Finansudvalget 2012-13
FIU Alm.del Bilag 3
Offentligt
2/2012
Beretning omDanmarks reduktion af CO2-udledningen
2/2012
Beretning omDanmarks reduktion af CO2-udledningen
Statsrevisorerne fremsender denne beretningmed deres bemærkninger til Folketinget ogvedkommende minister, jf. § 3 i lov omstatsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov omrevisionen af statens regnskaber m.m.København 2012
Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommendeminister.Ministeren for udviklingsbistand, finansministeren, miljøministeren og klima-, energi- og bygningsministeren afgiver en rede-gørelse til beretningen.Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilketforventes at ske ultimo januar 2013.Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette tilfælde Endeligbetænkning over statsregnskabet 2012, som afgives i april 2014.
Henvendelse vedrørendedenne publikation rettes til:StatsrevisorerneFolketingetChristiansborg1240 København KTelefon: 33 37 59 87Fax: 33 37 59 95E-mail: [email protected]Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne
Yderligere eksemplarer kankøbes ved henvendelse til:Rosendahls-Schultz DistributionHerstedvang 102620 AlbertslundTelefon: 43 22 73 00Fax: 43 63 19 69E-mail: [email protected]Hjemmeside: www.rosendahls-schultzgrafisk.dk
ISSN 2245-3008ISBN 978-87-7434-390-5
STATSREVISORERNES BEMÆRKNING
Statsrevisorernes bemærkning
Statsrevisorerne,den 10. oktober 2012BERETNING OM DANMARKS REDUKTION AF CO2-UDLEDNINGENFN’s medlemslande vedtog i 1997 Kyoto-protokollen, som forpligter de industrialise-rede lande, der har ratificeret protokollen, til at nedbringe CO2-udledningen. Danmarkhar forpligtet sig til at reducere sin CO2-udledning med 21 % i perioden 2008-2012 iforhold til udledningen i 1990.Kyoto-protokollen muliggør forskellige virkemidler til reduktion af CO2-udledningen:Staten kan købe klimakreditter (dvs. tilladelser til udledning), der opnås ved atgennemføre CO2-reducerende klimaprojekter i andre lande. Danmark deltager ica. 80 projekter i 15 lande i Asien, Afrika og Østeuropa.Udledningen kan reduceres i ikke-kvotebelagte sektorer, fx ved statslige tilskudtil køb af varmepumper, afgifter på plastaffald og nyplantning af skov.Udledningen i de kvotebelagte sektorer kan reduceres ved at fastsætte lofter forvirksomhedernes udledning og muliggøre kvotehandel, så de CO2-begrænsendeinitiativer gennemføres, hvor det er billigst. De kvotebelagte sektorer omfatter fxenergiproducerende virksomheder og særligt energiforbrugende virksomheder(cement, glas, metal mv.).Peder LarsenHenrik ThorupHelge Adam MøllerKristian JensenMogens JensenKlaus Frandsen
Den danske reduktionsforpligtelse blev fordelt af Miljøministeriet i 2007 mellem de3 virkemidler, så de hver for sig skulle bidrage med henholdsvis 27 %, 30 % og 43 %.Fordelingen skete på baggrund af forventninger til den samfundsøkonomiske udvik-ling og kvotepriserne og i overensstemmelse med den danske klimastrategi fra 2003om, at Danmarks opfyldelse af Kyoto-målsætningen skal ske på den for samfundetbilligste måde.Statsrevisorerne finder det tilfredsstillende, at Danmark forventes at overholdedet gennemsnitlige udledningsloft for CO2i perioden 2008-2012, og at reduk-tionen stort set er sket til lave samfundsøkonomiske omkostninger.Forudsætningen for at overholde loftet er, at den endelige opgørelse af udledningeni 2011 og 2012 svarer til Energistyrelsens fremskrivninger, og at opgørelserne god-kendes af FN. De foreløbige opgørelser viser, at den faktiske reduktion af CO2-udled-ningen mellem de 3 virkemidler stort set svarer til den planlagte fordeling.
Beretning til Statsrevisorerne omDanmarks reduktion af CO2-udledningen
Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning tilStatsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevi-sorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar2012. Beretningen vedrører finanslovens § 6. Uden-rigsministeriet, § 7. Finansministeriet, § 23. Miljømi-nisteriet og § 29. Klima-, Energi- og Bygningsmini-steriet.
Indholdsfortegnelse
I.II.
Introduktion og konklusion ........................................................................................... 1Indledning .................................................................................................................... 4A.Baggrund .............................................................................................................. 4B.Formål, afgrænsning og metode ........................................................................... 9Miljøministeriets efterlevelse af klimastrategien......................................................... 11A.Grundlaget for fordelingen af reduktionsforpligtelsen ......................................... 11B.Fordelingen af reduktionsforpligtelsen på de 3 virkemidler................................. 12Danmarks opfyldelse af Kyoto-målsætningen ........................................................... 14A.Opfyldelsen af Kyoto-målsætningen ................................................................... 14B.Statens køb af klimakreditter .............................................................................. 16C.Reduktionen i de ikke-kvotebelagte sektorer ...................................................... 20D.Reduktionen i de kvotebelagte sektorer.............................................................. 22
III.
IV.
Bilag 1. Ordliste ................................................................................................................... 26
Beretningen vedrører finanslovens § 6. Udenrigsministeriet, § 7. Finansministeriet,§ 23. Miljøministeriet og § 29. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet.I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre for Udenrigsministeriet:Ulla Tørnæs (udviklingsminister): februar 2005 - februar 2010Søren Pind (udviklingsminister): februar 2010 - oktober 2011Christian Friis Bach (udviklingsminister): oktober 2011 -I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre for Finansministeriet:Thor Pedersen: november 2001 - november 2007Lars Løkke Rasmussen: november 2007 - april 2009Claus Hjort Frederiksen: april 2009 - oktober 2011Bjarne Corydon: oktober 2011 -I undersøgelsesperioden har der været følgende minister for Miljøministeriet:Connie Hedegaard: august 2004 - november 2007I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre for Klima-, Energi- ogBygningsministeriet:Connie Hedegaard: november 2007 - november 2009Lykke Friis: november 2009 - oktober 2011Martin Lidegaard: oktober 2011 -
INTRODUKTION OG KONKLUSION
1
I. Introduktion og konklusion
1. Denne beretning handler om Miljøministeriets og Klima-, Energi- og Bygningsministerietsindsats for at sikre, at Danmark opfylder sin forpligtelse til at reducere udledningen af CO2ihenhold til Kyoto-protokollen.Rigsrevisionen har igangsat undersøgelsen på eget initiativ i august 2011 som led i en paral-lelrevision med Polen og en række nordiske og baltiske lande. Parallelrevisionen handlerom kvotehandelssystemet, kvoteregistersystemet og klimakreditordningen og forventes af-sluttet i december 2012.2. FN’s medlemslande vedtog i 1997 Kyoto-protokollen, som forpligter medlemslandene tilat reducere deres CO2-udledning. Danmark har i den forbindelse forpligtet sig til at reduce-re sin udledning med 21 % i perioden 2008-2012 i forhold til udledningen i 1990.Der foreligger ingen FN-mål for reduktionen af CO2-udledningen efter 2012, men både EUog Danmark har fastsat en række forpligtende mål for perioden 2013-2020. Derudover harregeringen fastsat en række hensigtserklæringer, fx om at udfase fossile brændstoffer i 2050.3. Danmark og de øvrige medlemslande kan ifølge Kyoto-protokollen reducere deres CO2-udledning ved hjælp af 3 virkemidler. Det første virkemiddel er statens køb af klimakreditter.Inden for et kreditloft fastsat af EU kan staten købe klimakreditter, der bidrager til at reduce-re den globale udledning, ved at finansiere CO2-reducerende klimaprojekter i andre lande.Det andet virkemiddel omfatter tiltag, der reducerer udledningen i de ikke-kvotebelagte sek-torer, bl.a. skovrejsning og andre statslige tiltag som fx afgifter og tilskud. Det tredje og sid-ste virkemiddel omfatter reduktioner foretaget af kvotebelagte virksomheder i de kvotebe-lagte sektorer. Staten fastsætter et udledningsloft for bestemte virksomheder, og kvotehan-delssystemet skal sikre, at reduktionerne sker i de virksomheder, hvor omkostningerne vedat reducere er lavest.4. Den danske klimastrategi fra 2003 fastlægger, at Danmark som et bærende princip skalbruge de 3 virkemidler på en måde, så CO2-reduktionen sker så omkostningseffektivt sommuligt for det danske samfund. Det betyder, at Danmark i første omgang skal udnytte kre-ditloftet og derefter kun investere i CO2-begrænsende initiativer, hvis det er billigere end dereduktioner, Danmark kan opnå via kvotehandelssystemet. Klimastrategien gælder for perio-den 2008-2012, og der er ikke udarbejdet en tilsvarende strategi for perioden efter Kyoto-protokollens udløb.
Formålet medparallel-revisionener at under-søge, om EU’s kvote-handelssystem funge-rer efter hensigten i de7 lande, der deltager irevisionen (Danmark,Finland, Letland, Litau-en, Norge, Polen ogSverige). Derudoverhandler revisionen omde nationale kvotere-gistre under kvotehan-delssystemet og ommedlemslandeneshåndtering af klimapro-jekter og køb af klima-kreditter.Fra Danmark indgårresultaterne fra denneundersøgelse og Rigs-revisionens undersø-gelse af administratio-nen af CO2-kvoteregi-steret i parallelrevisio-nen.
Dekvotebelagte virk-somhederomfatter el-selskaber, koksværker,raffinaderier og virk-somheder over en visstørrelse, der fremstil-ler cement, glas, metalog keramik (tegl).
2
INTRODUKTION OG KONKLUSION
Ansvarlige ministe-rierIndtil november 2007varetog Miljøministerietde opgaver, der varknyttet til at opfyldeKyoto-målsætningen.Herefter overtog Kli-ma-, Energi- og Byg-ningsministeriet opga-verne, og ministeriethar siden da været an-svarlig for at koordine-re den samlede indsatsfor at sikre, at Danmarklever op til sin CO2-re-duktionsforpligtelse.
5. Formålet med beretningen er at undersøge Miljøministeriets og Klima-, Energi- og Byg-ningsministeriets indsats for at sikre, at Danmark når sin Kyoto-målsætning i overensstem-melse med den danske klimastrategi. Det har Rigsrevisionen undersøgt ved at besvare føl-gende spørgsmål:Har Miljøministeriet sikret, at fordelingen af CO2-reduktionsforpligtelsen sker i overens-stemmelse med klimastrategien?Har Klima-, Energi- og Bygningsministeriet sikret, at Danmark får reduceret sin CO2-ud-ledning med 21 %?
UNDERSØGELSENS HOVEDKONKLUSIONMiljøministeriet har efterlevet klimastrategiens målsætning om, at reduktionenaf CO2-udledningen i perioden 2008-2012 skulle ske med færrest mulige sam-fundsøkonomiske omkostninger, da ministeriet i 2007 fastlagde, hvordan reduk-tionsforpligtelsen skulle fordeles mellem de 3 virkemidler. Ud fra den forvente-de kvote- og kreditpris lagde ministeriet således op til, at staten skulle købe såmange klimakreditter som muligt inden for EU’s kreditloft, og at kun nationalereduktionstiltag, der var billigere end kvoteprisen, skulle iværksættes. Resten afreduktionsforpligtelsen blev pålagt virksomhederne i de kvotebelagte sektorer.Ifølge Klima-, Energi- og Bygningsministeriets foreløbige opgørelser af CO2-ud-ledningen for perioden 2008-2012 vil Danmark overopfylde Kyoto-målsætningenog reducere udledningen med 21,5 %. Desuden viser de foreløbige opgørelser,at den reduktion af CO2-udledningen, der har fundet sted i perioden, stort setfølger ministeriets planlagte, omkostningseffektive fordeling mellem de 3 virke-midler.Det danske fokus på at nå Kyoto-målsætningen for perioden 2008-2012 på densamfundsøkonomisk billigste måde har betydet, at Danmark kun i begrænsetomfang har iværksat nationale reduktionstiltag, som kunne skabe grundlag forlangsigtede CO2-reduktioner i Danmark. Denne tendens er blevet forstærket afden økonomiske krise, som har medført, at kvoteprisen har været lavere endforventet og derfor kun i meget begrænset omfang har tilskyndet virksomheder-ne til at investere i CO2-begrænsende tiltag. Det er derfor Rigsrevisionens opfat-telse, at Danmark i kommende strategier i højere grad bør satse på at igangsæt-te langsigtede CO2-begrænsende tiltag, hvis Danmark skal indfri den meget am-bitiøse målsætning om at udfase fossile brændstoffer i 2050.Rigsrevisionen finder, at Klima-, Energi- og Bygningsministeriet bør opgøre dendanske stats samlede omkostninger ved at opfylde Kyoto-målsætningen, lige-som ministeriet inden for mulighedernes rammer bør opgøre effekten af de na-tionale reduktionstiltag. Derved kan ministeriet sikre Folketinget det bedst mu-lige grundlag, når strategier for fremtidige reduktioner i CO2-udledningen skalfastlægges.
