der får karakter af rutineopgaver for ensektoransvarlig myndighed, kan betyde vigende tilslutning fra det frivillige niveau.En mindre markant ændring af den eksisterende praksis inden for SAR kan udmøntes i enform af en generel borgeruddannelse for sejlere, hvorunder der informeres om principperne ikoordinerede SAR-operationer. Samtidig kan denne borgeruddannelse indeholde en rækkeinformationer om, hvorledes man kan forbedre sine overlevelsesmuligheder ved havari ellerlignende, for derigennem at lette selve SAR-operationernes gennemførelse57. Selve modellenmed borgeruddannelse kan endvidere udvides og styrkes, såfremt der gennemføres lokaleøvelser, således at praksis for koordinerede SAR-operationer er afprøvet og evalueret. Detteskal ses i sammenhæng med, at Arktisk Kommando har et ganske begrænset antal fartøjer iforhold til ansvarsområdets udstrækning, hvorfor muligheden for at agere ”on scenecoordinator” ved en SAR-operation ofte vil være betinget af en, ofte tilfældig, fysiskplacering tæt på stedet for havariet. Endelig – og generelt – vil øget inddragelse afcivilsamfundet bidrage med ofte afgørende lokalkendskab og endvidere kunne medvirke til atreducere de sproglige udfordringer, der kan risikere at komplicere kommunikationen mellemde forskellige deltagere i en konkret redningsaktion. Foruden mulighederne i forbindelse medinformations-, uddannelses- og øvelsesregimet findes yderligere en model til styrkelse af deteksisterende system, idet der som en overbygning på det kan implementeres en fast struktur,hvorunder der på forhånd laves samarbejdsaftaler med lokale fartøjer og fartøjsførere – derbåde forpligter sig til at deltage i øvelsesregimet og samtidig forpligter sig til at deltage ireelle SAR-operationer efter anmodning fra sektoransvarlig myndighed. Derved styrkes bådeindsættelseshastigheden i det frivillige beredskab og kvaliteten i selve indsatsen. Da de flestefartøjsførere imidlertid er selvstændige erhvervsdrivende, vil sidstnævnte model med storsandsynlighed skulle implementeres med økonomisk kompensation ved aktivering – og ikkekun med betaling for brændstofforbrug mv., men også en form for tabt arbejdsfortjeneste58.

Den allerede eksisterende praksis for redning på land er forankret hos politiet, hvor der i vidudstrækning anvendes assistance fra det frivilligt organiserede brandvæsen i Grønland. Evnentil at udføre landbaseret SAR er yderligere forstærket i kraft af en fjeldredderuddannelse forde deltidsansatte brandmænd. På de to workshops var der ingen indikationer på, at dennepraksis ikke fungerede optimalt, givet de tilstedeværende ressourcer. Udviklingspotentialetmå derfor ligge i en understøttelse af den nuværende struktur – eventuelt med udvidelse aftilbud om fjeldredderuddannelsen til en bredere del af befolkningen, der således kan indgå ien frivillig støttestruktur.Suverænitetshævdelse

