Finansudvalget 2012-13
FIU Alm.del Bilag 137
Offentligt
10/2012
Beretning omborgerrettet forebyggelse påsundhedsområdet
10/2012
Beretning omborgerrettet forebyggelse påsundhedsområdet
Statsrevisorerne fremsender denne beretningmed deres bemærkninger til Folketinget ogvedkommende minister, jf. § 3 i lov omstatsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov omrevisionen af statens regnskaber m.m.København 2013
Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommendeminister.Ministeren for sundhed og forebyggelse afgiver en redegørelse til beretningen. Ministerens kommentarer til de indhentedeudtalelser fra regionsrådene indgår i redegørelsen.Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilketforventes at ske i oktober 2013.Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette tilfælde Endeligbetænkning over statsregnskabet 2012, som afgives i april 2014.
Henvendelse vedrørendedenne publikation rettes til:StatsrevisorerneFolketingetChristiansborg1240 København KTelefon: 33 37 59 87Fax: 33 37 59 95E-mail: [email protected]Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne
Yderligere eksemplarer kankøbes ved henvendelse til:Rosendahls-Schultz DistributionHerstedvang 102620 AlbertslundTelefon: 43 22 73 00Fax: 43 63 19 69E-mail: [email protected]Hjemmeside: www.rosendahls-schultzgrafisk.dk
ISSN 2245-3008ISBN 978-87-7434-404-9
STATSREVISORERNES BEMÆRKNING
Statsrevisorernes bemærkning
Statsrevisorerne,den 16. april 2013BERETNING OM BORGERRETTET FOREBYGGELSE PÅ SUNDHEDSOMRÅDETKommunerne har siden 2007 haft ansvaret for at etablere forebyggende sundheds-tilbud til borgerne. Forebyggelse involverer typisk indsats over for faktorer som kost,rygning, alkohol og motion (KRAM-faktorerne), der har betydning for udvikling af enrække folkesygdomme, fx kræft, type 2-diabetes, lungelidelser og hjerte-kar-sygdom-me.De 11 kommuner, som indgår i denne undersøgelse, har alle udarbejdet en sund-hedspolitik, men det er forskelligt, hvor ambitiøs den er, og hvor langt kommunerneer med implementeringen. Kommunerne bør prioritere forebyggelsesindsatsen i for-hold til nationale mål og anbefalinger og i forhold til de forskellige sundhedsfagligeudfordringer, der er blandt borgerne i kommunen. Flere kommuners forebyggendeindsats på alkoholområdet er fx alene rettet mod unge og ikke mod voksenmålgrup-pen, som denne undersøgelse omhandler.Statsrevisorerne konstaterer, at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse og regio-nerne i perioden 2007-2012 har taget en række initiativer til at rådgive om forebyg-gelse og til at styrke folkesundheden, og at Sundhedsstyrelsen har udviklet værktø-jer til at understøtte den kommunale prioritering på området.Statsrevisorerne finder det imidlertid ikke tilfredsstillende, at der mangler overordne-de mål for udviklingen i folkesundheden, og at Ministeriet for Sundhed og Forebyg-gelse ikke mere systematisk følger op på, hvordan kommunerne løser opgaven.Statsrevisorerne forventer, at ministeriet:medvirker til at opstille nationale mål for kommunernes forebyggelsesarbejdeetablerer en mere systematisk opfølgning, der også kan bruges i kommunernesopfølgning på forebyggelsesindsatsentydeliggør de sundhedsøkonomiske gevinster af den borgerrettede forebyggel-sesindsats.Peder LarsenHenrik ThorupHelge Adam MøllerKristian JensenMogens JensenKlaus Frandsen
Beretning til Statsrevisorerne omborgerrettet forebyggelse påsundhedsområdet
Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning tilStatsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevi-sorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar2012. Beretningen vedrører finanslovens § 16. Mini-steriet for Sundhed og Forebyggelse.
Indholdsfortegnelse
I.II.
Introduktion og konklusion ........................................................................................... 1Indledning .................................................................................................................... 5A.Baggrund .............................................................................................................. 5B.Formål, afgrænsning og metode ........................................................................... 6Rammer for den borgerrettede forebyggelse i kommunerne ....................................... 9A.Rammer for kommunernes indsatser.................................................................... 9B.Økonomiske incitamenter for borgerrettet forebyggelse ..................................... 14Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses opfølgning på den borgerrettedeforebyggelse .............................................................................................................. 18A.Opfølgning på befolkningens sundhedstilstand .................................................. 18B.Opfølgning på kommunernes indsatser .............................................................. 19C.Effekter af indsatser ............................................................................................ 21Vejledning og rådgivning............................................................................................ 23A.Sundhedsstyrelsens vejledning og rådgivning .................................................... 23B.Regionernes vejledning og rådgivning ................................................................ 25
III.
IV.
V.
Bilag 1. Kommunernes borgerrettede forebyggelsesindsatser ........................................... 28Bilag 2. Ordliste ................................................................................................................... 29
Beretningen vedrører finanslovens § 16. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse.I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:Lars Løkke Rasmussen: november 2001 - november 2007Jakob Axel Nielsen: november 2007 - februar 2010Bertel Haarder: februar 2010 - oktober 2011Astrid Krag: oktober 2011 -
INTRODUKTION OG KONKLUSION
1
I. Introduktion og konklusion
1. Denne beretning handler om borgerrettet forebyggelse og sundhedsfremme (herefter fore-byggelse), dvs. forebyggelse af, at raske mennesker bliver syge. Kommunerne fik ansvaretfor den borgerrettede forebyggelse i forbindelse med kommunalreformen i 2007. Beretningenbehandler Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses rolle med hensyn til at sætte rammer,overvåge området og formidle viden til kommunerne. Endvidere behandler beretningen re-gionernes forpligtelse til at yde rådgivning om borgerrettet forebyggelse til kommunerne. Rigs-revisionen har igangsat undersøgelsen på eget initiativ i juli 2012.2. Formålet med borgerrettet forebyggelse er at forebygge, at der opstår sygdomme, derkræver livslang behandling og/eller indlæggelse på sygehus. Kost, rygning, alkohol og mo-tion (KRAM-faktorerne) er faktorer, der har betydning for udvikling af en række folkesygdom-me som fx kræft, type 2-diabetes, lungelidelser og hjerte-kar-sygdomme. Flere af sygdom-mene er kroniske og kan resultere i livslang behandling, tab af livskvalitet for den enkelte ogi for tidlig død. Der er desuden samfundsmæssige omkostninger ved usund livsstil gennemudgifter til behandling og gennem afledte omkostninger ved tab af produktivitet som følgeaf sygefravær, førtidspension eller for tidlig død.3. Det overordnede formål med undersøgelsen er at vurdere, hvordan Ministeriet for Sund-hed og Forebyggelse, Sundhedsstyrelsen og regionerne understøtter kommunernes borger-rettede forebyggelse. Det har Rigsrevisionen undersøgt ved at besvare følgende spørgsmål:Medvirker Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse til at sætte rammer for kommunernesborgerrettede forebyggelse?Følger Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse op på den borgerrettede forebyggelse?Sikrer Sundhedsstyrelsen og regionerne, at kommunerne har relevant og anvendelig vi-den til rådighed i forebyggelsesarbejdet?
Borgerrettet forebyg-gelsehar til formål atmedvirke til, at syg-domme og ulykker ikkeopstår. Det sker fx ved,at kommuner etablererindsatser, der retter sigmod faktorerne Kost,Rygning, Alkohol ogMotion (KRAM).Sundhedsfremmehandler om at fremmeden enkeltes sundhedog folkesundheden ge-nerelt. Det kan bl.a. gø-res ved at skabe ram-mer, der fremmer bor-gernes resurser, triv-sel og velvære, fx vedat fremme mulighederfor fysisk aktivitet.I denne undersøgelsedækker forebyggelsebåde forebyggelse ogsundhedsfremme.
2
INTRODUKTION OG KONKLUSION
Rammer for sund le-vevisomhandler bådefysiske rammer, trivseli forskellige miljøer ogmuligheder for at væl-ge det sunde. Sunderammer handler fx omat give gode rammerfor fysisk aktivitet påplejecentre, i skoler ogi daginstitutioner, såbåde ude- og indearea-ler inspirerer til fysiskaktivitet. Endviderehandler sunde rammerfx om en alkohol- ogrygepolitik på en ar-bejdsplads eller en be-vægelsespolitik for bør-nene i kommunensskoler eller daginstitu-tioner.