INTRODUKTION OG KONKLUSION
3
Hovedkonklusionen er baseret på følgende delkonklusioner:Har Miljøministeriet sikret, at fordelingen af CO2-reduktionsforpligtelsen sker i over-ensstemmelse med klimastrategien?Miljøministeriet fordelte reduktionsforpligtelsen mellem de 3 virkemidler i overens-stemmelse med princippet i den danske klimastrategi om at udnytte kreditloftet forstatens køb af klimakreditter og derefter kun at investere i nationale CO2-begrænsen-de initiativer, hvis det var billigere end at købe kvoter. Dette indebar, at 27 % af reduk-tionen skulle ske ved køb af klimakreditter, 30 % ved nationale reduktionstiltag, her-under CO2-optag i skove og jorde, og de resterende 43 % ved reduktion i de kvote-belagte sektorer.Har Klima-, Energi- og Bygningsministeriet sikret, at Danmark får reduceret sin CO2-udledning med 21 %?Danmarks samlede udledning af CO2lå i 2008 og 2010 over det gennemsnitlige årli-ge udledningsloft, men Energistyrelsens fremskrivninger viser, at udledningen i 2011og 2012 falder, og at Danmark ved periodens udløb vil overopfylde Kyoto-målsætnin-gen med 0,4 mio. tons CO2pr. år. I så fald vil Danmark reducere udledningen med21,5 % i forhold til udledningen i 1990.Den økonomiske krise har medført, at udledningen har været betydeligt lavere endforventet. Derfor har virksomhedernes efterspørgsel efter kvoter – og dermed ogsåkvoteprisen – været lavere end forudsat. Konsekvensen er, at virksomhederne ikke,i det omfang det var forventet, er blevet tilskyndet til at foretage langsigtede CO2-be-grænsende investeringer.
4
INDLEDNING
II. Indledning
A.
Baggrund
FN’s klimakonventionindeholder flere vejle-dende principper, bl.a.at industrilandene børtage et særligt ansvar,og at indsatserne børvære omkostningsef-fektive.195 lande har under-skrevet klimakonventio-nen.
6. FN har siden 1990’erne i flere undersøgelser sandsynliggjort, at jordens gennemsnitstem-peratur stiger på grund af menneskeskabte drivhusgasudledninger. Får vi ikke stabiliseret demenneskeskabte udledninger, kan det påvirke klimasystemet negativt på en sådan måde, atdet ikke kan genoprettes. På FN’s konference i 1992 vedtog medlemslandene derfor klima-konventionen, der skal bidrage til at stabilisere atmosfærens indhold af CO2på et niveau, derforhindrer ødelæggende menneskeskabte klimaforandringer.Kyoto-protokollen omfatter udledningen fra 6 drivhusgasser, hvoraf CO2står for langt hoved-parten af udledningen. I opgørelserne over CO2-udledningen indgår alle 6 drivhusgasser,idet virkningen af de øvrige 5 bliver omregnet, så de har samme drivhuseffekt som CO2. Fornemheds skyld omtales drivhusgasserne i denne beretning dog som CO2.Danmarks Kyoto-målsætning7. FN’s medlemslande vedtog i 1997 i Kyoto en protokol til klimakonventionen med forplig-tende reduktionsmål. Med Kyoto-protokollen forpligter de industrialiserede lande, som har ra-tificeret protokollen, sig kollektivt til at nedbringe deres CO2-udledning i perioden 2008-2012.
Reduktionsforpligtel-senbetegner forskellenmellem den forventedegennemsnitlige CO2-udledning pr. år i Kyo-to-perioden (67,8 mio.tons CO2) og udled-ningsloftet (54,8 mio.tons CO2). Mens detdanske udledningsloftfor perioden 2008-2012er godkendt af FN ogsom udgangspunkt lig-ger fast, er den forven-tede CO2-udledning pr.år behæftet med usik-kerhed. Om udled-ningsloftet er overholdt,afgøres af FN i 2015på grundlag af de en-delige opgørelser forperioden 2008-2012.
EU’s samlede reduktionsforpligtelse er 8 % set i forhold til udledningen i 1990. I 1998 indgikEU en byrdefordelingsaftale på baggrund af medlemslandenes CO2-udledning, reduktions-muligheder og økonomiske udviklingsniveau. I henhold til aftalen har Danmark forpligtet sigtil at reducere CO2-udledningen med 21 %. Dette er en af de største forpligtelser i EU, hvil-ket afspejler Danmarks relativt høje økonomiske udviklingsniveau og relativt høje udledningaf CO2.8. Hvis FN’s Kyoto-regnskab viser, at Danmark ikke har opfyldt sin forpligtelse, risikerer Dan-mark, at FN forøger Danmarks fremtidige reduktionsforpligtelse. Det kan således få bådemiljømæssige og økonomiske konsekvenser, hvis FN vurderer, at Danmark ikke har nåetreduktionsforpligtelsen.Fastsættelsen af udledningsloftet og reduktionsforpligtelsen9. Miljøministeriet beregnede i 2007 CO2-udledningen i 1990 til 69,3 mio. tons CO2, og meden reduktion på 21 % svarede det til, at Danmark maksimalt måtte udlede 54,8 mio. tons CO2i gennemsnit pr. år i perioden 2008-2012 (det såkaldte udledningsloft).Miljøministeriets fremskrivninger viste en forventet årlig udledning på 67,8 mio. tons CO2iperioden 2008-2012, og reduktionsforpligtelsen blev dermed fastsat til en gennemsnitlig re-duktion på 13 mio. tons CO2pr. år i perioden 2008-2012.
INDLEDNING
5
10. I basisåret 1990 udledte Danmark relativt lidt CO2sammenlignet med den gennemsnit-lige udledning pr. år. Derfor opfattede Danmark den reduktionsforpligtelse, Danmark blev på-lagt via byrdefordelingsaftalen i EU, som uforholdsmæssig stor. Den danske regering anmo-dede således i 1998 EU om at kompensere for Danmarks særlige situation med 5 mio. tonsCO2pr. år, svarende til forskellen mellem den lave udledning i 1990 og udledningen i et gen-nemsnitsår.EU imødekom kun delvist Danmarks ønske og besluttede i december 2010 at nedsætte Dan-marks reduktionsforpligtelse med 5 mio. tons CO2for hele perioden, svarende til 1 mio. tonsCO2pr. år.3 slags virkemidler11. Medlemslandene kan ifølge Kyoto-protokollen bruge følgende virkemidler, når de skalreducere CO2-udledningen:statens køb af klimakreditterreduktionstiltag i de ikke-kvotebelagte sektorerreduktioner via kvotehandel i de kvotebelagte sektorer.
12. Det første virkemiddel er statens køb af klimakreditter. Kreditterne opnås ved at gennem-føre CO2-reducerende klimaprojekter, og den CO2-reducerende effekt bliver efterfølgendevekslet til kreditter for det land, som gennemfører projektet. Hvis projektet gennemføres i ud-viklingslande, der ikke har nogle reduktionsforpligtelser under Kyoto-protokollen, er der taleom et såkaldt CDM-projekt (Clean Development Mechanism). Hvis der er tale om projekteri et andet industriland, der selv har en reduktionsforpligtelse, omtales projektet som et JI-pro-jekt (Joint Implementation). Idéen med klimakreditterne er, at det ikke betyder noget for densamlede mængde CO2i atmosfæren, hvor indsatsen for at reducere udledningen foregår.Ifølge Kyoto-protokollens supplementaritetsprincip må køb af klimakreditter kun udgøre etsupplement til de nationale reduktionstiltag. EU beregner derfor lofter for, hvor mange kredit-ter staten og virksomhederne i det enkelte medlemsland højst må købe. Derudover må med-lemslandene ikke finansiere kreditterne med midler, de har afsat til udviklingsbistand.Før projekterne igangsættes, vurderer FN, om projekterne er additionelle (dvs. bidrager meden CO2-reduktion, der ikke ellers ville have fundet sted), bæredygtige (dvs. leverer et varigtbidrag til værtslandets bæredygtige udvikling) og bidrager til teknologioverførsel i værtslan-det.Når projektet er gennemført, udsteder FN klimakreditter, der svarer til den CO2-reduktion,projektet ifølge FN har medført. Udstedelsen af kreditter sker på baggrund af en skriftlig ga-ranti fra en uafhængig tredjepart for, hvor meget det pågældende projekt eller den pågæl-dende virksomhed har reduceret CO2-udledningen.13. Som led i den danske klimastrategi skulle den danske stats køb af klimakreditter medvir-ke til at udvikle bæredygtige projekter i Østeuropa og udviklingslandene. For at sikre bære-dygtighed og overførsel af dansk teknologi valgte Miljøministeriet derfor at udvikle sine egneklimaprojekter i samarbejde med lokale projektejere i stedet for at købe kreditter gennemmarkedshandlere. Danmark har herigennem deltaget i udviklingen af ca. 80 projekter i 15lande i Asien, Afrika og Østeuropa.
Enklimakrediter etbevis for retten til atudlede 1 ton CO2i ennærmere angiven pe-riode.
6
INDLEDNING
14. Det andet virkemiddel er reduktionstiltag i de ikke-kvotebelagte sektorer. Reduktionstil-tagene omfatter den reduktion af CO2, der sker, når der fx plantes skov. Derudover omfat-ter de nationale reduktionstiltag fx regulering, afgifter og tilskud til diverse CO2-begrænsen-de initiativer i de sektorer, der ikke er kvotebelagte, jf. boks 1.
BOKS 1. EKSEMPLER PÅ REDUKTIONSTILTAG I DE IKKE-KVOTEBELAGTE SEKTORERStaten kan fremme reduktionen af CO2i de ikke-kvotebelagte sektorer ved at indføre forskellige afgif-ter eller give tilskud til forskellige ordninger, som tilskynder forbrugere, virksomheder eller landmændtil at udlede mindre CO2. Eksempler på sådanne tiltag kan være:at staten tilskynder forbrugerne til at udskifte oliefyret med varmepumper, som udleder mindre CO2,fx ved at give tilskud til køb af varmepumper, iværksætte oplysningskampagner og indføre mærk-ning på effektive pumperat staten ved hjælp af afgifter på plastaffald tilskynder til, at lossepladser og forbrændingsanlæg ihøjere grad genanvender plastaffald.
15. Det tredje virkemiddel er reduktioner i de kvotebelagte sektorer inden for kvotehandels-systemet, jf. boks 2.
EnCO2-kvoteer et be-vis for retten til at udle-de 1 ton CO2i en nær-mere angiven periode.
