Grønlandsudvalget 2012-13
GRU Alm.del Bilag 17
Offentligt
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012-naturressourcer som vækststrategi
Nuuk, sept. 2012
Foto: Carsten Egevang, www.arc-pic.com
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
Økonomisk Råd blev nedsat afNaalakkersuisut i 2009 og dette er rådets 3. rapport.Økonomisk Råd ledes af et formandskab på seks personer. Formandskabet består af en formand, en viceformandog fire øvrige medlemmer, som alle udpeges af Naalakkersuisut. Siden offentliggørelsen af den seneste rapport,er der skiftet ud på to af posterne. Ny formand er professor Torben M. Andersen og statistikchef Anders Blaabjergindtræder som menigt medlem af formandsskabet.Ud over formandskabet består Økonomiske Råd af medlemmer fra interesseorganisationer, Naalakkersuisuts ad-ministration og forskningsinstitutioner. Medlemmer, der repræsenterer organisationer og forskningsinstitutionerudpeges af de pågældende organisationer. De øvrige medlemmer udpeges af Naalakkersuisut.Rådets medlemmer kan komme med kommentarer til rapportens indhold, men det er alene formandskabet, somhar ansvaret for det endelige indhold.Sekretariatsfunktionen for rådet varetages dels af Departementet for Finanser og dels af Nationalbanken.Det Økonomiske Råds opgaver består i at foretage løbende vurderinger af konjunkturudviklingen og af holdbarhe-den i den førte finanspolitik.Formandskabet består af:Formand: Torben M. AndersenProfessor i nationaløkonomi ved Aarhus Universitet og tidligere formand for Skatte- og Velfærdskommissionen.Var i perioden 2001-2003 overvismand i Det Økonomiske Råd i Danmark, hvor han også i dag fungerer som særligsagkyndig.Viceformand: Ulla LyngeUlla Lynge er uddannet cand.scient.adm. fra Ilisimatusarfik og direktør i pensionskassen SISA. Ulla Lynge har etstort kendskab til det grønlandske samfund og har tidligere arbejdet i Grønlands Hjemmestyre og Nuuk Kommune.Øvrige medlemmer af formandsskabet:Anders Møller Christensen er vicedirektør i Danmarks Nationalbank og uddannet cand.polit. Var medlem af Detrådgivende udvalg vedrørende Grønlands økonomi fra 1988 til 2009.Anders Blaabjerg, Statistikchef ved Grønlands Statistik og uddannet cand.oecon. Har tidligere været ansat i De-partementet for Finanser, daværende Økonomidirektoratet.Søren Bjerregaard, kontorchef i Økonomi- og Indenrigsministeriet og uddannet cand.polit. Har tidligere væretmedlem af Det rådgivende udvalg vedrørende Grønlands økonomi.Palle Høy, lektor på Ilisimatusarfik, Palle Høy og uddannet cand.scient.adm. fra Ilisimatusarfik. Har et indgåendekendskab til det grønlandske samfund generelt og uddannelsessektoren især.Medlemmer af Økonomisk Råd:Brian Buus Pedersen, direktør i Grønlands Arbejdsgiverforening.Jess G. Berthelsen, formand for SIK.Sivso Dorph, formand i IMAK og udpeget af IMAK, AK og PIP.Martin Kviesgaard, direktør i Grønlandsbanken og udpeget af bankerne.Tine Pars, Rektor ved Ilisimatusarfik.Lars Geraae, Grønlands Statistik.Jens K. Lyberth, departementschef i Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug.Jørn Skov Nielsen, Departementschef i Departementet for Erhverv og Arbejdsmarked.Jan H. Lynge-Pedersen, departementschef, Departementet for Finanser.Følgegruppe:Aviaaja Mørch AmondsenJosef KajangmaatKarl DavidsenKlaus MøllerKunuk HolmNajaaraq KreutzmanSamo J. NielsenThomas Mogensen
�Udgivet af Grønlands Økonomisk RådLayout: Info Design aps, september 2012
2
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
IndholdsfortegnelseIndholdsfortegnelse................................................................................................................................................... 3Sammenfatning.............................................................................................................................................................4Konjunkturudsigterne .............................................................................................................................................4Finanspolitik...............................................................................................................................................................5Naturressourcer som en vækststrategi...........................................................................................................7Kapitel 1 Konjunktursituationen........................................................................................................................101.1 Fiskeriet ..........................................................................................................................................................101.2 Investeringerne ............................................................................................................................................121.3 Det private forbrug .....................................................................................................................................131.4 Udenrigshandel ............................................................................................................................................141.5 Indskud og lån ...............................................................................................................................................161.6 Indkomst- og prisudvikling ......................................................................................................................181.7 Ind- og udvandring.......................................................................................................................................181.8 Arbejdsløshed ...............................................................................................................................................19Kapitel 2 Finanspolitikken.................................................................................................................................... 212.1 Indledning ....................................................................................................................................................... 212.2 Langsigtede udfordringer i finanspolitikken ....................................................................................222.2.1 En holdbar finanspolitik .................................................................................................................222.2.2 En troværdig finanspolitik ............................................................................................................242.3 Finanspolitisk planlægning ......................................................................................................................262.3.1 Et nyt styringssystem baseret på flerårige udgiftslofter ................................................262.3.2 Gælds- og investeringspolitik ..................................................................................................... 272.4 Aktuel økonomisk politik ..........................................................................................................................29Kapitel 3 Naturressourcer som vækststrategi.............................................................................................333.1 Indledning .......................................................................................................................................................333.2 Vækst og erhvervsstruktur .....................................................................................................................353.2.1 Indkomst per capita og vækstmuligheder ..............................................................................353.2.2 Erhvervsstruktur ..............................................................................................................................393.3 Naturressourcer som en vækststrategi.............................................................................................. 413.3.1 Naturressourcer og ressourcerenten ....................................................................................... 413.3.2 Samfundsmæssige perspektiver ved udnyttelse af naturressourcer ..........................453.3.3 Ressourceforbandelsen ................................................................................................................. 473.4 Erhvervsudvikling og vækst baseret på naturressourcer ............................................................ 513.4.1 Uddannelses- og arbejdsmarkedspolitik.................................................................................523.4.2 Offentlige finanser ..........................................................................................................................623.5 Perspektiver .................................................................................................................................................. 67
3
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
SammenfatningKonjunkturudsigterneDer er udsigt til et fald i den økonomiske aktivitet i 2012. Aktivitetsniveauet var usædvanligthøjt i 2011, og der er således i et vist omfang tale om en tilpasning til et mere normalt aktivitets-niveau. Fangsten af rejer vil falde, da kvoterne er nedsat med næsten 20 pct., og der bliver ikkeforetaget efterforskningsboringer efter olie. Aktiviteten i forbindelse med efterforskning af mi-neralske råstoffer bliver antagelig også mindre end i 2011, og anlægsaktiviteten venes at gå lidtned i forbindelse med ibrugtagningen af Nuuk Center. Samtidigt er det private forbrug ret svagt,og væksten i det offentlige forbrug ventes at blive moderat.Som det fremgår af tabel 1.1, sker faldet på baggrund af en stærk økonomisk udvikling i 2011. In-vesteringsniveauet blev særdeles højt, dels som følge af en omfattende efterforskning efter olieog mineraler, dels som følge af et stigende niveau for mere almindelige investeringer i anlæg ogfly. Der var desuden en betydelig indkomstfremgang i størstedelen af fiskeriet, idet priserne påfisk og skaldyr steg 20-30 pct. afhængigt af produktet, og fangstmængderne var svagt stigende.Tabel 1.1Forsyningsbalancen, realvækst, pct.2008Andel af BNP 2010Privat forbrugOffentligt forbrugBruttoinvesteringer i altExcl efterforskningsinvesteringerEksport af varer og tjenesterEndelig anvendelse i altImport af varer og tjenesterBruttonationalprodukt51,153,855,127,027,9188,088,0100,0-1,16,745,136,310,612,326,83,00,3-2,7-4,20,8-12,9-4,2-10,60,84,4-0,333,3-17,76,510,223,31,21,00,830,129,73,09,714,85,4-0,70,8-29,1-9,1-8,0-11,3-19,9-3,30,30,819,62,8-5,04,910,80,420092010201120122013
Anm.: 2008-2010 foreløbige tal fra Grønlands Statistik; 2011-2013 Økonomisk Råds skøn
Underskuddet på handelsbalancen steg yderligere lidt i 2011 til 2,6 mia. kr. trods de gunstigepriser på fisk og skaldyr.Det forhold, at handelsbalancen forværres yderligere trods en stærk vækst i værdien af ekspor-ten, understreger behovet for en bredere erhvervsstruktur med yderligere eksporterhverv.I 2012 er der udsigt til, at nettoudvandringen fra Grønland igen stiger efter nogle år med for-holdsvis moderat udvandring. Det skyldes muligvis, at arbejdsløsheden har været stigende i desenere år. Den stigende arbejdsløshed under de gunstige konjunkturforhold i 2011 peger dogogså på strukturelle problemer i arbejdsmarkedet, hvor de arbejdsløse enten ikke matcher kvali-fikationskravene eller ikke søger de ledige jobs.Der er en betydelig usikkerhed knyttet til skønnene for økonomien i 2013. På den ene side er der
4
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
udsigt til en yderligere nedgang i rejekvoterne og -fangsterne. Med mindre aktiviteten i forbin-delse med efterforskning efter olie og mineraler igen stiger, eller ansøgninger om udvindingstil-ladelser fører til investeringer i anlæg på mineralområdet, er der udsigt til, at BNP vil falde yder-ligere i 2013 som følge af de mindskede rejefangster. Når der alligevel ventes en svag, positivvækst i 2013, skyldes det en antagelse om en større efterforskningsaktivitet i 2012, men mindreend i 2011.FinanspolitikSiden starten af 1990erne har der overvejende været overskud på de offentlige finanser. Denoffentlige sektor havde ultimo 2011 en finansiel nettoformue i størrelsesordenen 600 mio. kr.Selvstyrets nettoformue var på 677 mio. kr., og kommunerne havde en nettorentebærende gældtil finansieringsinstitutter på under 100 mio. kr. Det finanspolitiske udgangspunkt er såledesbedre end i de fleste lande, især de lande, der aktuelt befinder sig i en statsgældskrise.Trods dette gunstige udgangspunkt er der store, uløste problemer for de offentlige finanser påmellemlangt sigt. Antallet af ældre vil stige mærkbart i forhold til antallet af erhvervsaktive, hvil-ket vil sætte finansieringen af velfærdssamfundet under pres. De offentlige indtægter vil – medden nuværende erhvervs- og skattestruktur – ikke kunne følge med udgiftspresset. Med uæn-dret politik vil der opstå en systematisk forskel mellem indtægter og udgifter, der i gennemsnitvil svare til omkring 1 mia. kr. hvert år frem mod 2040. Et sådant forløb er ikke holdbart og der erderfor et stort behov for reformer for at sikre velfærdssamfundets finansielle grundlag.Figur 2.3Strukturel udvikling i offentlig saldo frem mod 2040 med nuværende erhvervs- og skattestruktur samt velfærdsordningerP ct. af B NP0-4-8-12-16-20201520202025203020352040P ct. af B NP0-4-8-12-16-20
Kilde: Grønlands Statistik og egne beregningerAnm.: Beregnet ved fremskrivning af offentlige indtægter og udgifter (finansindikatoren)
Reformkravene har to dele. For det første er det afgørende at gennemføre reformer for at under-støtte en erhvervsudvikling til sikring af, at flere bliver selvforsørgende på et rimeligt indkomst-niveau. Dette er afgørende for at nå væsentlige arbejdsmarkeds-, social- og fordelingspolitiskemål, men vil samtidig give et mere robust grundlag for de offentlige finanser. For det andet er detvigtigt med en klart tilrettelagt og gennemskuelig styring af de offentlige finanser. Perspekti-vet for en erhvervsudvikling er knyttet til udnyttelse af naturressourcerne. En erhvervsudviklingkan lægge pres på udgiftskrævende tiltag (uddannelse, boliger, infrastruktur) der tidsmæssigtvil ligge tidligere end skatteindtægter knyttet til udnyttelse af naturressourcerne. I forhold tiløkonomien størrelse kan der således komme betydelige udsving, ligesom der er en ganske storusikkerhed knyttet til de præcise effekter for både de offentlige udgifter og indtægter. Behovet
5
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
for finanspolitisk planlægning og styring er således meget stort.Der er på det seneste kommet udmeldinger og nye initiativer om tilrettelæggelsen og styring afden offentlige sektors økonomi.Naalakkersuisut har annonceret en 2025-plan efter fremlæggelsen af forslaget til finanslovenfor 2013, som skal give retningslinjerne for en bæredygtig udvikling af samfundet og sikre lang-sigtet finanspolitisk holdbarhed. Det konkrete indhold i 2025-planen er ikke kendt endnu, men erudmeldt til at omfatte i) holdbar økonomi og offentlige budgetter, ii)gælds og investeringspolitik,iii) mål for vækst og produktivitet, samt iv) nedbringelse af uligheden.For at kunne realisere de finans- og udgiftspolitiske målsætninger frem mod 2025 er der be-hov for en tæt styring af de offentlige udgifter, som en afgørende forudsætning for at sikre enholdbar og selvbærende økonomi. I Politisk-Økonomisk Beretning 2012 bliver der anført, at bin-Økonomiskkonomiskdende flerårige udgiftslofter for driftsudgifterne i både Selvstyre og kommunerne vil indgå i denfinanspolitiske planlægning. Det er afgørende for dette nye styringssystem, at udgiftslofterneer afstemt efter en klart defineret finanspolitisk målsætning i form af f.eks. et gældsloft eller etbalancekrav til den offentlige saldo. Samtidig må det tilsikres, at styringssystemet reelt kommertil at virke, så udgiftslofterne og budgetterne bliver overholdt.Der er fremlagt en Gælds- og Investeringsstrategi med konkrete kriterier for gennemførelse afoffentlige investeringsprojekter. Disse kriterier indebærer blandt andet, at offentlige investe-ringer skal være økonomisk rentable og bidrage til at forbedre den finanspolitiske holdbarhed.Samtidig fremlægges krav til, at optagelse af gæld skal ske efter et forsigtighedsprincip, somsikrer at lånemarkederne bevarer troen på, at investeringer i Grønland er en sund forretning. Deter afgørende, at disse principper og kriterier bliver anvendt systematisk i den politiske beslut-ningsproces.I den fremlagte Gælds- og Investeringsstrategi findes der også en skitse til en national anlægs-plan. Heraf fremgår det, at de løbende anlægsinvesteringer samt ekstraordinære indtægter, ho-vedsagligt skal anvendes til anlæggelse af de nødvendige kollegier og skoler, der understøtterUddannelsesstrategien. Herudover fremgår det, at der forventes igangsat flere infrastrukturpro-jekter. Det kræver, at der opstilles en forretningsmodel for hvert projekt, der lever op til kravenei Gælds- og Investeringsstrategien og at den samlede offentlige gældssætning ikke stiger til etrisikabelt højt niveau.Økonomisk Råds formandskab finder, at der er taget en række initiativer til en mere systematisk,gennemskuelig og konsekvent planlægning og styring af de offentlige finanser. Det skal samtidigunderstreges at kravene er store, og forudsætter en stor politisk opbakning. En sikring af en sta-bil udvikling for de offentlige finanser er ikke alene afgørende for troværdigheden til den finans-politiske holdbarhed, men en forudsætning for at realisere en selvbærende økonomisk udvikling.For den aktuelle tilrettelæggelse af finanspolitikken indgår det som en operativ målsætning ifinanslovsforslaget, at der (i udgangspunktet) skal være balance på DA-saldoen. Det fremlagtebudget overholder dette i 2013 og i budgetoverslagsårene. Det balancerede DA-budget for 2013er fornuftigt og tilpas afstemt med konjunktursituationen. Der er udsigt til svag vækst til næsteår efter et par turbulente år, hvor bruttonationalproduktet først steg markant i 2011 for dernæstat vende tilbage til et mere normalt niveau i 2012. Trods disse voldsomme udsving i den økono-miske aktivitet har antallet af personer, der er berørt af ledighed, været jævnt stigende sidenforåret 2011. Det indikerer, at ledighedsudviklingen i højere grad er et strukturelt end et konjunk-turelt problem. Løsningen herpå skal først og fremmest findes i strukturforbedrende reformer,
6
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
som annonceret i finanslovforslaget. Skulle der blive behov for finanspolitiske lempelser skaldisse sigte på at være strukturforbedrende – f.eks. ved at understøtte Uddannelsesstrategiengennem anlæggelse af de kollegier og skoler, jf. også skitsen til national anlægsplan i Gælds- ogInvesteringsstrategi.Finanslovsforslaget indeholder desuden en øget uddannelsessatsning samt første skridt i enskatteomlægning, hvor skatten på arbejdsindkomsten nedsættes via en sænkning af landsskat-ten samtidig med at skattebaserne udvides ved fradragssanering for både personer og virksom-heder. De fremlagte forslag vil medvirke til at nå de opstillede økonomisk-politiske mål, men derer et stort behov for at øge reformomfang og tempo, jf. nedenfor.Naturressourcer som en vækststrategiLevestandarden er vokset betydeligt over de sidste 50-60 år og har tilpasset sig niveauet i mangeandre lande. Levestandarden er imidlertid højere end produktionsresultatet umiddelbart tilsigerpga. bloktilskuddet fra Danmark og aftaler med EU. Mens de samlede forbrugsmuligheder perindbygger er ca. 20 pct.- lavere end i f.eks. Danmark, er produktionsresultatet ca. 40 pct. lavere.I de senere år har der ikke været en indsnævring i denne forskel, og dermed er det ikke lykkes atskabe grundlaget for en selvbærende økonomi, der på sigt vil sikre en levestandard på linje medde nordiske lande. En væsentlig faktor er en betydelig forskel i værdiskabelsen i produktionenog dermed produktiviteten. Det lavere niveau for produktivitet er igen tæt knyttet til erhvervs-struktur og arbejdsstyrkens kvalifikationer.Uden en erhvervsudvikling til sikring af økonomisk vækst står Grønland over for alvorlige økono-miske problemer. En lav vækst vil ikke alene give en stigende forskel i indkomst- og forbrugsmu-ligheder i forhold til andre lande, men vil også have en række andre afledte konsekvenser. Fraværaf vækst vil påvirke beskæftigelsesmuligheder og indkomstfordeling og vil kunne øge ulighedenog samtidig gøre det vanskeligere at finansiere velfærdsordningerne. En stigende forskel i leve-standard til omverdenen og få jobmuligheder vil også øge udvandring blandt unge med god uddan-nelse og gode arbejdsmarkedskvalifikationer.En udnyttelse af naturressourcerne kan på sigt bidrage både til en mere selvbærende økonomi,hvor flere er selvforsørgende med rimelige indkomster og til en forbedring af de offentlige fi-nanser og dermed velfærdssamfundets finansiering. Dette forudsætter imidlertid, at en rækkeforudsætninger er opfyldt.En afgørende faktor er at øge udbuddet af kvalificeret arbejdskraft. På kort sigt er der et stortbehov for at sikre, at flere unge kommer i gang med en kompetencegivende uddannelse og atmindske barrierer for gennemførelse af uddannelse knyttet til kollegium- og praktikpladser. Det-te vil være første led i at øge udbuddet af kvalificeret arbejdskraft, hvilket på sigt vil forudsættevæsentlige forbedringer i hele uddannelsessystemet, så flere får en grundskoleuddannelse, dergiver kvalifikationer og motivation til at erhverve en kompetencegivende uddannelse.Strukturelle forandringer og mobilitet af arbejdskraft er en forudsætning for at udløse et vækst-potentiale. Befolkningens bosætning må tilpasses erhvervs- og beskæftigelsesmulighederne.Der er et stort behov for strukturforandringer inden for fiskeriet. Der er også et behov for atigangsætte en systematisk proces til sikring af øget effektivisering og modernisering af den of-fentlige sektor for at frigøre arbejdskraft.Arbejdsudbuddet er også påvirket af incitamenter. Aktuelt har mange – særligt personer i denlavere ende af indkomstfordelingen – enten ingen eller kun en beskeden økonomisk gevinst ved
7
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
at arbejde. En reform af skattesystemet og de sociale ydelser til sikring af en større gevinst vedat arbejde er af afgørende betydning. Incitamenterne til og mulighederne for at arbejde kan ogsåstyrkes gennem den aktive arbejdsmarkedspolitik. Introduktionen af et matchgruppesystem eret vigtigt skridt i denne retning og muliggør en mere differentieret og målrettet indsats i forholdtil dem, der i dag står uden for arbejdsmarkedet. Det er vigtigt at fastholde en rådighedsforplig-tigelse og en aktiv jobsøgning samt via den aktive indsats at forbedre mulighederne for, at ledigekommer i beskæftigelse.En styrkelse af arbejdsudbuddet og arbejdsstyrkens kvalifikationer er en risikofri strategi, daøkonomien allerede i dag er stærkt afhængig af at tiltrække udenlandsk arbejdskraft, og medstorskalaprojekter vil dette blive forstærket. Et højere og mere kvalificeret arbejdsudbud vil om-sætte sig i øget beskæftigelse.Storskalaprojekterne indeholder et stort potentiale, men en gennemførelse af et eller flere afdisse vil også indeholde flere risikoelementer. Projekterne er meget store i forhold til økonomi-ens størrelse, og det skaber på en række områder mismatch problemer. En særlig risiko er enoverophedning af økonomien, som via bl.a. lønstigninger og boligprisstigninger kan give anledningtil en ustabil økonomisk udvikling. Der vil således være behov for en stram styring af den økono-miske politik for at mindske risikoen for en sådan udvikling. Dette forudsætter blandt andet entilpasning af anlægsaktiviteter andre steder i landet. En igangsættelse af flere storskalaprojek-ter samtidig vil give store styringsproblemer, mens en gennemførelse af en række mindre projek-ter nemmere vil kunne tilrettelægges uden at skabe disse problemer.Storskalaprojekterne vil på kort sigt belaste de offentlige finanser og dermed forstærke de ak-tuelle problemer med at sikre balance på de offentlige finanser. På længere sigt vil de kunnebidrage til de offentlige finanser, såfremt projekterne omsættes i en erhvervs- og beskæftigel-sesudvikling til gavn for befolkningen. Selv under de mest optimistiske scenarier er det ikke rea-listisk, at projekterne løser finansieringsproblemet for den offentlige sektor. Potentielle stor-skalaprojekter er således ikke noget argument for at nedsætte reformambitionerne. Reformerer afgørende for at udløse de gunstige effekter af projekterne.Kravene til styring af de offentlige finanser vil blive forstærket af storskalaprojekterne. Projek-terne vil kræve betydelige investeringer i infrastruktur, boliger m.m. Øgede skatteindtægter fraprojekterne kan medvirke til finansieringen heraf. Investeringsudgifterne kommer imidlertidfør de mere usikre øgede skatteindtægter, hvilket øger risikoeksponeringen for de offentligefinanser. Samtidig vil en gennemførelse af projekterne kræve en betydelig omallokering af deoffentlige midler i retning af områder med en erhvervsudvikling. Dette stiller store krav både tilmonitorering af udviklingen og til den økonomiske politik for at styre udviklingen.Erfaringerne fra andre lande peger meget klart på de institutionelle rammers afgørende betyd-ning for, om udnyttelse af naturressourcer er befordrende for en gunstig økonomisk udviklingog derfor for ikke at skabe en ”ressourceforbandelse”. Risikoen er, at midlerne bliver et ”smø-remiddel”, der blokerer for de nødvendige reformer, at midlerne ikke bliver benyttet til at sikrefremtidige produktions- og indkomstmuligheder men i stedet udløser en politisk konkurrence omanvendelsen af midlerne, men i stedet udløser en politisk konkurrence om anvendelsen af mid-lerne til aktiviteter uden samfundsøkonomisk afkast, prestigeprojekter, eller stærkt forvridendesubsidier/tilskud til opretholdelse af aktiviteter i erhverv eller områder uden vækstpotentiale.For at undgå disse risici er der behov for en klar økonomisk politisk strategi som grundlag formeget klare regler for anvendelse af ressourcerne.
8
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
Vurderet i forhold til andre Råstoffonde har den grønlandske råstoffond ret brede og upræcistdefinerede rammer for anvendelse af midlerne. Dette indebærer en betydelig risiko for fejlallo-kering af midlerne. Det anbefales, at der formuleres mere præcise og klare regler for anvendelseaf midlerne i Råstoffonden, særligt i forhold til en anvendelse, der ligger ud over et forventeligtgennemsnitligt niveau for det reale afkast.Det er en vigtig politisk opgave at skabe forståelse for, at en udnyttelse af naturressourcernekun kan skabe grundlag for en mere selvbærende økonomi, såfremt befolkningen er mobil og føl-ger lokaliseringen af erhvervsmulighederne.En udnyttelse af naturressourcerne skaber ikke automatisk en selvbærende økonomi og løserikke det offentliges finansieringsproblemer, og der er derfor ikke grundlag for hverken at slækkepå en stram styring af de offentlige finanser eller en reformdagsorden. Projekterne giver noglemuligheder, hvis de forvaltes hensigtsmæssigt, men de løser ikke automatisk de centrale sam-fundsøkonomiske problemer.