UNDERSØGELSENS HOVEDKONKLUSIONKommunerne har til opgave at skabe rammer for sund levevis og etablere fore-byggende og sundhedsfremmende tilbud til borgerne. Blandt de 11 kommuner,der er med i Rigsrevisionens undersøgelse, er flere godt på vej til at udfyldedenne rolle, men der er også kommuner, der ikke er nået så langt. Der er forskelpå de sundhedsfaglige udfordringer, den enkelte kommune står over for. Noglekommuner har fx relativt mange borgere, der ryger, og/eller mange borgere, derer overvægtige. Rigsrevisionen finder det væsentligt, at prioriteringen af denborgerrettede forebyggelse i kommunerne sker med udgangspunkt i den enkel-te kommunes udfordringer og nationale anbefalinger om, hvilke indsatser dervirker.Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse og regionerne har i perioden 2007-2012taget en række initiativer til at styrke folkesundheden via forebyggelse på om-råderne kost, rygning, alkohol og motion. I 2008 blev der fx nedsat en forebyg-gelseskommission, der kom med en række anbefalinger, og i 2009 fremlagdeden daværende regering en sundhedspakke, der havde en overordnet målsæt-ning om, at danskernes gennemsnitslevealder skulle hæves med 3 år over en10-årig periode.Sundhedsstyrelsen har udviklet gode værktøjer til at understøtte den kommu-nale planlægning og prioritering på området. Kommunerne fik i 2011 adgang tildata om borgernes sundhed og trivsel gennem sundhedsprofilen. I 2012 ud-sendte Sundhedsstyrelsen såkaldte forebyggelsespakker med anbefalinger til,hvilke indsatser der er erfaring for virker. Ministeriet for Sundhed og Forebyg-gelse har afsat midler til et center (”Center for Forebyggelse i praksis”), der un-der ledelse af KL fra 2013 skal understøtte og monitorere implementeringen afforebyggelsespakkerne i kommunerne.I perioden 2007-2012 har ministeriets rammesætning og opfølgning på områdetdog været svagt funderet, idet Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse ikke harsat overordnede mål for udviklingen i folkesundheden, ligesom ministeriet ikkesystematisk har fulgt op på, hvordan kommunerne udfylder opgaven.Det er Rigsrevisionens samlede vurdering, at opstilling af mål for folkesundhe-den og en stærkere opfølgning på området kan bidrage til at synliggøre udvik-lingen og understøtte prioriteringen af den borgerrettede forebyggelse på lands-plan og i den enkelte kommune.Rigsrevisionen anbefaler:at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse i højere grad sætter retning forkommunernes forebyggelsesarbejde ved at medvirke til at udvikle nationa-le målat Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse fastholder fokus på og udbyg-ger synliggørelsen af konsekvenserne ved ikke at forebygge på KRAM-om-rådet, som det fx gøres i forebyggelsespakkerne
Sundhedsprofilenbe-skriver danskernes triv-sel, sundhed og syg-domme. Sundhedspro-filen er en undersøgel-se, der er baseret påbl.a. spørgeskemaertil borgerne.Sundhedsprofilen kanfx give kommunen vi-den om:hvor mange borge-re der ryger dagligtog ønsker hjælp tilrygestophvor mange borge-re med risikabel al-koholadfærd somønsker at nedsættederes alkoholforbrughvor mange borge-re der er fysisk in-aktive, og som øn-sker at være merefysisk aktive.
INTRODUKTION OG KONKLUSION
3
at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse medvirker til at udbygge videnom udgifter til borgerrettet forebyggelse med henblik på at skabe mere ind-sigt i prioriteringen af områdetat Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse i samarbejde med kommuner-ne etablerer et grundlag for en mere systematisk opsamling af data, der kanbruges til at følge op på den borgerrettede forebyggelse i kommunerneat regionerne i dialog med kommunerne afklarer indholdet af regionernesrådgivning om borgerrettet forebyggelse, fx i regi af sundhedsaftalerne, såkommunerne ved, hvad de kan forvente af regionernes rådgivning.
SundhedsaftalerRegionerne og kom-munerne skal indgåaftaler om arbejdsde-lingen og samarbejdetpå 6 obligatoriske om-råder. Områderne erud over forebyggelseog sundhedsfremmebl.a. indsatsen formennesker medsindslidelser.
Hovedkonklusionen er baseret på følgende delkonklusioner:Medvirker Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse til at sætte rammer for kommuner-nes borgerrettede forebyggelse?Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har medvirket til at sætte rammer for kom-munernes borgerrettede forebyggelse. Det er bl.a. sket gennem faglige anbefalingertil indsatser omkring kost, rygning, alkohol og motion i de såkaldte forebyggelsespak-ker, som Sundhedsstyrelsen udsendte i 2012.Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har sammen med KL etableret ”Center forForebyggelse i praksis” fra april 2013. Centret skal rådgive kommunerne om imple-menteringen af forebyggelsespakkerne og monitorere, om anbefalingerne bliver im-plementeret i kommunerne.I perioden 2007-2012 har der ikke på nationalt niveau været fastsat overordnede målvedrørende kost, rygning, alkohol og motion.Den kommunale medfinansiering af sygehusenes udgifter medvirker til at give kom-munerne økonomiske incitamenter til at arbejde med borgerrettet forebyggelse. Med-finansieringen udgør dog ikke et stærkt incitament, fordi gevinsterne ved mindre brugaf sundhedsvæsnet har relativt langsigtede perspektiver.Et andet økonomisk incitament til at igangsætte indsatser i kommunerne er mulighe-den for at få del i statslige puljemidler til forebyggelse. Undersøgelsen har vist, at detvarierer, i hvilket omfang kommunerne søger puljemidler.
Princippet i kommu-nal medfinansieringaf sundhedsudgifterer, at jo flere indlagteborgere, kommunenhar på sygehusene,des større vil kommu-nens udgifter være.For at mindske udgif-terne til indlagte bor-gere tilskyndes kom-munen til at forebygge.
4
INTRODUKTION OG KONKLUSION
Følger Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse op på den borgerrettede forebyggel-se?Befolkningens sundhedstilstand og udviklingen i befolkningens kost-, ryge-, alkohol-og motionsvaner bliver fulgt af Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse, bl.a. gennemSundhedsstyrelsen og Statens Institut for Folkesundhed.Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har i perioden 2007-2012 ikke foretaget sy-stematiske opfølgninger på, hvilke indsatser kommunerne har haft vedrørende bor-gerrettet forebyggelse. Der blev dog foretaget en kortlægning af kommunernes fore-byggelsesindsats i 2008.Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse medvirker til en systematisk opfølgning påvirkningen af forskellige rygestopaktiviteter, men der sker ikke en opfølgning på effek-ten af kommunernes indsatser omkring kost, alkohol og motion.Sikrer Sundhedsstyrelsen og regionerne, at kommunerne har relevant og anvendeligviden til rådighed i forebyggelsesarbejdet?Sundhedsstyrelsen yder vejledning og rådgivning til kommunerne gennem kampag-ner, publikationer og andre rådgivningsaktiviteter, fx konferencer, temadage og dia-logmøder. Rådgivningen omhandler hovedsageligt vidensformidling, anbefalinger ogretningslinjer.Regionerne yder tillige vejledning og rådgivning til kommunerne gennem temadage,kurser, koordinering af netværk og andre lokale rådgivningsaktiviteter.Kommunerne i undersøgelsen gør brug af den rådgivning og vejledning, som hen-holdsvis Sundhedsstyrelsen og regionerne stiller til rådighed, og kommunerne finderden relevant og anvendelig. Særligt i sundhedsprofilerne har kommunerne fået et brug-bart monitorerings- og planlægningsværktøj. Indholdet af regionernes rådgivning va-rierer, og kommunerne har forskellige forventninger til, hvad regionernes rådgivningbør indeholde.
INDLEDNING
5
II. Indledning
A.
Baggrund
4. Baggrunden for, at Rigsrevisionen i denne undersøgelse har fokus på kost, rygning, alko-hol og motion, er, at det er faktorer, der har indflydelse på udviklingen af en række folkesyg-domme som fx kræft, type 2-diabetes, lungelidelser og hjerte-kar-sygdomme. Mange af syg-dommene er kroniske og kan medføre livslang behandling, tab af livskvalitet for den enkel-te og for tidlig død. Forebyggelseskommissionen vurderede i 2009, at usund kost, rygning,alkohol og for lidt idræt og motion er årsag til ca. 40 % af alle sygdomme og tidlige døds-fald.5. Sundhedsstyrelsen henviser til beregninger af sundhedsøkonomiske konsekvenser af ryg-ning, der viser, at rygning medfører et årligt nettomerforbrug i sundhedsvæsnet på ca. 3,5mia. kr., jf. Sundhedsstyrelsens ”Forebyggelsespakke – Tobak” fra 2012. Derudover med-fører rygning et produktionstab for samfundet som følge af sygefravær, førtidspension ellerfor tidlig død. Ligeledes er der fx omkostninger ved et stigende antal patienter med type 2-diabetes. Antallet af diabetikere er mere end fordoblet siden 1997. Ifølge Sundhedsstyrel-sens ”Tal på diabetes i kommunerne” havde ca. 256.000 danskere diagnosen diabetes vedudgangen af 2008, heraf havde ca. 90 % type 2-diabetes. Type 2-diabetes udvikles bl.a. pågrund af overvægt og andre livsstilsfaktorer.Lovgivningsmæssige rammer for borgerrettet forebyggelse6. De lovgivningsmæssige rammer for borgerrettet forebyggelse beskriver, hvordan ansvarog roller er fordelt mellem Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse, Sundhedsstyrelsen, re-gioner og kommuner.7. Bestemmelserne om borgerrettet forebyggelse er beskrevet i sundhedslovens § 119, derdefinerer, at det primært er en kommunal opgave at skabe sunde rammer og etablere fore-byggende sundhedstilbud til borgerne.”§ 119. Kommunalbestyrelsen har ansvaret for ved varetagelsen af kommunens op-gaver i forhold til borgerne at skabe rammer for en sund levevis.Stk. 2. Kommunalbestyrelsen etablerer forebyggende og sundhedsfremmende tilbudtil borgerne.Stk. 3. Regionsrådet tilbyder patientrettet forebyggelse i sygehusvæsenet og i praksis-sektoren mv. samt rådgivning mv. i forhold til kommunernes indsats efter stk. 1 og 2.”8. Sundhedsloven skelner mellem borgerrettet og patientrettet forebyggelse. Kommunernesforebyggelsesopgaver omfatter:borgerrettetindsats, der skal forebygge, at sygdom og ulykker opstår blandt alle borgerepatientrettetindsats, der skal forebygge, at en sygdom udvikler sig yderligere, og begræn-se eller udskyde komplikationer.