På begge workshops diskuteredes endvidere grønlandsk deltagelse i suverænitetshævdelseved Siriuspatruljen i Nordøstgrønland. Det er klart, at der i store dele af den grønlandskebefolkning eksisterer en ekspertise inden for, hvordan man færdes og overlever i arktiskeegne. De to workshops viste dog også, at denne disciplin ikke er den eneste forudsætning forunder de gældende vilkår at gennemføre suverænitetshævdelse som en del af Siriuspatruljen.Opgavespektret indbefatter også, at Siriuspatruljen foretager myndighedsudøvelse på vegneaf politimesterembedet, hvorfor frivillig deltagelse i denne del af arbejdet vil kræveyderligere uddannelse. Endvidere blev det påpeget, at kun ansatte i forsvaret umiddelbart kanforestå væbnet myndighedsudøvelse. Derfor vil inddragelse af frivillige i denne opgavekræve lovændringer. Omvendt er tjenesten ved Siriuspatruljen ikke kun baseret på selvepatruljeopgaverne, men i lige så høj grad forberedelserne til patruljerne, vedligeholdelses- oglogistikopgaver. Her kan frivillige støtte uden at udøve væbnet myndighedsudøvelse. Omstøtte til Siriuspatruljen igennem frivillige grønlandske slædepatruljer vil føre til ensignifikant optimering af den eksisterende opgaveløsning, er et åbent spørgsmål. Det vilunder alle omstændigheder kræve ny lovgivning. Men der findes, udoversuverænitetshævdelse, områder, hvor frivillig støtte kunne inddrages. Hvad der derimod eråbenbart, er, at inddragelse af grønlandske borgere kan medvirke til en højere grad afintegration mellem forsvaret og civilbefolkningen. Under alle omstændigheder ermulighederne betinget af et regelsæt og en organisatorisk ramme, der også kan indebære, atgrønlændere, der ikke er fuldtidsansat i forsvaret, i perioder kan varetagesuverænitetshævdelse. En anden mulighed, hvis det prioriteres politisk, er at udvidesuverænitetshævdelsen på land til andre dele af det grønlandske landterritorium endNationalparken i Nord- og Østgrønland – her kan man igen overveje former for frivillighedeller andre hybridordninger. For en sådan rent militær opgave – i tilknytning til, som25

Et vigtigt og højt profileret emne på begge workshopper var risikoen for, at et højereaktivitetsniveau i de grønlandske farvande og på grønlandsk landterritorium vil kunnemedføre nye og større udfordringer for miljøberedskabet. En – potentielt katastrofal –påvirkning af det skrøbelige arktiske miljø bliver større med større aktivitet i området.Problematikken er overordnet opdelt i henholdsvis detektering og bekæmpelse af forurening.I førstnævnte tilfælde gennemføres overvågning i stort omfang af forsvarets maritime ogflyvende enheder. Men henset til de enorme geografiske afstande i farvandene omkringGrønland synes denne opgaveløsning at kunne optimeres yderligere. Her blev der blandtandet foreslået en meldeordning for både erhvervs- og fritidssejlere – analog medhavmiljøvogterordningen, som Søværnets Operative Kommando har implementeret iDanmark. Endvidere blev der på workshoppen i Grønland argumenteret for, at en sådanmeldeordning ligeledes kunne anvendes fra land, hvor eksempelvis fritidsornitologer kunnemelde om eventuelle observerede olieudslip langs kysten. Disse forslag havde bredopbakning i hele deltagerkredsen på workshopperne, idet det samtidig blev påpeget, at dervar en generelt positiv holdning til at beskytte miljøet i den grønlandske befolkning, ogmange udtrykker bekymring over miljøkonsekvenserne af fx øget minedrift. Forudsætningenfor succes er således primært, at de rette informationer om en sådan meldetjeneste tilflyderdet ønskede segment. Generelt var der konsensus om, at en form for organiseret men frivilliginformationsordning burde være praktisk gennemførlig med et relativt begrænsetressourceforbrug.For så vidt angår det andet element i miljøindsatsen, er selve bekæmpelsen af en forureningtil havs baseret på, at miljøskibe sejles fra Danmark til det arktiske område – eller atforureneren selv er i besiddelse af de kapaciteter, der er nødvendige for at kunne bekæmpeegen forurening. I sagens natur er disse forhold risikofyldte og giver en lang responstid,hvorunder den eventuelle forurening kan udvikle sig til et større problem. Det peger såledespå, at indsatsen til imødegåelse af en forurening kan optimeres ved at have adgang tilmateriel, der anvendes til en initial inddæmning mv. Såfremt dette materiel skal kunne26

anvendes af et frivilligt beredskab, fordrer det både et fartøj, der kan medbringe materiellet(eksempelvis flydespærringer), og uddannelse og træning i anvendelse af materiellet.Akilleshælen ved et sådant fartøj er analog med den tidligere nævnte problematik for fartøjertil maritim SAR. Ses der derimod på beredskabet i land, blev der på workshoppen i Grønlandgivet udtryk for, at det allerede eksisterende ”fugleberedskab” i forbindelse med et eventueltolieudslip nok var til stede, men manglede de nødvendige redskaber. Dermed er det indikeret,at selvom der er gjort tanker om et sådant beredskab, vil det næppe kunne indsættes hurtigt,medmindre der eksisterer en beredskabsplan for relativt hurtig tilvejebringelse af detnødvendige materiel.Frivillig platform