BOKS 2. EU’S KVOTEHANDELSSYSTEMFormålet med kvotehandelssystemet er at fremme, at reduktioner af drivhusgasudledninger sker på enomkostningseffektiv måde. Reduktionen ligger i, at hvert medlemsland tildeler virksomhederne i dekvotebelagte sektorer et antal CO2-kvoter, der svarer til en mindre udledning end deres forventede ud-ledning.Hvis virksomhederne udleder mere CO2, end deres kvoter tillader, må de enten købe CO2-kvoter afvirksomheder, der har kvoter tilovers, eller investere i CO2-begrænsende initiativer.Prisen på en CO2-kvote bestemmes af udbud og efterspørgsel i kvotehandelssystemet. Er efter-spørgslen større end udbuddet, er kvoteprisen høj. Er efterspørgslen mindre end udbuddet, er kvote-prisen lav. For at systemet kan bidrage til langsigtede CO2-begrænsende initiativer, skal kvoteprisenværet tilstrækkelig høj til, at det kan betale sig for virksomheden at investere i CO2-begrænsendeinitiativer i stedet for at købe kvoter.
INDLEDNING
7
Figur 1 viser Miljøministeriets forventninger i 2007 til CO2-udledningen i Danmark i perioden2008-2012, hvis der ikke blev iværksat initiativer til at reducere udledningen.Figur 1. Forventningerne i 2007 til CO2-udledningen i Danmark i perioden 2008-2012 udenCO2-begrænsende initiativerHusholdninger5%
Industri- ogservicevirksomhederog små energiproducenter11 %
De kvotebelagtesektorer44 %
Landbrug, transport,affald og spildevand40 %
Kilde: Rigsrevisionen baseret på oplysninger fra den nationale allokeringsplan og Miljøministerietsfremskrivninger fra 2007.
Figur 1 viser, at Miljøministeriet i 2007 forventede, at udledningen fra de kvotebelagte sek-torer i perioden 2008-2012 ville udgøre 44 % af den samlede udledning. Landbrug, trans-port, affald og spildevand, som ikke er omfattet af EU’s kvotehandelssystem i perioden 2008-2012, forventedes at stå for 40 % af udledningen. Derudover forventedes industri- og ser-vicevirksomheder og små energiproducenter samt husholdninger, der også ligger uden forkvotehandelssystemet, at stå for henholdsvis 11 % og 5 % af udledningen.16. I den nuværende periode har der været et vist spillerum for medlemslandene, når deskulle tildele kvoter. Inden for kvotedirektivets rammer har medlemslandene selv kunnetfastlægge, hvor mange gratis kvoter de skulle tildele virksomhederne. Danmark og næstenalle øvrige EU-lande har i denne periode valgt at tildele alle kvoterne gratis.I den kommende periode vil EU centralisere kvotehandelssystemet med ét samlet kvoteloftfor alle kvotevirksomheder i EU, så det fremover er EU, der fastsætter kvoteloftet og tilde-ler gratis kvoter til medlemslandenes virksomheder. EU forventer, at halvdelen af kvoternevil være gratis, og at halvdelen vil blive solgt på auktion.
8
INDLEDNING
17. I Danmark er det kvoteloven (loven om CO2-kvoter), der fastlægger, hvilke danske virk-somheder der er omfattet af kvotehandelssystemet, jf. boks 3.
BOKS 3. KVOTEBELAGTE VIRKSOMHEDERKvoteloven gælder for følgende typer af virksomheder:energiproducerende virksomheder over en vis størrelsekoksværker og raffinaderier, der forarbejder råolie og kul til anvendelige produkter som fx benzinog dieselolievirksomheder over en vis størrelse, der fremstiller cement, glas, metal og keramik (tegl)papir- og papvirksomheder over en vis størrelse.Loven indebærer, at en virksomhed, der er omfattet af loven, kun må udlede CO2, hvis virksomhedenhar fået tilladelse fra Energistyrelsen.De kvotebelagte virksomheder skal årligt have en uvildig og godkendt verifikator til at gennemgå de-res registrering af CO2-udledningen. Verifikatoren er en virksomhed, som er godkendt af et dansk el-ler europæisk akkrediteringsorgan til at verificere CO2-udledningen. Virksomheden skal have anmeldtsig som verifikator hos Energistyrelsen.
18. De 3 virkemidler bidrager i forskellig grad til langsigtede reduktioner af CO2-udledningen iDanmark. Mens reduktionstiltag i de ikke-kvotebelagte sektorer begrænser CO2-udledningeni Danmark, begrænser køb af klimakreditter CO2-udledningen i udviklingslande (ved CDM-projekter) og andre industrilande (ved JI-projekter). Reduktioner ved hjælp af kvotehandels-systemet kan både afspejle reduktioner i Danmark, hvis en dansk virksomhed køber kvoter-ne fra en anden dansk virksomhed, og reduktioner i udlandet, hvis den danske virksomhedkøber kvoter fra en udenlandsk virksomhed.19. Miljøministeriet udarbejdede i 2007 den såkaldte nationale allokeringsplan, der beskrev,hvordan Danmark ville opfylde reduktionsforpligtelsen i perioden 2008-2012 i henhold til Kyo-to-protokollen og EU’s byrdefordelingsaftale. Planen, herunder kvotetildelingen til de kvote-belagte virksomheder i Danmark, blev godkendt af EU. Tildelingen af kvoter til danske virk-somheder kan kun ændres af EU, ligesom det kun er EU, der kan beslutte at justere antal-let af kvoter i systemet. Danmark har imidlertid mulighed for at ændre på fordelingen mel-lem de 2 øvrige virkemidler: statens køb af klimakreditter og reduktionstiltag i de ikke-kvote-belagte sektorer.Klimamålsætninger efter 201220. FN er ikke nået til enighed om en ny forpligtelsesperiode efter Kyoto-protokollens udløbi 2012, og der foreligger derfor ingen forpligtende reduktionsmål fra FN.21. EU opstillede dog i 2008 et bindende mål om at reducere CO2-udledningen med 9,5 %i hele EU i perioden 2013-2020 for de ikke-kvotebelagte sektorer. I den forbindelse indgikmedlemslandene en byrdefordelingsaftale, hvor Danmark forpligtede sig til at reducere ud-ledningen med 20 % i 2020 i forhold til udledningen i 2005. Samtidig opstillede EU som mål-sætning at reducere udledningen i de kvotebelagte sektorer med 21 % i perioden 2013-2020.Endelig har EU en hensigtserklæring om at reducere CO2-udledningen med 80-95 % i 2050i forhold til udledningen i 1990.
INDLEDNING
9
22. Ud over de forpligtende reduktionsmål har den danske regering en hensigtserklæring omat udfase fossile brændstoffer og dermed overgå til vedvarende energi i 2050. For at nå den-ne målsætning har regeringen opstillet et delmål om at reducere CO2-udledningen med 40 %i 2020 i forhold til udledningen i 1990.Målsætningerne om at reducere CO2-udledningen understøttes af målsætninger i Danmarkog EU om at øge andelen af vedvarende energi, nedbringe energiforbruget og øge energi-effektiviteten.Ansvarlige ministerier23. Miljøministeriet varetog de opgaver, der var knyttet til at opfylde Kyoto-målsætningen,indtil Klima-, Energi- og Bygningsministeriet overtog området i november 2007. Det var så-ledes Miljøministeriet, der i samarbejde med Finansministeriet og 3 andre ministerier (Skatte-ministeriet, Udenrigsministeriet og Økonomi- og Erhvervsministeriet) fastlagde, hvordan Dan-mark skulle fordele reduktionsforpligtelsen mellem de 3 virkemidler.Siden da har Klima-, Energi- og Bygningsministeriet været ansvarlig for at koordinere densamlede indsats for at sikre, at Danmark lever op til sin reduktionsforpligtelse. Det er såle-des Klima-, Energi- og Bygningsministeriet, der overvåger udviklingen i CO2-udledningen ogom nødvendigt justerer indsatsen, primært via køb af kreditter fra klimaprojekter i udlandet.Derudover er ministeriet ansvarlig for at koordinere gennemførelsen af de nationale reduk-tionstiltag, ligesom ministeriet indtil august 2012 var ansvarlig for at administrere CO2-kvote-registeret.Udgifter24. Udgifterne forbundet med at opfylde Danmarks reduktionsforpligtelse i forhold til de inter-nationale klimaforpligtelser figurerer kun delvist på finansloven, og der findes ikke en opgø-relse over de samlede udgifter.Klima-, Energi- og Bygningsministeriet forventer primo september 2012, at der vil blive an-vendt i alt ca. 1,4 mia. kr. til køb af klimakreditter til brug for reduktionen af udledningen iperioden 2008-2012. Udgifterne er bevilget på finansloven i perioden 2003-2012. Derudoverhar der været udgifter til at forberede og udvikle CDM-projekter fra Udenrigsministeriets be-villing.Udgifterne til de nationale reduktionstiltag fremgår enten direkte af finansloven eller indirektei forbindelse med Miljøministeriets og Klima-, Energi- og Bygningsministeriets generelle be-villinger. Der er ikke gjort forsøg på at opgøre de kvotebelagte virksomheders udgifter til købaf kvoter og klimakreditter eller CO2-begrænsende investeringer.
B.
Formål, afgrænsning og metode
Formål25. Formålet med undersøgelsen er at undersøge Miljøministeriets og Klima-, Energi- ogBygningsministeriets indsats for at sikre, at Danmark når sin Kyoto-målsætning i overens-stemmelse med den danske klimastrategi. Det har Rigsrevisionen undersøgt ved at besva-re følgende spørgsmål:Har Miljøministeriet sikret, at fordelingen af CO2-reduktionsforpligtelsen sker i overens-stemmelse med klimastrategien?Har Klima-, Energi- og Bygningsministeriet sikret, at Danmark får reduceret sin CO2-ud-ledning med 21 %?
10
INDLEDNING
Statsrevisorernes be-retning nr. 9/2011 omadministrationen afCO2-kvoteregisteretviste, at Miljøministeri-ets og Klima-, Energi-og Bygningsministeri-ets administration afkvoteregisteret i perio-den 2005-2009 var util-fredsstillende. Desudenviste undersøgelsen, atEnergistyrelsens prak-sis havde tiltrukketmomssvindlere og haftkonsekvenser for om-fanget af momskarru-selsvindel i andre EU-lande.
Afgrænsning26. Vores undersøgelse af, om Danmark opfylder Kyoto-målsætningen, vedrører Kyoto-pro-tokollens forpligtende periode (2008-2012). Undersøgelsen af, om Miljøministeriet har efter-levet klimastrategien, vedrører desuden 2007, hvor ministeriet fastlagde grundlaget for forde-lingen af reduktionsforpligtelsen.Resultaterne vedrørende opfyldelsen af Kyoto-målsætningen giver et øjebliksbillede medio2012, der er baseret på de seneste opgørelser af CO2-udledningen. Status for Danmarks op-fyldelse af Kyoto-målsætningen vil derfor ændre sig i takt med nye opgørelser.27. Undersøgelsen handler ikke om CO2-kvoteregisteret, idet Rigsrevisionen afgav en beret-ning om registeret i marts 2012.28. Undersøgelsen omfatter heller ikke klimaprojekternes additionalitet, bæredygtighed ogbidrag til teknologioverførsel, idet vi henholder os til, at FN har godkendt projekterne. Ende-lig handler undersøgelsen ikke om kommunernes klimaindsats og Grønlands Kyoto-forplig-telse.Metode29. Undersøgelsen bygger på brevveksling og interviews med Klima-, Energi- og Bygnings-ministeriet, Finansministeriet og Udenrigsministeriet. Desuden har vi gennemgået dokumen-ter om regelgrundlaget for Danmarks reduktion af CO2-udledningen og baggrundsdokumen-ter, der beskriver grundlaget for fordelingen af reduktionsforpligtelsen. Vi har også gennem-gået ministeriernes fremskrivninger og beregningsforudsætninger.30. Beretningen har i udkast været forelagt Klima-, Energi-, og Bygningsministeriet, som og-så er blevet bedt om at indhente Miljøministeriets eventuelle bemærkninger. Desuden harrelevante uddrag af beretningen været forelagt Finansministeriet og Udenrigsministeriet. Vihar i videst muligt omfang indarbejdet ministeriernes bemærkninger.31. Bilag 1 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.