Forebyggelse af type2-diabetesSund kost og en pas-sende daglig fysisk ak-tivitet er ifølge Sund-hedsstyrelsen centralti forebyggelsen af type2-diabetes. Forebyg-gelsen kan fx foregågennem information,indsatser i daginstitu-tioner og i skoler oggennem indsatser i fxden kommunale sund-hedstjeneste eller påarbejdspladser. Ram-mer og tilbud, der un-derstøtter sund livsstil,kan være cykelmulig-heder, motionsstier o.l.
6
INDLEDNING
Denne undersøgelse omhandler alene den borgerrettede forebyggelse og omfatter alle vok-sne borgere. Kommunerne har det primære ansvar for den borgerrettede forebyggelse, mensde deler ansvaret for den patientrettede forebyggelse med regionerne.9. Sundhedsloven beskriver ikke, hvilke typer tilbud kommunerne skal tilbyde borgerne, lige-som der ikke stilles detaljerede krav til, hvordan kommunerne skal skabe rammer for sundlevevis. Det er op til den enkelte kommunalbestyrelse at vurdere, hvilke tilbud der skal iværk-sættes, og hvordan der skal arbejdes med at skabe rammer for sund levevis.10. Det fremgår af sundhedsloven, at den regionale og kommunale opgaveløsning skal va-retages i samspil med de statslige myndigheder. Det fremgår af lovbemærkningerne til sund-hedslovens § 119, at de centrale myndigheder vil bistå med overvågning, overordnede ret-ningslinjer, dokumentation, vidensformidling mv. Sundhedsstyrelsen udgav i 2007 en vejled-ning om borgerrettet forebyggelse, der vedrører § 119 i sundhedsloven. Vejledningen om-handler principielle aspekter af det kommunale forebyggelsesarbejde, bl.a. organisering ogbrug af metoder.11. Det er ikke kun sundhedsloven, der har betydning for den borgerrettede forebyggelse ikommunerne. Anden sektorlovgivning indeholder bestemmelser, der vedrører kommunernesindsats, og udgør dermed en del af rammerne for forebyggelsesindsatsen. Boks 1 indehol-der eksempler på lovgivning, der sætter rammer for den borgerrettede forebyggelse.
Lov om røgfri miljøerRevisionen af rygelo-ven i august 2012 in-debærer, at enkelt-mandskontorer ikkelængere er omfattet afundtagelsesbestem-melser, ligesom al ryg-ning på institutionermed børn og unge un-der 18 år – både inden-for og udenfor – forby-des.
BOKS 1. EKSEMPLER PÅ LOVGIVNING, DER SÆTTER RAMMER FOR DEN BORGERRETTEDEFOREBYGGELSEPlanlovenGennem lokalplaner kan kommunen fastsætte retningslinjer for opførelse og indretning af faciliteter til fysiskaktivitet.RestaurationslovenKommunen har myndighedsopgaven med at udstede alkoholbevillinger.RygelovenLov om røgfri miljøer omfatter arbejdspladser, institutioner, skoler, uddannelsesinstitutioner og indendørs lo-kaliteter, hvor der er offentlig adgang. Desuden omfatter loven kollektive transportmidler og taxaer. Hoved-reglen i loven er, at det ikke er tilladt at ryge indendørs på offentlige steder.
Det er kommunens ansvar at tilrettelægge forebyggelsesindsatsen med baggrund i lovgivnin-gen.
B.
Formål, afgrænsning og metode
12. Det overordnede formål med undersøgelsen er at vurdere, hvordan Ministeriet for Sund-hed og Forebyggelse, Sundhedsstyrelsen og regionerne understøtter kommunernes borger-rettede forebyggelse.Det har Rigsrevisionen undersøgt ved at besvare følgende spørgsmål:Medvirker Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse til at sætte rammer for kommunernesborgerrettede forebyggelse?Følger Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse op på den borgerrettede forebyggelse?Sikrer Sundhedsstyrelsen og regionerne, at kommunerne har relevant og anvendelig vi-den til rådighed i forebyggelsesarbejdet?
INDLEDNING
7
13. Som udgangspunkt for undersøgelsen har vi interviewet og indhentet oplysninger fra 11kommuner om deres borgerrettede forebyggelsesindsatser i perioden 2007-2012. Der er fo-retaget en skønsbaseret udvælgelse af de 11 kommuner ud fra et ønske om at favne varia-tionen blandt alle landets kommuner på en række faktorer, fx antal rygere, kommunens ud-giftsbehov og indbyggertallet i kommunen. Udvælgelsen er derfor sket ud fra sundhedspro-fildata og kommunale nøgletal. I hver kommune har vi foretaget 1 interview med den leder,der har ansvaret for området, og medarbejdere, der arbejder med forebyggelse, fx forebyg-gelseskoordinatorer og planlægningskonsulenter.De 11 kommuner har bidraget med en kortlægning, dels af deres arbejde med at skabe ram-mer for sund levevis, dels af de tilbud, kommunen har givet borgerne i perioden 2007-2012.Derudover har kommunerne oplyst, hvilke statslige puljemidler de har søgt i perioden til bor-gerrettet forebyggelse, der er rettet mod voksne og KRAM-faktorerne. Kommunerne har end-videre oplyst, om de har fået del i de søgte puljemidler.Vi har ligeledes interviewet de 5 regioner og indhentet oplysninger fra den enkelte region omregionens aktiviteter inden for rådgivning af kommunerne om borgerrettet forebyggelse i pe-rioden 2007-2012. Derudover baserer undersøgelsen sig på dokumentation fra og interviewsmed Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse og Sundhedsstyrelsen.Vi har desuden foretaget en gennemgang af relevant lovgivning, retningslinjer, regeringspro-grammer mv., der vedrører de overordnede rammer for den borgerrettede forebyggelse.14. Rigsrevisionens undersøgelse dækker perioden fra 2007, hvor kommunalreformen tråd-te i kraft, til og med 2012. Undersøgelsen inddrager kun indsatser vedrørende voksne. Vi harvalgt at undersøge indsatserne over for voksne, da det giver mulighed for at rette undersø-gelsen mod de forskelle, der er i kommunernes tilbud, når der ikke stilles centrale krav til ind-hold, metoder og kvalitet i forebyggelsesindsatserne. Forebyggelsesindsatser rettet modbørn er i højere grad reguleret, bl.a. gennem bekendtgørelse om forebyggende sundheds-ydelser for børn og unge. Afgrænsningen betyder, at indsatser over for børn og unge ikkeindgår i materialet fra kommunerne eller i afgrænsningen af puljerne på området. Disse ind-satser udgør en væsentlig del af de kommunale forebyggelsesaktiviteter. Indsatser rettetmod børn og unge er desuden vigtige fokusområder i Sundhedsstyrelsens arbejde. De inter-views, vi har gennemført i kommunerne, peger desuden på, at flere kommuner finder detvigtigt at prioritere forebyggelsesindsatserne tidligt i livet for at få bedre effekt i sundhedstil-standen på længere sigt.15. Borgerrettet forebyggelse handler ud over KRAM-faktorerne bl.a. også om mental sund-hed. Flere kommuner har i de senere år haft særligt fokus på mental sundhed, der fx hand-ler om at forebygge stress og psykiske lidelser. Undersøgelsens fokus på KRAM-faktorerneer valgt, fordi faktorerne har en væsentlig betydning for folkesundheden, og fordi vi formoder,at kommunerne er veletablerede på disse områder, idet viden om faktorernes betydning forfolkesundheden har været kendt i en del år.16. Undersøgelsen kortlægger de statslige puljemidler på finanslovens § 16.21, der vedrø-rer borgerrettet forebyggelse, voksne og KRAM-faktorerne. Det er ikke muligt at redegørefor det økonomiske omfang af den borgerrettede forebyggelsesindsats i kommunerne. Kom-munerne opgør deres nettodriftsudgifter til sundhedsfremme og forebyggelse i de kommuna-le regnskaber som ét tal, hvor der også indgår udgifter til patientrettet forebyggelse.17. Endelig omfatter undersøgelsen indsatser og puljer inden for Ministeriet for Sundhed ogForebyggelses område. Andre aktører er også med til at påvirke rammerne for en sund leve-vis. Det gælder bl.a. Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, Social- og Integrations-ministeriet og Beskæftigelsesministeriet, som også har puljer og indsatser, der vedrører fo-rebyggelse. Kostområdet hører primært under Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiske-ri. Forebyggelsespakken, der vedrører mad og måltider, og som udkom i efteråret 2012, erudarbejdet af Fødevarestyrelsen for Sundhedsstyrelsen.
Undersøgelsens11 kommuner er:VesthimmerlandAalborgNorddjursFavrskovFredericiaKertemindeKøgeLollandIshøjKøbenhavnBornholm.