En generel observation på baggrund af blandt andet workshopperne var det danskemarinehjemmeværns evne til at virke som en maritim platform for en række sektoransvarligemyndigheder. Her anvendes marinehjemmeværnet blandt andet af SKAT ved aktiviteter, derer rettet mod skibe. Såfremt man i Grønland har fartøjer med frivillig besætning ellerformaliserede samarbejdsaftaler med lokale fartøjer, kan dette tale for en analog anvendelse igrønlandske farvande. Herved kan fx Grønlands Politis kuttere frigøres til andre opgaver,eller løsningen af eksisterende opgaver kan styrkes. Det bør dog understreges, atmyndighedsudøvelsen i denne model ligger ved den sektoransvarlige myndighed. Normaltforetages den egentlige inspektion – hvis det er det, der er tale om – af en embedsmand.Denne løsning kan bidrage til toldinspektion, fiskeriinspektion og andre former for inspektionog kontrol. Endvidere medvirker en frivillig platform også til at øge myndighedernesgenerelle tilstedeværelse.Uddannelse generelt

Uddannelse var et vigtigt tema på begge workshops – af frivillige såvel som med henblik påat styrke mulighederne for, at grønlændere kan opnå en professionel karriere i forsvaret. Iforhold til at rekruttere grønlandske borgere blev det pointeret, at, udover manglendesproglige kompetencer, udgør afstand til uddannelsesstedet ofte en vigtig begrænsning. For atimødegå denne begrænsning, eller i det mindste reducere dens betydning, peger rapporten –og diskussionerne på de to workshops – på, at man i styrkelsen af uddannelsesindsatsen børanvende en decentral uddannelsesstruktur, hvor uddannelse gennemføres så tæt på borgerensbopæl som muligt. En mulighed for at lette betingelserne for hvervning, der med fordel kanovervejes, er en decentralisering af søværnets konstabeluddannelse – fra Danmark tilGrønland og til søværnets sejlende enheder. Omvendt peger specialiseret uddannelse med27

forventelig lav uddannelsesfrekvens på en mere centraliseret uddannelse – da det ud fra engenerel betragtning ikke er effektivt at gennemføre uddannelse med et stærkt begrænsetdeltagerantal. Dette perspektiv understøttes endvidere af de to workshops, hvor der var enrække fortalere for, at der kunne opnås en synergieffekt og sammenhængskraft ved at etablereen samlet uddannelsesfacilitet for de uddannelser, der i givet fald skulle udbydes som et led ien støttestruktur til det grønlandske samfund – men også sammen med uddannelsen afhenholdsvis grønlandske politibetjente60og alt efter omstændighederne søværnetsgrønlandske konstabler. En samling af de uddannelser, der knytter sig til samfundetsberedskab, vil dels styrke de enkelte uddannelser og dels kunne fungere som et videnscenter,der ud over fortsat at uddanne fastansat og professionelt personale vil kunne udbyde en rækkekortere og specifikke kurser rettet mod at opkvalificere de forskellige frivillige bidrag tilsamfundets beredskab. Endvidere vil et sådant uddannelsescenter kunne medvirke til genereltat styrke integration mellem sektoransvarlige myndigheder og befolkningen i Grønland. Detteindikerer, at såfremt rekrutteringspotentialet i den grønlandske befolkning skal realiseres ifuldt omfang, må det samtidig betyde, at færrest mulige uddannelsesaktiviteter placeres iDanmark.Tilsammen har de ovenstående afsnit vist, at der er mange forskellige elementer, man kanoverveje i udbygningen af det frivillige beredskab og af den frivillige støtte til forsvaret.Samlet set taler forholdene i Grønland ikke for en direkte applikation af den danskehjemmeværnsmodel. Derimod er det blevet gjort tydeligt klart, at der i vid udstrækning ermulighed for at forstærke og udbygge allerede eksisterende strukturer ved at overveje – ellerlade sig inspirere af – forskellige modeller for inddragelse af frivillige. Dermed er der ikketale om en egentlig væbnet organisation, men om, at man i det videre arbejde med fordel kanoverveje en slags beredskabskorps, der er bundet sammen af mere eller mindre formaliseredestrukturer, med henblik på at styrke robustheden i det samlede beredskab – samt at medvirketil en større sammenhængskraft mellem befolkningen og de sektoransvarlige myndigheder iGrønland – herunder forsvaret. De forhold udelukker dog ikke, at dele af dette beredskab kanvære organiseret – eller bevæbnede i forbindelse med specifikke opgaver – og være forankreti en myndighed, fx forsvaret. Dette kan udmøntes med både frivillig indsats og indsats, derkompenseres økonomisk. Den iboende risiko ved en større og mere robust støttestruktur tildet eksisterende sektoransvar er, at denne kan være medvirkende til, at der skæres ned i detfaste beredskab ud fra forudsætningen om, at en frivillig støttestruktur vil kunne bibringe denødvendige ressourcer. I pågældende tilfælde vil der således være tale om en svækkelse af28

