FIU, Alm.del - 2012-13 - Bilag 21: Notat om vismandsrapporten, oktober 2012

SammenfatningVæksten iBNPbliver kun på 0,2 pct. i år, men Vismændene vurderer,at væksten bliver på 1,6 pct. i 2013 for derefter at stige til2,3 pct.i2015.Det er primært udviklingen i det private forbrug, der får væksteni BNP til at stige. I 2015 viser saldoen på deoffentlige finanserkun etunderskud på 1 pct. af BNP.Alligevel konkluderer Vismændene, atdansk økonomi fortsat er præget af stilstand.Den planlagte fi-nanspolitiske opstramning i 2013 er derforikkehensigtsmæssig, menhensynet til at fastholdetillidentil de offentlige finanser og at overhol-de EU-henstillingen vejer tungere for perioden 2011-2013. Men i2014kan ekspansive finanspolitiske tiltag være relevante.En fremskrivning frem til 2020 viser direkte overskud på de offentligefinanser. På meget lang sigt (dvs. frem til 2075) er dansk økonomiholdbar.Danmark har de absolut højeste udgifter blandt sammenligneligeOECD-lande til aktivarbejdsmarkedspolitik.I 2012 bruges ca. 16mia. kr., svarende til 1,1 pct. af BNP. Vismændenes analyse viser, atder generelt erpositive effekterpå ledigheden af den aktive ar-bejdsmarkedspolitik, men ikke alle tiltag ser ud til at virke.

Vismandsrapporten indeholder to hovedafsnit.Det første hovedafsnit omhandler en konjunkturvurdering med aktuel økono-misk politik og fremskrivning af økonomien. Det andet afsnit omhandler enanalyse af arbejdsmarkedspolitikken. Afsnittene gennemgås kort nedenfor.2. Hovedtal for dansk økonomiHovedtallene for dansk økonomi fremgår aftabel 1nedenfor.Tabel 1.Økonomiske nøgletal for dansk økonomi, 2012-2015.20122013BNP(pct.)0,21,6Privat forbrug(pct.)Offentligt forbrug(pct.)Offentlige investeringer(pct.)Erhvervsinvesteringer(pct.)Eksport(pct.)Kontantpris (enfamiliehus)(pct.)Ledighed(1.000 personer)NettoBruttoOffentlig saldo(mia)Offentlig saldo(pct. af BNP)Offentlig gæld(mia)Betalingsbalance(mia)Tilgodehavende i udlandet(mia)Kilde: Vismandsrapporten, oktober 20120,90,55,57,91,6-4,71,81,1-9,811,12-1,8

Men Vismændene udtaler dog, at dansk økonomi er præget af stilstand,jf. nedenfor.Det er detprivate forbrug,der trækker økonomien op, idet væksten i forbru-get stiger fra 0,5 pct. i 2012 til 2,5 pct. i 2015.Detoffentlige forbrugviser derimod kun en begrænset stigning på 0,8 pct.Deoffentlige investeringerstiger beskedent med 5,5 pct. i 2012, men falderkraftigt med 9,8 pct. i 2013 og 6,5 pct. i 2014.Vismændene ser en meget positiv udvikling ierhvervsinvesteringernemeden stigning på hele 7,9 pct. i 2012 og 11,1 pct. i 2013.Eksportenklarer sigogså nogenlunde godt, men det er dog først i 2014 og 2015 at væksten herinår i nærheden af 3 pct..Angående ledigheden ser vismændene ikke de store bevægelser. Ledighe-den stiger noget i 2012 og 2013, hvorefter ledigheden falder igen fra 2014.Underskuddet på deoffentlige finanserer 77 mia. kr. i 2012. Der er en eks-traordinær stigning i underskuddet som følge af efterlønsudbetalingerne. I2013skønnes underskuddet kun til 37 mia. kr. (2 pct. af BNP) og i2015erunderskuddet faldet til 21 mia. kr. svarende til kun 1 pct. af BNP.3. Aktuel økonomisk politikDansk økonomi er fortsat præget afstilstand,skriver Vismændene.BNP er stort set ikke vokset de seneste to år. Endnu kan der ikke ses nogennævneværdig effekt på de private forbrug af tilbagebetalingen af efterlønsind-betalingerne, og trods BoligJobplan og fremrykkede almennyttige renoverin-ger, ligger boliginvesteringerne fortsat på et meget lavt niveau.Den samlede økonomiske politik vurderes dog at øge væksten med godt 0,25pct. point i 2012, men omvendt atreducereden med 0,25 pct. point i 2013 og0,5 pct. point i 2014.Deekspansiveelementer kommer især fra tilbagebetaling af efterlønsbidrag,som vurderes at øge efterspørgslen med 10 mia. kr. fordelt over resten af2012 og 2013, øgede offentlige investeringer i 2012 samt investeringsvinduetfor erhvervsinvesteringer.