9
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
Kapitel 1KonjunktursituationenI 2011 var der en ekstraordinært stor økonomisk aktivitet, især på grund af efterforskningsak-tiviteter. I 2012 sker der en normalisering, og der er udsigt til et fald i den økonomiske aktivitet.Fangsten af rejer vil falde, da kvoterne er nedsat med næsten 20 pct., og der bliver ikke foretagetefterforskningsboringer efter olie. Aktiviteten i forbindelse med efterforskning af mineralskeråstoffer bliver antagelig også mindre end i 2011, og anlægsaktiviteten venes at gå lidt ned efteribrugtagningen af Nuuk Center. Samtidigt er det private forbrug ret svagt, og væksten i det of-fentlige forbrug ventes at blive moderat.Som det fremgår af tabel 1.1, sker faldet på baggrund af en stærk økonomisk udvikling i 2011. In-vesteringsniveauet i 2011 blev særdeles højt, dels som følge af en omfattende efterforskning efterolie og mineraler, dels som følge af et stigende niveau for mere almindelige investeringer i anlægog fly. Der var desuden en betydelig indkomstfremgang i størstedelen af fiskeriet, idet priserne påfisk og skaldyr steg 20-30 pct. afhængigt af produktet, og fangstmængderne var svagt stigende.Tabel 1.1Forsyningsbalancen, realvækst, pct.2008Andel af BNP 2010Privat forbrugOffentligt forbrugBruttoinvesteringer i altExcl efterforskningsinvesteringerEksport af varer og tjenesterEndelig anvendelse i altImport af varer og tjenesterBruttonationalprodukt51,153,855,127,027,9188,088,0100,0-1,16,745,136,310,612,326,83,00,3-2,7-4,20,8-12,9-4,2-10,60,84,4-0,333,3-17,76,510,223,31,21,00,830,129,73,09,714,85,4-0,70,8-29,1-9,1-8,0-11,3-19,9-3,30,30,819,62,8-5,04,910,80,420092010201120122013
Anm.: 2008-2010 foreløbige tal fra Grønlands Statistik; 2011-2013 Økonomisk Råds skøn
Der er stor usikkerhed knyttet til skønnene for økonomien i 2013. På den ene side er der udsigttil en yderligere nedgang i rejekvoterne og -fangsterne. Med mindre aktiviteten i forbindelse medefterforskning efter olie og mineraler igen stiger, eller ansøgninger om udvindingstilladelser fø-rer til investeringer i anlæg på mineralområdet, er der udsigt til, at BNP vil falde yderligere i 2013som følge af de mindskede rejefangster. Når der alligevel ventes en svag positiv vækst i 2013,skyldes det en antagelse om større efterforskningsaktivitet end i 2012, men mindre end i 2011.
1.1
Fiskeriet
Kvoterne i rejefiskeriet, som økonomisk set er langt det vigtigste, blev sat ned med næsten 20pct. i 2012 til lidt over 100.000 tons. I 2013 er der udsigt til en yderligere nedsættelse til omkring
10
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
90.000 tons, som er den biologiske rådgivning for 2012. Kvotefastsættelsen afspejler Naalak-kersuisuts forvaltningsplan, hvor man prøver at undgå store ændringer i kvoterne fra år til år ogsamtidig vil sikre, at det højst tager tre år at tilpasse kvoter til den videnskabelige rådgivning.Der vil derfor ske et betydeligt fald i den fangede mængde rejer i 2012 med udsigt til yderligerenedgang i 2013. Den lavere biologiske rådgivning afspejler en faldende rejebiomasse, som igenskyldes en kombination af fangsttryk, stigende havtemperatur og øgede forekomster af torsk,dog så små, at direkte fiskeri efter torsk udenskærs frarådes.Figur 1.1Grønlandske fartøjers kvoter og kvotetræk af rejer1.000 tons
160,0
140,0
120,0
100,0
80,0
60,0
40,0
20,0
0,0
2004
2005
2006
2007
Kvoter
2008
2009
2010
2011
2012
Kvotetræk
Kilde: Departementet for fiskeri, fangst og landbrug
Som det fremgår af figur 1.2, har fangsterne af den økonomisk set næstvigtigste art, hellefisk,været svagt stigende de senere år.Figur 1.2Grønlandske fartøjers kvoter og fangst af hellefisk1.000 tons
40,035,030,025,020,015,010,05,00,0200720082009201020112012KvoteFangst
Kilde: Departementet for fiskeri, fangst og landbrug
11
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
Der har desuden været mindre stigninger i fiskeriet efter andre arter, som kan kompensere lidtfor de faldende rejefangster. Som noget nyt er der for 2013 givet en biologisk rådgivning omfangst af 8.000 tons torsk indenskærs ved Vestgrønland.Generelt må indtjeningen i fiskeriet vurderes som god også i 2012. Det skyldes, at priserne fort-sat er gode efter en markant stigning i 2011, jf. tabel 1.2. Det mere end kompenserer for de fal-dende kvoter på rejer.Tabel 1.2Gennemsnitlig eksportpris på nogle vigtige produkter, kr. pr kg.Frosne skalrejer2008, 3 kvartal2008, 4 kvartal2009, 1 kvartal2009, 2 kvartal2009, 3 kvartal2009, 4 kvartal2010, 1 kvartal2010, 2 kvartal2010, 3 kvartal2010, 4 kvartal2011, 1 kvartal2011, 2 kvartal2011, 3 kvartal2011, 4 kvartal2012, 1 kvartalKilde: Grønlands Statistik, egne beregninger11,9712,1011,6910,9810,1710,949,9910,4210,2315,8017,0015,5216,1914,2013,44Frosne pillede rejer29,0526,1126,5426,7328,1826,5626,1726,6626,5227,1429,1330,8930,2933,3732,14Frossen hel hellefisk17,6219,0219,2617,6616,6618,7219,1315,7517,8921,6625,5824,1721,9322,9118,23
Det generelle indtryk er, at prisstigningerne ophørte i løbet af 2011, og det ser ud til, at prisudvik-lingen på især frossen hellefisk har været ugunstig i 1. kvartal 2012. Det skal dog understreges,at den eksporterede mængde var særdeles lav i dette kvartal, og den beregnede pris pr. kg erderfor mere usikkert bestemt end normalt.
1.2
Investeringerne
I de senere år har investeringsniveauet i Grønland været meget højt. Medregnes investeringer iimmaterielle faste aktiver, som er den statistiske betegnelse for efterforskningsinvesteringermv., udgjorde de faste bruttoinvesteringer i 2010 ca. 55 pct. af BNP, hvilket er særdeles højt in-ternationalt set. Til sammenligning udgjorde de faste bruttoinvesteringer i Danmark i 2010 ca. 17pct. af BNP. Også fraregnet efterforskningsinvesteringerne var investeringsniveauet i Grønlandhøjt i 2010, ca. 27 pct. af BNP. Målt i forhold til bruttonationalindkomsten, - der modregner blok-tilskud mv. - er det grønlandske investeringsniveau eksl. efterforskningsinvesteringer tætterepå det danske.I 2011 vurderes investeringsniveauet at have været endnu højere end i 2010. Det afspejler dels,at olieefterforskningsaktiviteten steg fra knap 3 mia. kr. i 2010 til knap 5 mia.kr i 2011, delsnogle store byggeprojekter som Nuuk bycenter og vandkraftværket ved Ilulissat. Endvidere blevder importeret fly for ca. 270 mio. kr.
12
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
I 2012 ventes der til gengæld et betydeligt fald i investeringerne. Det skyldes primært den lavereefterforskningsaktivitet, men også, at de mere traditionelle investeringer ventes at blive nogetmindre, bl.a. som følge af færdiggørelsen af Nuuk Center. Enkeltstående forhold som køb ellersalg af skibe og fly kan dog påvirke disse skøn meget.
1.3
Det private forbrug
Indførselsafgifterne peger på, at det private forbrug realt set har været nogenlunde uændret ide seneste år. De forudgående års tendens til mindre indførsel af højt afgiftsbelagte varer somcigaretter og tobaksamt øl, vin og spiritus, synes måske at være ophørt. En forhøjelse af embal-lageafgiften påvirker gruppen ”andet”.Figur 1.3Indførselsafgifter, sum for seneste 12 månederMio. kr.4003503002502001501005002004200520062007200820092010Andet20112012I alt (højre akse)Mio. kr.600550500450400350300250200
Øl, vin og spiritus
Cigaretter og tobak
Motorkøretøjer
Anm.: Sidste observation er juli 2012Kilde: Grønlands Selvstyre
1.4
Udenrigshandel
Vareeksporten steg med 16 pct. i 2011, men i et længere tidsperspektiv har eksportværdiensvinget om det samme niveau, jf. figur 1.4. Rundt regnet 90 pct. af vareeksporten består af fiskog skaldyr, og de stigende priser indebar, at denne del af eksporten steg kraftigt. I 2012 vil denedsatte rejekvoter imidlertid betydet fald i de eksporterede mængder.
13
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
Figur 1.4VareeksportMia. kr.3,253,002,752,502,252,001,751,50889092949698000204060810
Eksport i alt, realiseret
Eksport af fisk og skaldyr, realiseret
Kilde: Grønlands Statistik
Vareimporten steg med 8 pct. fra 2010 til 2011 til et niveau i overkanten af 5 mia.kr., jf. figur 1.5.Det skyldes bl.a. stigende oliepriser og import af fly. Importen af forbrugsvarer var omtrent uæn-dret.Figur 1.5VareimportMia. kr.5,55,04,54,03,53,02,52,01,5889092949698000204060810Import i alt, realiseretImport ekskl. olie mv., realiseret
Kilde: Grønlands Statistik
Selv om der var stærk vækst i værdien af vareeksporten, steg underskuddet på handelsbalancenyderligere som følge af, at vareeksporten i de senere år har været mindre end halve af vareimpor-ten. Underskuddet på handelsbalancen blev mere end 2,6 mia.kr., jf. figur 1.6. Det skal bemærkes,
14
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
at modstykket til efterforskningsaktiviteterne primært er import af tjenesteydelser, som ikkeindgår i handelsbalancen, men vareimporten er uden tvivl også blevet øget som følge af efter-forskningen.Figur 1.6HandelsbalancenMia. kr.0,50,0-0,5-1,0-1,5-2,0-2,5-3,0889092949698000204060810Handelsbalance
Kilde: Grønlands Statistik
Det forhold, at handelsbalancen forværres yderligere trods en stærk vækst i eksporten, under-streger behovet for en bredere erhvervsstruktur med flere eksporterhverv.I første kvartal 2012 faldt både import og eksport i forhold til samme periode året før, herafeksporten med ikke mindre end 18 pct. Traditionelt er den grønlandske eksport beskeden i førstekvartal, og den strenge vinter i 2012 kan have påvirket tallene negativt. Det er dog sandsynligt, atde lavere rejekvoter er en medvirkende årsag til faldet.Endnu et tegn på, at eksportmængderne er vigende, er faldet i godsmængderne transporteresmed skib fra Grønland, jf. figur 1.7. Da der overvejende er tale om transport i temperaturregulere-de containere, er tegnene på faldende eksportmængder af fisk og skaldyr tydelige. Faldet i gods-mængderne til Grønland afspejler blandt andet ophør af transport af elementer til Nuuk Center.
15
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
Figur 1.7Godsmængder med skib til og fra Grønland, 12 måneders gennemsnit.1.000 kubikmeter4038363432302826242220dec08
mar09
jun09
sep09
dec09
mar10
jun10
sep10
dec10
mar11
jun11
sep11
dec11
mar12
jun12
sep12
Godsmængder fra Grønland
Godsmængder til Grønland
Anm.: Inkluderer ikke transport med specialskibe, f.eks. olie eller malm. Sidste observation er juli 2012Kilde: Royal Arctic Line
1.5
Indskud og lån
De senere års økonomiske vækst har i høj grad haft modstykke i en øget gældsætningog nedbrin-gelse af landskassens finansielle aktiver.I forhold til pengeinstitutterne har Grønland traditionelt haft større indskud end udlån, men detændrede sig i løbet af 2008. På det seneste er indlånene dog vokset betragteligt, så indskuddeneigen overstiger lånene, jf. figur 1.8. Det må ses som konsekvensen af, at så godt som alle størrevirksomheder, ikke mindst inden for fiskeriet, har haft betydelige overskud i 2011. Desuden op-tog Selvstyret i juni 2012 et lån på 350 mio.kr. i Den Nordiske Investeringsbank, NIB, som led ifinansieringen af vandkraftværket ved Ilulissat. På kort sigt er låneprovenuet sat i banken.
16
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
Figur 1.8Grønlandske, færøske og danske pengeinstitutters udlån til og indlån fra GrønlandMia. kr.6
5
4
3
2
1
02005Udlån20062007Indlån20082009201020112012
Anm.: Ekskl. udlån og indlån med MFI’er. Sidste observation er 2. kvartal 2012.Kilde: Danmarks Nationalbank
Ved udgangen af 2. kvartal 2012 var realkreditinstitutternes udlån i Grønland 7 pct. højere end etår tidligere, så væksten er bøjet af, men er fortsat positiv, jf. figur 1.9. I 2. halvår 2012 ventes enstigning, bl.a. i forbindelse med den endelige finansiering af Nuuk Center.Figur 1.9Realkreditlån til Grønland fordelt på ejendomskategorierMia. kr.3,532,521,510,50200520062007I alt20082009201020112012
Ejerboliger
Kilde: Finanstilsynet
Af figur 1.10 fremgår, at gældsætningen til banker og realkredit er bragt til ophør. Selvstyrets låni NIB på 250 mio. kr. i 2010 og 350 mio. kr. i 2012 indgår ikke i figuren. Det betyder, at samfundetsfinansielle nettogæld fortsat stiger.
17
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
Figur 1.10Indlånsoverskud over for banker og realkreditMia. kr.1,00,50,0-0,5-1,0-1,5-2,0-2,5-3,0-3,5200420052006200720082009201020112012
Indlån-udlån
Kilder: Danmarks Nationalbank og Finanstilsynet
1.6
Indkomst- og prisudvikling
Forbrugerprisindekset pr. 1. januar 2012 var 4,8 pct. højere end året før. Den høje stigningstaktskyldes især højere priser på fødevarer og energi. De internationale prisstigninger på energi komtil Grønland med en vis forsinkelse, men samfundet kan ikke permanent undgå at mærke dem. Daolieprisstigningerne indebærer, at hele samfundet er blevet dårligere stillet end før, kan stignin-gerne ikke begrunde højere lønninger.Der findes ikke nogen samlet statistik over lønudviklingen. Det vurderes dog, at der er sket enopbremsning i lønstigningerne. En række overenskomster med det offentlige indebærer årligelønstigninger omkring 1 pct.De samlede indkomster udviklede sig positivt i 2011, hvilket i høj grad kan tilskrives de gunstigepriser i fiskeriet og afledt aktivitet af mineral- og olieefterforskning. I 2011 havde alle selvsty-rets selskaber med undtagelse af Great Greenland overskud på driften.
1.7
Ind- og udvandring
I årene 2009, 2010 og 2011 var nettoudvandringen fra Grønland mindre end i de forudgående år,jf. figur 1.11. Blandt personer født i Grønland var nettoudvandringen i 2011 ca. 300, mens der varen nettoindvandring af personer født uden for Grønland på ca. 150 personer.Udviklingen kan bl.a. tilskrives, at det har været sværere at finde beskæftigelse i Danmark end iperioden op til 2008, hvor den danske arbejdsløshed var lav.Nettoudvandringen var lidt mindre end fødselsoverskuddet, så folketallet i Grønland steg med ca.150 personer til ca. 56.750 pr. 1. januar 2012.
18
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
I 2012 vil der formentlig blive tale om en noget større nettoudvandring end i de tre forudgåendeår som følge af den svagere konjunktursituation. Folketallet 1. juli 2012 er således faldet med 65personer fra 1. juli 2011 mod en stigning på 112 personer fra medio 2010 til medio 2011.Figur 1.11NettoindvandringPersoner2001000-100-200-300-400-500-600-700
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08I alt
09
10
11
Født i Grønland
Født uden for Grønland
Kilde: Grønlands Statistik
1.8
Arbejdsløshed
Arbejdsløshedsstatistikken i Grønland viser, hvor mange personer i byerne, der har henvendt sigtil kommunens arbejdsmarkedskontor som arbejdssøgende. En person i beskæftigelse det mesteaf måneden kan derfor godt optræde i statistikken.Figur 1.12Berørte af ledighedPersoner40003500300025002000150010005000Jan.2010Feb.2011Mar.2012Apr.MajJun.Jul.Aug.Sep.Okt.Nov.Dec.
Kilde: Grønlands Statistik
19
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
Som det fremgår af figur 1.12, har arbejdsløsheden måned for måned været højere i 2012 end i2011, hvor den var højere end i 2010. Stigningen i 2011, hvor der var gode konjunkturer og importaf arbejdskraft, er et tegn på strukturelle problemer på arbejdsmarkedet, hvor de arbejdsløseenten ikke matcher kvalifikationskravene eller ikke søger de ledige jobs. Det er afgørende foropnåelse af finanspolitisk holdbarhed, jf. kapitel 2, og et tilstrækkeligt samfundsmæssigt udbyt-te af nye erhvervsmuligheder, jvf. kapitel 3, at uddannelsesniveauet og den faglige/geografiskemobilitet øges. Traditionelle beskæftigelsesprojekter kan ikke løse strukturproblemerne. I detomfang der måtte blive behov for aktiviteter til afbødning af konjunkturtilbageslag, vil flere ud-dannelsesaktiviteter og anlæg af kollegier og uddannelsesinstitutioner kunne bidrage til løsningaf strukturelle og dermed langsigtede problemer.
20
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
Kapitel 2Finanspolitikken2.1Indledning
Den økonomisk-politiske dagsorden handler i høj grad om fremtidssikringen af samfundet ogvejen til større økonomisk selvbærenhed. Hvordan kan man opnå en gunstig erhvervsudviklingtil gavn for væksten og velstanden, og samtidig få råderum til at udvikle velfærdssamfundet?Udfordringen for de offentlige finanser spiller her en central rolle. Med den nuværende erhvervs-struktur og indretning af velfærdssamfundet er der udsigt til støt stigende offentlige underskudfremover. Finanspolitikken er kort sagt ikke holdbar og der er brug for at tænkt nye veje for vel-færdssamfundets indretning og finansieringen.Naalakkersuisut har annonceret en 2025-plan efter fremlæggelsen af forslaget til finanslovenfor 2013, som skal give retningslinjerne for en bæredygtig udvikling af samfundet og sikre lang-sigtet finanspolitisk holdbarhed. Det konkrete indhold i 2025-planen er ikke kendt endnu, mendet står klart, at langsigtet balance i den offentlige økonomi er en af de kommende års størstepolitiske opgaver, som kræver en systematisk indsats på en lang række områder.Behovet for en troværdig og holdbar finanspolitisk strategi skærpes yderligere i lyset af stor-skalaprojekterne. Investeringskarakteren i disse projekter gør, at de på kort sigt vil belaste deoffentlige finanser. Denne belastning kan være meget betydelig målt i forhold til størrelsen afGrønlands økonomi. På længere sigt vil projekterne kunne bidrage til de offentlige finanser gen-nem øget skatteindtægter, men præcis hvornår det sker – og i hvilket omfang – er uvis. Storskala-projekterne øger dermed styringsbehovet i finanspolitikken, hvilket vil blive behandlet yderligerei kapitel 3.I dette kapitel behandles de langsigtede finanspolitiske udfordringer for finanspolitikken samtpejlemærker i den finanspolitiske planlægning under de nuværende økonomiske rammer, herun-der den nuværende erhvervsstruktur. I kapitlet gennemgås endvidere forslaget til finanslov for2013.
2.2
Langsigtede udfordringer i finanspolitikken
Grønland har siden starten af 1990erne haft overskud på de offentlige finanser. Den offentligesektor havde ultimo 2011 en finansiel nettoformue i størrelsesordenen 600 mio. kr. Selvstyretsnettoformue var på 677 mio. kr., og kommunerne havde en nettorentebærende gæld til finansie-ringsinstitutter på under 100 mio. kr.Trods dette gunstige udgangspunkt er der store, uløste problemer for de offentlige finanser påmellemlangt sigt. Antallet af ældre vil stige mærkbart i forhold til antallet af erhvervsaktive, hvil-ket vil sætte finansieringen af velfærdssamfundet under pres. De offentlige indtægter vil – medden nuværende erhvervs- og skattestruktur – ikke kunne følge med udgiftspresset. I dette afsnitbehandles de langsigtede udfordringer i form af at opnå en holdbar og troværdig finanspolitik.