Grønlandske borgere med erfaring og ekspertise i at bevæge sig i ekstreme arktiske forholdkan støtte Siriuspatruljen i suverænitetshævdelse i Grønland i form af slædepatruljer ivinterperioden. Denne støtte vil kunne fungere som en udvidelse af den eksisterendekapacitet i Nordøstgrønland. Alternativt eller komplementært kan en ny ordningimplementeres i andre dele af det grønlandske territorium. Udbyttet kan, udoverkapacitetsforøgelsen, realiseres i form af en højere grad af integration mellem forsvaret ogden grønlandske befolkning. Om der er behov for en sådan kapacitetsforøgelse eller enudvidelse af den geografiske suverænitetshævdelse i Grønland, er udelukkende et politiskspørgsmål. Endvidere vil modellen formodentlig fordre en midlertidig ansættelse afpågældende personel eller en ændring af eksisterende regelsæt for myndighedsudøvelse,således at grønlandske borgere på frivillig basis eller på deltid kan bidrage til væbnetsuverænitetshævdelse. En geografisk udvidelse af slædepatruljeaktiviteten vil endvideremedvirke til opbygningen af et mere detaljeret normalbillede af aktiviteten på detgrønlandske territorium og således styrke den generelle overvågning og kontrol medaktiviteter i land.Maritime fartøjer

En implementering af en ordning med et maritimt fartøj, med frivillig besætning, vil efteromstændighederne kunne supplere og styrke sektoransvarlige myndigheders eksisterendeopgaveløsning og redundans inden for SAR, miljø og farvandsovervågning som maritimplatform. Et udgangspunkt for udviklingen af en kapacitet kunne være en reduceret model afmarinehjemmeværnet, som indledningsvis kunne etableres som forsøgsmodel i Nuuk eller ibyer med et vist befolkningsgrundlag. Denne kapacitet skal ses som en forøgelse af denkapacitet, der allerede eksisterer i kraft af politiets fire kuttere. Ideen fordrer ikke inddragelseaf militære aspekter såsom bevæbning og suverænitetshævdelse, men det frivillige personelkan derimod betragtes som ambassadører for en maritim ”sikkerhedskultur” og bør i nogengrad kunne identificeres i lokalsamfundet for at skabe opmærksomhed om deres arbejde. For29

Søværnets Operative Kommandos ordning med havmiljøvogtere vil relativt uproblematiskkunne implementeres med effekt for niveauet af miljøindberetninger såvel som medsignalværdi over for fartøjer i farvandet omkring Grønland. I forlængelse af indsatsen forhavmiljøvogtere kan kampagnen endvidere udvides til at omfatte kredsen af mennesker, derfærdes i naturen på land og i kystnære områder. Perspektivet for tiltaget er både en styrkelseaf den allerede eksisterende kultur om bæredygtighed og en præventiv foranstaltning iforhold til at signalere over for eksterne aktører etc., at manglende miljøhensyn kan havekonsekvenser, og at bevarelse af et bæredygtigt miljø er et emne, der anses som vigtigt af enbred del af befolkningen såvel som myndighederne.Beredskabsuddannelse