MILJØMINISTERIETS EFTERLEVELSE AF KLIMASTRATEGIEN
11
III. Miljøministeriets efterlevelse af klima-strategien
Miljøministeriet fordelte reduktionsforpligtelsen mellem de 3 virkemidler i overens-stemmelse med princippet i den danske klimastrategi om at udnytte kreditloftet forstatens køb af klimakreditter og derefter kun at investere i nationale CO2-begrænsen-de initiativer, hvis det var billigere end at købe kvoter. Dette indebar, at 27 % af reduk-tionen skulle ske ved køb af klimakreditter, 30 % ved nationale reduktionstiltag, her-under CO2-optag i skove og jorde, og de resterende 43 % ved reduktion i de kvote-belagte sektorer.
A.
Grundlaget for fordelingen af reduktionsforpligtelsen
32. Rigsrevisionens undersøgelse af grundlaget for fordelingen af reduktionsforpligtelsenhar vist følgende:Den danske klimastrategi fastlagde, at den danske Kyoto-målsætning skulle nås på densamfundsøkonomisk billigste måde. Det indebar, at Danmark skulle udnytte kreditloftetfor statens køb af klimakreditter, og at fordelingen af reduktionsforpligtelsen mellem na-tionale reduktionstiltag og reduktioner i de kvotebelagte sektorer skulle foregå ved, at denationale reduktionstiltag kun blev igangsat, hvis beregninger viste, at de var billigere endpejlemærket.Til brug for fordelingen af reduktionsforpligtelsen fastsatte Miljøministeriet derfor et pej-lemærke, der skulle være bestemmende for, hvilke nationale reduktionstiltag der skulleiværksættes. Pejlemærket blev i 2007 fastsat til 180 kr. pr. ton CO2for perioden 2008-2012 og var beregnet ud fra den forventede kvotepris.
Den danske klimastrategi33. Den danske klimastrategi – ”En omkostningseffektiv klimastrategi” – fra 2003 fastlæggerprincipperne for Danmarks indsats for at opfylde Kyoto-målsætningen. Ifølge strategien skul-le Danmark fordele sin reduktionsforpligtelse mellem de 3 virkemidler på den samfundsøko-nomisk billigste måde. Strategien bygger på en sammenligning af de forventede samfunds-mæssige omkostninger ved at gennemføre reduktionsforpligtelsen ved henholdsvis nationa-le reduktionstiltag og køb af klimakreditter og kvoter. I klimastrategien skelnes der ikke mel-lem prisen for en kvote og en klimakredit, fordi der er tale om udledningstilladelser, der beg-ge giver ret til udledning af 1 ton CO2. Da kvoter og klimakreditter kan substitueres med hin-anden, vil prisen for kvoter og klimakreditter ifølge strategien følge hinanden på markedet.Prisen for de nationale reduktionstiltag bliver således sammenlignet med en forventet kvote-og kreditpris for perioden 2008-2012.
12
MILJØMINISTERIETS EFTERLEVELSE AF KLIMASTRATEGIEN
Ifølge beregningerne i strategien var omkostningerne for det danske samfund ved en stra-tegi, der alene var baseret på indenlandske reduktionstiltag, 3 gange højere end en strate-gi, der i videst muligt omfang baserede sig på køb af klimakreditter og kvoter.Ifølge strategien skulle Danmark derfor fordele sin reduktionsforpligtelse mellem nationalereduktionstiltag, køb af klimakreditter og reduktioner i de kvotebelagte sektorer på en må-de, så der kun blev igangsat nationale reduktionstiltag, hvor beregninger viste, at det varbilligere end den forventede kvotepris.34. Klimastrategien er tiltrådt af Folketinget i marts 2003.Fastsættelsen af pejlemærket35. Til at vurdere, hvilke nationale reduktionstiltag der skulle iværksættes, fastsatte Miljø-ministeriet et pejlemærke på 180 kr. pr. ton CO2. Hensigten med pejlemærket var at gøreprisen for de nationale reduktionstiltag sammenlignelig med kvoteprisen. Pejlemærket togudgangspunkt i den forventede kvotepris på 150 kr. og blev beregnet i overensstemmelsemed Finansministeriets vejledning.
B.
Fordelingen af reduktionsforpligtelsen på de 3 virkemidler
36. Rigsrevisionens undersøgelse af fordelingen af reduktionsforpligtelsen på de 3 virke-midler har vist følgende:Miljøministeriets første skridt i fordelingen af reduktionsforpligtelsen var at lade statenkøbe så mange klimakreditter som muligt inden for det kreditloft, EU havde fastlagt. Detindebar, at Danmark skulle gennemføre klimaprojekter i udviklingslandene og Østeuropaog derigennem hjemtage 3,2 mio. kreditter pr. år, svarende til 27 % af reduktionsforplig-telsen. Derudover kalkulerede Miljøministeriet med en reserve på 1 mio. kreditter pr. år,som skulle anvendes, hvis Danmark ikke modtog sin basisårskompensation.Dernæst besluttede Miljøministeriet, at reduktioner på i alt 2,3 mio. tons CO2skulle skevia forøget optag af CO2i skove og jorde og 1,3 mio. tons CO2ved nationale reduktions-tiltag. Reduktionspotentialet på 1,3 mio. tons CO2var baseret på 7 nationale reduktions-tiltag, som ifølge ministeriets beregninger alle var billigere end pejlemærket. Samlet for-delte ministeriet 30 % af reduktionsforpligtelsen til optag af CO2i skove og jorde og natio-nale reduktionstiltag.Ved beregningen af de samfundsøkonomiske omkostninger af de nationale reduktions-tiltag fulgte Miljøministeriet Finansministeriets vejledning og brugte en rentesats, der varhøjere end rentesatsen i andre lande. Det betød, at de nationale reduktionstiltag i Dan-mark fremstod som mindre rentable.Den resterende reduktionsforpligtelse på 5,2 mio. tons CO2, svarende til 43 % af reduk-tionsforpligtelsen, blev pålagt de kvotebelagte virksomheder.
Statens køb af klimakreditter37. Ifølge Kyoto-protokollens supplementaritetsprincip må køb af klimakreditter kun udgøreet supplement til nationale reduktionstiltag. Dette betyder, at den hjemlige indsats skal ud-gøre en væsentlig del af den samlede CO2-reduktion. Hvor stor denne andel skal være, præ-ciserer FN’s regler dog ikke nærmere. EU udarbejdede derfor i 2006 retningslinjer for, hvor-dan medlemslandene skulle beregne, hvor stor en andel kreditterne må udgøre af den sam-lede reduktion. I Danmarks tilfælde svarer det til et årligt kreditloft på 4,2 mio. kreditter for sta-tens køb af klimakreditter.
MILJØMINISTERIETS EFTERLEVELSE AF KLIMASTRATEGIEN
13
38. Miljøministeriets analyser i forbindelse med klimastrategien viste, at klimakreditter villevære billigere end hovedparten af de nationale tiltag. Det blev derfor besluttet, at staten skul-le udnytte rammerne for EU’s fortolkning af Kyoto-protokollens bestemmelse om supplemen-taritet fuldt ud og købe 3,2 mio. kreditter pr. år samt afsætte 1 mio. kreditter pr. år til risiko-dækning ved eventuelt manglende kompensation for, at CO2-udledningen i basisåret var re-lativt lav.Reduktionen i de ikke-kvotebelagte sektorer39. De ikke-kvotebelagte sektorer omfatter landbrug, transport, affald, spildevand, hushold-ninger, industri- og servicevirksomheder og små energiproducenter. Hertil kommer CO2-op-taget i skove og jorde, fx CO2-optaget fra nye skovarealer.40. Miljøministeriets analyser viste, at CO2-optaget fra skovrejsning mv. ville reducere udled-ningen med 2,3 mio. tons CO2. Udgifterne forbundet hermed var 60-100 mio. kr. og dermedvæsentligt billigere end den forventede udgift på 1,7 mia. kr., hvis reduktionen skulle ske vedstatens køb af klimakreditter.41. Ud over den reduktion, der kunne opnås ved CO2-optag i skove og jorde, identificeredeMiljøministeriet i 2007 et reduktionspotentiale på i alt 1,3 mio. tons CO2ved iværksættelse afnationale reduktionstiltag.42. Reduktionspotentialet var baseret på 7 reduktionstiltag, hvis samfundsøkonomiske om-kostninger alle lå under pejlemærket. Undersøgelsen har vist, at Miljøministeriet, da ministe-riet beregnede de samfundsøkonomiske omkostninger, fulgte Finansministeriets anbefalin-ger og vejledning fra 1999 om samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger. Bl.a. anvendteMiljøministeriet i overensstemmelse med Finansministeriets vejledning en kalkulationsrentepå 6 %.Den danske kalkulationsrente var imidlertid langt højere end den anvendte rente i sammen-lignelige lande. Den danske kalkulationsrente var også højere end den rentesats, som DeØkonomiske Råd anvendte (3 %), og EU’s anbefaling (3,5 %). Konsekvensen heraf var, atde nationale reduktionstiltag i Danmark fremstod som mindre rentable.43. Finansministeriet nedjusterede i 2011 kalkulationsrenten til 5 % og har desuden oplyst,at der er nedsat en arbejdsgruppe, som har til opgave at opdatere vejledningen, herunderfastsætte en ny kalkulationsrente. I den forbindelse forventes kalkulationsrenten at blive ned-sat yderligere.Reduktionen i de kvotebelagte sektorer44. Miljøministeriet placerede den resterende reduktionsforpligtelse på 5,2 mio. tons CO2pr.år i de kvotebelagte sektorer, da reduktionerne i kvotehandelssystemet ville være billigereat gennemføre end de resterende nationale tiltag, der alle lå over pejlemærket.45. Miljøministeriet valgte at tildele de kvotebelagte virksomheder 23,9 mio. gratis kvoter pr.år. Med en forventet udledning på 29,7 mio. tons CO2pr. år svarer det til gennemsnitligt 80 %af virksomhedernes forventede udledning pr. år i perioden 2008-2012. Kvoteloven fastlagdekriterierne for tildeling af kvoter til de kvotebelagte virksomheder, og i alt 374 danske virksom-heder blev i 2007 omfattet af kvotehandelssystemet.46. Ifølge EU’s kvotedirektiv skal staten tildele virksomhederne kvoterne ud fra hensynet tilkonkurrenceevne og reduktionspotentiale. Miljøministeriet tildelte på den baggrund gratiskvoter svarende til 57 % af udledningen til elsektoren, mens de øvrige virksomheder fik tildeltgratis kvoter svarende til 87 % eller 98 % af udledningen, afhængigt af virksomhedstype.
Der er behov for at an-vende enkalkulations-renteved beregning afde samfundsøkonomi-ske konsekvenser, hviset tiltags fordele ogulemper fordeler sigover en årrække. Om-kostningerne til tiltage-ne skal tilbagediskon-teres med en kalkula-tionsrente, som tagerudgangspunkt i, hvilketafkast de investeredemidler ville have, hvisde i stedet blev brugttil forbrug eller alterna-tive investeringer. Johøjere kalkulationsren-ten er, jo mindre blivernutidsværdien af defremtidige omkostnin-ger og gevinster, oginvesteringerne bliverderfor mindre rentable.
14
DANMARKS OPFYLDELSE AF KYOTO-MÅLSÆTNINGEN
IV. Danmarks opfyldelse af Kyoto-målsæt-ningen
Danmarks samlede udledning af CO2lå i 2008 og 2010 over det gennemsnitlige årli-ge udledningsloft, men Energistyrelsens fremskrivninger viser, at udledningen i 2011og 2012 falder, og at Danmark ved periodens udløb vil overopfylde Kyoto-målsætnin-gen med 0,4 mio. tons CO2pr. år. I så fald vil Danmark reducere udledningen med21,5 % i forhold til udledningen i 1990.Den økonomiske krise har medført, at udledningen har været betydeligt lavere endforventet. Derfor har virksomhedernes efterspørgsel efter kvoter – og dermed ogsåkvoteprisen – været lavere end forudsat. Konsekvensen er, at virksomhederne ikke,i det omfang det var forventet, er blevet tilskyndet til at foretage langsigtede CO2-be-grænsende investeringer.