Dennegativepåvirkning af væksten i2013skyldes især ophør af BoligJob-plan, færre offentlige investeringer og stigningen ipunktafgifterne,der følgeraf skattereformen.Udover disse elementer kommer aktivitetsvirkninger af tiltag, der ikke direktepåvirker de offentlige finanser. Det gælder blandet andet investeringer i al-mennyttige boliger i regi af Landsbyggefonden, investeringer i spildevandsan-læg i regi af forsyningsvirksomheder samt energiinvesteringer afledt af ener-giaftalen.Beskæftigelsen og ledighedBeskæftigelsenfalder fortsat svagt, og de beskedne vækstudsigter ventes atindebære ensvagt stigende ledighedgennem de kommende år, skriverVismændene. Til januar bliver den vedtagne forkortelse af dagpengeperiodeneffektueret efter et halvt års udsættelse. En yderligere, midlertidig forlængelseaf dagpengeperioden kan ikke anbefales. Gentagne diskretionære udskydel-ser skaber en forventning om, at dagpengeperioden altid forlænges, når kri-sen trækkes ud. Det svækker incitamenterne til bredt at søge beskæftigelse.Der er dog gode argumenter for at indføre enkonjunkturafhængig dagpen-geperiode.Hvis omlægningen skal være neutral for de offentlige finanser,skal dagpengeperioden være kortere end to år i en højkonjunktur.EU’s henstillingEU’s henstilling til Danmark om at forbedre de offentlige finanser indebærer,at denstrukturelle saldoskal forbedres med 1,5 pct. af BNP fra 2010 til2013, og at underskuddet på den faktiske saldo skal bringes ned under 3 pct.af BNP i 2013. Begge dele vurderes at blive nået givet de finanspolitiske for-udsætninger.Vurderet alene på baggrund af den fortsatte stilstand idansk økonomi er den planlagte finanspolitiske opstramning næste årikke hensigtsmæssig.Det er imidlertid vigtigt for at fastholde tilliden til deoffentlige finanser at overholde EU-henstillingen, og på den baggrund vurde-res enrelativt stram finanspolitikfor årene 2011-2013 at være nødvendig.Svage konjunkturerDe svage konjunkturer risikerer at strække sig udover 2013. Samtidig begyn-der tilbagetrækningsaftalen og andre tiltag at forøge arbejdsstyrken og denstrukturelle beskæftigelse i særlig grad fra 2014.Det er en reel risiko, atøkonomien fortsat står i stampe i 2014, og hvis det er tilfældet, vil eks-pansive finanspolitiske tiltag være relevante.Dette giver i sig selv et ar-