21
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
2.2.1 En holdbar finanspolitikEn holdbar finanspolitik betyder, at der er balance mellem de offentlige indtægter og udgifterpå langt sigt. Det indebærer, at der ikke vil være behov for pludselig kursskifte i den økonomiskepolitik – enten i form af skatteforhøjelser eller reduktion af velfærdsydelser – for at undgå eska-lerende offentlige underskud. En holdbar finanspolitik er dermed til gavn for den samfundsøko-nomiske udvikling og er et vigtigt pejlemærke i den økonomiske planlægning.En vurdering af finanspolitisk holdbarhed tager ideelt set udgangspunkt i en langfristet frem-skrivning for hele økonomien, der kræver stillingtagen til udviklingen i arbejdsstyrken, ledighe-den, produktivitetsvæksten, normalisering af konjunktursituationen osv. Sådanne langsigtedefremskrivninger stiller store krav til økonomiske data og modelberedskab og er generelt forbun-det med stor usikkerhed. I det grønlandske tilfælde er usikkerheden til langsigtede fremskriv-ninger endda ekstra stor, da mulige aktiviteter inden for råstofområdet og storskalaprojekter påafgørende vis kan ændre erhvervsstrukturen og vækstpotentialet i de kommende årtier.Vurderingen af finanspolitisk holdbarhed skal imidlertid tage udgangspunkt i de eksisterendeøkonomiske rammer, herunder den nuværende erhvervsstruktur, indretningen af skattesystemet,velfærdsydelserne mv. Det er også gjort i denne rapport, og vurderingen af den finanspolitiskeholdbarhed er således en vurdering af om den nuværende politik er ”langtidsholdbar” eller om derbliver behov for at justere den økonomiske kurs i fremtiden.Økonomisk Råd har i de to tidligere rapporter opstillet et analyseredskab, der belyser det grøn-landske holdbarhedsproblem – målt ved finansindikatoren – for en afgrænset periode frem til2040 baseret på seneste befolkningsfremskrivning. Finansindikatoren adskiller sig metode-mæssigt fra andre indikatorer for holdbarhed ved at anvende et endeligt slutår – år 2040 – forberegningerne. F.eks. vurderer EU-kommissionen den finanspolitiske holdbarhed ved den såkald-te S2 indikatorer, som er et udtryk for den varige tilpasning af den offentlige saldo, der krævesfor at opnå langsigtet balance mellem indtægter og udgifter. Denne indikator opererer ikke medet endeligt slutår. EU-kommissionens opgørelse inkluderer desuden alene omkostningerne forenhver yderligere udgift som følge af en aldrende befolkning. Omkostninger, der ikke er relaterettil den aldrende befolkning eller til rentebetalingerne, antages derimod konstante som andel afBNP.Det endelige slutår i den grønlandske finansindikator har betydning for opgørelsen af størrelsenaf den finanspolitiske udfordring, men ikke for den kvalitative konklusion. I begge rapporter blevden finanspolitiske udfordring opgjort til omkring 1 mia. kr. – svarende 7-8 pct. af BNP. Det tyder,at der er behov for fastholdte budgetforbedringer på op mod 1 mia. kr. hvert år frem mod 2040sikre balance mellem indtægter og udgifter.Grønlands Statistik offentliggjorde medio maj 2012 en ny befolkningsprognose, der på en rækkeområder afviger fra tidligere fremskrivninger. Det drejer sig især om antagelserne om nettovan-dringer og om levetiden, hvor navnlig antagelser om sidstnævnte er meget forsigtige og ikketager højde for den trendmæssige forbedring i levetiden. Tendensen går tydeligvis i retning afforbedret levetid, og allerede i udgangsåret for befolkningsfremskrivningen er middellevetidenformentlig undervurderet. Det betyder, at antallet af ældre systematisk undervurderes i Grøn-lands Statistiks befolkningsfremskrivning, og indebærer, at indikatoren for finanspolitisk hold-barhed kan vise sig at undervurdere behovet for varige budgetforbedringer.Grønlands Statistiks seneste fremskrivning viser et svagt vigende befolkningstal efter 2020 og
22
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
en knap så kraftig stigning i forsøgerbrøken – mål ved antallet af 0-16-årige og over 65-årige iforhold til antallet af erhvervsaktive 17-65-årige – i forhold til tidligere, jf. figur 2.1. Den nye pro-fil for forsørgerbrøken bidrager isoleret set til at styrke holdbarhedsindikatoren.Figur 2.1Forsørgerbrøken – nuværende og forrige befolkningsfremskrivningAndel0,600,560,520,480,440,40Andel0,600,560,520,480,440,40
2009
2011
2013
2015
2017
2019
2021
2023
2025
2027
2029
2031
2033
2035
2037
2009
2012
Kilde: Grønlands Statistik og egne beregningerAnm.: Stiplet linje angiver starten på den seneste befolkningsfremskrivning
Finansindikatoren er i forbindelse med dette års rapport blevet genberegnet på basis af den nyebefolkningsfremskrivning og reviderede tal for offentlige finanser og BNP. På indtægtssidensteg indkomst- og formueskatter i 2010 med 3 pct. af BNP i forhold til året forinden, især somfølge af ekstraordinære og midlertidige skatteindtægter fra olieefterforskningsboringer.Samlet set har de nye oplysninger ikke i nævneværdig grad ændret på de langsigtede fremskriv-ninger af de offentlige indtægter og udgifter, jf. figur 2.2. Der er som i tidligere opgørelser udsigttil en klar forværring af de offentlige finanser som følge af flere ældre og færre erhvervsaktive.Den langsigtede udfordring vurderes således fortsat at være i størrelsesordenen op mod 1 mia.kr. Der er i de senere år ikke gennemført reformer eller strukturtiltag, der har forbedret den lang-sigtede finanspolitiske holdbarhed.Figur 2.2Den finanspolitiske klemme: Offentlige udgifter og indtægterP ct. af B NP1009590858075706560P ct. af B NP1009590858075706560
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
20392040
Ny indtæ gts frems krivning
Ny udgifts frems krivning
Kilde: Grønlands Statistik og egne beregninger
Der er i princippet tre mulige veje til at opnå en holdbar finanspolitik.For det førstekan Lands-kassens indtægter øges, hvis beskatningsgrundlaget udvides til en bredere del af den økonomi-
23
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
ske aktivitet – f.eks. gennem kapitalindkomstbeskatning og forbrugsbeskatning. Som i andrevelfærdssamfund er niveauet for beskatning af arbejdsindkomst allerede på et relativt højt ni-veau, og mulighederne for yderligere indkomstbeskatning er derfor begrænset og skal under alleomstændigheder afvejes med skadesvirkningerne på økonomien.For det andetkan Landskassens udgifter prioriteres skarpt. Det offentlige forbrug ligger på etmeget højt niveau målt i forhold til andre veludviklede velfærdssamfund. Ifølge nationalregnska-bet udgjorde det offentlige forbrug ca. 6,6 mia. kr. i 2010, hvilket svarer til ca. 118.000 kr. pr.person. I Danmark er det tilsvarende tal 92.000 kr. pr. person. Det er en stor forskel - en reduktionaf det offentlige forbrug pr. indbygger til et dansk niveau ville f.eks. betyde en reduktion i detoffentlige forbrug på omkring 11/2mia. kr. I finanslovsforslaget anføres, at et hovedsigte medde kommende års reformer vil være ”en mindre, smidigere og enklere offentlig sektor, der giverplads til de forandringer, som borgerne ønsker deres indkomst skal bruges til, og som også ertilpasset en finansiering, vi har råd til.” En længerevarende periode med nulvækst i det offentligeforbrug vil kunne bidrage til at nå dette mål og samtidig forbedre holdbarheden mærkbart.For det tredjekan en holdbar finanspolitik opnås via reformer af velfærdssamfundet og ændrin-ger i erhvervsstrukturen, hvor flere personer bliver selvforsøgende. Det drejer sig om at få ungehurtigere igennem uddannelsessystemet, at få den ældre del af befolkningen til at trække sigtilbage fra arbejdsmarkedet senere og at øge arbejdsudbuddet generelt – både i antal timer og ierhvervsdeltagelse – blandt personer i de erhvervsaktive aldre. Ændringer i erhvervsstrukturen –herunder inden for fiskeriet og forsyningsvirksomheder – er en vigtig forudsætning for at der kanske en markant ændring i selvforsørgelsen. Dette vil blive behandlet mere indgående i kapitel 3.2.2.2 En troværdig finanspolitikFinanspolitisk holdbarhed er et vigtigt pejlemærke i den økonomiske politik, men det kan ikke ståalene. Der er i de senere år kommet væsentligt større internationalt fokus på udviklingen i denoffentlige saldo og gældsudviklingen, ansporet af blandt andet den europæiske statsgældskrise.En finanspolitik, som f.eks. indebærer en længere årrække med store og stigende underskud oggæld risikerer at blive mødt med mistillid på de finansielle markeder. Også selvom der ventesoffentlige overskud på lang sigt og finanspolitikken kan siges at være holdbar. Dette kan f.eks.være i tilfælde af store initiale investeringer i infrastruktur, uddannelse mv. i forbindelse med etstorskalaprojekt, hvor de offentlige udgifter kan komme før de afledte offentlige indtægter tillandskassen.Hvis de finansielle markeder mister tilliden til, at gældsforpligtigelserne vil blive overholdt, vilrenten stige. I denne situation vil økonomien være ekstra sårbar, da de finanspolitiske mulighederfor at understøtte aktiviteten er begrænset netop på grund af de offentlige underskud. Storeunderskud reducerer således manøvremulighederne i den økonomiske politik væsentligt.Det er derfor vigtigt, at finanspolitikken i omverdenen opfattes som både holdbar og troværdig.Det betyder i praksis, at den offentlige saldo og gælden skal holde sig inden for rammer, somvurderes normale og acceptable af aktørerne på de finansielle markeder.Den strukturelle offentlige saldo anvendes til vurdering af de offentlige finanser og finanspoli-tikkens troværdighed. Denne saldo er et beregnet mål for den underliggende stilling på de offent-lige finanser. Beregningen foretages ved at korrigere den faktiske offentlige saldo for de udsving,der følger af konjunkturerne og andre midlertidige forhold, f.eks. de ekstraordinære skatteind-tægter knyttet til olieefterforskningen, jf. Økonomisk Råd (2011).
24
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
Konjunkturernes bidrag til de offentlige finanser beregnes med udgangspunkt i forskellen mel-lem den faktiske produktion og den strukturelle produktion – det såkaldte produktionsgab. Underhøjkonjunkturer, hvor produktionsgabet er positivt, vil de offentlige finanser f.eks. blive styrket,da indtægterne stiger og udgifterne falder, hvorved den faktiske saldo er større end den struktu-relle saldo. Og omvendt under lavkonjunkturer, jf. boks 2.1.For at vurdere det underliggende strukturelle niveau for de offentlige finanser er det således nød-vendigt at kontrollere for konjunktureffekterne. Der er i boks 2.1 foretaget beregninger af ud-viklingen i den strukturelle saldo, som grundlæggende viser, at den forværring af de offentligefinanser, der er sket siden midten af 00’erne primært er udtryk for en strukturel forværring. Der erkommet øget pres på udgiftssiden, mens indtægterne som andel af BNP ikke tilsvarende er vokset.Boks 2.1Beregning af den strukturelle offentlige saldoBeregningen af den strukturelle saldo tager udgangspunkt i den faktiske saldo, der bliver renset for henholdsviskonjunkturernes påvirkning på de offentlige finanser og midlertidige bidrag, der er knyttet til konjunkturbevægelser.For at korrigere den faktiske offentlige saldo for konjunkturmæssige bidrag benyttes konjunkturgabet,jf. tabel 2.A.Konjunkturgabet bliver udregnet ved at gange produktionsgabet1med en budgetfaktor, der udtrykker de offentligebudgetters samlede konjunkturfølsomhed. Budgetfaktoren er estimeret til at være i omegnen af 0,52. Dernæst rensesden faktiske saldo for midlertidige bidrag i de mest konjunkturfølsomme indtægts- og udgiftsposter – især indkomst-skatterne, der blandt andet har været præget af engangsindtægter i forbindelse med olieefterforskning.Tabel 2.APct. af BNP1. Faktisk saldoBidrag til den faktiske saldo2. Konjunkturgab3. IndkomstskatterStrukturel saldo (1-2-3)-1,3 -1,6 -1,9-0,7 -0,24,56,20,80,43,02,70,7 -1,0 -1,2 -1,70,40,50,60,4 0,01,4 -0,76,12,90,4 -0,51,70,1 0,1 0,60,3 0,4 -0,23,0 4,80,80,0 -0,6 -1,5 1,30,6 -0,9 -2,4 -1,2952,5964,4975,6983,0992,6004,8011,5020304053,4061,0070809100,10,1 1,7 2,01,1 -0,9 -3,6
2,3 -1,3 -0,7 2,1
Kilde: Grønlands Statistik og egne beregninger
1 Produktionsgabet angiver her den procentvise forskel mellem den årlige produktion og den trendmæssige produktionberegnet ved en standard HP filtrering af BNP. Der findes en række forskellige måder at opgøre produktionsgabet på,hvor HP filtreringen af BNP hører til blandt de mere simple metoder. Formålet med dette kapitel er ikke at beregne pro-duktionsgabet men at vise anvendelsen af dette til beregningen af den strukturelle saldo.2 For beregning heraf henvises til Økonomisk Råd (2011). Til sammenligning ligger estimatet for budgetfaktoren i Dan-mark i intervallet 0,7 til 0,8. Konjunkturgennemslaget på de offentlige finanser er således noget større i Danmark, somogså i en international sammenligning har relativt kraftige automatiske stabilisatorer.
25
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
Da finanspolitikken ikke er holdbar på længere sigt vil den offentlige saldo – med de fremskriv-ninger, der er i holdbarhedsberegningen – forværres nærmest uafbrudt frem mod 2040. Hvis derikke gribes ind, vil der ske en markant opbygning af offentlig gæld for at finansiere velfærds-samfundet. Figur 2.3. nedenfor viser udviklingen i den offentlige saldo frem mod 2040, og kantolkes som udviklingstendensen i den strukturelle saldo. En sådan udvikling i de offentlige finan-ser – saldo og gæld – er klart uholdbar. Långivere vil ikke tillade en sådan udvikling i de offentligefinanser. Derfor skal der i tide tages initiativer, som kan sikre at udviklingen ikke løber af sporetog at de væsentlige politisk-økonomiske tages af Inatsisartut og ikke af udenlandske långivere.Figur 2.3Offentlig saldo frem mod 2040 (strukturel udvikling)
Kilde: Grønlands Statistik og egne beregningerAnm: Beregnet ved fremskrivning af offentlige indtægter og udgifter (finansindikatoren)
2.3
Finanspolitisk planlægning
Naalakkersuisut har i Politisk-Økonomisk Beretning 2012 og i forslaget til finanslov for 2013annonceret en kommende 2025-plan, der har til formål at sikre et selvbærende og bæredygtigtsamfund. 2025-planen vil fokusere på fire overordnede temaer:••••Holdbar økonomi og offentlige budgetterGælds- og investeringspolitikMål for vækst og produktivitetNedbringelse af uligheden
2.3.1 Et nyt styringssystem baseret på flerårige udgiftslofterDen årlige vækst i de offentlige driftsudgifter har i gennemsnit været godt 4 pct. siden 1995 ogpræget af ganske betydelige udsving, jf. figur 2.4. For at kunne realisere de finans- og udgifts-politiske målsætninger frem mod 2025 vil der være behov for at se nærmere på styringen af deoffentlige udgifter, som vil udgøre et centralt element i holdbar og selvbærende økonomi. I Poli-tisk-økonomisk Beretning 2012 bliver der anført, at bindende flerårige udgiftslofter for drifts-udgifterne i både Selvstyre og kommunerne vil indgå i den finanspolitiske planlægning.
26
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
Figur 2.4Nominel vækst i offentlig forbrug
Kilde: Grønlands Statistik (Statistik for offentlige finanser) og egne beregninger
Det centrale element i det nye styringssystem er, at udgiftslofterne skal være afstemt efter enklart defineret finanspolitisk målsætning i form af f.eks. et gældsloft eller et balancekrav til denoffentlige saldo.Samtidig må det tilsikres, at styringssystemet reelt kommer til at virke, så udgiftslofterne ogbudgetterne bliver overholdt. For det understøtte dette bør styringssystemet indeholde et vistelement af automatiske sanktioner overfor offentlige myndigheder, der ikke overholder udgifts-lofterne. Der kan også være behov for at styrke kravene til økonomistyringen i såvel Selvstyresom kommunerne.For at virke efter hensigten skal udgiftslofterne omfatte hovedparten af de offentlige udgifter.Sverige, Holland, Østrig og Danmark har – eller er ved at implementere – udgiftslofter. I disselande er mellem 60 og 85 pct. af de samlede offentlige udgifter omfattet af lofterne. Hovedreg-len er, at de mest konjunkturafhængige (ledighedsrelaterede) udgifter og anlægsudgifter ikke eromfattet af lofterne, så de såkaldte automatiske stabilisatorer fortsat kan virke ved konjunktu-rudsving i økonomien.Et sådant set-up er også tilrådeligt for Grønland. Et system med udgiftslofter bør indeholde mu-lighed for at føre konjunkturstabiliserende økonomisk politik via f.eks. de offentlige anlægsud-gifter. De automatiske stabilisatorer (f.eks. ledighedsrelaterede overførselsudgifter, der ikke erunderlagt loftet) vil således fortsat kunne virke fuldt ud. Især for en ressourceafhængig økonomisom den grønlandske er det vigtigt at fastholde mulighederne for en vis udglatning af konjunktu-rerne gennem understøttende tiltag i dårlige tide og opstramning i gode tider. Dette er alene mu-ligt gennem finanspolitikken. Til gengæld vil mulighederne for at føre konjunkturstabiliserendeøkonomisk politik via det offentlige forbrug eller via offentlige tilskud blive begrænset, hvilketogså er hensigtsmæssigt, da især stigninger i det offentlige forbrug har en tendens til at værevarige.Disse begrænsninger på mulighederne for at iværksætte særlige initiativer kan afføde et prespå alternative tilgange. En oplagt ”omgåelseskandidat” er skattesystemet, hvor man via særreg-ler mv. kan begunstige udvalgte aktiviteter og erhverv (skatteudgifter). En mistet skatteindtægthar lige så stor betydning for den strukturelle saldo som en varig merudgift. Det må tilsikres, atmuligheder for omgåelse via skattesystemet forhindres. En anden ”omgåelseskandidat” er at om-
27
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
klassificere forbrugsudgifter som investeringer, da dette åbner for muligheden for større låne-finansieret forbrug, jf. også diskussionen af Golden-rule princippet for styring af de offentligefinanser i kapitel 3.Et nyt styringssystem baseret på udgiftslofter og automatiske sanktioner vil givetvis styrke sty-ringen af udgifterne og vurderes at være centralt i forhold til at overholde de udgiftspolitiskemålsætninger fremadrettet.Men selv det bedste system kan omgås, og i sidste ende er det den politiske tilslutning og vilje,der er afgørende for, om udgiftslofterne begrænser udgifterne som tilsigtet. Danmark havdef.eks. fra 1983 til 1992 med rammestyringen en styringsmodel, som lignede udgiftslofter, idet in-stitutioner fik udmeldt rammer, der udgjorde den budgetmæssige begrænsning. Dette styrings-system brød imidlertid sammen på grund af et tiltagende politisk pres for at øge de offentligeudgifter. Et udgiftsloft er altså ikke en mirakelkur, der kan skabe kontrol med den offentlige ud-giftsvækst. Det afgørende er, at der er politisk tilslutning til at holde de offentlige udgifter indenfor de fastsatte rammer, og at der er en politisk enighed om, at nye initiativer skal finansieresgennem omprioriteringer indenfor budgettet.Det er derfor centralt, at der er bred politisk opbakning til et nyt offentligt styringssystem base-ret på udgiftslofter og automatiske sanktioner. Troværdighed om systemet kræver høj gennem-sigtighed. Det er derfor vigtigt, at der er få muligheder for at ændre i lofterne og sanktionerne, ogat det altid sker med en forudgående politisk vedtagelse.Når udgiftslofterne er fastlagt, kan Inatsisartut i princippet til enhver tid beslutte at ændre demved en ny beslutning. For at leve op til hensynet om udgiftslofternes troværdighed er det hen-sigtsmæssigt med en bred politisk forståelse, som nærmere afgrænser de situationer, der kangive anledning til at ændre lofterne.For det første skal der være fleksibilitet til administrativt at justere udgiftslofterne i forbindelsemed f.eks. opgaveomlægninger mellem Selvstyre og kommunerne. For det andet vil det værenaturligt, at der ændres på prioriteringerne efter et valg, når et nyt Naalakkersuisut fastlæggersin økonomiske politik. Det vil også være naturligt, at udgiftslofterne kan ændres på baggrundaf større politisk besluttede reformer, hvor der samtidig er sikret finansiering af nye initiativer.Men der bør derudover generelt udvises tilbageholdenhed med at ændre udgiftslofterne, da detvil svække hele ideen med indførelsen af udgiftslofter og dermed konsistensen i udgiftspolitik-ken.2.3.2 Gælds- og investeringspolitikInvesteringerne er i de senere år steget til et meget højt niveau, også når der tages højde for demeget store investeringer inden for efterforskningen. Tilvæksten er især sket inden for bygge-og anlægsområdet, hvor der er en betydelig offentlig involvering, jf. tabel 2.1.
28
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
Tabel 2.1Bruttoinvesteringer, årets priser mio. kr.2003Materielle faste aktiverBygninger og anlægTransportmidlerMaskiner og inventarImmaterielle faste aktiverMineral- og olieefterforskningComputer softwareFaste bruttoinvesteringer, mio. kr.Som andel af BNPÅrlig ændring, pct. af BNPKilde: Grønlands Statistik og egne beregninger1.648840184624124114101.77219,2..20041.58797325589140128121.72717,8-0,520052.1851.118460607265254122.45124,87,520062.1521.304208640247208392.39922,7-0,520072.6831.646283753601575273.28429,58,420083.8652.7403028221.1941.154405.05843,216,020094.3263.215286826952916365.27843,41,920103.3682.1732669293.4603.420406.82855,512,7
I lyset af den forventede udvikling i de offentlige finanser stiger behovet for en skarp prioriteringaf de offentlige investeringer. Den fremlagte Gælds- og Investeringsstrategi (Department for Fi-nanser, 2012b) fremlægger nogle konkrete kriterier som offentlige investeringer skal vurderesefter for at sikre, at det er de bedste investeringer der gennemføres. Disse kriterier indebærerblandt andet, at offentlige investeringer skal være rentable og bidrage til at forbedre den finans-politiske holdbarhed. Samtidig fremlægges krav til at optagelse af gæld skal ske efter et forsig-tighedsprincip, som sikrer at lånemarkederne bevarer troen på, at investeringer i Grønland er ensund forretning.I den fremlagte Gælds- og Investeringsstrategi findes der også en skitse til en national anlægs-plan. Heraf fremgår det, at de løbende anlægsinvesteringer samt ekstraordinære indtægter, ho-vedsagligt skal anvendes til anlæggelse af de nødvendige kollegier og skoler, der understøtterUddannelsesstrategien. Herudover fremgår det, at der forventes igangsat flere infrastrukturpro-jekter. Det kræver, at der opstilles en forretningsmodel for hvert projekt, der lever op til kravenei Gælds- og Investeringsstrategien og at den samlede offentlige gældssætning ikke stiger til etrisikabelt højt niveau.Med principperne i Gælds- og Investeringsstrategien sættes der sunde standarder for udarbej-delsen af beslutningsgrundlaget for de offentlige investeringer. Det er vigtigt, at principperne ogkriterierne i strategien bliver anvendt systematisk i den efterfølgende politiske beslutningspro-ces. Både fordi det i sig selv vil bidrage til at den offentlige økonomi bevæger sig i en mere holdbarretning og fordi det er nødvendigt i forhold til at bevare troværdighed overfor lånemarkederne.Ligesom med de flerårige udgiftslofter vil det i sidste ende være den politiske vilje til systema-tisk at overholde retningslinjerne i Gælds- og Investeringsstrategien, der er afgørende for, om deoffentlige investeringer vil bidrage til en sund samfundsøkonomisk udvikling.
2.4
Aktuel økonomisk politik
Med forslaget til finansloven for 2013 lægger Naalakkersuisut op til en meget omfattende og
29
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
ambitiøs reformproces, som skal understøttes af de kommende års finanslove, herunder finans-loven for 2013. Reformerne sigter mod at reducere de strukturelle problemer i Grønland ogbygger i væsentlig udstrækning på forudgående analyser og strategier. Det vil stille betydeligekrav til både tilpasningsevnen i det grønlandske samfund og governance i det politiske systemat kunne håndtere den omfattende reformdagsorden. Opgaven er monumental, og afgørende erførst og fremmest, at de mange reformplaner vil udmønte sig i konkrete, strukturforbedrendepolitiske aftaler.Med forslaget til finansloven for 2013 år annonceres første ”spadestik” til en skattereform i formaf en reduktion af indkomstbeskatningen med 1 pct. blandt andet finansieret gennem strammereafskrivningsregler og indførelse af kapitalindkomstbeskatning. Konkret afsættes der med fi-nanslovsforslaget for det kommende år desuden flere midler til et uddannelses- og beskæftigel-sesindsats jf. boks 2.2.
Boks 2.2Nye initiativer på Forslag til Finanslov 2013Uddannelse:Uddannelsesreserven forøges med op til 30 mio. kr. årligt.Beskæftigelse:Der afsættes 10 mio. kr. til målrettet at øge beskæftigelsen i 2013. Beskæftigelsesplan udarbej-des i samarbejde med arbejdsmarkedets parter og kommunerne.Overgang til en P/L regulering der afspejler udgiftssammensætningen i den offentlige sektor:Metoden til at re-gulere de offentlige udgifter med pris- og lønudviklingen er ændret. Der tages således udgangspunkt i en udgifts-sammensætning, der afspejler de offentlige udgifter og ikke, som tidligere, en almindelig husholdnings udgifter.Med det seneste års stigninger i olieprisen, betyder det, at de offentlige udgifter reguleres med en lavere satsend ved den tidligere anvendte metode til at beregne pris – og lønudviklingen.Nye indtægter:Udmøntning af 2025-planen vil bidrage med op til 60 mio. kr. årligt i perioden 2014-2016. Dissenye indtægter kræver vedtagelse af et reformudspil.Skatteomlægning:Naalakkersuisut vil fremlægge forslag om at sænke landsskatten med 1 pct. point. Det vilblive indarbejdet i finansloven, hvis det vedtages i Inatsisartut. Skattenedsættelsen vil indebære et provenutabpå 71,8 mio.kr., som finansieres ved følgende:• fradragsrettenfor private renteudgifter reduceres med 10 pct. (12 mio.kr.)• derindføres beskatning af vakantboliger (5,4 mio.kr.)• reglerneom overskudsafskrivninger ophæves og grænsen for selskabers straksafskrivninger på småaktiverover 2 år nedsættes til 15.000 kr. (17,0 mio.kr.)• selvstændigterhvervsdrivendes skattemæssige afskrivninger begrænses på samme måde som for selskaber,bortset fra en højere grænse for straksafskrivninger på 100.000 kr. i 2013 og herefter 50.000 kr. (4,5 mio.kr.)• derindføres en ressourceafgift på det havgående hellefiskefiskeri (25,5 mio.kr.)• derindføres en ny kategori for motorafgifter, hvorved afgiften for mellemstore biler forhøjes (3,2 mio.kr.)Genindførsel af tax free salg:Naalakkersuisut vil genindføre tax free salget pr. 1. november. Det forventes at giveet mindre fald i indførselsindtægterne fra alkohol og tobak.
Som operativ målsætning i finanslovsforslaget indgår, at der (i udgangspunktet) skal være ba-lance på DA-saldoen. Det fremlagte budget overholder dette i 2013 og i budgetoverslagsårene.Tabel 2.2 viser udviklingen i landskassen, målt ved DAU-saldoen og DA-saldoen. I tabellen er derogså vist udviklingen i en DAU-saldo, hvor der korrigeres for større udlån og afløb til Anlægs- ogRenoveringsfonden.