En uddannelsesfacilitet i Grønland, der samler beredskabsrelaterede uddannelser, må antagesat være en forudsætning for både større forståelse og integration mellem den grønlandskebefolkning og sektoransvarlige myndigheder med beredskabsopgaver. Dermed synes detrelevant at se på muligheden for at samplacere eventuelle frivillige uddannelser til støtte forberedskabet med uddannelse til brandmand, fjeldredder, politibetjent m.v. – samt mulighedenfor at gennemføre søværnets konstabeluddannelse i Grønland. Selve uddannelsesstrukturenfor eventuelle frivillige grønlændere kan opbygges efter forbillede og med støtte frahjemmeværnet i Danmark – der tidligere succesrigt har understøttet opbygningen af frivilligestrukturer i Baltikum, Georgien og Djibouti på bl.a. SAR-området. Det bør derfor overvejes,om hjemmeværnet kan spille en rolle i opbygningen af en sådan uddannelsesstruktur.Integration

ekstraordinære situationer. I særdeleshed må det forudses, at en øget mænge af internationalevirksomheder, der opererer på grønlandsk territorium, vil medføre et øget behov forvejledning i beredskabsplanlægning – men også tilføre øgede private kapaciteter, det samledeberedskab bør kunne udnytte og trække på i forbindelse med en hændelse. Dette kunneforankres i en form for ”videnscenter” med speciale i planlægning og øvelse afberedskabsmæssig karakter. Et sådan ”videnscenter” eksisterer i Danmark i form afvirksomhedshjemmeværnet, hvis primære opgave er støtte og uddannelse af virksomheder,der har indgået en samarbejdsaftale med hjemmeværnet, og som driver eller på anden mådebeskæftiger sig med samfundets kritiske infrastruktur. På samme måde kan der med fordelfremmes en forankret ekspertise i Grønland og en ekspertise i de virksomheder, der viletablere sig i Grønland. Dette vil naturligt kunne lede til en højere grad af fokus påforebyggende sikkerhed og miljø, samtidig med at det reaktive beredskab vil have bedremuligheder for succes i tilfælde af en alvorlig hændelse. Også her kan man støtte sigyderligere til det danske virksomhedshjemmeværns erfaringer.De ovenstående konkrete forslag vil alle kunne medvirke til at styrke beredskabet i Grønlandog lægge grunden til yderligere sammenhæng mellem forsvaret og det grønlandskecivilsamfund. Det er samtidig kun en liste til inspiration, som på ingen måde er udtømmende.Ideerne kan imidlertid fungere som første skridt og som inspirationskilde for videre ogkonkret dialog mellem de mange relevante myndigheder, der har en rolle at spille i dengenerelle samfundshåndhævelse i Grønland.

Konklusion: Frivillig samfundshåndhævelsePå baggrund af undersøgelsen af forholdene omkring forsvaret og civilsamfundet i Grønlandsynes det åbenbart, at der kan genereres en højere grad af inddragelse af den grønlandskebefolkning i forsvarets virke og i generelle beredskabsrelaterede aktiviteter. Herigennem kansamfundshåndhævelsen styrkes. Den højere grad af inddragelse gælder derfor ikke kun iforbindelse med konkrete opgaveløsninger, men indbefatter en mere almen stillingtagen og etyderligere kendskab til forsvaret og beredskabet på baggrund af en højere grad af oplysningog debat om formålet med de mange opgaver, forsvaret løser eller bidrager til at løse iGrønland. Udbyttet af en yderligere indsats på disse områder udmøntes i form af en højeregrad af robusthed i det grønlandske samfund og vil derfor medvirke til at gørerigsfællesskabet og Grønland bedre i stand til at håndtere de udfordringer og krav, som denøgede aktivitet og øgede internationale fokus på Arktis stiller begge parter overfor.Fundamentet for en yderligere integration mellem forsvaret og civilsamfundet ligger i engensidighed, hvor forsvaret på den ene side ønsker en højere grad af medinddragelse af detgrønlandske civilsamfund og civilsamfundet på den anden side har et ønske om størremedansvar. Dette fundament styrkes yderligere af tilstedeværelsen af mange væsentlige ogrelevante kompetencer i civilsamfundet – der samtidig er efterspurgt af forsvaret ogberedskabet. Dermed er spørgsmålet om en yderligere inddragelse af det grønlandskecivilsamfund et spørgsmål om, hvordan den medinddragelse mest hensigtsmæssigt kanorganiseres.Hvorvidt en højere grad af integration af civilsamfundet bør implementeres igennemoprettelsen af en egentlig organisation eller igennem mere eller mindre løse strukturer, børunderkastes yderligere undersøgelser og naturligvis en dialog mellem de ansvarligemyndigheder og det politiske niveau. Det kan dog konkluderes, at en egentlig væbnetorganisation efter forbillede fra det danske hjemmeværn ikke er det mest hensigtsmæssige.Der er ikke – udover suverænitetshævdelse – mange traditionelle militære opgaver, der skalløses i Grønland. Omvendt er der visse opgaver, hvor frivillige kunne støtte forsvaretsbevæbnede myndighedsudøvelse. Det vil dog kræve et nyt lovgrundlag. Under alleomstændigheder er det væsentligt, at der lovmæssigt klarlægges snitflader mellemsektoransvarlige myndigheder og eventuelle bidrag fra civilbefolkningen forud for eneventuel implementering.