A.
Opfyldelsen af Kyoto-målsætningen
47. Rigsrevisionens undersøgelse af, om Danmark opfylder Kyoto-målsætningen, har vistfølgende:Udledningen var i 2008 og 2010 højere end det gennemsnitlige udledningsloft for perio-den 2008-2012, men ifølge Energistyrelsens fremskrivninger vil udledningen i 2011 og2012 falde, så den for hele perioden bliver 0,4 mio. tons CO2mindre end udledningslof-tet på 54,8 mio. tons CO2pr. år.Der er dog fortsat usikkerhed om fremskrivningerne og opgørelsesmetoden og dermedrisiko for, at FN’s endelige opgørelse af Danmarks CO2-udledning viser mindre reduktionend forventet. Der er desuden risiko for, at ikke alle de forventede klimaprojekter når atblive gennemført før Kyoto-periodens udløb. I så fald har Danmark 100 dage, efter opgø-relsen foreligger, til at købe landekvoter eller klimakreditter.Energistyrelsens foreløbige opgørelser viser, at den faktiske fordeling af reduktionsforplig-telsen på de 3 virkemidler stort set svarer til den planlagte fordeling. Således bliver reduk-tionen i de kvotebelagte sektorer på 42 % mod planlagt 43 %, reduktionen fra de nationa-le tiltag 33 % mod forventet 30 %, og reduktionen fra de statslige kreditkøb 25 % mod for-ventet 27 %.
DANMARKS OPFYLDELSE AF KYOTO-MÅLSÆTNINGEN
15
Den samlede udledning48. Tabel 1 viser status for Danmarks overholdelse af udledningsloftet og opfyldelsen afKyoto-målsætningen. Tallene er baseret på verificerede udledninger i perioden 2008-2010og Energistyrelsens fremskrivninger for 2011 og 2012.
Tabel 1. Status for Danmarks overholdelse af udledningsloftet baseret på de verificerede udledninger i perioden2008-2010 og fremskrivninger for 2011 og 20122008Udledningsloft (+)Basisårskompensation (+)Udledning (¶)Under- eller overopfyldelse (¶/+)54,81,056,7¶0,9200954,81,055,1+0,7201054,81,055,9¶0,1201154,81,054,9+0,9201254,81,054,4+1,4Gennem-snit54,81,055,4+0,4
Kilde: Rigsrevisionen baseret på Energistyrelsens opgørelser fra september 2012.
Tabel 1 viser, at Danmark i 2008 og 2010 har udledt mere CO2end udledningsloftet, menat Energistyrelsen i fremskrivningerne forventer, at Danmark i 2011 og 2012 overopfylderreduktionsmålet og på den måde samlet set overholder udledningsloftet. Dermed forventerEnergistyrelsen at overopfylde reduktionsforpligtelsen på 13 mio. tons CO2pr. år med gen-nemsnitligt 0,4 mio. tons CO2pr. år for den 5-årige periode, så Danmark samlet for perioden2008-2012 reducerer sin CO2-udledning med 21,5 % i stedet for kravet om 21 %.49. Om Danmark når reduktionsmålet for perioden 2008-2012, vil imidlertid først blive opgjortog verificeret i 2015, når FN gennemfører den endelige revision af den danske opgørelse afCO2-udledningen for perioden, jf. boks 4.
BOKS 4. OPGØRELSE AF CO2-UDLEDNINGENKlimakonventionen og Kyoto-protokollen pålægger hvert land at rapportere om udledningen i en årligopgørelse baseret på retningslinjer og opgørelsesmetoder vedtaget af FN. De årlige opgørelser revi-deres af FN’s evalueringsteam.Opgørelsen af udledningen er baseret på forskellige beregningsmetoder. Opgørelsen af udledningenfra energiforbruget, transport, landbrug, affaldsforbrænding og spildevand tager generelt udgangs-punkt i aktivitetsdata (fx brændstofforbruget, antallet af biler og antallet af dyr). Disse data multiplice-res derefter med FN’s estimater for, hvor meget CO2-udledning aktiviteten bidrager med. Fx ved Ener-gistyrelsen, hvor meget naturgas, kul, benzin mv. der er forbrugt, og kan – ud fra kendskabet til, hvormeget CO2der udledes ved afbrænding af disse fossile brændstoffer – beregne udledningen. På til-svarende måde beregner Nationalt Center for Miljø og Energi, hvor meget udledning der fx sker fraaffaldsdeponering og spildevand, og hvor meget CO2der bliver optaget i skove og jorde. En del afdisse opgørelser er baseret på modelberegninger.
50. Både FN og Energistyrelsen har peget på, at der er en lang række usikkerheder for-bundet med både fremskrivningerne og opgørelserne af CO2-udledningen. For det førsteer fremskrivningerne forbundet med usikkerhed, fordi de er baseret på centrale antagelserom den økonomiske udvikling, den internationale oliepris, kvotepris og dollarkurs, den gen-nemsnitlige elpris på det nordiske marked samt risikoen for kolde vintre og dermed ændrin-ger i opvarmningsbehovet.
16
DANMARKS OPFYLDELSE AF KYOTO-MÅLSÆTNINGEN
For det andet er der usikkerhed i forbindelse med opgørelsen af CO2-optaget i skove og jor-de, fordi der fortsat er usikkerhed om opgørelsesmetoden. Den opgjorte CO2-udledning kanderfor ifølge Energistyrelsen ændre sig meget, inden det endelige Kyoto-regnskab skal op-gøres senest i 2015.51. Hvis der er tale om en underopfyldelse, har Danmark ifølge FN’s regler 100 dage efterfærdiggørelsen af FN’s revision til at opfylde reduktionsforpligtelsen. Det kan ske ved, at sta-ten køber landekvoter, CDM-/JI-kreditter eller kreditter fra CO2-optag i skove og jorde.Hvis Danmark efter de 100 dage fortsat ikke lever op til reduktionsforpligtelsen, skal Dan-mark – ud over reduktionsforpligtelsen for næste periode – reducere CO2-udledningen sva-rende til 30 % af differencen mellem udledningen og reduktionsforpligtelsen i Kyoto-perioden.Fordeling af reduktionsforpligtelsen52. Undersøgelsen har vist, at Energistyrelsen forventer, at den faktiske fordeling af reduk-tionsforpligtelsen stort set svarer til den omkostningseffektive fordeling, som Miljøministeri-et planlagde i 2007.53. Tabel 2 viser den planlagte reduktion i CO2-udledningen i allokeringsplanen fra 2007 ogmålopfyldelsen ifølge Energistyrelsens seneste fremskrivning fordelt på områder.
Foruden virksomheds-kvoter omfatter kvote-handelssystemet ogsålandekvoter,som kanhandles mellem stater-ne i alle lande, der harratificeret Kyoto-proto-kollen.
Tabel 2. Status for opfyldelsen af målet for reduktion i CO2-udledningenKvote-belagtesektorerPlanlagt reduktion i 2007Forventet reduktion i 2012Under- eller overopfyldelse (¶/+)5,25,20,0Ikke-kvote-belagte-sektorer3,64,1+0,5Statens købaf klima-kreditter3,23,1¶0,1Basisårs-kompen-sation1,01,00,0I alt
13,013,4+0,4
Kilde: Rigsrevisionen baseret på oplysninger fra Miljøministeriet fra 2007 og fra Energistyrelsen fra september 2012.
Tabel 2 viser, at reduktionen i de kvotebelagte sektorer i den seneste status fra 2012 sva-rer til den planlagte reduktion i 2007. CO2-udledningen i de ikke-kvotebelagte sektorer er re-duceret med 0,5 mio. tons CO2mere end planlagt, mens staten ifølge ministeriets forvent-ninger vil købe 0,1 mio. klimakreditter mindre end planlagt. Dette svarer til, at 42 % af re-duktionen sker i de kvotebelagte sektorer, 33 % i de ikke-kvotebelagte sektorer, og de reste-rende 25 % ved statens køb af klimakreditter.
B.
Statens køb af klimakreditter
54. Rigsrevisionens undersøgelse af statens køb af klimakreditter har vist følgende:Der var primo august 2012 leveret 69 % af de klimakreditter, som Energistyrelsen på dettidspunkt vurderede, der ville være behov for. Klimaprojekterne skal være gennemført in-den udgangen af 2012 og kreditterne leveret inden udgangen af 2015, hvis de skal tællemed i Kyoto-regnskabet. Medregnes de kreditter, hvor klimaprojekterne primo august vargennemført, men hvor kreditterne endnu ikke er leveret, stiger andelen til 86 %. Energi-styrelsen forventer, at klimaprojekter svarende til de resterende 14 % vil blive gennem-ført inden udgangen af 2012.
DANMARKS OPFYLDELSE AF KYOTO-MÅLSÆTNINGEN
17
Energistyrelsen forventer, at der for hele perioden vil blive leveret 15,6 mio. klimakredit-ter, svarende til en reduktion på 15,6 mio. tons CO2. Dette svarer til 3,1 mio. kreditter pr.år. Danmark overholder dermed EU’s øvre loft for statens køb af kreditter på 4,2 mio.kreditter pr. år.Rigsrevisionens beregninger af de forventede omkostninger pr. klimakredit viser, at dengennemsnitlige kreditpris bliver ca. 88 kr., hvis Energistyrelsens forventninger til, hvormange kreditter der bliver leveret, holder. Dette er langt under den forventede kreditprispå 150 kr.
De statslige kreditkøb lever op til FN’s krav om, at køb af klimakreditter ikke må tages fraudviklingsbistanden.Status for levering af klimakreditter55. I den nationale allokeringsplan var det forudsat, at Danmark skulle hjemtage 3,2 mio. kli-makreditter pr. år. Hertil kom 1 mio. kreditter pr. år til risikodækning, hvis Danmark ikke mod-tog den såkaldte basisårskompensation fra EU.56. Figur 2 viser for det første antallet af de klimakreditter, som Energistyrelsen i september2012 har oplyst, der er behov for at få leveret, hvis Danmark skal opfylde sin reduktionsfor-pligtelse. For det andet viser figuren det antal kreditter, der er leveret på statens konto i detdanske register indtil september 2012.De CO2-reduktioner, der følger af klimaprojekter, skal være genereret inden for Kyoto-perio-den 2008-2012, for at de kan indgå i reduktionsforpligtelsen. Klimakreditterne behøver dogikke at være leveret før udgangen af 2015, når FN afslutter regnskabet for Kyoto-perioden.Figur 2. Det forventede behov for klimakreditter og leverede kreditter(Mio. kreditter)181614121086420Forventet behov for kreditter iperioden 2008-2012JI-kreditterCDM-kreditterKreditter fra fondeLeverede kreditterseptember 20129,89,41,5I alt 10,74,30,31,0I alt 15,6
Danmark havde anmo-det EU om enbasis-årskompensationpå5 mio. tons CO2pr. åri perioden 2008-2012,men Miljøministerietvalgte at operere meden risikodækning på1 mio. tons CO2pr. år.
Den danske stat harud over JI- og CDM-kreditter købt kreditteri følgende fonde:Den Danske CarbonFond (DCF), deradministreres afVerdensbankenNordic EnvironmentFinance Corporation(NEFCO).
Kilde: Rigsrevisionen baseret på Energistyrelsens opgørelser fra september 2012.
Det fremgår af figur 2, at Energistyrelsen forventer, at der vil blive behov for 15,6 mio. klima-kreditter med udgangen af 2012, svarende til 9,8 mio. JI-kreditter, 4,3 mio. CDM-kreditter og1,5 mio. kreditter fra fonde. Derudover fremgår det, at der i september 2012 var leveret 10,7mio. kreditter til det statslige register, svarende til 69 % af det forventede behov for kreditter.De leverede kreditter omfattede 9,4 mio. JI-kreditter, 1 mio. CDM-kreditter og 0,3 mio. kredit-ter fra fonde.