30
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
Tabel 2.2Udviklingen i Landskassens hovedposter i følge forslag til finanslov for 2013R20081. Driftsudgifter2. Lovbundne udgifter3. Tilskud4. Anlægsudgifter5. Indtægter6. Faktisk DAU-saldo(1)+(2)+(3)+(4)+(5)7. DA-saldo8. Nettoudlån til Nukissiorfiit9. Stigning i uforbrugte midler iAnlægs- og renoveringsfonden10. DAU-saldo, korrigeret(6)+(8)+(9)-6-77211265-59-61-49-37-69Kilde: Landskassens Regnskaber, FFL2013.Note: I FFL2013 er de nettostyrede virksomheder Nukissiorfiit og Asiaq flyttet fra driftsudgifter til tilskud.8845-214148-100-100-100-100-100-317-94223-949-5141322207223-16149278-2221263-114015312-113932-123173124-2.789-811-1.588-9295.800R2009-2.973-850-2.229-8075.910R2010-3.078-852-1.534-7196.185R2011-2.777-870-1.809-1.0956.390FL2012-2.901-885-1.881-9466.391FFL2013-2.738-1.007-2.042-7626.435BO2014-2.714-1.023-2.054-6416.443BO2015-2.768-1.035-2.037-5556.426BO2016-2.761-1.057-1.996-5556.376
Det er Økonomisk Råds formandskabs vurdering, at det balancerede DA-budget for 2013 er for-nuftigt og tilpas afstemt med konjunktursituationen. Der er udsigt til svag vækst til næste årefter et par turbulente år, hvor bruttonationalproduktet først steg markant i 2011 for dernæst atvende tilbage til et mere normalt niveau i 2012. Trods disse voldsomme udsving i den økonomiskeaktivitet har antallet af personer, der er berørt af ledighed, været jævnt stigende siden foråret2011. Det indikerer, at ledighedsudviklingen i højere grad er et strukturelt end et konjunktureltproblem. Løsningen herpå skal først og fremmest findes i strukturforbedrende reformer, somannonceret i finanslovforslaget. Skulle der blive behov for finanspolitiske lempelser skal dissesigte på at være strukturforbedrende – f.eks. ved at understøtte Uddannelsesstrategien gennemanlæggelse af de kollegier og skoler, jf. også skitsen til national anlægsplan i Gælds- og Investe-ringsstrategi.Som i tidligere rapporter fra Økonomisk Råd skal det pointeres, at udviklingen i DA-saldoen er etunuanceret finanspolitisk pejlemærke, som ikke kan stå alene. Der indgår udgifter af forskelligart heri, herunder ikke mindst engangsindtægter og anlægsudgifter, og saldoen er også påvirketaf betalingsforskydninger. Balancen på DA-saldoen i 2012 i FFL12 forudsatte f.eks. ekstraor-dinære indtægter fra salg af aktiver. På samme vis er omtrent balancen på DA-saldoen i budge-toverslagsårene afhængig af merprovenu af reforminitiativer.Internationalt bliver landes finanspolitiske ”performance” i høj grad målt på denfaktiske offent-lige saldoopgjort efter nationalregnskabets principper, hvor indtægter og udgifter er periodi-seret efter tidspunktet for den økonomiske aktivitet. Dette muliggør en direkte sammenligningaf saldoen for de offentlige finanser med den økonomiske aktivitet, som opgjort i nationalregn-skabet. Det vil være en fordel, hvis de generelle finanspolitiske pejlemærker i den kommende2025-plan - som supplement til mål for DA-saldoen og evt. et gældsmål - også tog afsæt i disseinternationalt anvendte mål for offentlig økonomi.
31
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
Tabel 2.3 viser fordelingen af indtægter og udgifter på forslaget til finanslov for 2013. Indtægterfra bloktilskuddet udgør 56,5 pct. af de samlede indtægter, og er reguleret efter bestemmelser-ne i selvstyreaftalen. Disse indtægter vil ikke have real vækst på længere sigt. Den anden halvdelaf indtægterne påvirkes positivt af vækst i økonomien.Tabel 2.3Fordelingen af Selvstyrets indtægter og udgifter, 2013Indtægter:Bloktilskud fra statenDirekte skatterIndirekte skatterFiskeri- og partnerskabs-aftaler med EUØvrige indtægterIndtægter i altKilde: Forslag til Finanslov 20136146.4359,5100,0AnlægsudgifterUdgifter i alt7626.54911,6100,0Mio. kr.3.6331.004846338Pct. Udgifter:56,515,65,3DriftsudgifterBloktilskud til kommunerLovbundne udgifterMio.kr.2.7381.1628801.007Pct.41,817,713,415,4
13,1 Tilskud, ekskl. bloktilskud til kommuner
32
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
Kapitel 3Naturressourcer som en vækststrategi3.1 IndledningLevestandarden er vokset betydeligt over de sidste 50-60 år og har tilpasset sig niveauet i man-ge andre lande. Levestandarden er imidlertid højere end produktionsresultatet umiddelbart til-siger pga. bloktilskuddet fra Danmark og aftaler med EU. Mens de samlede forbrugsmulighederper capita er ca. 20 pct. lavere end i f.eks. Danmark, er produktionsresultatet ca. 40 pct. lavere. Ide senere år har der ikke været en indsnævring i denne forskel, og dermed er det ikke lykkes atskabe grundlaget for en selvbærende økonomi, der på sigt vil sikre en levestandard på linje medde nordiske lande. En væsentlig faktor er en betydelig forskel i værdiskabelsen i produktionenog dermed produktiviteten. Det lavere niveau for produktivitet er igen tæt knyttet til erhvervs-struktur og arbejdsstyrkens kvalifikationer. Dette rejser spørgsmålet om, hvad der skal til forat skabe vækst. Hvilke muligheder er der, og hvad er kravene til den økonomiske politik for atrealisere disse muligheder?Udgangspunktet er en økonomi med en særlig erhvervsstruktur med stor afhængighed af fiske-riet og en stor offentlig sektor. Vareeksporten domineres af fiskeri og fangst (90 pct.), og herafstår ganske få arter for hovedparten af eksporten. Målt på værdi udgjorde eksporten af rejer 50pct. og hellefisk godt 20 pct. af den samlede eksport i 2010. Bloktilskud fra Danmark og aftalermed EU er en væsentlig finansieringskilde og udgør i 2011 40 pct. af den offentlige sektors sam-lede indtægter. De samlede offentlige udgifter udgør omkring3/4af bruttonationalproduktet, ogca. 60 pct. af alle beskæftigede er enten direkte eller indirekte beskæftiget af Selvstyret.I et fremadrettet perspektiv kan en vækststrategi ikke baseres på fiskeriet. Fiskeriet udnyt-ter fornybare naturressourcer, og der er et maksimalt fangstomfang som er forenelig med enuændret bestand og dermed et fortsat uændret fangstniveau. Er fangstniveauet i en periode overdette niveau vil gøre at bestanden mindskes, og dermed vil fangstmulighederne også på sigt mind-skes. Dette er tilfældet for fiskeri af de fleste arter, og derfor er de fremtidige fangstmulighederbegrænsede. Dette afspejler sig i den biologiske rådgivning og de fastsatte kvoter. Indtægter frafiskeriet afhænger samtidig af den internationale prisudvikling. Traditionelt er der store udsvingi priserne, og dermed er fiskeriet en stærkt svingende indtægtskilde. Der forventes ikke væsent-lige permanente relative prisstigninger på fisk, som kan kompensere for et lavere fangstniveau.Der kan være visse muligheder for forædling af produktionen, men potentialet vurderes at værebeskeden. Den aktuelle situation i fiskerierhvervet er også karakteriseret ved strukturproblemermed mange små og utidssvarende både og fiskefartøjer. Det nuværende fangstniveau vil derforkunne foretages mere produktivt, og dermed med en større samlet fortjeneste til erhvervet veden flåde af større og mere tidssvarende fartøjer. Dette vil kræve både investeringer i flåden, menogså en afgang af arbejdskraft til andre erhverv. En sådan strukturtilpasning er netop den, derer set i andre lande med afvandring af arbejdskraft fra f.eks. landbruget, og hvor ny teknologi ogproduktivitetsstigninger muliggør den samme eller en større produktion med en mindre arbejds-styrke. Den frigjorte arbejdsstyrke kan benyttes til at styrke andre dele af økonomien og der-med vækstprocessen, men det forudsætter en erhvervsudvikling, tilpasning af arbejdsstyrkenskvalifikationer og geografisk mobilitet. Spørgsmålet om geografisk mobilitet er en særlig udfor-dring, dels fordi befolkning og potentiel arbejdsstyrke som udgangspunkt er spredt over et stort
33
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
areal med besværlig /dyr transport (commuting i traditionel forstand er ikke en mulighed), ogdels fordi de potentielle erhvervsprojekter er geografisk anderledes placeret end befolkningen.Vækst forudsætter, at produktionsfaktorerne flyttes til områderne med den største mulighedfor værdiskabelse.Den offentlige sektor er stor målt både ved den samlede udgifts- og beskæftigelsesandel. Det-te afspejler politiske ønsker til velfærdssamfundets indretning og omfang samt det faktum, atbloktilskuddet muliggør en større offentlig sektor, end hvad der kan finansieres af provenuet fraskatter og afgifter. Med Selvstyreaftalen ligger bloktilskuddet fra Danmark fast3. Som tidligerepåvist af Grønlandsk-dansk Selvstyrekommission (2008) og Økonomisk Råd (2010,2011) vil denrelative betydning af bloktilskuddet falde, såfremt enten væksten eller inflationen er højere iGrønland end i Danmark. Samtidig vil de offentlige finanser i et fremadrettet perspektiv værepåvirket af de demografiske forandringer. Alene en videreførelse af de eksisterende tilbud ogordninger vil føre til systematiske finansieringsunderskud for den offentlige sektor.Uden en erhvervsudvikling til sikring af økonomisk vækst står Grønland over for alvorlige økono-miske problemer. I det følgende forstås der ved en selvbærende økonomi en øget holdbar væksti disponibel BNI per indbygger. En vækst i produktionen skabt alene ved importeret arbejdskraftog kapital, der ikke omsætter sig i øgede indkomster for befolkningen, løser ikke problemerne.Det er heller ikke realistisk inden for en lang tidshorisont, at ressourcerenter vil udgøre et væ-sentligt finansieringselement. Kravet er derfor en erhvervsudvikling, der skaber jobmuligheder.Men dette stiller store krav til arbejdsstyrken både i forhold til kvalifikationer og mobilitet. Væk-sten skal være holdbar, dvs. den skal ikke være baseret på en kortvarig overudnyttelse af natur-ressourcerne eller ved en uhensigtsmæssig belastning af miljøet.Det er et velkendt resultat fra vækstteori/empiri, at den væsentligste drivkraft til stigende vel-stand er øget produktivitet, dvs. øget værditilvækst per arbejdstime. Velstands- og indkomstni-veauet afhænger også af indsatsen af produktionsfaktorer, nemlig arbejdskraften opgjort vedden samlede arbejdstid (hvor mange, og hvor længe) samt kapitalapparatet (maskiner og udstyr).Indsatsen af arbejdskraft er vigtig for velstandsniveauet, men det har en øvre fysisk grænse ogkan derfor ikke være en vedvarende kilde til vækst. Kapitalapparatet kan øges via investeringer,og et kapitalapparat af en vis størrelse er afgørende for produktionsmulighederne, men afkastetaf realkapitalen i en given produktionsaktivitet vil være mindre desto større kapitalapparateter, og derfor kan dette heller ikke være en vedvarende kilde til vækst. Produktivitet derimod harikke nogen øvre grænse, og den kan derfor være en vedvarende kilde til vækst. Faktorer af be-tydning for produktivitet er viden og innovation (ofte indbygget i nyt maskinel og produkter), ar-bejdsstyrkens kvalifikationer, arbejdets organisering m.m. For lande ved den teknologiske fronter det vigtigt at kunne udvikle ny viden og innovationer for at skabe produktivitetsstigninger, forlande i afstand fra fronten er der en mulighed for at øge produktiviteten ved at trække på videnog erfaringer fra andre lande, import af avanceret produktionsudstyr baseret på den nyeste vi-den og teknologi (catching-up).En anden vigtig faktor for vækst er de komparative fordele, dvs. hvad har et land relativt godeforudsætninger for at kunne producere? Hvis landet er relativ god, målt på pris (lav) eller kvalitet(høj), til at producere noget, så har man mulighed for at skabe en konkurrencefordel ved disse ak-tiviteter. Det giver mulighed for eksport og dermed øget velstand drevet af komparative fordele.3 Beløbet er ca. 3,4 millioner kroner i 2009 prisniveau og reguleres årligt med det såkaldte pl-indeks, der afhænger afpris- og lønudviklingen i Danmark.
34
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
For nogle lande kan den komparative fordel bestå i adgang til bestemte naturressourcer i inter-national efterspørgsel, for andre er de komparative fordele knyttet til bestemte produktionsfor-mer eller viden/innovation osv. For det typiske OECD land er de komparative fordele knyttet tilløbende udvikling af ny teknologi, produkter m.m.I Grønlands tilfælde er de komparative fordele knyttet til udnyttelse af naturressourcer. Landetsstørrelse sammenholdt med en lille og geografisk spredt befolkning og lange afstande til storepotentielle aftagermarkeder gør, at Grønland ikke har komparative fordele i at producere indu-striprodukter eller serviceprodukter. Selvom geografisk lokalisering og transport er ophævet iden såkaldte ”vægtløse” økonomi med produkter leveret i elektronisk form, forudsætter det enviden og human kapital, der ikke umiddelbart tilhører Grønlands komparative fordele.Grønlands økonomi er i stor udstrækning baseret på naturressourcer i form af fiskeriet, og derer ikke udviklet en egentlig fremstillings- industrisektor. Dette led i den økonomiske udviklinger sprunget over. Fremadrettet er mulighederne i fiskeriet som nævnt begrænsede. Der vil værevisse muligheder i turisterhvervet, men dette vil være relativt nichepræget og med en relativ kortsæson. Sektoren vil kunne give et væsentligt bidrag, men ikke i sig selv være grundlaget for enselvbærende økonomi. Mulighederne ligger i en erhvervsudvikling knyttet til andre naturressour-cer end fiskeriet. En erhvervsudvikling baseret på naturressourcer rejser en række spørgsmål ogstiller en række krav til den økonomiske politik. Kapitlet indeholder en kort karakteristik af ud-viklingen i vækst samt den aktuelle erhvervsstruktur. Generelle og principielle aspekter ved na-turressourcer som en vækststrategi diskuteres efterfølgende (afsnit 3.2) som udgangspunkt foren diskussion af specifikke forhold knyttet til at realisere en erhvervsudvikling og skabe grundla-get for vækst baseret på en udnyttelse af naturressourcer (afsnit 3.4). Kapitlet afsluttes med endiskussion af kravene til den økonomiske politik.
3.2 Vækst og erhvervsstrukturVækst og udvikling i levestandard vurderes normalt ud fra bruttonationalproduktet, som udtrykfor den samlede værdiskabelse frembragt af de økonomiske aktiviteter i samfundet i et givetår. Bruttonationalproduktet (BNP) angiver produktionsresultatet i landet, men forbrugsmulighe-derne for borgerne kan afvige herfra, dels hvis noget af produktionsresultatet går til at aflønneudenlandske produktionsfaktorer, og dels hvis der modtages (netto) overførsler fra omverdenen.De samlede forbrugsmuligheder skabt i et givet år er målt ved disponibel bruttonationalindkomst(disponibel BNI). BNI er aktuelt større end BNP i kraft af bloktilskuddet og aftaler med EU. I 2010var BNP således 12,3 mia. kr., og BNI vurderes at være 16,1 mia. kr. Fremadrettet er kravet til enselvbærende økonomi en vækst i både BNP og disponibel BNI til sikring af levestandarden i sam-fundet. I de følgende afsnit ses der kort på den økonomiske udvikling og vækst i forhold til andrelande, samt den underliggende erhvervsstruktur.3.2.1 Indkomst per capita og vækstmulighederBNP per capita er et simpelt mål for det samlede produktionsresultat i et givet år. BNP per capitakan tolkes som den gennemsnitlige forbrugsmulighed per borger, der er skabt af den økonomiskeaktivitet i et givet år. En sammenligning af BNP per capita mellem Grønland og et antal OECD lan-de fremgår af figur 3.1. Bruttonationalproduktet er korrigeret i forhold til købekraftskorrigeredevalutakurser4, dvs. at der er taget hensyn til forskelle i leveomkostninger, for at få et grundlag for4 Dette er normalt praksis i internationale sammenligninger, da en omregning alene med de nominelle valutakurser kan
35
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
internationale sammenligninger. Det fremgår af figuren, at BNP per capita er ca. 30 pct. lavereend OECD gennemsnittet, ca. 40 pct. lavere end Danmark men ca. 10 pct. højere end f.eks. Ungarn.Figur 3.1BNP per capita, Danske Kroner, Købekraftskorrigeret, Grønland og udvalgte OECD lande, 2010
Kilde: Egne beregninger baseret på data frawww.oecd-ilibrary.orgog Grønlands Statistik.
For en diskussion af vækstpotentialet på længere sigt er de underliggende strukturelle forholdaf afgørende betydning. Væksten i et enkelt eller nogle få år kan være påvirket af mange forhold(konjunkturerne, jf. kapitel 1), som ikke nødvendigvis har betydning for vækstpotentialet på læn-gere sigt. En nærmere analyse af væksten kræver adgang til konsistente data over en længereperiode, og sådanne data er endnu ikke tilgængelige for Grønland. Det har derfor ikke været mu-ligt at lave et vækstregnskab eller lignende for at vurdere vækstpotentialet.BNP per capita kan betragtes som produktet af den gennemsnitlige arbejdsindsats per borger ogværdiskabelse per enhed arbejdsindsats. Kort sagt, produktet af flid målt ved arbejdsindsats ogdygtighed målt ved evnen til at skabe markedsværdi5. En sådan illustrativ og simpel dekompo-nering af BNP per capita fremgår af figur 3.2 for en række OECD lande samt Grønland. BNP percapita afhænger af arbejdsindsats6per capita samt værdiskabelse ved arbejdsindsatsen. Figu-ren benytter USA som sammenligningsland, og variablene er derfor målt relativt til USA (USA = 1i figuren). BNP per capita er ca. 50 pct. lavere i Grønland end i USA, og dette kan forklares ved, atværdiskabelsen per arbejdsindsats er ca. 60 pct. lavere end i USA, til gengæld er arbejdsindsat-sen ca. 20 pct. højere. Sammenlignet med Danmark er der en forskel i BNP per capita på 40 pct., ogdet forklares stort set af en lavere værdiskabelse per beskæftiget. I ovenstående sammenligninger arbejdsindsatsen alene målt ved antal personer registreret som værende i beskæftigelse7, dader ikke findes data for den gennemsnitslige årlige arbejdstid i Grønland. Er den gennemsnitligearbejdstid i Grønland lavere end i Danmark, vil forskellen i værdiskabelse per arbejdsindsatsvære påvirket af store kortsigtede udsving i disse.5 Det er en nationalregnskabskonvention at se bort fra ”hjemmeproduktion” grundet vanskelighederne ved at lave kon-sistente opgørelser på tværs af lande. Dette er også en grund til, at BNP ikke kan ligestilles med velfærd, jf. boks 3.2.6 Ideelt skulle denne opgøres i det faktiske antal timer, men der findes ikke en opgørelse over det samlede antal ar-bejdstimer for Grønland. Beregningen er derfor alene illustrativ.7 Opgørelsen af antal personer i beskæftigelse i løbet af året målt i heltidsækvivalenter i Grønland er behæftet medbetydelig usikkerhed af flere årsager. Manglende viden om faktisk arbejdstid er en væsentlig faktor; det kan medvirketil en overvurdering af den samlede beskæftigelse.
36
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
være tilsvarende mindre, men til gengæld vil en mindre arbejdsindsats så spille en større rolle i atforklare den samlede forskel til Danmark, og omvendt såfremt den gennemsnitlige arbejdstid erhøjere i Grønland end i Danmark.Figur 3.2Dekomponering af BNP per capita på produktivitet og arbejdsindsats, 2009
Kilde: Egne beregninger baseret på data frawww.oecd-ilibrary.orgsamt Grønlands Statistik.
Værdiskabelse per arbejdsindsats er et simpelt og direkte mål for den gennemsnitlige produkti-vitet i økonomien. Ovenstående peger på et stort behov for at styrke ikke alene arbejdsindsat-sen per capita, men også i stor udstrækning produktiviteten. Produktiviteten per arbejdsindsatser stærkt afhængig både af arbejdskraftens kvalifikationer men også dens sektorfordeling. Detlave niveau for produktiviteten afspejler således et generelt lavt kvalifikationsniveau, men ogsåat arbejdskraften er beskæftiget i sektorer med et lavt produktivitetsniveau, dvs. lavt niveau forværdiskabelse per arbejdsindsats.Betragtes udviklings- og væksterfaringer for andre lande, fremgår det tydeligt, at stigning i pro-duktiviteten er afgørende for den økonomiske udvikling. Lande med et initialt lavt indkomstni-veau, vil såfremt vækstprocessen kommer i gang typisk opleve perioder med ganske høje vækst-rater, jf. figur 3.3. Dette betegnes ”catching–up”, dvs. at man indhenter de mere velstående lande.En væsentlig grund til catching-up er adgang til viden, teknologi og kapital fra andre lande.
37
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
Fig 3.3.Catching-up: Initial indkomstniveau og vækstrater for OECD lande, 1970-2010
Kilde: Egne beregning på basis af data frawww.oecd-ilibrary.org.
Der foreligger ikke data, der muliggør en analyse af styrken i catching-up processen for Grønland.Anlægges der et længere historisk perspektiv, er der ingen tvivl om, at der har været en betyde-lig catching-up i såvel økonomisk struktur som levestandard og –vilkår over de sidste 50-60 år.Historisk har bloktilskuddet spillet en stor rolle, men i fremtiden vil det betyde mindre. Der ersamtidig ingen tegn på, at der er en sådan dynamik i økonomien, at der vil ske en konvergens tilindkomstniveauet i f.eks. de store nordiske lande, jf. figur 3.4. Dette understreger betydningen afat skabe grundlaget for en erhvervsudvikling.Figur 3.4BNP-per capita i forhold til OECD-gennemsnit, 2001-2010, OECD=1
Kilde:www.oecd-ilibrary.org.
Figur 3.5. illustrerer den tidshorisont, det vil tage at lukke produktionsgapet til OECD under for-skellige antagelser om mervæksten i grønlandsk økonomi i forhold til væksten i OECD. Med enmervækst på 3 pct. om året vil forskellen være elimineret på godt 10 år, mens det med en mer-vækst på 1 pct. vil tage 37 år. I betragtning af at der de senere år ikke har været en mervækst igrønlandsk økonomi, vil selv en mervækst på 1 pct. om året over en længere årrække være en
38
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
ambitiøs målsætning. En lavere vækst i Grønland vil ikke alene give et stigende gap i indkomst- ogforbrugsmuligheder, men vil også have en række andre afledte konsekvenser. Fravær af vækst vilpåvirke beskæftigelsesmuligheder og indkomstfordeling og vil kunne øge uligheden og samtidiggøre det vanskeligere at finansiere velfærdsordninger. Et stigende gap til omverdenen kan ogsåøge udvandring blandt unge med god uddannelse og gode arbejdsmarkedskvalifikationer. Densimple beregning illustreret i figur 3.5 afspejler således ikke de afledte negative konsekvenser,der kan udløses, såfremt det ikke lykkes at igangsætte en vækstproces.Figur 3.5Catching-up mellem Grønland og OECD – krav til mervækst (lukning BNP eller disp. BNI?)
Kilde: Egne beregninger
3.2.2 ErhvervsstrukturErhvervsstrukturen afspejler dels betydningen af fiskeriet og dels udbygningen af et velfærd-samfund med en stor offentlig sektor. Tabel 3.1 viser erhvervsstrukturen baseret på sektorernesandel af den samlede bruttoværditilvækst sammenlignet med tal for de nordiske lande. Erhvervs-strukturen er således fokuseret omkring fiskeriet, indenlandske serviceerhverv (bygge- og anlæg,forrentningsservice og transport) samt den offentlige sektor. Den store betydning af primæreerhverv og den offentlige sektor er et fællestræk med andre lande/økonomiske regioner i detarktiske område (se Duhaime og Caron (2006)). Sammenlignet med de større Nordiske lande erfravær af en væsentlig industri/fremstillingssektor påfaldende. Selvom de Nordiske lande er ka-rakteriseret ved store offentlige sektorer i internationale sammenligninger, så er den offentligesektor af relativ større betydning i de arktiske økonomier/regioner, herunder Grønland.
39
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
Tabel 3.1Erhvervsstruktur, Grønland og Nordiske lande, Sektorfordeling af bruttoværditilvækst, 2009
GrønlandLandbrug, Fiskeri og fangstRåstofudvindingIndustriEnergi- og varmeforsyningBygge- og anlægsvirksomhedHandel, hotel og restaurationTransport, post og teleFinansiering, forretningsservice m.m.Offentlig forvaltning og service9,40,76,92.37,113,114,612,133,9100Færøerne, Island og Norge, OECD (2011).
Færøerne Island11,90,210,60,98,511,112,819,324,71006,40,112,54,89,512,510,425,018,7100
Norge Danmark1,029.59.12,74,89,49,017,616,81001,04,212,82,56,013,912,725,121,9100
Kilde: Grønlands Statistik, Erhvervsstrukturen 2007-2010, Erhvervsstatistik 2012:1Danmark: www.statistikbanken.dk,
I 2010 var der 3785 registrerede virksomheder, hvoraf ca. halvdelen var i fiskeriet.3/4af alle virk-somheder er enkeltmandsvirksomheder, men kun ca. 10 pct. af den samlede lønsum er udbetalt ifiskeriet. De fleste virksomheder har en beskeden størrelse målt ud fra den årlige lønsum, jf. figur3.6. 50 pct. af den samlede lønsum hidrører fra aktieselskaber, selvom disse kun udgør 4 pct. afdet samlede antal virksomheder. Erhvervsstrukturen er således sammensat af et større antalmindre virksomheder med beskeden lønsum og værdiskabelse per medarbejder, samt nogle fåstore virksomheder med mange ansatte.Figur 3.6Fordeling af virksomheder efter lønsum
Kilde: Grønlands Statistik, Erhvervsstrukturen 2007-10, Erhvervsstatistik 2012:1.
Sammenfattende er erhvervsstrukturen karakteriseret ved stor fokus på fiskeriet, hjemmemar-kedserhverv samt den offentlige sektor. Samtidig er virksomhedsstrukturen karakteriseret vedmange enkeltmands firmaer med meget få ansatte.