Forebyggende sund-hedsydelser for børnog ungeDet fremgår af be-kendtgørelse nr. 1344af 3. december 2010,at kommunerne bl.a.skal tilbyde sygdoms-forebyggende og sund-hedsfremmende foran-staltninger over for bør-nene i deres hjem, dag-institution, kommunaledagpleje og skole.
8
INDLEDNING
Sund By Netværketer et frivilligt forum forsamarbejde om udvik-ling, koordinering ogimplementering af detlokale folkesundheds-arbejde. 56 kommunerog 2 regioner er med-lemmer.
Af andre aktører på forebyggelsesområdet, som ikke indgår i denne undersøgelse, kan fxnævnes de praktiserende læger, netværk (fx Sund By Netværket), forsknings- og uddannel-sesinstitutioner, frivillige organisationer og erhvervslivet.18. Beretningen har været forelagt Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse, og regionernehar haft mulighed for at kommentere på de dele af beretningen, der vedrører de regionaleopgaver. Vi har i videst muligt omfang indarbejdet deres bemærkninger.19. Bilag 1 viser en oversigt over kommunernes borgerrettede forebyggelsesindsatser. Bilag2 viser en oversigt over udvalgte ord og begreber.
RAMMER FOR DEN BORGERRETTEDE FOREBYGGELSE I KOMMUNERNE
9
III. Rammer for den borgerrettede forebyg-gelse i kommunerne
Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har medvirket til at sætte rammer for kom-munernes borgerrettede forebyggelse. Det er bl.a. sket gennem faglige anbefalingertil indsatser omkring kost, rygning, alkohol og motion i de såkaldte forebyggelsespak-ker, som Sundhedsstyrelsen udsendte i 2012.Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har sammen med KL etableret ”Center forForebyggelse i praksis” fra april 2013. Centret skal rådgive kommunerne om imple-menteringen af forebyggelsespakkerne og monitorere, om anbefalingerne bliver im-plementeret i kommunerne.I perioden 2007-2012 har der ikke på nationalt niveau været fastsat overordnede målvedrørende kost, rygning, alkohol og motion.Den kommunale medfinansiering af sygehusenes udgifter medvirker til at give kom-munerne økonomiske incitamenter til at arbejde med borgerrettet forebyggelse. Med-finansieringen udgør dog ikke et stærkt incitament, fordi gevinsterne ved mindre brugaf sundhedsvæsnet har relativt langsigtede perspektiver.Et andet økonomisk incitament til at igangsætte indsatser i kommunerne er mulighe-den for at få del i statslige puljemidler til forebyggelse. Undersøgelsen har vist, at detvarierer, i hvilket omfang kommunerne søger puljemidler.
A.
Rammer for kommunernes indsatser
20. Rigsrevisionens undersøgelse af rammer for den borgerrettede forebyggelse i kommu-nerne har vist følgende:De nationale initiativer på området sætter i varierende grad rammer for kommunernesborgerrettede forebyggelse. Enkelte initiativer i perioden 2007-2012 indeholder såledesen række overordnede målsætninger og anbefalinger. Det gælder bl.a. sundhedspakkenfra 2009, som fulgte op på flere af Forebyggelseskommissionens anbefalinger. Endvide-re gælder det ”Kræftplan III” fra 2010, som indeholder anbefalinger, der skal styrke fore-byggelsen af kræft.Sundhedsstyrelsens forebyggelsespakker er et af de seneste initiativer, der skal styrkekommunernes borgerrettede forebyggelsesindsatser. Forebyggelsespakkerne bygger påden aktuelt bedste viden om effektive forebyggelsesindsatser.
10
RAMMER FOR DEN BORGERRETTEDE FOREBYGGELSE I KOMMUNERNE
Der er ikke i alle de undersøgte kommuners sundhedspolitikker sat mål for den borgerret-tede forebyggelse.Alle 11 kommuner arbejder med borgerrettet forebyggelse, men i varierende omfang. Deter forskelligt, hvor stor vægt kommunerne har på de enkelte KRAM-faktorer.
21. Rigsrevisionen har undersøgt, om der i perioden 2007-2012 har været en national stra-tegi for den borgerrettede forebyggelsesindsats. Med en national strategi menes målsætnin-ger med målbare mål for de forskellige indsatsområder. Rigsrevisionen vurderer, at nationa-le mål kan bidrage til at skabe en fælles ramme for den borgerrettede forebyggelse, der harbetydning for prioriteringen og tilrettelæggelsen af indsatsen i den enkelte kommune.22. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har medvirket til at iværksætte forskellige initia-tiver, der vedrører den borgerrettede forebyggelse. Figur 1 viser, hvilke initiativer der er iværk-sat i perioden 2007-2012.Figur 1. Nationale initiativer, der sætter rammer for kommunernes indsatser i perioden 2007-2012Januar 2008Forebyggelses-kommissionenJuni 2012Forebyggelses-pakker
Oktober 2009”Sundhedspakke 2009”
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2002-2010”Sund hele livet”
April 2009Forebyggelses-kommissionens rapport
November 2010”Kræftplan III”
De forskellige initiativer, der fremgår af figur 1, er:”Sund hele livet”23. Den daværende regering udgav i 2002 programmet ”Sund hele livet – nationale mål ogstrategier for folkesundheden 2002-2010” (herefter ”Sund hele livet”). Programmet indeholdtoverordnede mål om længere levetid, højere livskvalitet og social lighed i sundhed. Endvide-re var programmet målrettet forskellige områder, fx daginstitutionerne, skolerne, arbejdsplad-serne og sundhedsvæsnet. Programmet havde en række mål og indikatorer for forskelligefaktorer, bl.a. rygning, alkohol og fysisk aktivitet. Programmet blev udviklet, før kommunerneovertog den borgerrettede forebyggelse. Der har ikke været udarbejdet et nationalt folkesund-hedsprogram, siden kommunalreformen trådte i kraft.Forebyggelseskommissionen og ”Sundhedspakke 2009”24. Den daværende regering nedsatte i 2008 en forebyggelseskommission, der skulle ana-lysere og fremsætte forslag til en styrket forebyggelsesindsats. Forebyggelseskommissionenudgav i 2009 en rapport med 52 anbefalinger til et bedre liv, der bl.a. handlede om forhøjel-se af afgifter på tobak og alkohol. Derudover kom kommissionen med anbefalinger til statens,regionernes og kommunernes indsatser. Forebyggelseskommissionens anbefalinger førtebl.a. til en national handlingsplan for forebyggelse, der var indeholdt i regeringens ”Sund-hedspakke 2009”. Heraf fremgik 30 konkrete elementer, bl.a. advarselsbilleder på tobakspro-dukter og styrkelse af formidlingen af viden om, hvilke forebyggelsesindsatser der virker. Detoverordnede mål for handlingsplanen var, at danskernes levetid skulle forlænges med 3 årover en 10 årig-periode. Handlingsplanen stillede dog ingen konkrete krav til eller målsæt-ninger om kommunernes varetagelse af den borgerrettede forebyggelse.
RAMMER FOR DEN BORGERRETTEDE FOREBYGGELSE I KOMMUNERNE
11
I 2011 foretog Sundhedsstyrelsen i samarbejde med Fødevarestyrelsen en status over Fo-rebyggelseskommissionens 52 anbefalinger. Statussen viste stor variation i fremdriften. Nog-le anbefalinger var på statustidspunktet allerede opfyldt, mens der endnu ikke var startet påandre anbefalinger.”Kræftplan III”25. ”Kræftplan III” blev vedtaget i november 2010 i forbindelse med finansloven for 2011. Denindeholder som ”Kræftplan II” fra 2005 anbefalinger, der skal styrke forebyggelsen, så færredanskere rammes af sygdommen. Det sker bl.a. gennem en række opfordringer til kommu-nerne om at øge fokus på fysisk aktivitet. Sundhedsministeren udsendte på den baggrund i1. halvdel af 2011 et brev til samtlige kommuner, der opfordrer kommunerne til at tænke øgetfysisk aktivitet ind i den kommunale planlægning. I brevet tilskyndes kommunerne ligeledestil at formulere klare målsætninger for forebyggelsesindsatsen med udgangspunkt i kommu-nens sundhedsprofil. Den kommunale sundhedsprofil giver overblik over, hvilke udfordringerder er i den enkelte kommune, og hvordan de forebyggelige risikofaktorer – herunder KRAM– er fordelt i befolkningen. Derfor er det vigtigt, at sundhedspolitikken og de målsætningerfor forebyggelsesindsatsen i kommunen, der er indeholdt i sundhedspolitikken, er udledt afsundhedsprofilen.Forebyggelsespakker26. I 2012 udsendte Sundhedsstyrelsen forebyggelsespakker, der består af faglige anbefa-linger til en styrket kommunal forebyggende indsats. Sundhedsstyrelsen har samlet den ak-tuelt bedste viden i forhold til at skabe en systematisk og effektiv forebyggelsesindsats. For-målet med pakkerne er at styrke folkesundheden gennem en kommunal forebyggelsesind-sats af høj faglig kvalitet. Forebyggelsespakkerne består alene af anbefalinger, og der op-stilles ikke mål for eller krav til kommunernes forebyggelse.Anbefalingerne til kommunerne er beskrevet i følgende 9 forebyggelsespakker, der bl.a. hand-ler om KRAM-faktorerne:tobakalkoholfysisk aktivitetmad og måltidermental sundhedseksuel sundhedhygiejneindeklima i skolersolbeskyttelse.