Hvad enten man i givet fald anvender en løsning med en fast organisation eller mere løse ogopgaverelaterede strukturer, bemandet med ren frivillighed, forskellige former forbegrænsede ansættelsesforhold eller andre hybridordninger, vil en højere grad af inddragelseaf civilsamfundet i Grønland være medvirkende til at modsvare de fremtidige udfordringer idet arktiske område. For så vidt angår en model for bemanding, er dette i vid udstrækning etspørgsmål om, hvor høj en grad af leveringssikkerhed og robusthed der er økonomiskrentabel og acceptabel i forhold til en konkret risikovurdering. Analysen har peget på enrække konkrete tiltag, der indeholder både umiddelbare løsningsmuligheder og muligheder,der kan danne grundlag for en endnu mere ambitiøs inddragelse af civilbefolkningen pålængere sigt. Hvor førstnævnte er de lavthængende frugter, kræver de sidstnævnte yderligereundersøgelse forud for eventuelle pilotprojekter eller direkte implementering. Her kan manmed fordel undersøge andre arktiske landes erfaringer med inddragelsen af frivillige i løsningaf både civile beredskabsopgaver og egentlig militære opgaver i arktiske egne og under despecielle og udfordrende vilkår, der gælder her. Endvidere bør man integrereBeredskabsstyrelsens erfaringer med frivillige organiseret i Beredskabsforbundet iforbindelse med rent civile opgaver.Havmiljøvogterordningen og andre former for ”borgeruddannelse” gennem oplysning oginformationskampagner om forsvar og beredskab synes alle at være forslag, der umiddelbartkan have en effekt med en relativt begrænset ressourcemæssig indsats. Hermed sikres enstørre forståelse af de mange sektoransvarlige myndigheders formål og virke, samtidig med atcivilsamfundet i Grønland kan inddrages yderligere i at beskytte grønlandsk område og natur.En anden mulighed, der dog kræver yderligere undersøgelse, er en samplacering af forsvaretsog de beredskabsrelaterede uddannelser i Nuuk. Herved skabes et grundlag for styrkederelationer mellem sektoransvarlige myndigheder og mellem forsvaret og civilbefolkningen. Iden forbindelse bør man undersøge, hvorvidt konstabeluddannelsen i søværnet kan udbydes iGrønland – i lighed med den uddannelse, som politiet udbyder lokalt i Nuuk. Placeringen afArktisk Kommando i Nuuk vil i sig selv skabe bedre betingelser for samarbejde mellemrelevante myndigheder – også om uddannelse.Går man skridtet videre, synes der at være mulighed for, at der i lighed medmarinehjemmeværnet i Danmark kan oprettes egentlige fartøjer, bemandet med besætningerfra civilsamfundet, til støtte for den maritime opgaveløsning i farvandene omkring Grønland.Der vil dog sandsynligvis kun være befolkningsgrundlag i de større byer til en realisering afen sådan model. Samtidig må det konkluderes, at der er en risiko for, at opbakningen til et33