40
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
3.3 Naturressourcer som en vækststrategiGrønland har en stor beholdning af naturressourcer gående fra kulbrinter over mineraler til vand-kraft. Det afgørende spørgsmål er, i hvilket omfang disse kan lokaliseres, og om det er økonomiskrentabelt at udnytte disse ressourcer.Perspektiverne for udnyttelse af naturressourcer i Grønland er påvirket af den teknologiske ud-vikling, den internationale økonomiske udvikling samt klimaforandringer. Fortsat global økono-misk vækst – før finanskrisen accelereret af de ”nye” økonomier – har øget efterspørgslen efterog dermed priserne på energi, råstoffer, herunder sjældne jordarter m.m. Det gør det alt andetlige rentabelt at inddrage nye ressourceområder. Den teknologiske udvikling flytter også løbendegrænsen for en økonomisk rentabel udnyttelse af naturressourcer. Endelig har klimaændringeren potentiel betydning for adgangsveje og transportmuligheder.3.3.1 Naturressourcer og ressourcerentenFor en diskussion af forvaltningen af og potentialet i naturressourcer er det vigtigt at sondremellem i) udtømmelige ressourcer, ii) fornybare ressourcer og iii) varige ressourcer.Forudtømmelige ressourcersom mineraler, kulbrinte m.m. gælder, at der er en given mængde,der kan udvindes. Grænsen for økonomisk rentabel udvinding kan ændres over tid afhængig afudviklingen i teknologi og priser. Udnytter nulevende generationer ressourcen, efterlades der enmindre ressourcemængde til fremtidige generationer. Udnyttelse af udtømmelige naturressour-cer involverer på denne måde et spørgsmål om intergenerationel fordeling.Den såkaldte Hartwick-regel er et godt referencepunkt for at diskutere anvendelse af ressour-cerenten (se Hartwick (1977)). Udgangspunktet er, at ressourcerenten er betalingen for at giveafkald på en ressourcemængde, dvs. et aktiv (beholdningen). Derfor bør ressourcerenten somudgangspunkt reinvesteres for at holde formuen konstant. Det samfundsmæssigt afgørendeer formuens størrelse, og ikke hvorledes den er sammensat. Investeringen af midlerne kan skei finansielle fordringer på de internationale kapitalmarkeder eller i f.eks. uddannelse for at øgehuman kapitalen og dermed fremtidige vækstmuligheder. Placeringen skal ske i de aktiviteter,der har det højeste afkast8. Nulevende generationer kan således forbruge afkastet på ressour-ceformuen uden at mindske fremtidige generationers forbrugsmuligheder. Et løbende forbrug ligmed afkastet vil lade formuen forblive intakt og dermed sikre, at alle generationer på lige fod fårdel i ressourceformuen.Hartwick-reglen er et pragmatisk referencepunkt, men den er ikke uproblematisk. Hvis man ri-goristisk skal følge Hartwicks regel, er det ikke afgørende om ressourcen er udnyttet eller ej.En ressource i undergrunden er lige så værdifuld som en beholdning af finansielle aktiver. Detafgørende er naturressourcens værdi, og ikke om den bliver udvundet i dag eller i fremtiden9. Nu-levende generationer kan således gøre krav på afkastet af formuen, selvom ressourcen ikke erudvundet. Dette vil imidlertid kræve en offentlig låntagning, hvilket ikke er uproblematisk. Nule-vende generationer kan have et incitament til at overvurdere værdien af naturressourcerne for atbegrunde en låntagning til egen fordel. En udstrakt låntagning vil også skabe en sårbar økonomi.Disse forhold kan tale for et ”bird-in-hand” princip, hvor alene afkastet af formuen skabt af res-8 Det forventede afkast skal ses i forhold til risikoen. Samfundets risikoaversion er derfor afgørende for sammensæt-ningen af porteføljen.9 Ifølge Hotellings regel vil prisen på en udtømmelig ressource stige med renten, og dermed er nutidsværdien af res-sourcen uafhængig af udvindingstidspunktet.
41
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
sourcerenten fra allerede udvundne naturressourcer kan disponeres til de nulevende generatio-ner (jf. den norske pensionsfond, se nedenfor). Det kan imidlertid give nulevende generationer etincitament til at overudnytte naturressourcen, også selvom de i snæver forstand efterlever Hart-wicks regel, dvs. en fremskyndet udvinding vil øge den registrerede formue og dermed også detsamlede afkast heraf. Naturkapitalens værdi og dermed også ressourcerenten kan blive størreved at udskyde udnyttelsen, hvis enten den relative pris vil stige i fremtiden, eller såfremt bil-ligere udvindingsmetoder bliver udviklet i fremtiden. Nulevende generationers ønske om at fådel i naturrenten kan således lede til en uhensigtsmæssigt tidlig udvinding og dermed en laveresamlet ressourcerente.Et yderligere problem ved Hartwicks regel er, at det kan være uklart, hvad der kvalificerer somen investering til sikring af formuen. Nulevende generationer kan have et incitament til at klassi-ficere udgiftskrævende tiltag som investeringer for at sikre sig en større del af ressourcerenten.Denne problematik er velkendt fra det såkaldte Golden-rule princip for styringen af de offentligefinanser, hvor låntagning er mulig til offentlige investeringer, mens alle andre udgifter skal væredækket af periodens skatte- og afgiftsprovenu. Ved at omklassificere forbrugsudgifter som in-vesteringer giver dette mulighed for et større lånefinansieret forbrug. Tilsvarende kan en formeloverholdelse af Hartwick-reglen sikres ved en bred definition af investeringsbegrebet, som reeltafspejler øgede forbrugsmuligheder for nulevende generationer.Fornybare ressourcer,som f.eks. fisk, har den egenskab, at et vist fangstniveau er foreneligt meden uændret bestand. Fiskes der mere end dette niveau, vil bestanden mindskes, og fremtidige ge-nerationer vil blive efterladt med ringere vilkår (naturformuen forringes). Afkastet af udnyttelseaf ressourcen op til det reproducerbare niveau kan derfor bruges af nulevende generationer udenat forringe vilkårene for fremtidige generationer. Dette svarer i princippet til Hartwicks regel,dvs. at afkastet kan udnyttes, men ikke formuen.Forvarige naturressourcer,som f.eks. vandkraft – gælder, at uanset det aktuelle udnyttelsesni-veau, påvirkes fremtidige generationers muligheder for at udnytte ressourcen ikke10. Udnyttelseaf sådanne ressourcer stiller derfor ingen opsparingsmæssige krav under forudsætning af, at detikke er forbundet med miljømæssige problemer.
10 Dette er ikke ensbetydende med, at naturressourcen, f.eks. et vandfald, vil være evigtvarende. Dette kan påvirkesaf klimaændringer m.m. Det afgørende er, at udnyttelse af vandkraften i dag ikke påvirker mulighederne for at udnyttevandkraften i fremtiden.
42
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
Boks 3.1RessourcerentenRessourcerenten er defineret ved indtjeningen ved udnyttelse af en naturressource ud over den normale afløn-ning af arbejdskraft og afkast til ejer af kapitalapparatet brugt til udvinding af ressourcen. Afkast til kapitalejerinkluderer afskrivninger og risikotillæg.Ressourcerenten er betaling for knaphedsværdien knyttet til ressourcen, og på den måde adskiller naturressour-cer sig fra andre varer og tjenester. For disse gælder, at med perfekt konkurrence vil prisen på lang sigt værebestemt af omkostningsniveauet ved at producere varen eller tjenesten. Selve ressourcemængden kan ikke pro-duceres, og ressourcerenten er betalingen for at afgive ressourcen. Der er en ressourcerente både ved udnyttelseaf udtømmelige og fornybare naturressourcer.Opgørelsen af ressourcerenten knyttet til udnyttelsen af en bestemt naturressource kan sammenfattes ved føl-gende principopstilling:Produktionsværdi (omsætning)- Forbrug af råvarer= Bruttoværditilvækst- Løn= Bruttorestindkomst (overskud)- Afskrivninger på kapitalapparatet= Nettorestindkomst- Normalforrentning af investeret kapital= Ressourcerente
Der er et stort skridt fra en principiel definition af ressourcerenten til en fastsættelse heraf ipraksis. I en situation med fri konkurrence, vil markedsmekanismen bestemme ressourceren-ten. Dette forudsætter tilstedeværelsen af mange potentielle aktører med interesse i at udnyttenaturressourcen. Denne forudsætning er ikke nødvendigvis opfyldt for store og meget kapital-krævende projekter, som også stiller krav om meget specialiseret viden og erfaring. Samtidig erder i praksis en betydelig usikkerhed knyttet til udnyttelsen; hvor stor er forekomsten? hvilkenkvalitet? og hvordan vil priserne udvikle sig i fremtiden? I Grønlands tilfælde er der yderligereden problemstilling, at de fleste projekter kun realistisk kan gennemføres ved mellemkomst afudenlandske virksomheder. I praksis er den faktiske ressourcerente derfor reelt fastsat i en for-handlingssituation karakteriseret ved et bilateralt monopol (en potentiel entreprenør og Selv-styret). Det betyder, at fordelingen af nettogevinsten mellem entreprenør og Selvstyret reeltfastlægges ved forhandling. Størrelsen af ressourcerenten er derfor ikke entydig bestemt ogkan ikke ses uafhængig af andre forhold af betydning for entreprenørens profitabilitet og forde-ling af usikkerhed.
43
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
Boks 3.2Bruttonationalprodukt, nationalindkomst og ægte opsparingNormalt sammenfattes den økonomiske situation i et land ved bruttonationalproduktet – enten væksten i fastepriser som et udtryk for fremgangen i den samlede økonomiske aktivitet eller BNP per capita som mål for ni-veauet for den materielle levestandard.Det er velkendt, at BNP er et upræcist velfærdsmål. En naturkatastrofe med store ødelæggelser og betydeliggenopbygningsaktivitet vil typisk vise sig i øget BNP vækst. Øget fritid har en velfærdseffekt for de fleste, menBNP vil falde. BNP tager ikke hensyn til andre velfærdsmål, herunder indkomstfordeling, sociale forhold m.m.I forhold til en vurdering af den materielle levestandard i en åben økonomi med betydelig mobilitet af kapital ogarbejdskraft er BNP også et upræcist mål. Det skyldes, at en stor del af produktionsresultatet går til aflønning afudenlandsk arbejdskraft eller som afkast til udenlandsk kapital.BNP er værdien af produktionsresultatet minus forbrug i produktionen dvs. inputs til produktionen (råvarer m.m.).BNP opgør således den samlede værditilvækst i økonomien. Forbrugsmulighederne er givet ved den disponiblenationalindkomst. Den opgøres på følgende måde:BNP-Aflønning af ansatte fra udlandet (netto)-Formueindkomst fra udlandet (netto)=Bruttonationalindkomst-=Løbende overførsler fra udlandet (netto)Disponibel bruttonationalindkomst
Bruttonationalindkomsten er et udtryk for værdiskabelse eller indkomst skabt af indenlandske produktionsfak-torer. Den disponible bruttonationalindkomst fremkommer ved at tage hensyn til løbende overførsler fra udlan-det (netto), og dette viser den samlede indkomst, der kan disponeres over i et givet år. Disponibel BNI per indbyg-ger er således et bedre mål for levestandarden i et land end BNP per indbygger.Disponibel BNI er aktuelt væsentligt større end BNP grundet bloktilskuddet fra Danmark og aftaler med EU.Fremadrettet kan udnyttelse af naturressourcerne medvirke til at skabe en forskel i modsat retning, da uden-landsk kapital og arbejdskraft er nødvendig for at gennemføre projekterne. Dette understreger også, at en væ-sentlig del af de økonomiske fordele ved udnyttelse af naturressourcerne er knyttet til, at dette giver mulighedfor at styrke den indenlandske beskæftigelse.Et højt niveau for BNP eller den disponible bruttonationalindkomst kan være et misvisende mål for værdiskabel-sen i et land, da produktionsresultatet kan være skabt ved nedslidning af kapitalapparatet eller ved at stifte gæld.Derfor opgøres også nettonationalproduktet ved at korrigere BNP for forbrug af fast realkapital, dvs. nedslid-ning af kapitalapparatet. Tilsvarende kan den disponible nettonationalindkomst opgøres.Udnyttelse af naturressourcer rejser spørgsmålet om denne korrektion er tilstrækkelig. Såfremt produktions-resultatet er skabt ved udnyttelse af udtømmelige naturressourcer eller overudnyttelse af fornybare naturres-sourcer, er de fremtidige produktionsmuligheder mindsket. Dette har skabt en interesse for et såkaldt grøntnationalregnskab, hvor der korrigeres for forbrug af naturressourcer. Korrektionen kan være en udnyttelse af enudtømmelig ressource eller en negativ miljøpåvirkninger skabt af produktionen. Det såkaldte grønne nationalpro-dukt er således lig disponibel nettonationalindkomst minus forbrug af naturressourcer.En alternativ tilgang til vurderingen af den aktuelle økonomiske situation og de muligheder der efterlades til ef-terfølgende generationer, er at betragte den såkaldte ”ægte opsparing”. Det er i princippet lig med det grønnenationalprodukt minus forbrug, dvs. den ændring i den samlede kapital (realkapital, human kapital, naturkapitalm.m.), der efterlades til fremtidige generationer. Ofte beregnes den ægte opsparing11ved at vurdere ændringer ide forskellige kapitalstørrelser direkte, se f.eks. Arrow m.fl. (2010), Dansk Økonomisk Råd (2012).Ægte opsparing er knyttet til bæredygtighed forstået på den måde, at opfyldelse af nulevende generationersbehov ikke sker på bekostning af fremtidige generationers muligheder for at opfylde deres behov, jf. Brundtland-11 Anbefalet af den såkaldte Sarkozy-kommission som en relevant indikator som alternativ til BNP for at vurdere”økonomisk præstation og sociale fremskridt”, jf. Stiglitz m.fl. (2009). I Norge udarbejder Statistisk Sentralbyrå hvert årindikatorer for bæredygtighed, og en af indikatorerne er ægte opsparing.
44
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
kommissionens rapport (se World Commission on Environment and Development (1987)). Ægte opsparing dæk-ker i princippet alle former for aktiver, dvs. en udnyttelse af udtømmelige naturressourcer kan være foreneligmed uændret ægte opsparing, såfremt provenuet benyttes til erhvervelse af andre aktiver, f.eks. finansielle viaen fondsopbygning eller human kapital via uddannelse. Bæredygtighed og ægte opsparing er knyttet til Hartwicksregel, der tilsiger bæredygtighed i form af en uændret samlet formue, dvs. en ikke en negativ ægte opsparing.Figur 3.A: Ægte Opsparing og BNP per capita, 2009
Note: Ægte opsparing er ”adjusted net savings” givet som samlet opsparing iflg. nationalregnskabet plus inve-steringer (udgifter) i uddannelse og minus udnyttelse af ressourcer (energi, mineraler, skov, fisk etc.) og miljø-belastning (CO2, forurening etc.).Kilde: www.undp.org.Det afgørende ved begrebet ægte opsparing er, at udnyttelse af udtømmelige naturressourcer eller overudnyt-telse af fornybare naturressourcer ikke sker på bekostning af fremtidige generationers muligheder. Dette rejserbåde etiske og politiske spørgsmål, men påpeger også, at et produktionsresultat opnået via den omtalte udnyt-telse af naturressourcer ikke har samme varighed som en stigning i produktionen skabt ved en øget arbejdsind-sats eller øget produktivitet.Figur 3.A viser for en række lande BNP per capita samt den ægte opsparing som opgjort af UNDP. Det fremgår,at enkelte lande har et relativt højt niveau for BNP per capita samt en negativ ægte opsparing. Dette afspejler,at BNP-niveauet er baseret på en stor udnyttelse af naturressourcer og derfor ikke er bæredygtigt på lang sigt.
3.3.2. Samfundsmæssige perspektiver ved udnyttelse af naturressourcerRessourcerenten er en vigtig del af udnyttelsen af naturressourcer, og det er væsentligt at sikresamfundet den maksimale ressourcerente. Denne rente er imidlertid ikke den eneste eller nød-vendigvis den vigtigste samfundsmæssige gevinst ved erhvervsprojekter knyttet til udnyttelseaf naturressourcer.Betragt et produkt, der produceres ved brug af en naturressource (udtømmelig, fornybar ellervarig). Når produktet sælges til en given pris og fratrækkes omkostninger til råmaterialer m.m., erder en given værditilvækst, der kan benyttes til aflønning af de ansatte, dækning af afskrivnin-ger og afkast til ejeren af produktionsapparatet (realkapitalen) samt betaling af ressourcerenten.Realisering af et erhvervsprojekt baseret på udnyttelse af naturressourcer skaber således ikke
45
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
alene grundlag for en ressourcerente, men også for en erhvervsudvikling med jobskabelse og enmere selvbærende økonomi til følge. Med andre ord skabes der et grundlag for en erhvervsud-vikling og dermed et indkomstgrundlag for produktionsfaktorer anvendt direkte eller indirekte iprojektet. Erfaringerne fra Norge (se boks 3.3) viser, at disse effekter vurderet ud fra indkomst-skabelsen er af samme samfundsmæssige betydning som ressourcerenten og helt afgørende forde beskæftigelsesmæssige konsekvenser. Det bør også erindres, at erhvervsudvikling og væksti lande/sektorer, der ikke direkte er baseret på udnyttelse af naturressourcer, hviler på værditil-væksten skabt af arbejdskraft og realkapital.Øget beskæftigelse er ikke alene af betydning for mulighederne for selvforsørgelse og leve-standard for den enkelte, men har også afgørende afledte konsekvenser for levevilkår og socialeforhold. En bæredygtig økonomi kan ikke alene baseres på forbrug af en ressourcerente. Øgetbeskæftigelse vil også have stor betydning for de offentlige finanser. Øget beskæftigelse øgerindkomsterne i samfundet og dermed skattebaserne og skatteprovenuet. Øges beskæftigelsenved at bringe personer, der i dag står uden job, i beskæftigelse, er effekten større, da der så bådeer en effekt i form af øgede skattebetalinger og besparelser på udgifterne til overførselsind-komster. Øget erhvervsaktivitet vil også øge skatteprovenuet via erhvervsbeskatningen. En for-øgelse af beskæftigelsen i den private sektor er derfor en væsentlig forudsætning for at skabemere robuste offentlige finanser, jf. Skatte- og Velfærdskommissionen (2011).Hvor stort et bidrag disse projekter kan give til den indenlandske indkomstskabelse afhænger iførste omgang af, i hvilket omfang indenlandske produktionsfaktorer bliver anvendt ved projek-terne enten direkte eller som underleverandører. I anden omgang er der indirekte effekter i formaf afledt efterspørgsel skabt af aktiviteterne og indkomsterne i sektoren. Dette gælder bredt fraboliger over serviceerhverv til dagligvareindkøb. Grundet både en størrelsesmæssig mindre ogen geografisk mere spredt økonomi må det forventes, at importindholdet i de afledte aktiviteterer større, end det f.eks. har været erfaringerne i Norge. Dette er imidlertid ikke ensbetydendemed, at der ikke er et væsentligt potentiale.Potentialet i forhold til erhvervsudvikling og særligt beskæftigelseseffekterne afhænger af fle-re forhold. Projekternes karakter har stor betydning for den type arbejdskraft, der efterspørges,og de afledte effekter for følgeindustri m.m. (direkte produktionsanlæg, indirekte boliger, infra-struktur m.m.). Mulighederne for beskæftigelse er både knyttet til de kvalifikationsmæssige kravog til den geografiske lokalisering af projekterne.I denne sammenhæng er der flere problemer. Der er både kvalifikationsmæssige og geografiskemis-match problemer. Den forventede efterspørgsel efter arbejdskraft til potentielle erhvervs-projekter vil stille kvalifikationsmæssige krav, der ikke umiddelbart opfyldes i særligt stort om-fang. Ligeledes vil projekterne være geografisk placeret enten i tyndt befolkede eller ikke-befol-kede områder. Der er derfor et stort krav til geografisk mobilitet. Endelig er der også spørgsmåletom frigørelse af arbejdskraft fra andre erhverv som fiskeriet og den offentlige sektor. Dissespørgsmål behandles nærmere nedenfor.Der kan også være samfundsmæssige gevinster, selvom projekterne gennemføres med brug afudenlandsk arbejdskraft. Det er vigtigt at sondre mellem anlægs- og driftsfasen. Grundet stør-relsen af de fleste af de potentielle erhvervsprojekter er det ikke realistisk, at disse kan realise-res uden brug af udenlandsk arbejdskraft. For driftsfasen er potentialet større for at sikre en in-denlandsk beskæftigelse, forudsat at de ovenfor omtalte kvalifikationsmæssige og geografiskemis-match problemer løses.
46
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
Et særligt spørgsmål er løn og ansættelsesvilkår for udenlandsk arbejdskraft, samt beskatnin-gen heraf. Problemet er særlig stort i forhold til arbejdskraft i driftsfasen. I anlægsfasen vil dervære et stort behov for arbejdskraft, men dette kan nemmere indkapsles, da anlægsfasen er tids-begrænset. Import af udenlandsk arbejdskraft udfordrer også arbejdsmarkedet, særligt da endel af arbejdskraften vil blive importeret fra lavtlønslande. Et krav om aflønning efter grønland-ske overenskomstvilkår vil mindske den direkte konkurrence for den indenlandske arbejdskraft.Samtidig vil det mindske profitabiliteten af projekterne. I det omfang størrelsen af den samledebeskatning (ressourcerente samt erhvervsbeskatning) fastlægges i en forhandling i en bilateralmonopolsituation, må det forventes, at krav til aflønningen af den importerede arbejdskraft vilblive nedvæltet i den samlede beskatning eller andre vilkår for entreprenøren.Boks 3.3NorgeNorsk økonomi er stærkt påvirket af olievirksomheden. I 2009 udgjorde olievirksomheden ca. 22 pct. af BNP,heraf var knapt 60 pct. ressourceindtægter (indtægter på olieaktiviteter, inklusiv skatteprovenu) og de reste-rende godt 40 pct. direkte og indirekte aktivitetseffekter skabt af virksomheden. Udviklingen i Norge illustrerer,at ressourcerenten er af stor betydning, men også at de afledte aktivitetseffekter er en meget væsentlig del afgevinsten ved udnyttelse af naturressourcerne.Mens mere end 90 pct. af de samlede investeringer i olievirksomheden i starten af 70erne blev importeret, er an-delen faldet til godt 20 pct. for et investeringsniveau, der med udsving har ligget omkring 6-7 pct. af BNP. Det sam-lede ressourceforbrug i olievirksomheden udgør 15-16 pct. af BNP, heraf er knap 3 procentpoint arbejdslønninger.De samlede samfundsøkonomiske effekter af olieaktiviteten aflæses imidlertid ikke alene af produktions- ellerinvesteringsomfanget i sektoren. De afledte effekter skabt via efterspørgsel efter råvarer, investeringsgoder, ogefterspørgslen efter arbejdskraft er ligeledes af stor betydning. På basis af input-output analyser vurderes det,at bruttoproduktet ved de direkte og indirekte indenlandske leverancer for produktionen udgør omkring 65 pct.og for investeringerne knap 60 pct., hvor cirka halvdelen kommer fra indenlandske serviceerhverv. Et tilsvarendebillede fremkommer ved vurderingen af den samlede beskæftigelseseffekt, der skønnes at være godt 200.000personer i 2009, og her er halvdelen i indenlandske tjenester.For Norge har det været afgørende, at indenlandske sektorer har kunnet overtage mere og mere af aktivitetenherunder også leverance af investeringsgoder. Samtidig har den stigende aktivitet via lønstigninger fortrængtaktivitet i andre sektorer. Der er dermed skabt en skævvridning af økonomien, jf. diskussion om Hollandsk Syge.Forvaltning af ressourcerenten er knyttet til den såkaldte Petroleumsfond (nu Statens Pensionsfond), hvor dersker en løbende akkumulering af ressourcerenten, og den såkaldte handlingsregel muliggør en gennemsnitlig an-vendelse af 4 pct. af formuen, se nedenfor.I Grønlands tilfælde kan man ikke forvente den samme afledte indenlandske effekt af udnyttelse af kulbrinter.Økonomiens struktur muliggør ikke den samme opbygning af en indenlandsk oliesektor som i Norge. Imidlertid erudnyttelse af mineraler og varige naturressourcer som vandkraft mere arbejdskraftsintensive, og dermed er deret større potentiale for gunstige afledte effekter fra disse projekter.
3.3.3 RessourceforbandelsenAdgang til og udnyttelse af naturressourcer giver et potentiale for en gunstig økonomisk udvik-ling. Der er imidlertid ingen garanti for, at dette potentiale udløses, jf. figur 3.7. Der er eksemplerpå ressourcerige lande (Norge, Botswana, Chile), som har forvaltet ressourcerne hensigtsmæs-sigt til gavn for vækst og velstand, og eksempler på det modsatte (Bolivia, Congo, Nigeria, Sudan,Venezuela). Det faktum, at udnyttelse af naturressourcer ikke har sikret en gunstig økonomiskudvikling har i den økonomiske litteratur ført til en diskussion om ”ressourceforbandelsen”. Der eren omfattende litteratur, der søger at afdække, hvilke faktorer, der er af betydning for, om udnyt-telse af naturressourcer bidrager til en økonomisk udvikling, eller ikke, se f.eks. Frankel (2011),Torsvik (2007,2009,2010), Van der Ploeg (2011) samt van der Ploeg og Venables (2011).Det er uden for rammerne af dette kapitel at give en oversigt over den omfattende litteratur om-
47
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
kring ressourceforbandelsen. De følgende afsnit fremhæver nogle væsentlige forhold fra dennelitteratur af betydning i en grønlandsk sammenhæng.Figur 3.7Naturressoucer og vækst
Note: Exportandel i 1970, og gennemsnitlig vækst i BNP per capita i perioden 1965-90. 87 lande inkluderet i figuren.Kilde: Torvik (2007).