Anbefalingerne i fo-rebyggelsespakker-neer opdelt i et grund-og et udviklingsniveauog er rettet mod:rammer (fx kommu-nale planer og poli-tikker)tilbud (fx rådgivningtil borgeren)information og un-dervisning (fx op-lysning og markeds-føring af kommuna-le forebyggelsestil-bud)tidlig opsporing (fxrådgivning over forovervægtige, derhar risiko for at ud-vikle hjerte-kar-syg-domme).
De anbefalede indsatser i forebyggelsespakkerne er opdelt i et grund- og et udviklingsniveau.Degrundlæggende indsatserkan styrke kvaliteten af forebyggelsen på kort sigt, idet det of-te er muligt at organisere indsatserne inden for kommunens eksisterende rammer.Indsatser på et udviklingsniveauer mere langsigtede, idet de typisk forudsætter udvikling afkompetencer, opsøgende arbejde, og at der bliver indgået partnerskaber.”Center for Forebyggelse i praksis”27. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har afsat 13 mio. kr. i perioden 2012-2015 til etnyt ”Center for Forebyggelse i praksis”. Centrets formål er at bidrage til kommunernes im-plementering af effektive og virksomme forebyggelsesindsatser. Udgangspunktet er Sund-hedsstyrelsens forebyggelsespakker. I centrets arbejde indgår monitorering af, om kommu-nerne implementerer forebyggelsespakkerne. Centret er placeret i KL og har en styregrup-pe, som vil udstikke rammer for centrets opgaver. Sundhedsstyrelsen er formand, og KL ernæstformand for styregruppen.
12
RAMMER FOR DEN BORGERRETTEDE FOREBYGGELSE I KOMMUNERNE
Kommunernes planlægning af borgerrettet forebyggelse28. Rigsrevisionen har undersøgt, hvordan de nationale initiativer kommer til udtryk i kom-munernes planlægning og prioritering af den borgerrettede forebyggelse.29. Rigsrevisionens gennemgang af kommunernes sundhedspolitikker og interviews medkommunerne viser, at programmet ”Sund hele livet” og Forebyggelseskommissionens anbe-falinger i flere kommuner har været inspirationskilde for udviklingen af kommunernes sund-hedspolitikker. Alle 11 kommuner i undersøgelsen har udarbejdet en sundhedspolitik. Sund-hedspolitikkerne beskriver den politiske prioritering på området.Der er stor variation i opbygningen og indholdet af kommunernes sundhedspolitikker, menfælles for dem er, at fokus på kost, rygning, alkohol og motion indgår. Størstedelen af kom-munerne har valgt at opbygge deres sundhedspolitik omkring konkrete indsatsområder, fxKRAM-faktorerne og social ulighed i sundhed, mens en mindre del af sundhedspolitikkerneer opbygget omkring særlige målgrupper.30. Enkelte af de undersøgte kommuner begyndte allerede at arbejde med en sundhedspo-litik i 2006, dvs. året inden de overtog ansvaret for den borgerrettede forebyggelse. De fle-ste havde dog først en færdig sundhedspolitik i 2007 eller 2008. De kommunale sundheds-politikker gælder typisk i en periode på 2-5 år. Af nogle af kommunernes sundhedspolitikkerfremgår det ikke, hvornår eventuelle mål skal være indfriede, eller hvornår politikken skal re-videres. Undersøgelsen har vist, at flere kommuner har revideret – eller er ved at revidere –deres 1. sundhedspolitik. Af bilag 1 fremgår et skema, der summerer resultatet af Rigsrevi-sionens gennemgang af kommunernes borgerrettede forebyggelsesindsatser. Heraf frem-går det bl.a., at 6 af kommunerne er i gang med 2. generation af sundhedspolitikker.31. Alle de kommunale sundhedspolitikker, som Rigsrevisionen har gennemgået, beskrivermålsætninger for det kommunale sundhedsarbejde, fx ”sundhed for alle” eller ”sundhedenskal styrkes”. Ikke alle kommuner har opstillet målbare mål i forlængelse heraf. 6 af kommu-nerne har enten opstillet mål eller udarbejdet handleplaner for ét eller flere af indsatsområ-derne inden for borgerrettet forebyggelse. 5 kommuner har ikke opstillet mål eller udarbejdethandleplaner. I interviewene har enkelte kommuner givet udtryk for, at sundhedspolitikkernei praksis ikke bliver brugt som et redskab til at prioritere indsatsen.32. Interviews og materiale fra de 11 kommuner har bl.a. vist, at alle kommuner har bådeindividrettede indsatser og indsatser for at skabe rammer for sund levevis. Alkohol er denfaktor, som der arbejdes mindst med inden for borgerrettet forebyggelse i de 11 kommuner.5 kommuner har individrettede tilbud målrettet alle vedrørende alkohol i form af individuellesamtaler om alkoholforbrug. Det skal nuanceres med, at flere af kommunerne har oplyst,at deres forebyggende indsats på alkoholområdet er rettet mod unge og ikke mod voksen-målgruppen, som denne undersøgelse omhandler. 2 af de 11 kommuner har en alkoholpoli-tik, og 2 kommuner har en handleplan, der vedrører alkohol. 7 af kommunerne har hverkenen alkoholpolitik eller en handleplan, der vedrører alkohol, jf. bilag 1.Det er endvidere forskelligt, hvor langt kommunerne er kommet med at skabe rammer forsund levevis. I de første år, efter kommunerne overtog opgaven, har vægten ligget på de in-dividrettede tilbud, fx individuelle samtaler om kost og motion, eller på holdtilbud. Flere kom-muner oplyser, at de i stigende grad har fokus på at skabe rammer for sund levevis, da detberører mange flere borgere og hjælper til at gøre det sunde valg til et lettere valg.I boks 2 er vist eksempler på kommunale forebyggelsesindsatser, både individuelle indsat-ser og indsatser for at skabe sunde rammer.
Overordnede ret-ningslinjer for dekommunale sund-hedspolitikkerDer er efter sundheds-lovens § 119 ikke kravom, at kommunerneskal have en sund-hedspolitik, men detfremgår af lovbemærk-ninger til sundhedslo-ven, at kommunerneforventes at udarbejdeflerårige planer for om-rådet, ligesom kommu-nerne gør på andredriftsområder. Sund-hedsstyrelsen anbefa-lede også kommuner-ne at udarbejde ensundhedspolitik, dakommunerne overtoghovedansvaret for fore-byggelse og sundheds-fremme i 2007. Ende-lig har Ministeriet somled i ”Kræftplan III” ind-skærpet over for kom-munerne, at de bør ar-bejde med klare mål-sætninger for forebyg-gelsesindsatsen.
Individrettede tilbuder fx samtaler med enkonsulent om sundhedgenerelt eller specifiktom kost, rygning, al-kohol eller motion. In-dividuelle tilbud kanogså være holdtilbudom kost, rygning ogmotion.
RAMMER FOR DEN BORGERRETTEDE FOREBYGGELSE I KOMMUNERNE
13
BOKS 2. EKSEMPLER PÅ KOMMUNALE INDSATSER OM RYGNING OG ALKOHOLRygningTværkommunal tobaksstrategi7 kommuner samarbejder bl.a. om at fremme røgfrie miljøer og om at forebygge rygestart blandt bor-gerne.Retningslinjer for rygningHerunder bl.a. rygeforbud i alle kommunale bygninger og biler.Kom og KvitFleksibelt og gratis rygestopforløb udviklet af Kræftens Bekæmpelse. Forløbet indeholder en indleden-de samtale med en rygestoprådgiver, jævnlige møder med andre rygere, der ønsker at stoppe medat ryge, og frivillige telefonopringninger, sms’er og e-mail.AlkoholMotiverende samtalerUddannelse af personale til at tale om alkoholvaner i mødet med borgerne.AlkoholkampagneLokal udmøntning af Sundhedsstyrelsens alkoholkampagne gennem formidling af information.Politik om borgerrettet alkoholforebyggelseAlkoholpolitik, som fokuserer på kommunens borgerrettede funktioner, kommunens institutioner, råd-givning og behandling samt begrænsning af tilgang til alkohol.