gument for at gemme noget potentiale for finanspolitisk stimulans til 2014 ogtiden derefter.Investeringsvinduet, hvor deskattemæssige afskrivningerøges for en ræk-ke private erhvervsinvesteringer foretaget i andet halvår 2012 og hele 2013,reducerer de offentlige indtægter. Isoleret set er effekten på de samlede inve-steringer langt større, end hvis samme beløb blev anvendt til offentlige inve-steringer, da selve investeringsomkostningen udover skatterabatten betales afden private virksomhed.I modsat retning trækker, at ikke kun fremrykkede investeringer begunstiges,men også de, der ville være foretaget uden en skatterabat.Det er yderstvanskeligt at anslå, hvor stor en fremrykning skatterabatten vil give an-ledning til, og hvor store aktivitetsstigninger, den vil medføre.Skattereformen øger arbejdsudbuddetI efteråret er der vedtaget enskattereform.Reformen indebærer skattelettel-se især i form af højere topskattegrænse og større beskæftigelsesfradrag.Samlet vurderes skattereformen næste år atøgeBNP-væksten med 0,1-0,2pct. point og omtrent 0,25 pct. point inkl. investeringsvinduets bidrag.Ifølge Finansministeriets beregninger vil skattereformen øge arbejdsudbuddetmed godt 15.000 personer pålængeresigt.Den dynamiske effekt fra detøgede arbejdsudbud svarer til en varig styrkelse af de offentlige finanserpå 3,4 mia. kr.Lægges de ventede dynamiske effekter sammen med denmekaniske underfinansiering, er der dermed tale om en varig forbedring af deoffentlige finanser på 2,7 mia. kr. pr. år. Størrelsen af de dynamiske effekter –og hastigheden, hvormed de indtræffer – er dog forbundet medbetydeligusikkerhed.Dermed er der risiko for en varig ufinansieret stigning i de offent-lige udgifter, hvis de dynamiske effekter bliver mindre end forudsat.Enrække afgifter,som er omfattet af skattestoppets nominalprincip, skalsom en del af finansieringen af skatteformen diskretionært øges af tre om-gange frem mod 2020, svarende til en indeksering med inflationen. Et fuldtopgør med skattestoppets nominalprincip, så der også er indeksering efter2020, vil være at foretrække.Konkret anbefales det at genindføre enejendomsværdiskatsvarende til 1pct. af den aktuelle ejendomsværdi, og at beskatningen suppleres med enskatterabat, der modsvarer den umiddelbare skattestigning.

Omlægning af pensionsbeskatningenUnderfinansieringen af skattereformen påkort sigtindebærer en strukturelforværring af de offentlige finanser i 2013, som i sig selv kunne skabe konfliktmed EU-henstillingen om en strukturel forbedring på 1,5 pct. af BNP fra 2010til 2013. Et element i skattereformen er derfor, at fradragsretten for indskud pånye kapitalpensioner fjernes, mod at udbetalingerne ikke beskattes i fremti-den. Samtidig er der via skatterabat givet incitament til, at eksisterende kapi-talpensioner omlægges til en ny ordning, hvor den udskudte skat betales nu.Denne omlægning af pensionsbeskatningen er udtryk for et bogføringsmæs-sigt”kneb”,der kan løsne de snærende bånd, der følger af EU-henstillingen.Som følge af omlægningen er det således muligt at føre en mere ekspansivfinanspolitik i 2013, end der ellers ville have været muligt. Dette er imidlertiden hensigtsmæssig effekt af den fremrykkede beskatning af kapitalpensioner.Regeringen budgetterer med, at provenuet fra fremrykningen bliver ca. 10mia. kr. i 2013, hvoraf ca. 5 mia. kommer fra omlægning af eksisterende kapi-talpensioner. Det er imidlertid særdeles vanskeligt at give et kvalificeret budpå omfanget af omlægningen af de eksisterende pensioner. Hvis alle, ellerblot de fleste, nuværende kapitalpensioner omlægges,vil det give anledningtil et ekstra provenu på mere end 100 mia. kr. i 2013.Principielt påvirker fremrykningen af beskatningen af kapitalpensioner ikkeden finanspolitiske holdbarhed. Den primære saldo styrkes på kort sigt, mensvækkes på lang sigt. Den samlede saldo forbedres imidlertid så langt øjetrækker som følge af,at fremrykningen giver anledning til en større offent-lig nettoformue og dermed højere renteindtægter.En helt central forud-sætning for, at holdbarheden ikke forringes, er,at saldoforbedringen ikkegiver anledningen til øgede udgifter eller lavere skatter.Fremskrivning til 2020På baggrund af den aktuelle finanspolitik og de allerede vedtagne reformerforetages en fremskrivning til 2020. Fremskrivningen viser, at der indenfor enmålsætning om balance i den offentlige økonomi i 2020 er plads til envækst idet offentlige forbrug,som er neutral i forhold til den demografiske udvikling,svarende til en real vækst i det offentlige forbrug på omkring 0,9 pct. om åretfra 2014 til 2020. Fremskrivningen viser, at der i 2020 vil være etoverskudpå den offentlige saldo på 7 mia. kr.Efter fraregningen af det bidrag, derstammer fra fremrykningen af kapitalpensionsbeskatningen, vil der være taleom et overskud på godt 3 mia. kr. i 2020. Under hensyntagen til den usikker-