sådant tiltag kan svinde over tid. Der bør derfor foretages yderligere undersøgelser afgrundlaget forud for et eventuelt pilotprojekt.Det er endvidere klart, at der i det grønlandske samfund er en stor kompetence i forhold til atoperere i et arktisk miljø. Dette potentiale kan udnyttes i form af støttevirksomhed tilSiriuspatruljens aktiviteter. Hvorvidt en sådan støttevirksomhed bør implementeres, beror ihøj grad på, om det findes relevant at udvide kapaciteten for patruljetjenesten elleroperationsområdet. Reel operativ støttevirksomhed til Siriuspatruljen vil under alleomstændigheder medvirke til tættere relationer mellem forsvaret og civilsamfundet iGrønland.Et andet område, som rapporten har påpeget som centralt, er yderligere samarbejde ogintegration i forhold til beredskabsrelateret planlægning og indsats. I takt med en øgetudvinding af råstoffer i området omkring Grønland vil der i højere grad være behov for, atisær udenlandske operatører indføres i den grønlandske beredskabsstruktur. Efter forbilledefra det danske virksomhedshjemmeværn vil en form for videns- og uddannelseselement påberedskabsområdet kunne styrke kvaliteten af operatørernes beredskabsplanlægning. Endeligvil det stigende fokus på beredskabet, som øget inddragelse af civilsamfundet vil medføre,sende et politisk signal til de virksomheder, der opererer i området, om, at beredskab er etemne, der har bevågenhed, og som tages seriøst.På et mere overordnet plan viser rapporten, at der er gode udviklingsperspektiver i forhold tilat styrke det grønlandske civilsamfunds rolle i beredskabet. Det gælder, både hvor forsvaretspiller en væsentlig rolle, og hvor forsvaret spiller en mindre væsentlig rolle. Derudover viserrapporten, at den juridiske regulering såvel som ressort- og opgavefordelingen mellem deaktører, der deltager i beredskabsopgaver i Grønland, er kompliceret. Det stiller store krav tilmyndighedernes evne til samarbejde og kræver klart politisk lederskab – i København og iNuuk.Endvidere viser rapporten også, at umiddelbart ligefremme spørgsmål om forskelligeordninger for øget inddragelse af civile i forsvarets opgaveløsning automatisk fører tilspørgsmål af mere abstrakt karakter. Selve spørgsmålet – og det politiske ønske – om en øgetintegration mellem forsvaret og det grønlandske civilsamfund er uundgåeligt en del af enstørre diskussion om relationerne mellem grønlandske borgere, Selvstyret og rigsfællesskabetog visionerne for fremtidens grønlandske samfund. Det betyder, at en eventuel igangsættelseaf de initiativer, rapporten peger på, nødvendigvis skal forankres i en grønlandsk dialog om34

relationen mellem stat og samfund. I sidste ende kan rapportens initiativer kun opnå etsuccesfuldt resultat, hvis de aktiviteter og løsningsmuligheder, der beskrives, finderklangbund i og anses som vigtige og centrale af den grønlandske befolkning. Samtidig viserrapporten og de udfordringer, den beskriver, at udfordringerne i Grønland – for Grønland ogfor forsvaret – ikke primært handler om suverænitet men primært knytter sig til samfundetsalmindelige sikkerhed, beredskab og udviklingsmuligheder. Derfor har rapporten forsøgt atbetone vigtigheden af at forstå fremtidens opgaver som spørgsmål, der drejer sig omsamfundshåndhævelse. Forsvaret har, i meget tæt samarbejde med de mange andre aktører, etansvar for at sikre, at det grønlandske samfund kan udvikle sig, og sikre, at det samfund kanhåndhæve sig selv og påvirke sin egen udvikling. Det styrkes ved en øget integration mellemforsvar og civilsamfund i Grønland, og det styrkes ved en åben dialog i rigsfællesskabet omfremtidens udfordringer og løsninger.