Materialet fra kommunerne viser, at der ikke nødvendigvis er sammenhæng mellem høj fore-komst af fx rygere og overvægtige, og at kommunen har etableret et individuelt tilbud på om-rådet. Fx har 2 kommuner – på trods af en høj andel af rygere – ingen individrettede indsat-ser med fokus på rygning. Disse kommuner har oplyst, at de har valgt at prioritere de midler,de har til borgerrettet forebyggelse, til informationsindsatser til børn og unge og til at styrkeforankring af rygepolitikker på kommunens egne arbejdspladser.33. Kommunerne prioriterer også deres midler til forebyggelse ved at etablere individuelletilbud til særlige målgrupper. Én af de 11 kommuner har udelukkende indsatser målrettet bor-gere, der er 70 år eller ældre. Andre kommuner har målrettet dele af deres kost- og motions-tilbud til særlige grupper, fx arbejdsløse, mænd eller ansatte i kommunen. Ligeledes bliverrygestoptilbud i overvejende grad givet til særlige målgrupper.34. Det fremgår af de interviews, som Rigsrevisionen har gennemført i kommunerne, at fo-rebyggelsespakkerne vil blive retningsgivende for, hvilke indsatser kommunerne skal sættei gang. Forebyggelsespakkerne vil blive inddraget, når kommunerne planlægger og priorite-rer, hvilke borgerrettede forebyggelsesindsatser der skal sættes i gang. Det vil fx ske, når deenkelte kommuner skal forny deres sundhedspolitikker. I forbindelse med at kommunernehar modtaget forebyggelsespakkerne, har de, eller vil de vurdere, hvor langt de er nået i for-hold til de anbefalede indsatser.Kommunerne har forskellige sundhedsmæssige udfordringer. Én kommune kan fx have sær-lige udfordringer, der vedrører overvægt, mens en anden kommunes udfordringer særligt ved-rører alkohol. For nogle kommuner vil det derfor være en større opgave at implementere fo-rebyggelsespakkerne end for andre. Ud over at udfordringerne er forskellige, er nogle kom-muner nået længere med at skabe sunde rammer for borgerne end andre kommuner. Nog-le kommuner har fx indgået aftaler med forpagtere af cafeteriaer i sportshaller om at sælgesund mad. Andre kommuner har enten ikke prioriteret sund mad i sportshaller eller har fun-det det vanskeligt at komme i gang med at indgå nye aftaler med sportshallerne. I Sundheds-styrelsens ”Forebyggelsespakke – Mad & måltider” indgår det som en anbefaling på udvik-lingsniveau, at der kan udarbejdes lokale handleplaner om fx samarbejde med idrætsfore-ninger og andre brugere om forpagtningsaftaler med henblik på at fremme sund mad.
Social ulighed ogrisikofaktorerForekomsten af ryge-re, fysisk inaktive bor-gere og borgere meddårlige kostvaner ertæt forbundet med enrække socioøkonomi-ske faktorer. Lavereindkomst- og uddan-nelsesniveau er typiskforbundet med en hø-jere forekomst af risiko-faktorerne.Det betyder for eksem-pel, at andelen af bor-gere, der ryger dagligt,og borgere, der erovervægtige, typisk erhøjere blandt borgere,der alene har afsluttetfolkeskolen, end dener hos borgere med enlang videregående ud-dannelse.
14
RAMMER FOR DEN BORGERRETTEDE FOREBYGGELSE I KOMMUNERNE
B.
Økonomiske incitamenter for borgerrettet forebyggelse
35. Rigsrevisionens undersøgelse af, hvilke økonomiske incitamenter der er for borgerrettetforebyggelse, har vist følgende:Den aktivitetsbaserede kommunale medfinansiering af sundhedsudgifter er tænkt somet incitament for kommunerne til at prioritere forebyggelse, herunder den borgerrettedeforebyggelse. At medfinansieringen i praksis ikke udgør et stærkt incitament kan skyldes,at de økonomiske gevinster ved at investere i borgerrettet forebyggelse er usikre og lig-ger relativt langt ude i fremtiden. Endvidere kan kommunerne også have andre motiverud over de økonomiske, idet de fx også vægter borgernes trivsel.Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse søger bl.a. i forebyggelsespakkerne at synliggø-re omkostningerne ved ikke at forebygge. Det gør ministeriet gennem udregninger, derbelyser de kommunale omkostninger, der er forbundet med fx rygning.Puljemidler til borgerrettet forebyggelse giver kommunerne incitamenter til at arbejde medkonkrete indsatsområder. De statslige puljer kan være med til at initiere udvikling og sæt-te gang i nye projekter i kommunen.Der er forskel på, hvor aktive kommunerne er til at søge puljemidler. Nogle kommunerprioriterer at søge mange puljer og indretter en stor del af deres forebyggelsesindsats ef-ter disse. Andre prioriterer ikke at søge puljer, enten fordi puljerne ikke vedrører kommu-nens fokusområder, eller fordi der i kommunen ikke kan afses resurser til at udarbejdepuljeansøgninger.
36. For at tilskynde kommunerne til at investere i den forebyggende indsats skulle kommu-nerne fra 2007 som led i kommunalreformen medfinansiere deres borgeres behandling isundhedsvæsnet. Kommunernes medfinansiering omfattede indtil 2012 et grundbeløb og etaktivitetsafhængigt tilskud. Fra 1. januar 2012 blev loven ændret, hvilket betød, at grundtil-skuddet blev afskaffet mod et højere aktivitetsafhængigt tilskud. Fra 2012 betaler kommuner-ne 34 % af behandlingstaksten – dog maks. 14.000 kr. pr. indlæggelse og 1.400 kr. pr. am-bulant besøg. For besøg hos praktiserende speciallæger betaler kommunen 34 % af hono-raret – dog maks. 1.400 kr. pr. besøg.37. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har oplyst, at kommunal aktivitetsbestemt med-finansiering er et generelt incitament for kommunerne til at varetage plejeopgaven og fore-byggelsen – herunder også den borgerrettede forebyggelse – effektivt.38. I forhold til den borgerrettede forebyggelse bidrager den kommunale medfinansiering og-så til at styrke incitamentet, men i praksis er det vanskeligt for den enkelte kommune at ud-regne de økonomiske gevinster ved at investere i borgerrettet forebyggelse. Det skyldes, atindsatserne ofte er præget af komplekse årsag-virkningsforhold, hvor det kan være vanske-ligt at definere årsagen til ændringer på længere sigt. Gevinsterne er svære at fastslå og lig-ger relativt langt ude i fremtiden. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har oplyst, at denmanglende dokumentation for de kommunale udgifter til forebyggelse bevirker, at de økono-miske incitamenter på kommunalt niveau generelt er vanskelige at synliggøre.39. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har via Sundhedsstyrelsen søgt at synliggørekonsekvenser ved ikke at forebygge på KRAM-området. I styrelsens publikation ”Kommuna-le omkostninger forbundet med overforbrug af alkohol” fra 2012 er kommunernes årlige mer-omkostninger opgjort til 3,1 mia. kr. som følge af borgernes overforbrug af alkohol. Af ana-lysen fremgår det, at kommunerne har en række udgifter, som kan relateres til borgernesoverforbrug af alkohol. Det gælder udgifter via den kommunale medfinansiering til hospitals-behandling for følger af et stort alkoholforbrug og udgifter til alkoholbehandling. I opgørelsener kommunernes omkostninger på det sociale område som følge af borgernes alkoholforbrugendvidere skønnet.
RAMMER FOR DEN BORGERRETTEDE FOREBYGGELSE I KOMMUNERNE
15
Sundhedsstyrelsens forebyggelsespakker søger ligeledes at synliggøre de kommunale om-kostninger, der er forbundet med fx rygning, jf. pkt. 5.40. I efteråret 2012 nedsatte regeringen et udvalg, der skal vurdere behovet for at justere in-citamentsstrukturen på sundhedsområdet. Som en del af dette udvalgsarbejde skal mulighe-derne for at øge kommunernes tilskyndelse til en mere effektiv forebyggelsesindsats ogsåundersøges. Den borgerrettede forebyggelse indgår dog ikke i dette udvalgsarbejde.41. Statslige puljemidler kan også udgøre incitamenter for kommunerne til at prioritere fore-byggelsesindsatser. Rigsrevisionen har gennemgået, hvilke puljer vedrørende borgerrettetforebyggelse, voksne og KRAM der hører under Ministeriet for Sundhed og Forebyggelsesområde. Rigsrevisionen har endvidere undersøgt, om puljemidler indgår i kommunernes plan-lægning og prioritering af den borgerrettede forebyggelse.42. I perioden 2007-2012 har der været udmøntet i alt 9 puljer under Ministeriet for Sundhedog Forebyggelse, der er rettet mod den borgerrettede forebyggelse, voksne og KRAM. Pul-jerne retter sig især mod modtagere af overførselsindkomster og mindre resursestærke grup-per. Puljerne er vist i tabel 1.
Tabel 1. Forbrug af puljemidler på finanslovens § 16.21 vedrørende borgerrettet forebyggelse, voksne og KRAM1)i perioden 2007-2012(Mio.kr.)2007Pulje til styrket sundhedsindsats for socialt udsatteog sårbare grupperForstærket forebyggelsesindsats for mindre resur-sestærke grupper (”Forebyggelsesindsatser i nær-miljøet”)Pulje til styrkelse af den social- og sundhedsfagligeindsats på alkoholområdetPulje til sundhedsfremmeprojekter, herunder alko-holkampagner og styrket behandlingsindsats modalkoholmisbrug (”alkopopspuljen”)Pulje til initiativer om rygeafvænningPulje til styrket kvalitet i alkoholbehandlingen, bl.a.ved familieorienteret alkoholbehandlingSundhedsfremmende indsats målrettet udsattegrupperTilskud til vægttab og vægtvedligeholdelse blandtsvært overvægtige voksneTilskud til sundhedsfremme og forebyggende mo-delprojekter for gruppen af socialt udsatte stof- ogalkoholmisbrugere samt hjemløseI alt1)
2008
2009
2010
2011
2012
Udgifter i alt116,9
58,2
103,5
417,114,921,748,7
19,5431,5
Opgørelsen er baseret på årlige regnskabstal. I tallene indgår samtlige udgifter, dvs. også udgifter til andre end kommunerog regioner. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har endvidere puljen ”Sundhedsfremme og sygdomsforebyggelse”.Puljen har gennem en årrække primært givet tilskud til en række foreninger og organisationer på forebyggelsesområdet.Ifølge ministeriet er det kun få kommuner, der har modtaget støtte fra denne pulje.