18
DANMARKS OPFYLDELSE AF KYOTO-MÅLSÆTNINGEN
Det er ikke kun Dan-mark, der venter på atfå klimaprojekterne ve-rificeret og klimakredit-terne leveret. Parallel-revisionen viser, at deandre nordiske landeogså afventer FN’s ve-rificering af projekterne.
57. Energistyrelsen har oplyst, at der foruden de 10,7 mio. klimakreditter, som allerede erleveret, er gennemført klimaprojekter svarende til 2,7 mio. kreditter, der blot mangler at bli-ve verificeret og leveret til det danske kvoteregister. Disse kreditter vil derfor kunne indgå iden nuværende periode, hvis FN verificerer dem senest i 2015. Medregnes disse, stiger an-delen af kreditter til 86 %. Dette indebærer, at der primo august mangler at blive gennem-ført klimaprojekter svarende til 2,2 mio. klimakreditter, som ifølge Energistyrelsens forvent-ninger vil blive gennemført inden udgangen af 2012.58. Energistyrelsen har i perioden 2008-2012 indgået kontrakt med andre lande, virksomhe-der og fonde om at gennemføre klimaprojekter svarende til 19,8 mio. klimakreditter. Energi-styrelsen har oplyst, at styrelsen har overkontraheret for at imødegå eventuelle forsinkelseri FN’s verificering af projekterne og risikoen for usikre leverancer fra en række projekttyper.Da betalingen som udgangspunkt først finder sted ved leveringstidspunktet, medfører over-kontraheringen – bortset fra eventuel dækning af udviklingsomkostninger – ikke økonomisketab. Styrelsen forhandler desuden i øjeblikket med en række projektejere om at afhændeigangværende projekter, idet styrelsens forventninger til behovet for klimakreditter er faldethen imod periodens afslutning, så det nu er nede på i alt 15,6 mio. kreditter.Energistyrelsen har desuden oplyst, at styrelsen – for at minimere tab forbundet med over-kontrahering og eventuelt salg af klimakreditter – kun i begrænset omfang har påtaget sigprojektudviklingsomkostninger i forbindelse med de kontrakter, som styrelsen har indgåetsent i Kyoto-perioden 2008-2012. Det har styrelsen gjort ved kun at indgå i projekter, hvorudgifterne til udvikling af projektet allerede er afholdt af projektejeren. De endelige omkost-ninger forbundet med overkontraheringen kan imidlertid først opgøres, når alle kreditterneer leveret.59. Det forventede antal leverede klimakreditter for hele perioden (15,6 mio.) svarer til 3,1mio. kreditter pr. år i perioden 2008-2012. Årsagen til, at der kun har været behov for 3,1 mio.mod forventet 4,2 mio. kreditter pr. år, er primært, at Danmark i 2010 – som kompensationfor den relativt lave CO2-udledning i basisåret – fik nedsat sin reduktionsforpligtelse med1 mio. tons CO2pr. år, hvilket nedsatte Danmarks behov for kreditter med 1 mio. kreditterpr. år. Det betyder, at Danmark vil kunne overholde EU’s kreditloft på statens køb af kredit-ter på 4,2 mio. kreditter pr. år og dermed FN’s supplementaritetsprincip om, at køb af kredit-ter kun må udgøre et supplement til de nationale reduktionstiltag.
DANMARKS OPFYLDELSE AF KYOTO-MÅLSÆTNINGEN
19
Kreditprisen60. Rigsrevisionen har beregnet den forventede kreditpris ud fra de samlede forventede ud-gifter til kreditkøb sammenholdt med Energistyrelsens forventninger til, hvor mange klima-kreditter Danmark får leveret, jf. tabel 3. Da kreditterne først skal være leveret senest i 2015,vil det først på dette tidspunkt være muligt at opgøre den endelige gennemsnitlige pris forde kreditter, den danske stat har købt til brug for målopfyldelsen i perioden 2008-2012.
Tabel 3. Forventet kreditpris i perioden 2003-2012Forventede omkost-ninger til kreditkøbCDM-kreditterJI-kreditterKreditter fra fondeI alt473,5 mio. kr.706,3 mio. kr.190,2 mio. kr.1.370,0 mio. kr.Antal forventedekreditter4,3 mio. kreditter9,8 mio. kreditter1,5 mio. kreditter15,6 mio. kreditterForventede omkost-ninger pr. kredit110 kr.72 kr.127 kr.88 kr.
Note: I tabellen indgår udgifter fra perioden 2003-2007, hvor Miljøministeriet og Udenrigsministeriet var ansvarlige for de danskeCDM-/JI-projekter, og perioden 2008-2012, hvor Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har været ansvarlig for projekter-ne. Alle køb bidrager til målopfyldelsen i perioden 2008-2012. I tabellen indgår direkte udgifter til kreditkøbet og udviklings-omkostninger.Kilde: Rigsrevisionen baseret på Energistyrelsens opgørelser fra september 2012.
Tabel 3 viser, at Energistyrelsen forventer at anvende ca. 1,4 mia. kr. til køb af i alt 15,6 mio.klimakreditter, hvilket giver en forventet gennemsnitlig omkostning på ca. 88 kr. pr. kredit.Tabellen viser videre, at den gennemsnitlige omkostning på CDM-kreditter vil ligge på 110 kr.pr. kredit, hvis kreditterne leveres som forventet, mens den gennemsnitlige pris for kreditter,som staten har købt via fonde, forventes at komme til at ligge på 127 kr. pr. kredit. Prisen påJI-kreditter forventes at komme til at ligge på 72 kr. pr. kredit.Energistyrelsen har oplyst, at styrelsen forventer, at enhedsprisen vil falde i den endelige op-gørelse. Derudover har styrelsen oplyst, at de klimakreditter, Danmark fik leveret i december2011, havde en pris på 72 kr. pr. kredit, hvilket ligger markant under pejlemærket på 180 kr.og den forventede kreditpris på 150 kr. i 2007.Bevillinger til køb af klimakreditter61. Ifølge en FN-beslutning fra 2001 må industrilandene ikke finansiere klimakreditter vedat overføre midler fra udviklingsbistanden. Industrilandene må dog godt finansiere de forbe-redende aktiviteter, inden de indgår kontrakt om klimaprojekterne, med midler fra udviklings-bistanden.62. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Klima-, Energi- og Bygningsministeriet ogUdenrigsministeriet har finansieret kreditkøb fra konti, der må bruges hertil. Finansieringenaf forberedende aktiviteter er også sket i overensstemmelse med FN’s krav.
20
DANMARKS OPFYLDELSE AF KYOTO-MÅLSÆTNINGEN
C.
Reduktionen i de ikke-kvotebelagte sektorer
63. Rigsrevisionens undersøgelse af reduktionen i de ikke-kvotebelagte sektorer har vistfølgende:Energistyrelsens fremskrivninger viser, at Danmark har reduceret udledningen i de ikke-kvotebelagte sektorer med 4,1 mio. tons CO2pr. år. Det er 0,5 mio. tons CO2mere endforventet, selv om FN har nedskrevet CO2-optaget i skove og jorde fra en reduktion på2,3 mio. tons CO2til en reduktion på 1,8 mio. tons CO2pr. år. At den samlede reduktioner større end forventet, skyldes primært den økonomiske krise.Som led i de energipolitiske forhandlinger i 2008 besluttede Folketinget at iværksætte 5af de 7 nationale reduktionstiltag, som Miljøministeriets analyse havde vist lå under pejle-mærket. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet ændrede dog forud for igangsættelsenaf tiltagene vurderingen af tiltagenes reduktionspotentiale, uden at ministeriet samtidigopdaterede beregningerne af de samfundsøkonomiske omkostninger. For de fleste tiltager det derfor uklart, om de samfundsøkonomiske omkostninger – baseret på de senestevurderinger af tiltagenes reduktionspotentiale – ligger over eller under pejlemærket. Her-til kommer 4 nye tiltag, som ikke var blandt de tiltag, Miljøstyrelsen anbefalede i 2007.Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har for 3 af disse tiltag hverken beregnet reduk-tionspotentialet eller de samfundsøkonomiske omkostninger.Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har endnu ikke fulgt op på den CO2-reducerendeeffekt af de nationale reduktionstiltag, herunder hvilke reduktioner de enkelte tiltag har bi-draget med. Det er derfor ikke muligt at konkludere, om reduktionen i de ikke-kvotebelag-te sektorer skyldes disse tiltag.
Udledningen i de ikke-kvotebelagte sektorer64. Tabel 4 viser den gennemsnitlige årlige verificerede udledning i perioden 2008-2010 ogfremskrivningerne for 2011 og 2012 sammenlignet med forventningerne til udledningen, hvisder ikke blev iværksat initiativer til at reducere CO2-udledningen.
Tabel 4. Forventet udledning, verificeret udledning i perioden 2008-2010 og fremskrivninger for 2011 og 2012 i deikke-kvotebelagte sektorer(Mio. tons CO2)Forventetudledninguden tiltag38,1Verificeretudledning200835,3Verificeretudledning200933,7Verificeretudledning201034,5Frem-skrivning201133,5Frem-skrivning201233,0Gennem-snitligudledningpr. år34,0Gennem-snitligreduktionpr. år4,1
Kilde: Rigsrevisionen baseret på oplysninger fra Miljøministeriet fra 2007 og fra Energistyrelsen fra september 2012.
Tabel 4 viser, at Miljøministeriet forventede en gennemsnitlig årlig udledning på 38,1 mio.tons CO2, hvis Danmark ikke iværksatte CO2-begrænsende initiativer. Tabellen viser desu-den, at den gennemsnitlige årlige udledning har været 34 mio. tons CO2, og at udledningeni de ikke-kvotebelagte sektorer således er reduceret med 4,1 mio. tons CO2pr. år.65. I 2007 estimerede Miljøministeriet CO2-optaget i skove og jorde til 2,3 mio. tons CO2pr.år. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har i sin seneste fremskrivning nedjusteret detforventede CO2-optag i skove og jorde til 1,8 mio. tons CO2pr. år. Det skyldes, at metodentil at opgøre CO2-optaget i skove og jorde har ændret sig siden 2007. CO2-optaget i skoveog jorde bidrager således med en reduktion på 1,8 mio. tons CO2pr. år til den samlede re-duktion i de ikke-kvotebelagte sektorer på i alt 4,1 mio. tons CO2pr. år.
DANMARKS OPFYLDELSE AF KYOTO-MÅLSÆTNINGEN
21
De nationale reduktionstiltag66. Beslutningen om, hvilke reduktionstiltag der skulle iværksættes, indgik i de energipoliti-ske forhandlinger. Forhandlingerne i Folketinget resulterede i, at 5 af de 7 tiltag, som ifølgeMiljøministeriets analyser fra 2007 lå under pejlemærket, blev igangsat. Hertil kom 4 nye til-tag, som ikke var blandt de tiltag, Miljøstyrelsen anbefalede i 2007. Det samlede reduktions-potentiale for de nationale reduktionstiltag blev i den forbindelse forhøjet fra 1,3 mio. tonsCO2til 1,45 mio. tons CO2pr. år.Samlet set er der blevet igangsat 9 nationale reduktionstiltag i perioden 2008-2012, jf. ta-bel 5.
Tabel 5. Reduktionspotentialet for de nationale reduktionstiltag, der er igangsat iperioden 2008-2012ReduktionstiltagForventet reduktion iCO2-udledning pr. år(Mio. tons CO2)0,03
Reduktionspotentia-letfor de enkelte tiltager baseret på beregnin-ger, hvori der indgår enrække forudsætninger.Fx er effekten af en op-lysningskampagne, derhar til hensigt at frem-me varmepumper frem-for oliefyr, usikker, fordidet ikke er muligt præ-cist at forudsige, hvormange der vælger atudskifte oliefyret somfølge af oplysnings-kampagnen.