En konsekvens af en økonomisk struktur baseret på udnyttelse af naturressourcer er typisk, atøkonomien vil være baseret på ganske få aktiviteter/sektorer (begrænset diversifikation af øko-nomisk aktivitet), som samtidig er karakteriseret ved store prisudsving (volatilitet). Store pris-udsving påvirker aktivitet og indkomster og kan være en kilde til ustabilitet i den øvrige økonomi.Dette er især et problem i små ressource-økonomier, hvor økonomien ikke er diversificeret menstærkt afhængig af en enkelt eller få sektorer. Dette kan give særligt store konjunkturudsving ogskabe nogle betydelige tilpasningsproblemer. I opgangsperioder vil aktivitet og indkomst værestigende, og dette vil typisk betyde øget aktivitet ikke alene i ressourcesektoren men også i an-dre dele af økonomien (hovedsageligt i følgeerhverv og serviceerhverv) med et afledt pris/løn-pres, risiko for bobler i f.eks. ejendomsmarkedet til følge. Omvendt vil der i nedgangsperiodervære vigende afsætning i disse sektorer med risiko for høj arbejdsløshed m.m. Dette stiller sær-ligt store krav til den økonomiske politik for at ”udglatte” disse udsving. I Grønlands tilfælde meden valutaunion med Danmark vil stabiliseringsbyrden alene hvile på finanspolitikken. Det er så-ledes vigtigt at indrette rammer for finanspolitikken, der giver mulighed for opstramning i godetider og stimulans i dårlige tider, jf. kapitel 2.Ressourceforbandelsen er tæt forbundet med såkaldt Hollandsk syge. En hastigt voksende res-sourcesektor vil lægge beslag på produktionsfaktorer, herunder arbejdskraft, hvilket vil presselønniveauet i vejret. Dette vil mindske konkurrenceevnen for andre erhverv i direkte konkurrencemed udlandet og dermed føre til en deindustrialisering af landet. En sådan drejning af økonomiener uhensigtsmæssig, såfremt disse erhverv er afgørende for de fremtidige vækstmuligheder iøkonomien. Dette kan enten skyldes, at ressourceudnyttelsen er afviklet efter en kortere år-række, eller at disse andre sektorer har et større potentiale for produktivitetsvækst. Knyttettil denne skævvridning er mulighederne for en overophedning i indenlandske erhverv (boligmar-kedet), som kan virke destabiliserende for den økonomiske udvikling. I Grønlands tilfælde er der
48
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
ikke sket en industrialisering, og der er derfor ikke risiko for en deindustrialisering. Udnyttelse afnaturressourcer er derimod en mulighed for at skabe en erhvervsudvikling. Læren af ”hollandsksyge” er dog, at en sådan udvikling skal ske gradvist for ikke at lede til overophedning i andre deleaf økonomien (bygge- og anlægssektoren). Der er samtidig behov for at reallokere arbejdskraftbåde i forhold til sektorer og geografi. Dette indbefatter en afgang af arbejdskraft fra blandt an-det fiskeriet, øget effektiv erhvervsdeltagelse og en generelt opkvalificering af arbejdsstyrken.Mulighederne for reduktion af antallet af offentligt ansatte, muliggjort blandt andet ved effekti-viseringer, bør også indgå som en mulighed.Erfaringerne fra en række ”ressourcerige” lande er, at midlerne ofte anvendes uhensigtsmæssigt,enten fordi de falder i de ”forkerte lommer”, skaber grobund for korruption, anvendes til projektermed begrænset samfundsmæssigt afkast (white elephants) eller bruges til at finansiere et uhold-bart højt forbrug. Naturressourcerne bliver i disse tilfælde ikke transformeret til andre aktiver, derfremadrettet kan drive en økonomisk udvikling. Mange lande med store naturressourcer har typisket lavere niveau for ”ægte opsparing”, jf. boks 3.2. Det betyder, at nogle ressourcerige nationer bli-ver fattigere år for år til trods for naturressourcerne. Der reinvesteres ikke tilstrækkeligt, hvilketforringer vilkårene for fremtidige generationer (Torvig (2007,2009) og van der Ploeg (2011).I en række lande er problemerne opstået på grund af en uklar fordeling af ejendomsretten, derbåde kan betyde en overudnyttelse af ressourcerne og at midlerne ikke tilfalder samfundet. IGrønlands tilfælde er ejendomsretten veldefineret som Selvstyrets ejendom, og derfor er derikke umiddelbart denne type af problemer.Der er imidlertid også andre grunde til uhensigtsmæssig anvendelse af midlerne. Risikoen er, atmidlerne bliver et ”smøremiddel”, der blokerer for de nødvendige reformer, at midlerne ikke bliverbenyttet til at sikre fremtidige produktions- og indkomstmuligheder (ægte opsparing), men i ste-det til politisk konkurrence om anvendelsen af midlerne til aktiviteter uden samfundsøkonomiskafkast, prestige projekter, stærkt forvridende subsidier/tilskud eller lignende til opretholdelseaf aktiviteter i erhverv eller områder uden vækstpotentiale.Udnyttelse af naturressourcer stiller store krav til styringen af de offentlige finanser. Udnyt-telse af naturressourcer vil påvirke de offentlige finanser både direkte via ressourcerenten ogindirekte via generel beskatning. Forvaltningen af disse ressourcer stiller krav på to niveauer.Overordnet handler det om de generelle principper for brugen af disse ressourcer (jf. diskussio-nen ovenfor), og mere specifikt handler det om at sikre, at ressourcerne faktisk anvendes til detiltænkte formål. Dette stiller krav om klare regler, transparens og kontrol for dermed at øge depolitiske omkostninger ved opportunistisk anvendelse af midlerne, jf. også kapitel 2.Erfaringerne fra andre lande peger meget klart på de institutionelle rammers afgørende betyd-ning for, om udnyttelse af naturressourcer er befordrende for en gunstig økonomisk udvikling.Der er behov for at have meget klare regler for anvendelse af ressourcerne. Disse problemer eri nogle lande bl.a. løst ved fondskonstruktioner. Der kan være flere grunde til at lave fondskon-struktioner. Den første er at sikre en intergenerationel balance i anvendelse af ressourcerenten,jf. ovenfor om Hartwicks regel og ægte opsparing. Den norske Petroleumsfond (nu Statens Pen-sionsfond) er et eksempel herpå. Et andet motiv kan være at bruge fonden som stabiliserings-politisk stødpude, der opsamler midler i gunstige perioder og uddeler midler i mindre gunstigeperioder. Den chilenske stabiliseringsfond er et eksempel herpå12. Endelig kan en fondskonstruk-12 Chile har et overskudsmål for de offentlige finanser. Det var tidligere fastsat til 1 pct. af BNP og er nu 0 pct. (offentlig
49
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
tion være hensigtsmæssig som en ”parking fund”, hvor midlerne parkeres for ikke at skabe over-ophedning men en langsom og glidende anvendelse af midlerne i forhold til økonomiens absorp-tionskapacitet.Hovedkonklusionen fra analyser af betydningen af naturressourcer for den økonomiske udviklinger, at politisk kontrol og stram styring er helt afgørende. Diskussionen om betydningen af ud-nyttelse af naturressourcer for den økonomiske udvikling har således også mange paralleller tileffekterne af u-lands hjælp, dvs. hvorledes kan ressourcer, uanset om de stammer fra udlandeteller fra udnyttelse af naturressourcer, omsættes i en gunstig økonomisk udvikling til gavn forhele befolkningen.
Boks 3.4
Ressourcefonde13Ressourcefonde adskiller sig meget i opbygning i forhold til i) regler for indbetaling, ii) formueforvaltning, og iii)regler for udbetaling. Tabel 3.A giver hovedtrækkene for tre ressourcefonde etableret i olierige nationer. Fon-dene adskiller sig betydeligt og har også har fungeret væsentligt forskelligt.Alberta Heritage Fond: Fonden blev oprettet i 1976 for at sikre olieindtægterne for fremtidige generationer,medvirke til finansieringen af den offentlige sektor, sikre en udbygning af økonomien og øge livskvaliteten forborgerne. Frem til 1983 blev 30 pct. af ressourceindtægterne tilført fonden, fra 1984-87 blev dette reducerettil 15 pct., og siden er der ikke tilført ressourcer til fonden. Fondens midler har hovedsageligt været investeret iprovinsen, en stor del i offentligt ejede selskaber. Frem til 1997 var der uklare udbetalingsprincipper. Fonden blevi stor udstrækning brugt ud fra kortsigtede politiske hensyn, afkastet af projekterne var meget uklare, og udbeta-lingsniveauet oversteg målsætningerne. I 1997 blev fonden restruktureret med sigte på at styrke det langsigtedeafkast, ligesom det blev præciseret, at midlerne skal understøtte de offentlige finanser.Alaska: Olie- og gasindtægter udgør omkring 90 pct. af delstatens samlede indkomster (600.000 indbyggere).Alaska Permanent Fund blev oprettet i 1976 efter en folkeafstemning og har en konstitutionel forankring. Fon-dens formål er at opnå et højt afkast for en lav risiko, omkostningseffektiv forvaltning af midlerne, og sikre åben-hed omkring fonden. Frem til 1980 blev 25 pct. af olieindtægterne tilført fonden, og derefter 50 pct. (dennestigning er dog ikke forankret i konstitutionen). Forvaltningen er lagt i et uafhængigt selskab for at sikre et arms-længde princip til det politiske system. Udbetalinger har en udglatningsmekanisme (21 pct. af afkastet over desidste 5 år) for at undgå destabiliserende udsving i udbetalingerne. Normalt udbetales halvdelen af den samledeudbetaling som en overførsel (lump-sum) til alle borgere i delstaten (i 2006 1106 $, godt 7000 kr.).Norge: Petroleumsfonden blev oprettet i 1990 og har siden skiftet navn til Pensionsfonden-udland. Navnet sig-nalerer, at hovedformålet er at medvirke til at finansiere velfærdsordninger knyttet til ændret demografi, samtat alle investeringer foretages i udlandet. Markedsværdien af Statens Pensionsfond Udland var ved udgangen af2011 godt 3.100 mia. NOK. Alle statens indtægter fra olievirksomhed indgår i fonden, og formueforvaltningen eri armslængde til det politiske system. Imidlertid er udbetalinger fra fonden en diskretionær politisk beslutning.Dog er der fastlagt en såkaldt ”handlingsregel”, ifølge hvilken 4 pct. (forventet realafkast) af fondsformuen kananvendes. Dette er tænkt som et gennemsnit over konjunkturerne, da fonden skal virke som en buffer for deoffentlige finanser. Underskud på de offentlige finanser dækkes via fonden, og normen er, at denne dækning påtværs af konjunkturerne skal svare til en udbetaling på 4 pct. af fondsformuen. Udbetalingerne har i gennemsnitligget lidt over handlingsreglen på 4 pct. Det skal dog bemærkes, at udbetalingsnormen på 4 pct. er lav, såfremtfremtidige stigninger i olieformuen tages med. For 2006 svarer en udbetaling på 4 pct. af den registrerede olie-formue til omkring 1.3 pct. af den samlede olieformue også inkluderende forventede fremtidige indtægter.Sammenfattende viser erfaringerne, at det er helt afgørende med klare regler for alle tre dimensioner af ressour-cefondene (indbetalinger, forvaltning og udbetaling). Hovedideen med fondene er at sikre langsigtede hensyn,og det er derfor afgørende, at fondene er opbygget på en måde, som minimerer risikoen for, at anvendelse afmidlerne påvirkes af kortsigtede politiske interesser enten ved at mindske indbetalingerne eller ved omfang oggæld udgør ca. 10 pct. af BNP). Afvigelse fra mål accepteres såfremt i) den samlede aktivitet i en lavkonjunktur er mindreend kapaciteten, eller ii) prisen på kobber og molybden er under dets mellemfristede (10 års) ligevægtsniveau. Om dissekriterier er opfyldt vurderes af uafhængige paneler (en for hvert tema), se f.eks. Frankel (2011) eller Pedersen (2008).13 Boksen er baseret på Torvik (2007, 2010).
50
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
brug af udbetalingerne. En særlig risiko ved ressourceforvaltningen er at afklare, i hvilket omfang givne aktivite-ter også kommer fremtidige generationer til gode. I det norske tilfælde har man taget de fulde konsekvenser afdette ved, at investeringerne alene sker i udenlandske fordringer. Dette er nemmere i et relativt stort land tætintegreret i den internationale økonomi, og som samtidig har været i stand til at udnytte olieforekomsterne tiludvikling af en industri på området.Tabel 3.A: Ressourcefonde for olieindtægterIndbetalingAlberta Heritage FundDiskretionært:30 pct.→15 pct.→0 pct.ForvaltningPolitisk investe-ringskomiteUdbetalingDiskretionærtUdbetalinger må ikke over-stige 5 pct. af formuenAlaska PermanentFundRegelstyret (forankret i konsti-tutionen)Mindst 25 pct. af royalties (10-15 pct. af olieindtægterne)Norge: Statens Petro- 100 pct. af alle indtægterleumsfound -udlandUafhængigt selskab Regelstyret (forankret ikonstitutionen)Flertal af privatper- 21 pct. af nettoafkastet desoner i bestyrelsen sidste 5 årEnhed under Natio-nalbanken (delega-tion fra Finansmini-steriet)DiskretionærtUdbetalinger svarende til 4pct. af formuen
Note: Baseret på Torvik (2007).I Alaska uddeles en stor del af fondsindtægterne direkte til befolkningen. Et argument herfor har været, at mandermed mindsker risikoen for politisk ”fejlbrug” af midlerne i form af mindre rentable projekter, projekter til fordelefor bestemte grupper i samfundet, eller udskydelse af upopulære reformer. Såfremt den politiske styring elleranvendelseskriterierne er utilfredsstillende, kan dette være en hensigtsmæssig måde at uddele midlerne på. Imid-lertid vil det være et større samfundsøkonomisk tab, såfremt man dels uddeler sådanne overførsler til alle borgere(lump-sum) og dels skal finansiere offentlige aktiviteter med forvridende skatter pålagt eksempelvis arbejdsind-komst. For givne offentlige aktiviteter er det samfundsmæssigt mere hensigtsmæssigt at finansiere de offentligeaktiviteter med midler fra fonden for dermed at kunne holde et lavere niveau for forvridende beskatning. Detteargument understreger igen betydningen af politisk disciplin, og dermed også klare og veldefinerede rammer forressourcefondene.
3.4. Erhvervsudvikling og vækst baseret på naturressourcerInden for de senere år er der sket en modning af en række storskalaprojekter inden for råstof-udnyttelse og energiintensiv produktion ved brug af vankraftressourcer. Projekterne er kende-tegnet ved meget store kapital- og arbejdskraftsbehov set i forhold til økonomiens størrelse ogkapacitet. Flere af disse projekter er inde i en afgørende fase, og det må anses for rimelig sand-synligt, at et eller flere projekter kan gennemføres.I det følgende diskuteres krav til den økonomiske politik for at sikre, at disse projekter får detstørst mulige samfundsmæssige resultat og medvirker til at skabe en selvbærende økonomi.Centrale elementer i en mere selvbærende økonomi er bedre mulighed for selvforsørgelse, øgetmateriel levestandard samt en forbedring af de offentlige finanser. Erfaringerne fra andre res-sourcelande viser, at gennemførelse af store projekter baseret på naturressourcer ikke er nogengaranti for en gunstig økonomisk udvikling. Der er en lang række krav til den økonomiske politikog til strukturforandringer, for at sådanne projekter styrker mulighederne for en selvbærendeøkonomi.
51
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
Risikoen er at udvikle en art af Hollandsk syge, således at projekterne ikke giver bedre beskæfti-gelses- og indtjeningsmuligheder for befolkningen. Dette vil have betydning for velstandsniveauet,men det vil også have afledte sociale konsekvenser. Selvom gennemførelse af et storskalaprojektudelukkende med udenlandsk arbejdskraft vil give et afkast til de offentlige finanser i form afskatte- og ressourcerentebetalinger, vil dette ikke opfylde kravene til en mere selvbærende øko-nomi, hvor flere er selvforsørgende med en levestandard svarende til niveauet i de nordiske lande.Effekterne af projekterne for de offentlige finanser er også stærkt afhængige af, i hvilket omfangde giver grundlag for bedre beskæftigelses- og indtjeningsmuligheder for befolkningen. Et for-øget indtægtsgrundlag for den offentlige sektor skaber en risiko for, at midlerne ikke anvendeshensigtsmæssigt. Politisk kamp om ressourcerne og prestigeprojekter vil reducere det samfunds-mæssige afkast af projekterne. Urealistiske forventninger til projekterne kan også skabe en over-optimistisk vurdering af de økonomiske muligheder og dermed lede til udskydelse af nødvendigereformer. Endelig er det en særlig problematik, at projekterne er store i forhold til økonomiensstørrelse, hvilket kan lede til en destabiliserende effekt særligt med større udsving mellem pe-rioder med høj aktivitet i blandt andet bygge- og anlægssektoren og perioder med lav aktivitet.Kravene til den konjunkturmæssige styring bliver således forstærket af disse storskalaprojekter.I det følgende behandles først nogle af de centrale krav til uddannelses- og arbejdsmarkedspo-litikken, og efterfølgende vurderes implikationerne for de offentlige finanser og den generelleøkonomiske politik. Med udgangspunkt i den aktuelle uddannelsesmæssige og arbejdsmarkeds-mæssige situation vurderes mulighederne for at øge udbuddet af kvalificeret arbejdskraft. Om-stillingsbehovet er af en størrelsesorden ikke tidligere set i en grønlandsk sammenhæng, ogkravene er derfor store. Tilsvarende gælder for de offentlige finanser, hvor både indtægts- ogudgiftssiden påvirkes markant, og med en betydelig indbygget risikoprofil, da de udgiftskræven-de initiativer kommer før indtægterne. Storskalaprojekterne giver muligheder, men de er ikke enautomatisk løsning af en række strukturproblemer i den grønlandske økonomi.Det ligger uden for denne rapports rammer at foretage en nærmere vurdering af de enkelte pro-jekter og deres muligheder for gennemførelse. Spørgsmålet om Selvstyrets direkte engagementi projekterne som partner vil ikke blive behandlet (se Naalakkersuisut, FM2012/50) . Ligeledesligger det uden for kapitlets rammer at vurdere, hvorledes beskatning og royalties med mere skalkombineres for at give det størst mulige samfundsmæssige afkast. Det følgende vurderer alenede afledte samfundsøkonomiske krav og konsekvenser af en gennemførelse af et eller flere afstorskalaprojekterne.3.4.1 Uddannelses- og arbejdsmarkedspolitikStorskalaprojekterne vil både i anlægs- og driftsfasen skabe en efterspørgsel efter arbejdskraft.Redegørelse om storskalaprojekter (Naalakersuisut (2012)) vurderer potentialet ved de to mestfremskredne projekter, henholdsvis jernmineprojektet ved Isukasia og aluminiumsprojektet vedManitsooq. Såfremt begge projekter opføres samtidig, vil der være behov for i alt 4700 beskæf-tigede i anlægsfasen samt 165014jobs i driftsfasen. Dette skal ses i forhold til en arbejdsstyrkepå ca. 27.000 personer.Behovet for arbejdskraft i anlægsfasen er stort inden for en relativ kort tidsramme, og det kanikke realistisk dækkes uden en betydelig brug af udenlandsk arbejdskraft. Det afgørende er der-for, i hvilket omfang det mere varige arbejdskraftsbehov i driftsfasen kan dækkes af hjemmehø-rende arbejdskraft.14 Redegørelse om rammevilkår for realisering af storskalaprojekter i Grønland.
52
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
Udgangspunkter er her en vurdering af mulighederne for dels at styrke arbejdsudbuddet og delsat frigøre arbejdskraft fra andre erhverv. Selvom beskæftigelsesfrekvensen er relativ høj, erkvalifikationsniveauet for arbejdsstyrken relativt lavt, og der er derfor et stort kvalifikations-mæssigt gap. Arbejdsudbuddet kan styrkes ved at reducere marginalgrupperne, men dette kræ-ver en særlig indsats i social- og arbejdsmarkedspolitikken. Endvidere skal det sikres, at dengeografiske mobilitet er til stede.For en vurdering af tilpasningerne på arbejdsmarkedet er det vigtigt at sondre mellem tilpas-ningen på samfundsplan og på individniveau. Når der på samfundsplan skal ske en forskydningbåde af niveau og sammensætning af arbejdsstyrken fra blandt fiskeriet og marginalgruppertil storskalaprojekterne og heraf afledte aktiviteter, er det ikke ensbetydende med, at det påindividplan skal ske ved at en person går fra f.eks. at stå uden for arbejdsmarkedet til at værebeskæftiget i driften på et eventuelt vandkraftværk i Manitsooq. Den nødvendige tilpasning påsamfundsplan vil mere realistisk ske via en forskydning eller kædereaktion, hvor behovet for ar-bejdskraft i vandkraftværket dækkes af allerede faglært arbejdskraft, hvilket til gengæld skaberjobmuligheder for mindre kvalificeret arbejdskraft via omskoling eller uddannelse. Dette antyderumiddelbart, at arbejdsmarkedstilpasningen er nemmere, men det er kun tilfældet, såfremt alleled i denne kædeproces er velfungerende. Det samlede omstillingsbehov er således større, enddet fremgår af nettotallene.Behovet for arbejdskraft kan også dækkes ved at tiltrække udenlandsk arbejdskraft. Historisker behovet for arbejdskraft på en række områder blevet dækket ved at tiltrække udenlandsk ar-bejdskraft. Der kan tænkes tre former for udenlandsk arbejdskraft, i) ”gæstearbejdere” der eri landet i en kort periode og som typisk ikke medbringer familie, ii) immigration af personer fraandre lande, som forventer at blive i landet en længere periode, og som ofte medbringer familie,iii) ”hjemtrækning” af emigranter fra Grønland som efter endt uddannelse har bosat sig i udlandet(Danmark), og som i mange tilfælde har stiftet familie.Arbejdsmarkedsudfordringer har tre væsentlige dimensioner, nemlig kvalifikationer, geografi ogincitamenter. Disse behandles i det følgende.KvalifikationerDet gennemsnitlige uddannelsesniveau er lavt. Figur 3.8 viser uddannelsesprofilen for 2010, ogdet fremgår, at 67,3 pct. kun havde folkeskolen som uddannelsesmæssig baggrund, og dermedingen formel faglig uddannelse. Dette viser et stort uddannelsesmæssigt efterslæb, hvor formange forlader folkeskolen med ringe forudsætninger og motivation for videre uddannelse. Derer flere forklaringer på dette, herunder sprogbarrierer, jf. Økonomisk Råd (2010). Gruppen meden faglært uddannelse udgør 5,6 pct. af befolkningen i den arbejdsdygtige alder.