Kilde: Regnskabstal fra Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse.
Tabel 1 viser, at der samlet i perioden 2007-2012 er brugt 431,5 mio. kr. på borgerrettet fo-rebyggelse, voksne og KRAM. Puljemidlerne er primært fordelt gennem ansøgninger. Dvs.at kommunerne har haft mulighed for at søge om tilskud gennem motiverede ansøgninger.
16
RAMMER FOR DEN BORGERRETTEDE FOREBYGGELSE I KOMMUNERNE
Fonden for forebyg-gelse og fastholdel-seer en del af Styrel-sen for Fastholdelseog Rekruttering underBeskæftigelsesministe-riet. Fonden støtter ini-tiativer, der skal fore-bygge nedslidning, oginitiativer, der skal fast-holde folk på arbejds-markedet.Puljen giver bl.a. til-skud til arbejdet medKRAM-faktorer påkommunale arbejds-pladser, fx ved at havefokus på bevægelse iarbejdsdagen.
43. Kommunerne kan også søge om andre puljemidler, fx fra ”Fonden for forebyggelse ogfastholdelse” under Beskæftigelsesministeriet. I forbindelse med ”Sundhedspakken 2009”blev der afsat 100 mio. kr. fra denne pulje til sundhedsfremmende projekter på arbejdsplad-serne.44. Rigsrevisionen har gennemgået formålsbeskrivelserne for de enkelte puljer. Gennem-gangen viser, at puljerne i varierende grad har fokus på enkelte KRAM-faktorer eller på alleKRAM-faktorer. Der er puljer, der fx kun vedrører rygning, og der er puljer, hvor flere fakto-rer indgår, fx både kost, rygning, alkohol og motion. Idet der er tale om satspuljer, er det pri-mære fokus udsatte og sårbare grupper og indsatser, der generelt omhandler livsstilsfakto-rer. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har oplyst, at det er grunden til, at KRAM-fak-torerne har forskellig betydning i puljerne.45. I en mindre del af puljerne er der krav om kommunal medfinansiering. Baggrunden for etsådant krav er at fremme kommunal forankring af indsatsen. Forventningen er desuden, atkommunal medfinansiering kan fremme forankring af indsatserne ud over projektperioden ogskærpe kommunernes opmærksomhed på gennemførelsen af indsatserne. Ud over at skul-le tilgodese særlige grupper af borgere har en række af puljerne metodeudvikling eller me-todeudbredelse som det primære formål, fx at afprøve en ny metode til vægttab. Boks 3 vi-ser 2 eksempler på puljer.
BOKS 3. EKSEMPLER PÅ PULJERPuljen ”Forebyggelsesindsatser i nærmiljøet” blev udmøntet i 2010 med det overordnede formål atstyrke trivsel og sundhed generelt blandt mindre resursestærke borgere. For at opnå det overordne-de formål er der opstillet en række delformål, bl.a. at forbedre målgruppens handlekompetencer ogsundhedsadfærd gennem inddragelse, motiverende metoder og udvikling af sunde rammer. I alt har12 kommuner fået støtte, og der er udmøntet mellem 5 mio. kr. og 9 mio. kr. til hvert af projekterne.Puljen ”Tilskud til vægttab og vægtvedligeholdelse blandt svært overvægtige voksne” støtter projek-ter, som anvender metoden ”små skridt”, der handler om, at de overvægtige via en række små æn-dringer i hverdagen med hensyn til kost eller motion kan opnå et varigt vægttab. Følgende målgrup-per er særligt i fokus:••••personer uden for arbejdsmarkedetsvært overvægtige gravide (både før og efter fødsel)særligt udsatte erhvervsgrupper – herunder især ufaglærtepersoner med anden etnisk baggrund end dansk.
I alt blev der afsat 57,5 mio. kr. i perioden 2007-2010. Ved 1. udmøntning af puljen fik 29 kommunerstøtte, ved 2. udmøntning fik 14 kommuner støtte, og ved 3. udmøntning fik 6 kommuner støtte.Kilde: Sundhedsstyrelsen.
Økonomiske incitamenters betydning for den borgerrettede forebyggelsesindsats46. Det er vanskeligt at vurdere de langsigtede effekter af den borgerrettede forebyggelse.Derfor er det også vanskeligt for kommunerne at vurdere effekten i forhold til den kommuna-le medfinansiering. Det er ofte uvist, i hvilket omfang en given indsats reelt bevirker en æn-dret livsstil og medfører en reduktion i de kommunale udgifter til sundhed og andre områder,fx sygedagpenge.47. Det fremgår af de kommunale sundhedspolitikker, at borgernes trivsel og sundhed ervæsentlige temaer for kommunerne. Dette er også bekræftet i de interviews, Rigsrevisionenhar gennemført i de 11 kommuner. Det fremgår dog også af Rigsrevisionens interviews, atden manglende synlighed af økonomiske gevinster ved den borgerrettede forebyggelse kanresultere i, at den enkelte kommune prioriterer den borgerrettede forebyggelse lavere endden patientrettede forebyggelse.
RAMMER FOR DEN BORGERRETTEDE FOREBYGGELSE I KOMMUNERNE
17
48. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at 10 af de 11 kommuner i undersøgelsen harsøgt midler til borgerrettet forebyggelse. I alt har kommunerne i perioden 2007-2012 ansøgtom midler til i alt 35 projekter fordelt på de 9 puljer under Ministeriet for Sundhed og Fore-byggelse, der omhandler borgerrettet forebyggelse, voksne og KRAM.Det fremgår af Rigsrevisionens interviews med kommunerne, at puljemidler kan være medtil at skabe udvikling og sætte gang i nye projekter i kommunen. Dette er med til at sikre, atkommunen afprøver nye metoder.Flere af kommunerne har oplyst, at de kun søger puljer, der lægger sig op ad deres sund-hedspolitik. Derved kommer puljerne til at understøtte den politik, som kommunen har ved-taget at føre på området, og bliver i mindre grad styrende for kommunens indsats.Særligt 2 af de 11 kommuner har fået større del af puljemidler end de andre kommuner seti forhold til kommunens indbyggertal. Der er forskel på, hvor aktive kommunerne er med hen-syn til at søge puljemidler. Én kommune har oplyst, at de prioriterer at have kapacitet til atudarbejde ansøgninger og administrere puljemidlerne for at få så mange resurser og projek-ter til kommunen som muligt. At nogle kommuner har været aktive med at søge puljemidlerkan være udtryk for, at driftsmidlerne til den borgerrettede forebyggelse har været begræn-sede. Motivationen til at søge statslige puljer varierer dermed. Ifølge interviewene udgør pul-jemidler for nogle kommuner en væsentlig del af de resurser, der bliver anvendt på borger-rettet forebyggelse.
18
MINISTERIET FOR SUNDHED OG FOREBYGGELSES OPFØLGNING PÅ DEN BORGERRETTEDE FORE-BYGGELSE
IV. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelsesopfølgning på den borgerrettede forebyggelse
Befolkningens sundhedstilstand og udviklingen i befolkningens kost-, ryge-, alkohol-og motionsvaner bliver fulgt af Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse, bl.a. gennemSundhedsstyrelsen og Statens Institut for Folkesundhed.Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har i perioden 2007-2012 ikke foretaget sy-stematiske opfølgninger på, hvilke indsatser kommunerne har haft vedrørende bor-gerrettet forebyggelse. Der blev dog foretaget en kortlægning af kommunernes fore-byggelsesindsats i 2008.Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse medvirker til en systematisk opfølgning påvirkningen af forskellige rygestopaktiviteter, men der sker ikke en opfølgning på effek-ten af kommunernes indsatser omkring kost, alkohol og motion.
A.
Opfølgning på befolkningens sundhedstilstand
49. Rigsrevisionens undersøgelse af, hvordan Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse over-våger befolkningens sundhedstilstand og adfærd i forhold til KRAM-faktorerne, har vist føl-gende:Sundhedsstyrelsen har i 2003 og 2004 fulgt op på ”Sund hele livet”, der ifølge program-met var gældende fra 2002-2010. Herefter er der ikke fulgt op på programmet.Sundhedsstyrelsen har i perioden 2007-2012 overvåget befolkningens generelle sund-hedstilstand, bl.a. gennem den nationale sundhedsprofil.
50. Rigsrevisionen har undersøgt, om Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse følger op påbefolkningens sundhedstilstand ved at gennemgå dokumentation for ministeriets og Sund-hedsstyrelsens opfølgning.51. Sundhedsstyrelsen har fulgt op på folkesundhedsprogrammet ”Sund hele livet” i 2003 og2004. Statusrapporten fra 2004 viser bl.a., at styrelsen har fulgt op på udviklingen inden forkost, rygning, alkohol og fysisk aktivitet. Af statusopfølgningen fra 2003 fremgår det, at derblev planlagt en status i 2005 og 2009. Disse er dog ikke foretaget.