VarmepumperUdskiftning af oliefyr med varmepumper.BiogasTilskud til biogasanlæg, når biogas anvendes sammen mednaturgas.BiobrændselBiobrændstoffer til blanding i benzin og dieselolie.LandbrugetEn række initiativer på energi-, natur- og miljøområdet i GrønVækst-aftalen fra 2009, herunder reduktion af kvælstofudled-ningen til vandmiljøet og permanente sprøjte-, gødnings- ogdyrkningsfrie zoner.ElbilerPulje til forsøgsordning med elbiler.Naturgasfyrede kraftvarmeværkerReduktion af metan fra gasmotorer ved indførelse af afgiftsvarende til CO2-afgiften.Energi- og CO2-afgifterForhøjelse af energi- og CO2-afgifter i ikke-kvotebelagteerhverv.Energibesparelser og -effektiviseringerØgede krav til energibesparelser i bygninger og elselskaber.CO2-afgift på plast og affaldIndførelse af samme afgift på plastic som afgift på fossilebrændstoffer.Samlet reduktionspotentialeKilde: Rigsrevisionen baseret på Energistyrelsens oplysninger fra april 2012.
Ukendt0,29
0,24Ukendt
0,01
0,580,30
Ukendt1,45
Tabel 5 viser de 9 nationale reduktionstiltag, der blev igangsat i perioden 2008-2012. Tabel-len viser desuden Klima-, Energi- og Bygningsministeriets estimering af tiltagenes reduk-tionspotentiale, der i alt beløber sig til en årlig reduktion på 1,45 mio. tons CO2. Beregninger-ne stammer fra lovforslag o.l. og er foretaget umiddelbart før, ministeriet igangsatte tiltagene.67. De 9 tiltag var ifølge Klima-, Energi- og Bygningsministeriet de tiltag, der kunne opnåsenighed om ved forhandlingerne om den daværende energistrategi, eller de tiltag, som deti øvrigt blev anset for fornuftigt og økonomisk ansvarligt at gennemføre.
22
DANMARKS OPFYLDELSE AF KYOTO-MÅLSÆTNINGEN
68. Miljøministeriet beregnede i 2007 de samfundsøkonomiske omkostninger for de 5 tiltag,der sidenhen blev gennemført. Undersøgelsen har vist, at Klima-, Energi- og Bygningsmini-steriet forud for igangsættelsen af tiltagene har ændret vurderingen af tiltagenes reduktions-potentiale, uden at ministeriet samtidig har opdateret beregningerne af de samfundsøkono-miske omkostninger. For de fleste tiltag er det derfor uklart, om de samfundsøkonomiske om-kostninger – baseret på de seneste vurderinger af tiltagenes reduktionspotentiale – liggerover eller under pejlemærket. Derudover har Klima-, Energi- og Bygningsministeriet for 3 afde 4 nye tiltag hverken beregnet reduktionspotentialet eller de samfundsøkonomiske om-kostninger.69. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har oplyst, at ministeriet ikke efterfølgende har for-søgt at følge op på de effekter, som ministeriet estimerede, da de nationale reduktionstiltagblev iværksat, herunder hvilke reduktioner de 9 nationale reduktionstiltag har bidraget med.Rigsrevisionen finder, at ministeriet – for at samle erfaringer til brug for at fastlægge fremtidi-ge indsatser efter udgangen af 2012 – bør opgøre den CO2-reducerende effekt af de iværk-satte initiativer.
D.
Reduktionen i de kvotebelagte sektorer
70. Rigsrevisionens undersøgelse af reduktionen i de kvotebelagte sektorer har vist følgende:Virksomhederne har i perioden 2008-2010 udledt gennemsnitligt 24,7 mio. tons CO2pr.år, hvilket er betydeligt mindre, end Miljøministeriet forventede i 2007. Klima-, Energi- ogBygningsministeriet forventer, at udledningen falder yderligere, så gennemsnittet for heleperioden bliver 24,4 mio. tons CO2pr. år. Det indebærer, at andelen af gratis kvoter forhele perioden udgør 98 % af virksomhedernes udledning mod forventet 80 %.Virksomhederne har kun haft behov for at købe 1,1 mio. klimakreditter pr. år, hvilket erlangt færre end virksomhedernes kreditloft på 4,7 mio. kreditter pr. år. Da staten også harkøbt færre kreditter, end kreditloftet tillod, lever Danmark samlet set op til supplementa-ritetspricippet.Virksomhedernes lavere udledning afspejler den økonomiske krise og medfører, at efter-spørgslen efter kvoter har været lav. Da kvoteprisen bestemmes af udbud og efterspørg-sel, medfører den lave efterspørgsel, at kvoteprisen har været betydeligt lavere, end Mil-jøministeriet forventede, da ministeriet tildelte virksomhederne kvoter. Kvoteprisen hardermed ikke i det forventede omfang tilskyndet virksomhederne til at reducere CO2-ud-ledningerne ved at foretage CO2-begrænsende investeringer.Beregninger viser, at kvoteprisen skal være væsentligt højere, hvis det skal være renta-belt for energiproducerende virksomheder at investere i vedvarende energi. Således skul-le kvoteprisen fx i 2010 have været højere end 20 euro (i forhold til den faktiske kvoteprispå ca. 15 euro i 2010), hvis det skulle have været rentabelt for virksomhederne at skiftefra kulkraft til vindmøller på land.
Ifølgesupplementari-tetsprincippetmå købaf landekvoter og kli-makreditter kun udgø-re et supplement tilden hjemlige indsats,og EU har derfor fast-sat kreditlofter for sta-tens og virksomheder-nes køb af klimakredit-ter.
DANMARKS OPFYLDELSE AF KYOTO-MÅLSÆTNINGEN
23
Virksomhedernes overholdelse af udledningsloftet71. Tabel 6 viser antallet af tildelte kvoter til de danske virksomheder og virksomhedernesudledning. Desuden viser tabellen, hvordan virksomhederne har dækket merudledningen iperioden 2008-2011.
Tabel 6. Tildelte kvoter, udledning af CO2,køb af klimakreditter og salg af kvoterpr. år i perioden 2008-2011GennemsnitTildelte kvoter (mio.)Udledning (mio. tons CO2)MerudledningKøb af klimakreditter (mio.)Salg af kvoter (mio.)Kilde: Rigsrevisionen baseret på oplysninger fra EU fra september 2012.23,924,70,81,10,3
Tabel 6 viser, at Miljøministeriet og senere Klima-, Energi- og Bygningsministeriet samlet sethar tildelt de kvotebelagte virksomheder 23,9 mio. kvoter pr. år i hele perioden. Derudoverviser tabellen, at virksomhederne i perioden 2008-2011 gennemsnitligt har udledt 24,7 mio.tons CO2pr. år. Endelig viser tabellen, at virksomhederne for at dække merudledningen harkøbt gennemsnitligt 1,1 mio. klimakreditter og solgt gennemsnitligt 0,3 mio. kvoter pr. år i pe-rioden 2008-2011. Energistyrelsen forventer, at udledningen i 2012 vil falde, så den gennem-snitlige udledning pr. år i hele perioden bliver 24,4 mio. tons CO2pr. år.72. Miljøministeriet forventede i 2007, at de tildelte kvoter ville udgøre 80 % af virksomheder-nes udledning i perioden 2008-2012. Den forholdsvis lave udledning i perioden 2008-2011medfører imidlertid, at andelen af gratis kvoter udgør 97 % af den faktiske udledning i perio-den 2008-2011, stigende til 98 % for hele perioden, hvis Energistyrelsens fremskrivningerfor 2012 holder.73. Undersøgelsen har vist, at det primært er virksomheder i el- og varmesektoren, der i pe-rioden 2008-2011 har udledt mere CO2end de kvoter, de har fået tildelt, og at det især ervirksomheder inden for olieudvinding og cement, der har udledt mindre CO2end de kvoter,de har fået tildelt.74. Mens de kvotebelagte virksomheder i Danmark i hele perioden ifølge Energistyrelsensfremskrivninger forventes at udlede lidt mere end det antal kvoter, de har fået tildelt, viserEU’s statistik, at de kvotebelagte virksomheder i EU samlet udledte henholdsvis 5 %, 3 % og7 % mindre i 2009, 2010 og 2011, end de fik tildelt i kvoter. Kun i 2008 udledte virksomhe-derne i de kvotebelagte sektorer i EU 8 % mere CO2, end virksomhederne fik tildelt i kvoter.75. I Danmark indebærer den økonomiske krise og det deraf følgende fald i CO2-udlednin-gen også, at virksomhederne har haft behov for at købe langt færre kvoter og klimakredit-ter end det kreditloft, EU fastsatte i 2007. EU havde fastlagt de danske virksomheders kre-ditloft til 4,7 mio. kreditter pr. år. Virksomhedernes køb af kreditter på 1,1 mio. pr. år i perio-den 2008-2011 ligger dermed langt under deres kreditloft på 4,7 mio. kreditter pr. år.
24
DANMARKS OPFYLDELSE AF KYOTO-MÅLSÆTNINGEN
Kvoteprisen76. Miljøministeriet tog udgangspunkt i en forventet kvotepris på 150 kr., da ministeriet skul-le fordele reduktionsforpligtelsen i 2007.77. Figur 3 viser udviklingen i kvoteprisen fra juni 2008 til juni 2012. Kvoteprisen er bestemtaf antallet af kvoter på det europæiske kvotemarked og efterspørgslen efter kvoterne. Forud-sætningen i den nationale allokeringsplan for Danmark var, at kvoteprisen holdt sig på 20 eu-ro (ca. 150 kr.) gennem hele perioden 2008-2012.Figur 3. Udviklingen i prisen på CO2-kvoter i perioden 2008-2012(Euro)302520151050
Kilde: Rigsrevisionen baseret på oplysninger fra Point Carbon fra september 2012.
Parallelrevisionen viserogså, at virksomheder-nes produktion som føl-ge af den økonomiskekrise er faldet til et ni-veau, hvor det ikke harværet nødvendigt forvirksomhederne at in-vestere i CO2-begræn-sende initiativer, fordivirksomhederne blevtildelt kvoter ud fra for-ventninger om et langthøjere produktionsni-veau.
Figur 3 viser, at kvoteprisen kun meget kortvarigt var over 20 euro, hvorefter den fra ultimo2008 og frem til medio 2011 holdt sig omkring 15 euro. I 2. halvår 2011 har kvoteprisen væ-ret for nedadgående og lå fra oktober 2011 til april 2012 mellem 5 og 10 euro.De seneste opgørelser viser, at kvoteprisen i september 2012 var faldet yderligere til 2 euro.Prisen har således det meste af perioden ligget under de 20 euro, som lå til grund for Miljø-ministeriets fordeling af reduktionsforpligtelsen mellem de kvotebelagte sektorer og de 2 øv-rige virkemidler.78. Kvoteprisen har dermed ikke – i det omfang Miljøministeriet forventede, da de fastlagdetildelingen af kvoter til virksomhederne – tilskyndet virksomhederne til at reducere CO2-udled-ningen ved at investere i langsigtede CO2-begrænsende initiativer. Ifølge Energistyrelsen erhovedårsagen til den lave kvotepris, at den økonomiske krise har medført, at industrien pro-ducerede mindre og dermed efterspurgte færre kvoter end forventet.
DANMARKS OPFYLDELSE AF KYOTO-MÅLSÆTNINGEN
25
79. Tabel 7 viser Finansministeriets forventninger til BNP-væksten og den faktiske BNP-vækst i perioden 2007-2011. Ministeriets forventninger til BNP-væksten lå til grund forfremskrivningerne af CO2-udledningen for 2008-2012 og dermed også den forventede re-duktionsforpligtelse.
Tabel 7. Finansministeriets forventninger til BNP-væksten i perioden 2007-2011(2005-priser)2007BNP-prognoseBNP-vækst2,0 %1,6 %20081,3 %¶0,8 %20091,1 %¶5,8 %20100,5 %1,3 %20111,1 %0,8 %
Kilde: Rigsrevisionen baseret på oplysninger fra Danmarks Statistik og Finansministeriet.