53
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
Figur 3.8Befolkningens uddannelsesprofil 2010
Note:Uddannelser opdelt efter ISCED 2-6 kategorier.7 personer er uden oplysninger og ikke medregnet. Videregåendeuddannelse omfatter vidergående akademiske og faglige uddannelser, suppleringskurser samt forskningsuddannelser.Kilde:http://bank.stat.gl/Dialog/varval.asp?ma=UDDISCED&ti=Befolkningens+uddannelse+efter+tidpct.2C+kpct.F8npct.2C+fpct.F8destedpct.2C+alder+og+ISCED+klassifikationpct.2E+2010&path=../Database/Grpct.F8nland/Uddannelse/&lang=4Tabel 3.2Alders- og herkomst fordelt uddannelsesprofil, 2010FolkeskoleFødt i Grønland16-24 år25-34 år35-44 år45-54 år55-64 år16-24 årFødt udenfor Grønland25-34 år35-44 år45-54 år55-64 årI altI alt i pct.Note Se Figur 3.8Kilde: se Figur 3.86.9493.4144.2556.1523.68622134837942131126.13667,3 pct.Studieforberedene og faglige udd.7302.1942.4721.4233291183574224203498.81422,7 pct.Videreg. udd.54525647630246114625363953833.88910.0pct.Total7.7336.1337.3748.2054.2613501.1671.3371.2361.04338.839
Tabel 3.2 viser en alders- og herkomst opdelt fordeling af uddannelsesbaggrunden for arbejds-styrken i 2010. Det fremgår, at der er en tendens til, at yngre generationer er bedre uddannetend ældre generationer. Blandt yngre generationer er der dog et stort frafald og betydelige for-sinkelser gennem uddannelsessystemet (Økonomisk Råd (2010)). En nærmere analyse af årgan-
54
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
gene 1971 og 1976 viste, at godt og vel 55 pct. ikke havde nogen kompetencegivende uddan-nelse15. Tabel 3.2 understreger også, at uddannelsesniveauet generelt er højere blandt gruppenfødt udenfor Grønland, hvilket afspejler, at der især har været behov for at tiltrække denne typearbejdskraft.Tabel 3.3Arbejdsmarkedet med relevans for storskala projekt:BrancheBygge- og anlægsvirksomhedTransport- og hjælpevirksomhederForretningsserviceI altKilde: Naalakersuisut (2012).Antal beskæftigede2.3281.5547594.641Antal virksomheder21311893424
Det er politisk erkendt16, at der er et stort behov for at øge uddannelsesniveauet generelt. Såle-des er det et mål, at restgruppen skal uddannes for at blive arbejdsmarkedsparat og selvforsør-gende. Der er en række problemer inden for hele uddannelsessystemet, der skal adresseres forat nå disse målsætninger (se f.eks. Skatte- og Velfærdskommissionen (2011)). I forhold til er-hvervsuddannelserne er det målsætningen, at de skal gøre de unge klar til at søge og påtaget sigfaglært beskæftigelse. Der er dog store problemer på området både i forhold til de unges kvalifi-kationer ved påbegyndelse af en erhvervsuddannelse og i forhold at gennemføre uddannelserne.Særlige problemer er knyttet til kollegiesituationen og muligheder for at få en praktikplads.Behovet for omstillinger for at sikre en beskæftigelsesfremgang for den hjemmehørende befolk-ning er betydeligt. Tabel 3.3 viser den aktuelle beskæftigelse og antal virksomheder inden forbrancher af umiddelbar relevans for storskalaprojekter som f.eks. underleverandører. Tabel 3.4viser fordelingen af beskæftigelsen i 2009 efter uddannelse. I udgangssituationen er den overve-jende del af de beskæftigede ufaglærte, og derfor er der et ”skill mismatch” i forhold til kravenei storskalaprojekterne. Samtidig er virksomhedsstrukturen i de mest relevante brancher karak-teriseret ved et betydeligt antal meget små virksomheder. Begge dele kan gøre det vanskeligt atudløse det potentiale storskalaprojekterne skaber.Tabel 3.4Beskæftigelsesfordeling efter uddannelse, 2009UddannelseUfaglærtFaglærtMellemlang udd.Videregående udd.I altNote: Opgjort for 17-63 årige.Kilde: Naalakkersuisut (2012)Beskæftigede17.8061.8885.6461.66627.006Uden beskæftigelse8.0703044041918.969I alt25.8762.1926.0501.85735.975I pct.72 pct.6 pct.17 pct.5 pct.
En markant ændring i arbejdsstyrkens kvalifikationsniveau vil kræve ændringer på mange niveau-er i uddannelsessystemet, og sådanne mere grundlæggende ændringer vil først vise sig efter enlængere årrække i takt med, at nye generationer med et bedre uddannelsesniveau kommer ud på1516Økonomisk Råds Rapport 2010Redegørelse om Naalakkersuisuts uddannelsesstrategi april 2012
55
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
arbejdsmarkedet. Det er vigtigt at have fokus på disse langsigtede forhold i uddannelsespolitik-ken. På kort sigt er der også visse handlemuligheder. En særlig problematik er de begrænsninger,der aktuelt er i forhold at påbegynde og færdiggøre arbejdsmarkedsrelevante uddannelser. Enaf barriererne er praktikpladssituationen, der giver et flaskehalsproblem og derfor bremser ud-dannelsesmulighederne for unge. Flere elementer kan bidrage til en mindskelse af praktikplads-problemet. En mulighed er en mere fleksibel tilrettelæggelse af praktikforløbet (skolepraktik,og praktikforløb fordelt mellem forskellige arbejdsgivere). En anden er at sikre et større antalvirksomhedspraktikforløb, hvilket blandt andet kunne ske ved en tilskudsordning, hvor alle virk-somheder bidrager til en pulje afhængig af beskæftigelsesniveau, og midlerne fra puljen fordelestil de virksomheder, der tager praktikanter (se Skatte- og Velfærdskommissionen (2011)).Der vil være mulighed for at knytte praktikpladser til aktiviteter generet af storskalaprojekterne.Det har samtidig den fordel, at det giver en indikation af, på hvilke fagområder der vil være brugfor arbejdskraft. Da erhvervsstrukturen består af mange små virksomheder, ligesom udenland-ske virksomheder kan være involveret med kortere- og længerevarende aktiviteter, vil den oven-for forslåede tilskudsmodel være mere fleksibel og hensigtsmæssig end en ordning, der har etpraktikkrav knyttet til kontrakten. Tilskudsmodellen sikrer, at alle virksomheder bidrager til løs-ning af praktikproblemet, og at de virksomheder, der tager praktikanter, får et tilskud. Til størrekontrakter kan det være hensigtsmæssigt at knytte krav til sikring af etablering af praktikpladser.Kollegier er også en begrænsende faktor i forhold til praktikforløb, og der er derfor en stor geo-grafisk mismatch mellem efterspørgsel og udbud af praktikpladser. Figur 3.9 viser fordelingenaf godkendte praktikpladser og praktikpladser i brug inden for Bygge og anlæg. På landsplan erder 338 godkendte praktikpladser, og kun 211 pladser udnyttes, dvs. udnyttelsesgraden er kunomkring 2/3. Nuuk rangerer lavt i antal praktikanter i forhold til de godkendte praktikpladser,idet kun omkring 1/3 af de godkendte praktikpladser udnyttes. Det bemærkes, at en godkendtpraktikplads ikke er ensbetydende med, at der udbydes en praktikplads.Figur 3.9Praktikpladser i Bygge og anlæg
Kilde: www.dk.nanoq.gl/Emner/Landsstyre/Departementer/Departement_for_KIIIN/KIIIN_styrelse/~/media/CE716B-F14AA94E799BEFA09DDE9AEB16
56
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
I forbindelse med storskalaprojekterne er der et stort perspektiv i såkaldte IBA-aftaler (ImpactBenefit Agreement), der kontraktligt knytter krav til involvering af lokal arbejdskraft, lokale un-derleverandører, videnoverførsel via praktikpladser m.m. Selvom sådanne vilkår vil påvirke andrekontraktvilkår, er de et vigtigt instrument til at skabe grundlag for uddannelse af arbejdskraftog for at skabe erhvervs- og jobmuligheder. Alternativet vil være, at dette skulle sikres på andenmåde, men dette vil sandsynligvis blive mere omkostningsfyldt og/eller mindre effektivt. Ved IBAkan man udnytte den ekspertise og viden virksomhederne bag storskalaprojekterne har og somtypisk ikke vil være til stede lokalt.En forbedring af uddannelsesniveauet er afgørende for at kunne skabe grundlag for en selvbæ-rende økonomi. Det er afgørende, at flere forlader folkeskolen med et grundlag og motivationfor videre uddannelse. Det er afgørende at forbedre erhvervsuddannelserne. I den uddannelses-politiske satsning er det afgørende at sikre de grundlæggende og basale uddannelser. Behov ogefterspørgsel efter arbejdskraft med grundlæggende faglige kvalifikationer er til stede, og ensådan satsning er derfor relativ risikofri. Der er betydelig mere risiko knyttet til at forudsige be-hovet for mere specialiseret arbejdskraft, og sammenholdt med smådriftsulemper i uddannelseer det ikke samfundsmæssigt hensigtsmæssigt at være selvforsynende på alle områder inden foruddannelsessystemet. Behov for mere specialiserede kvalifikationer kan mere hensigtsmæssigtdækkes ind via uddannelser i udlandet eller tiltrækning af udenlandsk arbejdskraft.Arbejdsstyrke og arbejdsmarkedspolitikEn væsentlig del af arbejdsmarkedsproblemet er personer med en beskeden markedsindkomstsamt personer som helt eller delvist er marginaliseret fra arbejdsmarkedet. En væsentlig årsaghertil kan være mangel på arbejdsmarkedsrelevante kvalifikationer, men der kan også være an-dre årsager til en løs tilknytning til arbejdsmarkedet. Samtidig kan fravær fra arbejdsmarkedetog længere tids ledighed forårsage en ændring i den sociale situation, der kan vanskeliggøre mu-lighederne for beskæftigelse.I de Nordiske lande har der været en lang tradition for at knytte en aktiv arbejdsmarkedspolitiksammen med det sociale sikkerhedsnet. Formålet med den aktive arbejdsmarkedspolitik er to-sidet, nemlig på den ene side at sikre, at de omfattede personer er til rådighed for arbejdsmarke-det og er aktivt jobsøgende, og på den anden at medvirke til at mindske barrierer, der kan påvirkemulighederne for at komme i beskæftigelse.I henhold til Landstingsforordning nr. 14 af 12. november 2001 om aktivering af ledige bestården aktiverende indsats i i) at tilbyde den ledige uddannelse, herunder efteruddannelse, og ii)at beskæftige den ledige i et kommunalt aktiveringsprojekt. Kommunale aktiveringsprojekter fi-nansieres af kommunen alene eller af flere kommuner i fællesskab. Den ledige skal som udgangs-punkt lade sig registrere på det lokale arbejdsmarkedskontor og har ret til at få udarbejdet enpersonlig handlingsplan og økonomisk støtte fra det offentlige i form af enten arbejdsmarkeds-ydelser, offentlig hjælp eller arbejdsskadeforsikring.Arbejdsformidlingen har bl.a. til opgave at formidle kontakten mellem den arbejdssøgende og ar-bejdsgiver med henblik på etablering af konkret ansættelsesforhold. En matchordning er underimplementering i 2012. Matchgruppeinddelingen fremgår af tabel 3.5.
57
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
Tabel 3.5MatchgruppeinddelingMatchgruppe123InddelingJobklarIndsatsklarMidlertidig passivDefinitionParat til at tage et ordinært arbejde.Ikke parat til at tage et ordinært arbejde, men klar til at deltage i en be-skæftigelsesrettet indsats med aktive tilbud.Ledige med alvorlige problemer, hvor der først skal iværksættes enform for behandling/terapi eller anden form for støttebehandling
Kilde: Baseret på Departement for Erhverv og Arbejdsmarked (2012).
Fordelingen af de ledige i april måned i forhold til matchgruppeinddelingen fremgår af tabel 3.6.Med forbehold for at systemet er under implementering, er det påfaldende, at kun 2.249 perso-ner eller kun knap 60 pct. af de ledige vurderes at være jobklare. Det understreger den ganskebetydelige udfordring, det vil være at bringe mange af de ledige i beskæftigelse.Tabel 3.6Ledige fordelt efter matchgruppeinddeling, april 2012KommuneQaasiutsupQeqqataSermersooqKujalleqI altAntal ledige1: jobklar1670542103261038541157302549241224920116817034573Matchgruppeinddeling2: Indsatsklar3:Midlertidig passiv101291177254Ikke fastlagt21143196328778
Kilde: Departementet for Erhverv og Arbejdsmarked (2012)
Introduktionen af matchgruppesystemet er et væsentligt fremskridt. Systemet giver dels etbedre overblik over arbejdsmarkedssituationen og dels et grundlag for en mere målrettet ind-sats i forhold til de ledige. Det er for tidligt at vurdere effekterne af dette system. En særligproblematik er vanskelighederne ved både at tilbyde tilstrækkeligt målrettede aktiveringstilbudsamt at håndhæve rådighedsforpligtigelsen på en reel måde givet både befolkningstæthed oggeografiske spredning af befolkning og beskæftigelsesmuligheder.I forhold til den aktive arbejdsmarkedspolitik er kendskabet til og mulighederne for at anvise mu-ligheder for arbejde af afgørende betydning. En særlig problematik i forhold til de store erhvervs-projekter er arbejdskraftens mobilitet. Som det fremgår af tabel 3.7 er ledigheden ujævnt fordeltpå tværs af landet. Næsten halvdelen af de ledige i Qaasuitsup Kommunia er unge mellem 15-25år (denne aldersgruppe udgør ca. 27 pct. af befolkningen). 45 pct. af de berørte ledige i april 2012er unge mellem 15 og 25 år. Ledigheden er tæt knyttet til uddannelsesniveau, og i 2010 var 84pct. af ledige de ufaglærte.Tabel 3.7Ledighed fordelt på kommuner, byer april 2011 og 2012Berørte af ledighed/kommuneopdeltQaasuitsup KommuniaQeqqata KommuniaKommuneqarfik SermersooqKommune KujalleqKilde: Grønlands Statistik, Arbejdsmarked 2012:4 & Arbejdsmarked 2012:6April 2011917530894502April 201212554701006543
58
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
For personer, hvor det primære problem er ledighed, er det afgørende for en effektiv indsats,at sagsbehandleren har en tilstrækkelig stor viden om arbejds- og uddannelsesmuligheder, sådenne kan kanalisere ledige over i enten arbejds- eller uddannelsesmuligheder, som de er moti-verede og kvalificerede til at tage imod. Da arbejds- og uddannelsesudbuddet på de fleste om-råder er geografisk meget koncentreret, er det derudover afgørende for en effektiv indsats, atsagsbehandleren har viden om erhvervslivet og uddannelsessystemet ikke blot i lokalområdet,men også i regionen samt på landsplan.
Vigtigheden af værdien af en bred viden om arbejdsmarkedssituationen understreges af for-skellige analyser af bosætningsmønsteret (Departement & Departementet for Erhverv og Ar-bejdsmarked (2010)). Af disse fremgår det blandt andet, at omkring 1/5 af befolkningen årligtflytter. Flytning sker først og fremmest internt i landet, og først og fremmest til og imellem by-erne. Flytning skyldes helt overvejende enten eget eller partners arbejde, men også enten egeneller partners uddannelse kan være årsag til flytning. Lønforhold har ofte været afgørende, menogså muligheden for at udnytte og udvikle kompetencer har i mange tilfælde haft en betydning.Der stilles i dag ikke krav til modtagere af offentlig hjælp om at flytte efter arbejde eller uddan-nelse, og særligt i bygderne, hvor der typisk er et mindre og/eller mere varierende arbejds- oguddannelsesudbud, står mange af disse derfor reelt ikke til rådighed for arbejdsmarkedet. Givetden forventede erhvervsudvikling vil det i indsatsen i forhold til modtagere af offentlig hjælpvære relevant at tænke i tiltag, der kan fremme mobiliteten i befolkningen.I et fremadrettet perspektiv vil en øget geografisk mobilitet være af afgørende betydning forrealiseringen af de potentielle erhvervsprojekter og for om de giver grundlag for en forbedringaf befolkningens velstand. Det vil være nødvendigt at tilpasse bosætningsmønstre til den øko-nomiske aktivitet.Økonomiske incitamenter til at arbejde17I et velfærdssamfund er det vigtigt at afveje hensynet til social sikring og incitamenterne til atvære i beskæftigelse. Formålet med det sociale sikkerhedsnet (offentlig hjælp) er, at det skalkunne betale sig at arbejde, men at der samtidig skal være et socialt sikkerhedsnet for personer,som ikke kan opretholde en indkomst, der kan forsørge dem selv og deres familie. Med den fastepraksis omkring udmåling af såvel rådighedsbeløb som forsørgertillæg er der i den offentligehjælp taget højde for, at børnefamilier uden for arbejdsmarkedet sikres et rimeligt forsørgel-sesgrundlag.For at det kan betale sig at arbejde, skal størrelsen på den disponible indkomst gerne stige, jomere man tjener, hvilket vil sige, at den marginale skat skal ligge under 100 pct.Hvorledes en indkomst skabt ved arbejde påvirker den disponible indkomst og dermed den en-keltes direkte gevinst ved at arbejde (eller arbejde noget mere) bestemmes i et samspil mellembeskatning og de sociale ydelser. Figur 3.10 og 3.11 viser, hvorledes den disponible indkomstafhænger af markedsindkomst for henholdsvis en enlig med 1 barn og et par med to børn. Der eri beregningerne taget hensyn til børnetilskud, daginstitutionsbetaling og boligsikring, men ikkeeventuel offentlig hjælp18. Da både daginstitutionsbetaling og boligsikring er indkomstafhængig,17 Dette afsnit er baseret på beregninger fra Skatte- og Velfærdskommissionen (2011). Der henvises hertil for en nær-mere diskussion af både beregninger og samspilsproblemerne.18 Offentlig hjælp er ikke medtaget, da udmålingen afhænger kritisk af de faste udgifter, hvorfor det er svært at laverepræsentative typeeksempler. Medtagelse af offentlig hjælp vil generelt forstærke problemerne påpeget i teksten.
59
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
er den samlede effektive marginale beskatning højere end den direkte indkomstbeskatning. Detfremgår af figuren, at en indkomststigning over et stort stræk kun giver en mindre stigning iden disponible indkomst og endog kan være negativ for visse indkomstniveauer. Det skyldes, atbørnetilskud falder, at daginstitutionstaksten stiger og særligt, at boligsikringen reduceres, nårindkomsten stiger. En indkomststigning fra 100.000 kr. til 200.000 kr. for en enlig med 1 barnvil kun øge den disponible indkomst med ca. 25.000 kr., altså en samlet effektiv beskatning på75 pct. af indkomststigningen. Årsagen er dels beskatningen af indkomst og dels modregning iboligtilskud, børnetilskud, og daginstitutionsbetaling. For parret med to børn vil en indkomst-stigning fra f.eks. 300.000 kr. til 350.000 kr. øge den disponible indkomst med ca. 15.000 kr. ogden samlede beskatning er på ca. 70 pct. Det fremgår af figurerne, at en indkomststigning overet vist interval både for den enlige og parret kan lede til et fald i den disponible indkomst, dvs. ensamlet beskatning over 100 pct.Som den offentlige hjælp19administreres og udmåles på nuværende tidspunkt, er incitamentettil at arbejde ikke særlig stort for nogle familietyper, da de vil modtage meget i offentlig hjælp.Det gælder særligt for familier med mange børn og for familier med høje faste udgifter. Rådig-hedsbeløbet for en familie med høje faste udgifter vil tilmed være uændret op til en relativ højindkomstgrænse. Dette skyldes dels, at der sker en krone for krone modregning af evt. lønind-komst, samt at kombinationen med boligsikring, børnetilskud og tilskud til daginstitutionsbeta-ling skaber ’incitamentsfælder’ ved stigende lønindkomster.Figur 3.10Udvikling i disponibel indkomst for en enlig med et barn
Note: Den enlige antages at have 1 barn i børnehave og en husleje på 4.000/måned. Familien med to børn antages athave 1 barn i børnehave og 1 barn i fritidshjem og en husleje på 6000 kr./måned Ovenstående beregninger og figurer ergennemført på baggrund af daginstitutionstaksterne i Kommuneqarfik Sermersooq, men de overordnede konklusionerer også gældende for de øvrige kommuner.Kilde: Egne beregninger
19 I 2009 var der 7.528 husstande, der modtog midlertidigt indkomsterstattende hjælp (arbejdsmarkedsydelse og of-fentlig hjælp). Kun 10 pct. af disse husstande modtog over 60.000 kr.
60
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
Figur 3.11Udviklingen i disponibel indkomst for et par med to børn
Note: Se figur 3.10.Kilde: Egne beregninger.
For personer med meget lave indkomster vil der op til en vis indkomstgrænse være en margi-nalskat tæt på 100 pct., hvilket er udtryk for, at der bør være et minimum eksistensgrundlagfor forskellige familietyper. Der er et stort behov for at mindske samspilsproblemerne mellemboligsikring, børnetilskud og daginstitutionsbetaling for at øge gevinsten ved at arbejde. So-ciale- og fordelingsmæssige hensyn gør det dog ikke muligt at fjerne disse samspilsproblemer,og derfor er en sikring af rådighedsforpligtigelsen via den aktive arbejdsmarkedspolitik af af-gørende betydning. En reform af både skattesystemet og det sociale sikkerhedsnet er såledespåkrævet for at skabe et stærkere økonomisk incitament til at arbejde. Den nuværende incita-mentsstruktur vil være en væsentlig bremse på en forøget beskæftigelse for en ret stor gruppepå arbejdsmarkedet.Omstilling og strukturtilpasningerPå kort sigt vil det effektive udbud af kvalificeret arbejdskraft kunne øges ved effektivisering ogstrukturforandringer inden for andre erhverv og brancher. Som tidligere omtalt er en stor del afbeskæftigelsen aktuelt koncentreret omkring fiskeriet og den offentlige sektor. Effektiviserin-ger og strukturtilpasninger inden for fiskeriet er et afgørende element for at sikre både bedreindtjeningsforhold i fiskeriet og en mere selvbærende økonomi. Dette vil forudsætte en reduktioni antallet af beskæftigede i erhvervet. En væsentlig del af denne tilpasning skal sikres ved at redu-cere tilgangen til erhvervet. Der er imidlertid behov for yderligere tiltag for at fremskynde denneproces. Personer, der i dag er beskæftiget i fiskeriet, vil som hovedregel ikke have nogen uddan-nelse, der giver erhvervskompetence på andre områder. En sådan strukturtilpasning vil derfor iførste omfang øge udbuddet af ufaglært arbejdskraft. Men i takt med mindre tilgang til branchen,vil der også være en effekt på udbuddet af faglært og andre former for kvalificeret arbejdskraft.En stor del af arbejdsstyrken er beskæftiget i den offentlige sektor. Fremadrettet vil en foku-sering på en mere enkel administration, herunder brug af IT-baserede løsninger kunne frigørearbejdskraftsressourcer for et uændret serviceniveau for borgerne. Det er afgørende at iværk-sætte initiativer for at sikre sådanne effektiviseringer og monitorere, at gevinster omsætter sig
61
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
i et mindre behov for arbejdskraft. Det vil på kort sigt kunne frigøre uddannet arbejdskraft, og påsigt vil det være svært at sikre en selvbærende økonomi uden en reduktion i antallet af ansatte iden offentlige sektor.Et væsentligt element i at sikre balance mellem udbud og efterspørgsel efter arbejdskraft er attilpasse aktiviteten i andre dele af landet i forhold til storskalaprojekterne. Dette er særlig vig-tigt i anlægsfasen. Her vil der være gode muligheder for bygge- og anlægssektoren, og det erderfor hensigtsmæssigt at bygge- og anlægsaktiviteten i andre dele af landet tilpasses aktivi-tetsniveauet i udviklingsområderne. I fravær af en sådan tilpasning er der en reel risiko for, at deropstår et lønpres i bygge- og anlægssektoren. En sådan periode med overophedning vil imidlertidmed stor sandsynlighed blive fulgt af en afmatning med risiko for arbejdsløshed m.m. En sådanzig-zag udvikling vil være uhensigtsmæssig og kan reducere gennemsnitsbeskæftigelsen overtid. Et mere jævnt forløb for aktiviteten i bygge-og anlægssektoren vil således være en fordelbåde fra et branche- og et samfundsmæssigt synspunkt. At sikre dette stiller store krav til denpolitiske styring af boligpolitikken, herunder også at skabe forståelse for, at der vil være regio-nale forskelle i aktivitet og muligheder. Såfremt projekterne skal udnyttes til sikring af en mereselvbærende økonomi, kan der ikke være den samme økonomiske udvikling i alle dele af landet.Det er nødvendigt, at der sker en struktur- og geografisk tilpasning til de nye erhvervsmuligheder.MigrationspotentialeDer er gode muligheder for at tiltrække arbejdskraft udefra. Et stort omfang af ”rejsende ar-bejdskraft” vil imidlertid ikke være hensigtsmæssig af en række årsager. Erfaringer fra andre lan-de viser, at den økonomiske udvikling ikke alene påvirker muligheder for at tiltrække udenlandskarbejdskraft men også for den nationale arbejdskrafts mobilitet, jf. f.eks. Irland. Over de senereår har der været en netto-udvandring fra Grønland. Det er et spejlbillede af denne udvikling, atmange fra denne gruppe har en uddannelse og er aktive på primært det danske arbejdsmarked.En gunstig erhvervsudvikling med deraf følgende muligheder for jobskabelse kan derfor have denmedvindseffekt, at det vil mindske nettoudvandring og formentlig også tiltrække personer fødti Grønland, men som i dag er bosiddende i Danmark. Omvendt må det forventes, at i fravær aferhvervsudvikling vil udvandring af unge med en uddannelsesmæssig baggrund bliver forstærket.3.4.2 Offentlige finanserDe offentlige finanser er i udgangspunktet presset af en række forhold, der med en uændret øko-nomisk politik vil skabe en systematisk ubalance mellem indtægter og udgifter, jf. kapitel 2. Derer således i udgangspunktet et stort reformbehov for at sikre det finansielle grundlag for vel-færdssamfundet.En gennemførelse af et eller flere storskalaprojekter vil ad forskellige kanaler påvirke både deoffentlige indtægter og udgifter. En gennemførelse af sådanne projekter stiller store krav tilinvesteringer i infrastruktur og boliger m.m. Samtidig vil tiltag på det uddannelses- og arbejds-markedspolitiske område på kort sigt også være udgiftskrævende. Den øgede aktivitet knyttettil storskalaprojekter vil også øge de offentlige indtægter, i første omgang via skatteprovenuetsom følge af den øgede aktivitet i anlægsfasen, og på sigt også i form af selskabsbeskatning ogeventuelt andre indtægtskilder knyttet til udnyttelsen af naturressourcerne. Uafhængigt af denærmere detaljer vil det nødvendigvis være sådan, at den umiddelbare belastning af udgiftssidener større end den tilsvarende forbedring af indtægtssiden. Dette er tilfældet også uden et di-rekte Selvstyre-engagement i storskalaprojekterne. De offentlige finanser vil derfor blive bela-stet på kort sigt. Dette forstærker kravene til en stram styring – både i politisk og administrativhenseende - af de offentlige finanser.