Stokke, Olav Schram & Hønneland, Geir. (2007).International Cooperation and Arctic Governance:Regimeeffectiveness and northern region building. New York: Routledge; Kraska, James. (2011).Arctic Security in anAge of Climate Security.Cambridge: Cambridge University Press; Hart, Andrew; Jones, Bruce & Stern David(2012), ”Chill Out – Why Cooperation is Balancing Conflict Among Major Powers in the New Arctic”. MangingGlobal Order, (May): 1-22, Henrik Jedig Jørgensen og Jon Rahbek-Clemmensen (2009), ’Hold hovedet koldt: enscenariebaseret undersøgelse af forsvarets opgaver i Grønland frem mod 2030’, DIMS-rapport,http://cms.polsci.ku.dk/pdf/hold_hovedet_koldt.pdf/4

Se fx Transportkommissionens Betænkning, p. 331, Transportkommissionen, Udgivet af Grønlands Selvstyre,Departementet for Boliger, Infrastruktur og Trafik, 2011,http://www.transportkommissionen.gl/LinkClick.aspx?fileticket=PzozbdwmsNQ%3d&tabid=85&language=da-DK. Det skal bemærkes, at Forsvarsministeriet udelukkende har ansvar for koordinering af maritim SAR iGrønland. Det egentlige overordnede ansvar fordeles mellem Justitsministeriet, Trafikministeriet samtErhvervs- og Vækstministeriet, se fx besvarelse af spørgsmål nr. 56 (alm. del) fra justitsministeren tilFolketingets Grønlandsudvalg stillet efter ønske fra Sara Olsvig. http://f9044f872b204c6bb5d7-48c4fcf08944d29dd1fe655f58532e06.r94.cf1.rackcdn.com/myfiles/1351503159_endeligbesvarelseafgru56dok5152462.pdf18

Inatsisartutlov nr. 14 af 26. maj 2010 om redningsberedskabet i Grønland og om brand- ogeksplosionsforebyggende foranstaltninger. Den overordnede grønlandske beredskabskommission nedsættesaf Grønlands Selvstyre og består af syv medlemmer og to tilforordnede. Selvstyret udpeger to medlemmer, ogde grønlandske kommuners landsforening (KANUKOKA), landslægen, Politimesteren i Grønland, GrønlandsKommando (Arktisk Kommando) og Rigsombudsmanden i Grønland udpeger hver et medlem. Departementetfor Indenrigsanliggender, Natur og Miljø og Departementet for Sundhed udpeger hver en tilforordnet.24

Brudney, L. Jeffrey & Gazley, Beth. (2009). Planning to be Prepared: An Empirical Examination of the Role ofVoluntary Organizations in County Government Emergency Planning. Public performance & ManagementReview, Vol. 32, No. 3, March 2009, pp. 372-399. Brudney, J.L. (1999). The Effective Use of Volunteers. BestPractices for the Public Sector.Law and Contemporary Problems.62(4), 219-255. Gazley, B. (2008). Beyond theContract: The Scope and Nature of Informal Government-Nonprofit Partnerships.Public AdministrationReview.68(1), 141-154. Kapucu, N. & Van Mart, M. (2006). The Evolving Role of the Public Sector in ManagingCatastrophic Disasters: Lessons Learned.Administration and Society.38(3), 279-308.53

Der eksisterer allerede en reservebetjentordning til assistance af politiet i Grønland. Disse er fuldt lønnedemen deltidsansatte og indgår efter omstændighederne i vagtholdene. Reservebetjentene udfører på trods afen begrænset uddannelse myndighedsudøvelse på vegne af politimesterembedet. Endvidere findes enordning, hvor der under Grønlands Politi er ansat ca. 50 bygdefogeder spredt i de mange grønlandske bygder.Disse fogeder har tillagt politimyndighed begrænset til bygdens område. En udvidelse af et eventuelt lokaltSAR-beredskab skal koordineres med og indarbejdes i det eksisterende lokale beredskab forankret i politiet.Det vil være naturligt at bygge videre på de hybridordninger, der allerede eksisterer i beredskabet og i politiet iGrønland. Ser man på den danske hjemmeværnsmodel, kan der også her efter særlige bestemmelserudbetales en økonomisk godtgørelse for dokumenteret tabt arbejdsfortjeneste.