hed, sådanne beregninger er behæftet med, svarer dette i praksis til balance i2020.Hvis der er et politisk ønske om højereoffentlige udgifter,kræver det størreindtægter, dvs. højere skatter og/eller øget arbejdsudbud. Dette vil naturligvisvære en politisk prioritering. Nogle reformer må dog under alle omstændighe-der vurderes hensigtsmæssige at gennemføre.Det kan eksempelvis værefornuftigt med jævne mellemrum at gennemgå ordninger for personeruden for arbejdsstyrken, eksempelvis kontanthjælp,for at se, om incita-menterne til beskæftigelse kan forbedres.Ny 2020-planI regeringens 2020-plan er der planlagt yderligere initiativer inden for uddan-nelse for 2 mia. kr. samt til fremme af vækst og beskæftigelse for 7 mia. kr.Imidlertid er bidraget fra skattereformen og visse besparelser mindre endforudsat i regeringens 2020-plan fra foråret, og de planlagte trepartsforhand-linger førte ikke til noget resultat.Derfor er der et behov for en opdateret2020-plan, som klargør regeringens ambitionsniveau med hensyn til deoffentlige udgifter, og hvordan finansieringen skal skaffes.Meget langsigtet fremskrivning til 2075De offentlige finanser vurderes med de givne finanspolitiske forudsætninger atvære omtrentholdbare,dvs. at den offentlige gældskvote ventes at blivestabiliseret pålang sigt.Trods holdbare offentlige finanser og balance påsaldoen i 2020 er der udsigt til, at de offentlige underskud ien årrække deref-teroverskrider kravet om, at det strukturelle underskud højst må være 0,5 pct.af BNP. I alle årene efter2035ventes underskuddet at blive over 1 pct. afBNP.Fremskrivningen beror på en lang række forudsætninger ikke mindst omkringstørrelsen på den fremtidige arbejdsstyrke, som den bygger på antagelser omden økonomiske politik. Eksempelvis lægges det til grund for fremskrivningen,at nominalprincippet for både ejendomsværdiskatten og en række punktafgif-ter fastholdes også efter 2020. Antages det i stedet, at de pågældende punkt-afgifter mv. efter 2020 følger den generelle prisudvikling, forbedres den fi-nanspolitiske holdbarhed med omtrent 0,5 pct. af BNP, og det maksimaleunderskud reduceres til omkring 1 pct. af BNP.Selvom et strukturelt underskud af denne størrelse er væsentligt overden halve procent, som budgetloven tillader, illustrerer det, at de fi-nanspolitiske udfordringer er håndterbare, skriver Vismændene.