62
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
Der er lavet summariske vurderinger af konsekvenserne for de offentlige finanser af en gennem-førelse af et storskalaprojekt20, jf. Greenland Development A/S og Niras A/S (2010). I nedenstå-ende figur 3.12 er udgifts- og indtægtsprofiler vist sammen med grundforløbet fra kapitel 2, ogfigur 3.13 viser den offentlige saldo henholdsvis med og uden dette projekt.Figur 3.12Offentlige indtægter og udgifter med og uden indregning af aluminiumsprojekt
Note: Den lodrette streg angiver overgangen mellem historisk data og fremskrivning fra grundscenariet i 2009-holdbar-hedsmodellen. De stiplede linjer angiver aluminiumsprojektets økonomiske betydning pba. Niras 2010. Projektets starter dog i beregningerne udskudt med 2 år i forhold til Niras rapporten fra 2011 til 2013.Kilde: Økonomisk Råd 2011 og rapporten ”Aluminiumsprojektets økonomiske betydning” fra 2010 fra GreenlandDevelopment A/SFigur 3.13Offentlig saldo med og uden indregning af aluminiumsprojekt
Note: Den lodrette streg angiver overgangen mellem historisk data og fremskrivning fra grundscenariet i 2009-holdbar-hedsmodellen. De stiplede linjer angiver aluminiumsprojektets økonomiske betydning pba. Niras 2010. Projektets starter dog i beregningerne udskudt med 2 år i forhold til Niras rapporten fra 2011 til 2013.Kilde: Økonomisk Råd 2011 og rapporten ”Aluminiumsprojektets økonomiske betydning” fra 2010 fra GreenlandDevelopment A/S20 Forudsætningerne for beregninger bag figuren fremgår af rapporten fra Greenland Development A/S. I beregnin-gerne indgår indtægter fra forskellige former for beskatning (indkomstskat, afgifter, selskabsskat mv.), sparede udgif-ter, transfereringer samt udgifter til investeringer i infrastruktur, boliger, øgede driftsudgifter i den offentlige sektor ogudgifter til mobilitetsydelser.
63
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
Effekterne for de offentlige finanser afhænger i høj grad af mulighederne for at øge arbejds-udbuddet og bringe marginalgrupper i beskæftigelse. En væsentlig forbedring af de offentligefinanser forudsætter, at en større andel af befolkningen er i beskæftigelse med et højere ind-komstniveau, end det er tilfældet i dag.Vurderingen af implikationer for både de offentlige udgifter og indtægter er behæftet med bety-delig usikkerhed. Storskalaprojekterne er ikke tilstrækkeligt konkretiseret til, at det har væretmuligt at lave nye vurderinger af effekterne for de offentlige finanser. Ved en gennemførelse afprojekterne vil der være et stort behov for mere detaljerede analyser.I den aktuelle økonomisk politiske debat lægges der til grund, at de øgede skatteindtægter kanfinansiere de udgiftskrævende anlægsaktiviteter til blandt andet infrastruktur og boliger m.m.Dette er en fornuftig strategi, men der er en række problemer og spørgsmål.For en implementering af denne strategi kræves der en mere præcis vurdering af både udgifts-og indtægtsimplikationerne af gennemførelsen af et storskalaprojekt. Uden en sådan viden erder en risiko for, at planerne baseres på optimistiske indtægtsvurderinger, og at finansierings-potentialet overvurderes. Det noteres, at der i ”Gældsstrategien” (Departementet for Finanser(2012b)) lægges op til, at de ekstraordinære indtægter fra råstofefterforskning og ekstraordi-nære indtægter fra selvstyreejede AS i de kommende år hovedsageligt reserveres til udbygningaf kollegier og uddannelsesbyggerier. I Storskalaredegørelsen (Naalakkersuisut (2012))) anbe-fales det, at ekstraordinære skatteindtægter som følge af anlægsaktiviteterne for Selvstyre ogkommuner går til finansiering af nødvendig infrastruktur og ekstra driftsudgifter som følge aftilflytning i anlægsfasen.En særlig problematik ved styringen er, at de ekstra indtægter ikke umiddelbart kan identificeres,da de vil vise sig i form af provenu fra indkomstbeskatning, selskabsbeskatning, forbrugsafgifterm.m. For at vurdere indtægtsforøgelsen er det nødvendigt at have en mere præcis vurdering afdet underliggende provenu i fravær af disse aktiviteter. På kort sigt kan der af mange grundevære store udsving i skatteprovenuet, og derfor kan det være svært at vurdere indtægtssidenpræcist.Overslagene over implikationerne for de offentlige finanser forudsætter, at der sker en tilpas-ning af de offentlige tilbud og aktiviteter i forhold til en ændret geografisk fordeling af økono-misk aktivitet og bosætning. Det er således nødvendigt både at klargøre behovet for en sådanomallokering og at udvikle styringsværktøjer til at gennemføre og monitorere en sådan tilpas-ning. Grundet smådriftsulemper kan det på visse områder være svært at lave en proportional til-pasning, dvs. udgifter vil stige mere i erhvervsudviklingsområderne, end de kan reduceres i andreområder. Dette vil mindske nettoeffekten. Uden en præcis styring vil der være en risiko for etudgiftsskred og dermed belastning af de offentlige finanser.Tilsvarende vil gøre sig gældende med skatteprovenuet, hvor den ændrede regionale fordelingkan være væsentligt større end nettoeffekten på Selvstyrets samlede indtægter. Dette vedrørerudligningen mellem kommuner i forhold til en ændret geografisk placering af økonomisk aktivitetog befolkning.Erhvervsprojekternes realisation forudsætter store investeringer i boliger. Den aktuelle boligpo-litik implicerer betydelige subsidier til boliger både direkte via boligsikring og indirekte via lem-pelig beskatning og favorable lånevilkår for private boliger, jf. Skatte- og Velfærdskommissionen
64
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
(2011). Inden en stor nybygningsaktivitet igangsættes, vil det være væsentligt at have klarhedover den fremtidige boligpolitik både for at skabe sikkerhed for den enkelte og private aktører iområdet, men også for at klarlægge implikationerne for de offentlige finanser. En videreførelseaf den betydelige subsidiering af boliger vil have en væsentlig effekt for konsekvenser for de of-fentlige finanser af at gennemføre et eller flere storskalaprojekter.Forvaltning af ressourcerne - RåstoffondenI 2008 blev der oprettet en råstoffond, som har til formål at sikre en stabil udvikling af den grøn-landske økonomi, selvom der i en periode potentielt vil være meget høje indtægter fra råstofvirk-somhed.Af loven til råstoffonden fremgår det, at formålet er21:1) at oppebære hjemmestyrets råstofindtægter,2) at placere fondens midler således, at der opnås en betryggende sikkerhed og det størst mu-lige afkast,3) at sikre, at fondens midler anvendes til dækning af hjemmestyrets investeringer i råstof-virksomhed, udgifter ved råstofvirksomhed og udgifter ved varetagelse af hjemtagne opga-ver i overensstemmelse med denne landstingslovs regler og i henhold til vedtagelse i lands-tingsfinanslove eller tillægsbevillinger,4) at sikre, at fondens midler derudover kun udbetales til hjemmestyret i overensstemmelsemed denne landstingslovs regler og i henhold til vedtagelse i landstingsfinanslove eller til-lægsbevillinger, og5) at medvirke til at sikre, at fondens midler anvendes således, at det grønlandske samfund pålangt sigt opnår de samfundsøkonomisk størst mulige afkast og mest gavnlige virkninger.”Loven træder i kraft den 1. januar året efter, at Inatsisartut første gang godkender et landsregn-skab, hvor råstofindtægterne22udgør 5 mio. kr.23Som diskuteret ovenfor kan der være tre ho-vedmotiver til en fondskonstruktion, nemlig, i) intergenerational fordeling og anvendelse af res-sourceformuen, ii) stabiliseringspolitisk stødpude, samt iii)”parking fund”, hvor midlerne parkeresfor ikke at skabe overophedning men en langsom og glidende anvendelse af midlerne i forhold tiløkonomiens absorptionskapacitet. Råstoffonden indeholder elementer af alle tre formål, men errelativt bredt formuleret i forhold til anvendelsen af råstofformuen og dermed balancen mellemgenerationer.I processen frem mod økonomisk selvbårenhed kan der være gode grunde til at trække midlerud af fonden til varetagelse af opgaver, der hjemtages fra den danske stat, og til at kompensereSelvstyret for reduktioner af bloktilskuddet.Imidlertid er anvendelsesmulighederne meget bredt formuleret, også selvom det er angivet, atanvendelsen skal medvirke til at sikre, at det grønlandske samfund på lang sigt opnår de sam-fundsøkonomisk størst mulige afkast og de mest gavnlige virkninger. Dette er formuleret megetbredt og giver et stort fortolkningsrum for hvilke typer udgifter og aktiviteter, der vil kunne fi-21 § 2 stk. 2 i Landstingslov nr. 6 af 5. december 2008 om Grønlands Råstoffond.22 Ved råstofindtægter forstås hjemmestyrets indtægter ved forundersøgelse, efterforskning og udnyttelse af mi-neralske råstoffer i Grønland, som angivet i lovgivningen om hjemmestyrets ret til sådanne indtægter. Råstofindtægteromfatter også hjemmestyrets indtægter ved dets deltagelse i råstofvirksomhed, herunder indtægter, der tilfalder hjem-mestyret som selskabsdeltager i et selskab anvendt til deltagelsen, og hjemmestyrets indtægter ved overdragelse afejerandele i selskabet.23 Der er stillet forslag om, at denne grænse hæves til 75 mio. kr.
65
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
nansieres med henvisning til, at de vil have langsigtede gavnlige effekter for samfundet. Til sam-menligning er fondskonstruktionen i Norge, jf. ovenfor, tættere knyttet til princippet om kun lø-bende at anvende afkastet fra naturformuen.I forhold til aktiviteter til gavn for samfundet er det vigtigt at sondre mellem aktiviteter, der vilhave et direkte økonomisk afkast og aktiviteter der vil have ikke-økonomiske former for afkast.Begge typer af afkast er vigtige for samfundet og kan begrunde en politisk prioritering. Imidler-tid vil det kun være aktiviteter med et økonomisk afkast i form af f.eks. øgede indkomster ogskatteprovenu, der vil afhjælpe de offentlige finanser. I formuleringen af en anvendelsespolitikfor Råstoffonden er en sådan sondring mellem forskellige former for afkast derfor afgørende, ogden aktuelle lov er ikke tilstrækkelig præcis i forhold hertil.Vurderet i forhold til andre Råstoffonde har den grønlandske råstoffond ret brede og upræcistdefinerede rammer for anvendelse af midlerne. Dette indebærer en betydelig risiko for fejlallo-kering af midlerne. Det anbefales, at der formuleres mere præcise og klare regler for anvendelseaf midlerne i Råstoffonden, særligt i forhold til en anvendelse, der ligger ud over et forventeligtgennemsnitligt niveau for det reale afkast.Afkastet fra en råstoffond under en handlingsregel er illustreret i figur 3.14. Figuren viser detreale afkast, dvs. afkast til udbetaling i 2010 kroner under en handlingsregel der muliggør en ud-betaling af et gennemsnitligt nominelt afkast på 4 pct. og under antagelse af en inflation på 2 pct.Råstoffonden tilføres midler fra olie- og gasudvinding for Landskassen for et scenarium24, hvorNunaOil A/S deltager25i udvindingen med 12,5 pct. Det forudsættes, at alle indtægter, der kanhenføres til olieproduktion og andre råstofaktiviteter, indsættes i Råstoffonden26. Der er tagethøjde for, at indtægter over 75 mio. kr.(2009 priser) reducerer bloktilskuddet fra staten. Hvis derf. eks. et år er indtægter for 3 mia. kr., vil bloktilskuddet blive reduceret med 1,46 mia. kr. Råstof-fonden vil umiddelbart blive forøget med 3 mia. kr. og derefter reduceret med 1,46 mia. kr. for atfinansiere bloktilskudsreduktionen. Med andre ord øges råstoffondens kapital netto med 1,54mia. kr., som derefter kan generere et afkast i form af renteindtægter.
24 Scenariet bygger på oplysninger fra Råstofdirektoratet, som også blev anvendt i Skatte- og Velfærdskommissionen(2011). Her har man beregnet det samlede ”government take”, det vil sige de samlede indtægter til Selvstyret. Govern-ment take består af selskabs- og udbytteskat, royalty og andel i overskud gennem NunaOil A/S. Beregningerne er fore-taget under den beregningstekniske forudsætning, at der i 2020 påbegyndes etablering af en lille boreplatform på etoliefelt på 500 mio. tønder, og at der i 2025 starter opbygning af en stor boreplatform til et felt på 2.000 mio. tønder olie.25 NunaOil A/S kan kun deltage i de to projekter med en ejerandel på 12,5 pct., hvis Selvstyret indskyder kapital i Nu-naOil A/S. Hvis der indskydes kapital i selskabet, vil det føre til et negativt government take, det vil sige udgifter i stedetfor indtægter i byggefasen. Landskassen vil derfor skulle optage lån for at kunne yde dette kapitalindskud, og der vilvære tale om lån i størrelsesordenen 2,0 mia. kr., som Landskassen og NunaOil A/S tilsammen skal optage for at deltagei et lille oliefelt, og i størrelsesordenen 5 mia. for at deltage i et stort oliefelt. Den gæld skal forrentes og afdrages overen længere årrække, og der er forudsat en årlig renteudgift på 4 pct. af det lånte beløb.26 Beregningseksemplet hviler på en forudsætning om, at der i 2020 påbegyndes udbygning af et oliefelt, hvor der kanudvindes 500 mio. tønder, og at der i 2025 udbygges i et oliefelt, hvor der kan udvindes 2.000 mio. tønder olie. Derudoverer der forudsat en råoliepris på 75 $ og gjort forudsætninger om anlægs- og driftsomkostninger.
66
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
Figur 3.14Realt afkast fra råstoffond baseret på et mindre oliefelt under en handlingsregel
Kilde: Egne beregninger baseret på oplysninger fra Råstofdirektoratet, som også blev anvendt i Skatte- og Velfærdskom-missionen (2011).
Regneeksemplet viser, at der vil gå en årrække inden der vil være et væsentligt afkast til ud-deling. Den maksimale uddeling vil være godt 5 mia. kr. omkring 2047 (svarende til ca. 25 pct. afBNP forudsat en real vækst på 1.5 pct. om året) og derefter vil den falde. Årsagen til det faldendeafkast er ophør af råstofudvinding sammenholdt med en permanent reduktion af bloktilskuddet.
3.5 PerspektiverEn udnyttelse af naturressourcerne kan på sigt bidrage både til en mere selvbærende økonomi,hvor flere er selvforsørgende med rimelige indkomster og til en forbedring af de offentlige fi-nanser og dermed velfærdssamfundets finansiering. Dette forudsætter imidlertid, at en rækkeforudsætninger er opfyldt.En afgørende faktor er at øge udbuddet af kvalificeret arbejdskraft. På kort sigt er der et stortbehov for at sikre, at flere unge kommer i gang med en kompetencegivende uddannelse og atmindske barrierer for gennemførelse af uddannelse knyttet til kollegium- og praktikpladser. Det-te vil være første led i at øge udbuddet af kvalificeret arbejdskraft, og som på sigt vil forudsættevæsentlige forbedringer i hele uddannelsessystemet så flere får en grundskoleuddannelse, dergiver kvalifikationer og motivation til at erhverve en kompetencegivende uddannelse.Strukturelle forandringer og mobilitet af arbejdskraft er en forudsætning for at udløse et vækst-potentiale. Befolkningens bosætning må tilpasses erhvervs- og beskæftigelsesmulighederne.Der er et stort behov for strukturforandringer inden for fiskeriet. Der er også et behov for atigangsætte en systematisk proces til sikring af øget effektivisering og modernisering af den of-fentlige sektor for at frigøre arbejdskraft.Arbejdsudbuddet er også påvirket af incitamenter. Aktuelt har mange – særligt personer i denlavere ende af indkomstfordelingen – enten ingen eller kun en beskeden økonomisk gevinst vedat arbejde. En reform af skattesystemet og de sociale ydelser til sikring af en større gevinst vedat arbejde er af afgørende betydning. Incitamenterne til og mulighederne for at arbejde kan ogsåstyrkes gennem den aktive arbejdsmarkedspolitik. Introduktionen af et matchgruppesystem er
67
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
et vigtigt skridt i denne retning og muliggør en mere differentieret og målrettet indsats i forholdtil dem, der i dag står uden for arbejdsmarkedet. Det er vigtigt at fastholde en rådighedsforplig-tigelse og en aktiv jobsøgning samt via den aktive indsats at forbedre mulighederne for, at ledigekommer i beskæftigelse.En styrkelse af arbejdsudbuddet og arbejdsstyrkens kvalifikationer er en risikofri strategi, daøkonomien allerede i dag er stærkt afhængig af at tiltrække udenlandsk arbejdskraft, og medstorskalaprojekter vil dette blive forstærket. En forøgelse af arbejdsudbuddet vil omsætte sig iøget beskæftigelse.Storskalaprojekterne indeholder et stort potentiale, men en gennemførelse af et eller flere afdisse vil også indeholde flere risikoelementer. Projekterne er meget store i forhold til økonomi-ens størrelse, og det skaber på en række områder mismatch problemer. En særlig risiko er enoverophedning af økonomien, som via bl.a. lønstigninger og boligprisstigninger kan give anledningtil en ustabil økonomisk udvikling. Der vil således være behov for en stram styring af den økono-miske politik for at mindske risikoen for en sådan udvikling. Dette forudsætter blandt andet entilpasning af anlægsaktiviteter andre steder i landet. En igangsættelse af flere storskalaprojek-ter samtidig vil give store styringsproblemer, mens en gennemførelse af en række mindre projek-ter nemmere vil kunne tilrettelægges uden at skabe disse problemer.Storskalaprojekterne vil på kort sigt belaste de offentlige finanser og dermed forstærke de ak-tuelle problemer med at sikre balance på de offentlige finanser. På længere sigt vil de kunnebidrage til de offentlige finanser, såfremt projekterne omsættes i en erhvervs- og beskæftigel-sesudvikling til gavn for befolkningen. Selv under de mest optimistiske scenarier er det ikke rea-listisk, at projekterne løser finansieringsproblemet for den offentlige sektor. Potentielle stor-skalaprojekter er således ikke noget argument for at nedsætte reformambitionerne. Reformerer afgørende for at udløse de gunstige effekter af projekterne.Kravene til styring af de offentlige finanser vil blive forstærket af storskalaprojekterne. Projek-terne vil kræve betydelige investeringer i infrastruktur, boliger m.m. Øgede skatteindtægter fraprojekterne kan medvirke til finansieringen heraf. Investeringsudgifterne kommer imidlertidfør de mere usikre øgede skatteindtægter, hvilket øger risikoeksponeringen for de offentligefinanser. Samtidig vil en gennemførelse af projekterne kræve en betydelig omallokering af deoffentlige midler i retning af områder med en erhvervsudvikling. Dette stiller store krav både tilmonitorering af udvikling og den økonomisk politiks evne til at styre udviklingen.Erfaringerne fra andre lande peger meget klart på de institutionelle rammers afgørende betyd-ning for, om udnyttelse af naturressourcer er befordrende for en gunstig økonomisk udviklingog derfor for ikke at skabe en ”ressourceforbandelse”. Risikoen er, at midlerne bliver et ”smø-remiddel”, der blokerer for de nødvendige reformer, at midlerne ikke bliver benyttet til at sikrefremtidige produktions- og indkomstmuligheder (ægte opsparing) men i stedet udløser en poli-tisk konkurrence om anvendelsen af midlerne til rent-seeking aktiviteter, prestigeprojekter, ellerstærkt forvridende subsidier/tilskud til opretholdelse af aktiviteter i erhverv eller områder udenvækstpotentiale. For at undgå disse risici er der behov for en klar økonomisk politisk strategisom grundlag for meget klare regler for anvendelse af ressourcerne.Vurderet i forhold til andre Råstoffonde har den grønlandske råstoffond ret brede og upræcistdefinerede rammer for anvendelse af midlerne. Dette indebærer en betydelig risiko for fejlallo-kering af midlerne. Det anbefales, at der formuleres mere præcise og klare regler for anvendelse
68
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
af midlerne i Råstoffonden, særligt i forhold til en anvendelse, der ligger ud over et forventeligtgennemsnitligt niveau for det reale afkast.Det er en vigtig politisk opgave at skabe forståelse for, at gennemførelse af storskalaprojek-terne kun kan skabe grundlag for en mere selvbærende økonomi, såfremt befolkningens bosæt-ning tilpasses lokaliseringen af erhvervsmulighederne. Projekterne skaber ikke automatisk enselvbærende økonomi og løser ikke det offentliges finansieringsproblemer, og der er derfor ikkegrundlag for hverken at slække på en stram styring af de offentlige finanser eller en reformdags-orden. Projekterne giver nogle muligheder, hvis de forvaltes hensigtsmæssigt, men de løser ikkeautomatisk de centrale samfundsøkonomiske problemer.
69
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
HenvisningerArrow, K.J., P. Dasgupta, L.H.Goulder, K.J.Mumford, og K.Oleson, 2010, Sustainability and the measurement of wealth,NBER Working Paper No. 16599.’Danmarks Økonomiske Råd, 2012, Økonomi og Miljø, De Økonomiske Råd, Danmark.Departementet for Boliger, Infrastruktur og Trafik, 2012, Boligpolitisk redegørelse 2012, Nuuk.Departementet for Erhverv og Arbejdsmarked, 2010,Departementet for Erhverv og Arbejdsmarked, 2012, Vejledning i matchgruppering af arbejdsledige, Nuuk, Juni 2012.Departementet for Finanser, 2012a, Politisk-Økonomisk Beretning, Nuuk.Departmentet for Finanser, 2012b, Gælds- og Investeringsstrategi – Oplæg til national anlægsplan, Nuuk, April 2012.Duhaime, G., og A. Caron, 2006, The economy of the curicumpolar Arctic, kapitel 2 I The Economy of the North. Statistisk-sentralbyrå, NorgeEika, T., J. Prestmo og E. Tveter, 2010, Efterspørgslen fra petroleumsvirksomheten – Betydningen for produksjon og sys-selsetting I Norge, Økonomiske Analyser 3/20110.Frankel, J. A., 2010, The Natural Ressource Curse: A Survey, NBER Working Paper 15836.Frankel, J.A., 2011, A Solution to Fiscal Procyclicality: The Structural Budget institution Pioneered by Chile, NBER Work-ing Paper 16945.Greenland Development A/S og Niras A/S, 2010, Aluminimumsprojektets økonomiske betydning, Nuuk, Januar 2010.Grønlandsk-dansk Selvstyrekommission, 2008, Grønlandsk-dansk selvstyrekommissions betænkning om selvstyre iGrønland. 2008Hamilton, K., og Eduardo Ley, 2010, Measuring National Income and Growth in Resource-Rich Income-Poor Countries,Economic Premise, 28, World Bank.Hartwick, J. M., 1977, Intergenerational Equity and the Investment of Rents from Exhaustible Resources” American Eco-nomic Review, 67, December, pp. 972-74.Naalakersuisut, 2012, Redegørelsse om rammevilkår for realisering af storskalaerhvervsprojekter i Grønland, NuukMarts 2012.OECD, 2011, NORA Region, OECD territorial reviews: The Faroe Islands, Greenland, Iceland and Coastal Norway, Paris.Pedersen, Michael, 2008, Chiles finanspolitiske regel, Danmarks Nationalbank, Kvartalsoversigt, 3. kvartalPloeg, Frederick van der 2011. ”Natural Resources: Curse or Blessing?”Journal of Economic Literature,49(2): 366–420.Ploeg, F. van der , and A. J. Venables, 2011, Natural ressource wealth: The Challenge og managing a windfall, CEPR Discus-sion Paper 8694.Stiglitz, J.E., A. Sen and J.-P-Fitoussi, 2009, Report by the Commission on Measuring Economic Performance and SocialProgress, Paris, www.stiglitz-sen-fitoussi.fr/en.htm.Torvik, R., 2007, Rikdommens paradoks: Relevans for Norge, Institutt for samfunnsøkonomi, NTNU.Torvik, R. 2009, Why do some resource-abundant countries succeed while others do not?, Oxford Review of EconomicPolicy, 25(2), 241-56.Torvik, R., 2010, The Political Economy of Reform in Resource-Rich Countries, in R. Arezki, T. Gylfason and A. Sy, Beyondthe Curse – Policies to Harness the Power of Natural Resources, IMF.Økonomisk Råd, 2010, Økonomisk Råds Rapport 2010, NuukØkonomisk Råd, 2011, Økonomisk Råds Rapport 2010, Nuuk.
70
ØKONOMISK RÅDS RAPPORT 2012
71