Tabel 7 viser, at Finansministeriet forventede en BNP-vækst på 2 % i 2007 og vækstraterfra 0,5 % til 1,3 % i perioden 2008-2011. Ministeriet forventede således positive vækstrateri perioden 2007-2011. BNP-væksten blev imidlertid lidt mindre i 2007, og i 2008 og 2009medførte den økonomiske krise negative vækstrater på henholdsvis 0,8 % og 5,8 % af BNP.Faldet i produktionen har medført en lavere udledning af CO2end forventet i 2007 og der-med et mindre behov for at købe CO2-kvoter, hvilket også har påvirket kvoteprisen.80. Dansk Energi, der er brancheorganisation for de danske elselskaber, har oplyst til Rigs-revisionen, at kvoteprisen ligger på et niveau, hvor den ikke giver elselskaberne incitamenttil at skifte til renere energiformer.Dansk Energi har fx beregnet, at kvoteprisen i 2010 skulle have været væsentligt højere end20 euro, før det kunne betale sig for elselskaberne at erstatte kulkraft med vindmøller påland. Så længe kvoteprisen lå på 20 euro eller derunder, kunne det bedre betale sig for el-selskaberne at fortsætte med kulkraft og betale for udledningen ved køb af kvoter.
Rigsrevisionen, den 3. oktober 2012
Lone Strøm
/Lene Schmidt
26
ORDLISTE
Bilag 1. Ordliste
Basisårskompensation
EU besluttede i 2010, at Danmark skal kompenseres for en relativt lav udledning afCO2i basisåret 1990 sammenlignet med den gennemsnitlige udledning pr. år. Denrelativt lave udledning – der skyldes elimport fra Norge og Sverige og dermed en la-vere egenproduktion af el – gav et lavere udledningsloft, end udledningsloftet ville ha-ve været, hvis basisåret 1990 havde været et gennemsnitsår. Derfor opfattede Dan-mark den reduktionsforpligtelse, Danmark blev pålagt via byrdefordelingsaftalen i EUi henhold til Kyoto-protokollen, som uforholdsmæssig stor. Danmark kompenseres vedat få overført 5 mio. CO2-kvoter fra EU (1 mio. pr. år), som Danmark skal anvende tilopfyldelse af Kyoto-målet.EU har samlet forpligtet sig til at formindske sin udledning af drivhusgasser, herunderCO2, med 8 % i perioden 2008-2012 i forhold til niveauet i 1990. For at EU samlet kannå sit reduktionsmål, blev der i 1998 indgået en politisk aftale om, at udledningen fast-sættes individuelt for hvert land og tager hensyn til medlemslandenes nationale for-hold, herunder CO2-udledning, reduktionsmuligheder og landets økonomiske udvik-lingsniveau.Et klimaprojekt, der gennemføres i udviklingslande, som ikke har nogen reduktionsfor-pligtelse under Kyoto-protokollen.Drivhusgas, der dannes ved afbrænding af organisk materiale. Også kendt som kul-dioxid eller kultveilte.En kvote, der giver tilladelse til at udlede 1 ton CO2.Består af Det Økonomiske Råd og Det Miljøøkonomiske Råd.En luftart, der er med til at forstærke drivhuseffekten og derigennem forandre jordensklima. Kyoto-protokollen vedrører udledning af 6 drivhusgasser, herunder CO2, derprimært stammer fra afbrænding af fossile brændstoffer. De øvrige 5 drivhusgasseromfatter metan og lattergas primært fra landbruget samt HFC’erne, PFC’erne og SF6,der er industrielt producerede drivhusgasser.Olie, kul, naturgas mv., der er omdannet fra organisk materiale og lagret i jorden gen-nem millioner af år.Omfatter landbrug, transport, affald, spildevand, husholdninger, industri- og service-virksomheder og små energiproducenter. Hertil kommer CO2-optag i skove og jorde.Et klimaprojekt, der gennemføres i et industriland, som selv har en reduktionsforplig-telse under Kyoto-aftalen.Den rentesats, investeringstiltag skal beregnes ud fra.På FN’s konference i 1992 vedtog FN’s medlemslande klimakonventionen. Formåletmed konventionen er at stabilisere atmosfærens indhold af drivhusgasser, herunderCO2, på et niveau, der forhindrer ødelæggende menneskeskabte klimaforandringer.Klimakonventionen indeholder flere vejledende principper, men ingen bindende kravtil reduktionen.Staten og virksomhederne kan inden for deres kreditloft reducere CO2-udledningenved at købe klimakreditter via klimaprojekter i udlandet. Hvis projekterne gennemfø-res i et industriland, benævnes kreditterne JI-kreditter. Hvis projekterne gennemføresi et udviklingsland, benævnes kreditterne CDM-kreditter. Klimakreditterne findes elek-tronisk i CO2-kvoteregisteret og kan købes og sælges på samme måde som CO2-kvo-ter.
Byrdefordelingsaftale
CDM-projekt(Clean Development Mechanism)CO2CO2-kvoteDe Økonomiske RådDrivhusgas
Fossile brændstofferIkke-kvotebelagte sektorerJI-projekt(Joint Implementation)KalkulationsrenteKlimakonventionen
Klimakreditter
ORDLISTE
27
Klimastrategien
Danmark udarbejdede i 2003 ”En omkostningseffektiv klimastrategi”, som fastslår, atreduktionen skal foregå på den mest omkostningseffektive måde, og fastlægger prin-cipperne for, hvordan reduktionsforpligtelsen skal fordeles.EU har fastsat et kreditloft for statens og de kvotebelagte virksomheders køb af klima-kreditter på henholdsvis 4,2 mio. tons CO2og 4,7 mio. tons CO2på baggrund af FN’sbestemmelse om, at kreditkøb skal være et supplement til hjemlige tiltag.Omfatter større elselskaber og virksomheder, der udleder CO2, fx raffinaderier, koks-værker og virksomheder, der fremstiller cement, glas, metal og keramik (tegl).Virksomheder, der er omfattet af kvoteloven. Loven indebærer, at en virksomhed kunmå udlede CO2, hvis virksomheden har fået tilladelse af Energistyrelsen. De kvote-belagte virksomheder kan handle med CO2-kvoter via kvotehandelssystemet.Kommerciel handel med tilladelser til udledning af CO2(CO2-kvoter). En virksomhed,der ikke bruger alle sine kvoter, kan sælge de overskydende kvoter via kvotehandels-systemet. En virksomhed, der har behov for at bruge mere energi og derved udledemere CO2, end den har kvoter til, kan købe de manglende kvoter gennem kvotehan-delssystemet. Handelen finder sted elektronisk mellem konti i ét eller flere landes kvo-teregistre.Dækker omkring 11.000 virksomheder i EU’s medlemslande. Hvert medlemsland til-deler virksomhederne et antal kvoter, der samlet set ligger under deres historiske ud-ledning. Hensigten med kvotehandelssystemet er at fremme en omkostningseffektivCO2-reduktion i EU.Loven fastlægger, hvilke danske virksomheder der er omfattet af kvotesystemet. Lo-ven fastslår, at en virksomhed, der er omfattet af loven, kun må udlede CO2efter den1. januar 2005, hvis virksomheden har fået en tilladelse fra Energistyrelsen. Uden entilladelse mister virksomheden retten til at udlede CO2.Elektronisk register, der registrerer beholdningen af CO2-kvoter. Kvoteregisteret førerregnskab med ændringer i beholdningen af virksomhedskvoter.Kontrollerer og registrerer de nationale registres handler for at sikre, at de er i over-ensstemmelse med regler vedtaget i henhold til Kyoto-protokollen.Bindende international aftale om at nedbringe anvendelsen af drivhusgasser, herunderCO2, der blev vedtaget i Kyoto den 11. december 1997 af UNFCCC (United NationsFramework Convention on Climate Change).Hvert land, der har ratificeret Kyoto-protokollen, får tildelt et antal landekvoter svaren-de til landets maksimale udledning i perioden 2008-2012. Hver landekvote giver ret tiludledning af 1 ton CO2. Kyoto-protokollen giver mulighed for handel med landekvoterinden for FN’s princip om, at køb af landekvoter og klimakreditter skal være et supple-ment til hjemlige reduktioner.Beskriver, hvordan det enkelte medlemsland opfylder reduktionsforpligtelserne i pe-rioden 2008-2012 i henhold til Kyoto-protokollen og EU’s byrdefordelingsaftale. Afden danske plan fremgår det bl.a., hvor mange kvoter Danmark vil fordele til de kvo-tebelagte virksomheder i den givne periode.Når der indgås flere kontrakter, end der er behov for. Formålet er at minimere risikoenfor underopfyldelse som følge af forsinkelser eller lukninger af klimaprojekter.
Kreditloft
Kvotebelagte sektorerKvotebelagte virksomheder
Kvotehandel
Kvotehandelssystem
Kvoteloven(loven om CO2-kvoter)
KvoteregisteretKvoteregistersystemKyoto-protokollen
Landekvoter
National allokeringsplan
Overkontrahering
28
ORDLISTE
Parallelrevision
Formålet med parallelrevisionen er at undersøge, om EU’s kvotehandelssystem fun-gerer efter hensigten i de 7 lande, der deltager i revisionen (Danmark, Finland, Letland,Litauen, Norge, Polen og Sverige). Revisionen har 3 delmål: 1) effektiviteten af kvote-handelssystemet, 2) kvoteregistrenes funktionsmåde og rapportering og 3) organise-ring og styring af CDM- og JI-projekter. Revisionen gennemføres i samarbejde medrigsrevisionerne i de 7 lande, og der bliver udarbejdet en selvstændig engelsksprogetrapport for parallelrevisionen i december 2012.Miljøstyrelsen har fastsat et pejlemærke til at vurdere, hvilke nationale reduktionstiltagder skal igangsættes for at reducere CO2-udledningen i henhold til Kyoto-protokollen.Hvis et tiltag koster samfundet mindre end pejlemærket, vil det være omkostningsef-fektivt at igangsætte. Hensigten med pejlemærket er at gøre prisen for de nationalereduktionstiltag sammenlignelig med kvoteprisen.Kyoto-protokollen fastsætter bindende reduktionsmål for industrilandenes CO2-ud-ledning i perioden 2008-2012 set i forhold til udledningen i 1990. Danmark har underKyoto-protokollen forpligtet sig til at reducere de nationale udledninger af drivhusgas-ser, herunder CO2, med 21 % i perioden 2008-2012 i forhold til niveauet i 1990. Re-duktionsforpligtelsen er forskellen mellem den forventede gennemsnitlige CO2-udled-ning pr. år i Kyoto-perioden 2008-2012 og det udledningsloft på den maksimale CO2-udledning, som er fastlagt i henhold til Kyoto-protokollen og godkendt af FN.Ved vurderingen af tiltag i den ikke-kvotebelagte sektor anvendes betegnelsen reduk-tionspotentiale som udtryk for den beregnede CO2-reducerende effekt af et givent til-tag. Reduktionspotentialet er behæftet med usikkerhed. I Miljøministeriets rapport fra2007 er det samlede reduktionspotentiale for tiltag i de ikke-kvotebelagte sektorer medsamfundsøkonomiske omkostninger, der ligger under pejlemærket, opgjort til 1,3 mio.tons CO2.Princip om, at køb af klimakreditter og landekvoter kun må udgøre et supplement tilde nationale reduktionstiltag.Det loft for CO2-udledning, som medlemslandene maksimalt må udlede pr. år i perio-den 2008-2012 for at opfylde deres reduktionsforpligtelse. Danmarks udledningslofter 54,8 mio. tons CO2(ekskl. basisårskompensationen).En virksomhed, der har en godkendelse fra et dansk eller europæisk akkrediterings-organ til at verificere CO2-udledningen hos de virksomheder, der er omfattet af kvote-loven.
Pejlemærke
Reduktionsforpligtelse
Reduktionspotentiale
SupplementaritetsprincipUdledningsloft
Verifikator