Fremskrivningen illustrerer således, at der med de givne forudsætninger ikkeernoget akut behov for reformer alene for at styrke de offentlige finan-ser.Det er dog vigtigt at være opmærksom på, at forudsætningerne kan æn-dre sig. Eksempelvis kan arbejdsstyrken udvikle sig anderledes end forudsat,og udgifterne kan stige uplanlagt meget. Derfor er det fortsat vigtigt at fasthol-de fokus på de finanspolitiske måltal og sætte initiativer i værk, hvis de offent-lige finanser udvikler sig dårligere end forventet.Langtidsholdbarheden af de offentlige finanser sikrer imidlertid heller ikke i sigselv et højt velfærdsniveau.Reformer, der sigter mod at øge velfærden ogeffektiviteten i samfundet, er derfor lige så relevante, som de altid harværet,skriver Vismændene.4. ArbejdsmarkedspolitikUdgifterne til den aktive arbejdsmarkedspolitik afholdes af både staten ogkommunerne. Med jobcentrene har kommunerne ansvaret for den aktive be-skæftigelsesindsats over for både forsikrede og ikke-forsikrede ledige, menrefunderes for dele af udgifterne af staten.I 2012 blev der bevilligetca. 16 mia. kr.til den aktive arbejdsmarkedspolitik,når der tages udgangspunkt i den statslige bevilling til den aktive beskæftigel-sesindsats på finansloven for 2012, og refusionssatserne for de enkelte po-ster indarbejdes.I en international sammenligning harDanmark den højeste udgift til aktivarbejdsmarkedspolitikblandt sammenlignelige OECD-lande. Den danskeudgift, svarende til ca. 1,1 pct. af BNP, er næsten tre gange så høj som gen-nemsnittet for alle OECD-lande og betydeligt højere end f.eks. den svenskeudgift i forhold til BNP, jf.figur 1.Figur 1. Udgifter til den aktive arbejdsmarkedspolitik i OECD-lande, 2010

Vismændene laver to slags analyser. Den første kaldes enmikroanalyse (1),hvor man ser på de direkte effekter af de forskellige aktiveringstiltag på ledig-hedslængden for deenkelte ledige.De lediges forøgede jobsøgning som følge af den aktive arbejdsmarkedspoli-tik kan dog reducere andre lediges sandsynlighed for at komme i beskæftigel-se. Aktivering gennem løntilskudsordninger kan også indebære, at ordinærtbeskæftigede fortrænges. For at teste om effekterne af den aktive arbejds-markedspolitik er robuste over for demulige fortrængningseffekter,er dergennemført en andenanalyseaf, hvordan den aktive arbejdsmarkedspolitikpåvirkerbruttoledigheden på tværs af kommuner (2).Denne analyse kantage højde for fortrængningseffekter både med hensyn til andre lediges over-gang til beskæftigelse og med hensyn til allerede beskæftigede i ordinærejobs. I begge analyser skelnes der mellem perioden medhøjkonjunkturin-den det økonomiske omslag i 2007/2008 og den efterfølgende periode medlavkonjunktur.Resultaterne i analysen er vist i nedenståendekonklusionstabel.Tabel 1.(1) MikroanalyseHøjkonjunktur LavkonjunkturLøntilskud i privat virksomhedLøntilskud i offentlig virksomhedVejledning og uddannelseVirksomhedspraktikSamtaler+0++*----*(2) Ledighedsniveau (brutto)Højkonjunktur+0++0Lavkonjunktur+0+++

Tværgående analyse (bruttoledighed)- En højere andel af de ledige i løntilskudsjob i en privat virksomhed, i virk-somhedspraktik eller i vejledning og uddannelse reducerer bruttoledig-hedsniveauet i både høj- og lavkonjunktur.-Et højere antal samtaler pr. ledig og månedreducerer bruttoledigheds-niveauet i en højkonjunktur.Der er ingen signifikant effekt af en højere andel af ledige i løntil-skudsjob i en offentlig virksomhed på bruttoledighedsniveauet.En samlet 10 pct. investering af deltagelse i aktivering reducerer ledig-hedsniveauet med 0,05 pct. point i højkonjunktur. Under lavkonjunkturstiger effekten til 1,13 pct. point på grund af effekterne afsamtaler.