MINISTERIET FOR SUNDHED OG FOREBYGGELSES OPFØLGNING PÅ DEN BORGERRETTEDE FORE-BYGGELSE
19
52. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse følger desuden udviklingen i befolkningens ge-nerelle sundhedstilstand og adfærd i forhold til KRAM-faktorerne, bl.a. via sundhedsregistre,undersøgelsen af rygevaner og sundhedsprofilen. Boks 4 beskriver eksempler på opfølgnin-ger.
BOKS 4. EKSEMPLER PÅ OPFØLGNING PÅ BEFOLKNINGENS SUNDHEDSTILSTANDDiabetesregistretviser tal for forekomsten og udviklingen i diabetes. Registret opdateres årligt og eraktuelt opdateret til og med 2011.Rygevaneundersøgelsenbliver gennemført årligt i et samarbejde mellem Sundhedsstyrelsen, Kræf-tens Bekæmpelse, Hjerteforeningen og Danmarks Lungeforening. Det er en undersøgelse af dan-skernes rygevaner og holdninger til rygning. Den er repræsentativ på regioner, køn, alder og uddan-nelse, og den gennemføres via internettet. Undersøgelsen dokumenterer også, at 400.000 danskereer holdt op med at ryge siden 2007.Sundhedsprofilundersøgelsener skabt i et samarbejde mellem regionerne, Statens institut for Fol-kesundhed og Sundhedsstyrelsen. Sundhedsprofilen beskriver danskernes trivsel, sundhed og syg-domme. Beskrivelsen omfatter derudover helbredsrelateret livskvalitet, sundhedsadfærd, kontakt tilegen læge og sociale relationer. Datamaterialet kan anvendes til sundhedsplanlægning og analyseraf regionale og kommunale forskelle. Sundhedsprofilen 2010 blev dannet ud fra et standardspørge-skema med 52 fælles spørgsmål. Ud over de obligatoriske spørgsmål er der i sundhedsprofilen mu-lighed for, at den enkelte region kan formulere et antal spørgsmål, hvis der i regionen – eller blandtkommunerne i regionen – er behov for det. Næsten 180.000 borgere har i 2010 besvaret spørgeske-maerne.
Før den nationale sundhedsprofil er monitorering af befolkningens adfærd i forhold til KRAM-faktorerne bl.a. sket via sundheds- og sygelighedsundersøgelser udført af Statens institutfor Folkesundhed.
B.
Opfølgning på kommunernes indsatser
53. Rigsrevisionens undersøgelse af, om Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse følger oppå, hvilke indsatser der tilbydes i kommunerne, har vist følgende:Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har via Sundhedsstyrelsen i perioden 2007-2012 overvåget kommunernes indsatser på ad hoc-basis. Sundhedsstyrelsen gennem-førte fx en kortlægning af kommunernes indsatser i 2008. Styrelsen har ikke systematiskindsamlet viden om, hvilke indsatser kommunerne gennemfører.Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har afsat midler til monitorering af implemente-ringen af forebyggelsespakkerne. Det nye ”Center for Forebyggelse i praksis” skal kort-lægge kommunernes implementering af forebyggelsespakkerne.
54. Der var i perioden 2007-2012 ikke et system, hvor Ministeriet for Sundhed og Forebyg-gelse samlet og systematisk fulgte med i kommunernes indsatser. Via Statens Institut forFolkesundhed kan departementet og Sundhedsstyrelsen i kraft af ministeriets rammeaftalemed instituttet bestille undersøgelser, opgørelser mv. Statens Institut for Folkesundhed bi-drager med evalueringer, metodestudier, erfaringsopsamlinger mv.
20
MINISTERIET FOR SUNDHED OG FOREBYGGELSES OPFØLGNING PÅ DEN BORGERRETTEDE FORE-BYGGELSE
55. Figur 2 viser hovedpunkter i Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses opfølgning påkommunernes indsatser i perioden 2007-2012.Figur 2. Hovedpunkter i Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses opfølgning på kommunernes indsatser i perioden 2007-2012Foråret 2011De første resultater fra dekommunale indikatorerom forebyggelse
Maj 2008Kortlægning af kommunernesforebyggelsesindsats
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Maj 2009Sundhedsstyrelsenetablerer kommuneudvalg
Efteråret 2012Ministeriet for Sundhed og Forebyggelseoffentliggør planer om kortlægning afkommunernes indsatser i”Center for Forebyggelse i praksis”
De forskellige hovedpunkter, der fremgår af figur 2, er:Kortlægning af kommunernes forebyggelsesindsats i 200856. Sundhedsstyrelsen gennemførte i 2008 en kortlægning af kommunernes forebyggelses-indsats. Kortlægningen omfattede kommunernes indsats, udviklingsbehov og rådgivningsbe-hov. Kortlægningen er ikke gentaget siden 2008.Kommuneudvalg57. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse følger forebyggelsesaktiviteterne i kommuner-ne på ad hoc-basis via Sundhedsstyrelsen i forbindelse med netværk, konferencer mv. Her-til kommer, at departementet løbende har kontakt til bl.a. KL og Sund By Netværket og adden vej skaffer sig viden om opgaveløsningen på kommunalt niveau. Fx har Sundhedssty-relsen i maj 2009 nedsat et kommuneudvalg. Udvalget har til formål at danne ramme omgensidig orientering og faglig dialog mellem Sundhedsstyrelsen og kommunerne. Kommu-nerne er repræsenteret i udvalget via KL og med 3 kommuner fra hver region.Kommunale indikatorer på forebyggelsesområdet58. Regeringen og KL indgik i 2009 en aftale om at udarbejde en mere sammenhængendedokumentation for væsentlige kommunale serviceområder, herunder sundhedsområdet. Der-for har Sundhedsstyrelsen (i samarbejde med Danmarks Statistik) siden 2011 offentliggjortdata vedrørende 27 kommunale sundhedsindikatorer, hvoraf flere omfatter forebyggelse ogvoksne.59. En af indikatorerne angår de kommunale forebyggelsestilbud. Indikatoren angiver, omkommunerne har et tilbud rettet mod fx overvægt til følgende målgrupper:borgere genereltsvækkede ældrebørn og ungeborgere med kronisk sygdomudsatte grupper.
Statistikken udkom første gang i 2011. De kommunale sundhedsindikatorer er et forsøg på atskabe overblik over, hvordan kommunerne løfter forebyggelsesopgaven. Indikatorerne kandog ikke anvendes til at følge de enkelte indsatser i kommunerne. Indikatorerne kan aleneanvendes til at følge udviklingen i befolkningens sundhedstilstand og sundhedsadfærd ogudviklingen i visse kroniske sygdomme.
MINISTERIET FOR SUNDHED OG FOREBYGGELSES OPFØLGNING PÅ DEN BORGERRETTEDE FORE-BYGGELSE
21
Kortlægning af kommunale indsatser i ”Center for Forebyggelse i praksis”60. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har oplyst, at der med forebyggelsespakkerneer opstået nye muligheder og et nyt behov for at kortlægge kommunernes indsatser. Der erplanlagt en kortlægning af kommunernes arbejde med implementering af indsatserne i fore-byggelsespakkerne i ”Center for Forebyggelse i praksis”. Det er planen, at centret skal ind-samle gode erfaringer fra kommunerne og videreformidle disse til andre kommuner. Herud-over er det planen, at der skal udvikles enkle monitorerings- og opfølgningsværktøjer, somkan anvendes til benchmarking kommunerne imellem.
C.
Effekter af indsatser
61. Rigsrevisionens undersøgelse af, om Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse følger oppå effekterne af de kommunale indsatser, har vist følgende:Via evaluering af puljer får Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse og Sundhedsstyrel-sen viden om effekter, fx ved afprøvning af bestemte metoder i det kommunale forebyg-gelsesarbejde.Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har ikke i perioden 2007-2012 systematisk ind-samlet viden om effekterne af indsatserne i kommunerne.Via ”Rygestopbasen” får Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse viden om effekter afindsatser til fremme af rygestop. For kost, alkohol og motion findes der ikke tilsvarendeviden. Dette kan ifølge ministeriet bl.a. tilskrives, at indsatserne på disse områder er me-re komplekse og ikke så standardiserede som rygestopindsatser. Data bliver dermedmindre sammenlignelige, og simple monitoreringsredskaber kan derved ikke anvendes.
62. Sundhedsstyrelsen bruger puljerne på forebyggelsesområdet til at indsamle viden om af-prøvning af forskellige metoder i kommunerne. Det sker gennem evalueringer af puljepro-jekterne. Det er private konsulentvirksomheder, der gennemfører evalueringerne. Ofte skeren evaluering på tværs af projekterne og søger at klarlægge tværgående tendenser og ud-viklingstræk med henblik på erfaringsudveksling mellem kommunerne og de øvrige interes-senter. Der er typisk både en procesevaluering (statusrapport) og en effektevaluering (ende-lig rapport).63. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse er med til at finansiere ”Rygestopbasen”, derhar eksisteret siden 1999. Formålet med databasen er at undersøge, hvilke rygestoptilbudder er mest effektive og forbundet med færrest omkostninger. Resultaterne skal danne grund-lag for planlægningen af fremtidige rygestoptilbud. ”Rygestopbasen” er et gratis tilbud til ry-gestopenheder, der ønsker en ekstern evaluering og dokumentation af deres rygestopakti-viteter. Databasen giver dermed mulighed for at sammenligne resultater på tværs af enhe-der. Omkring 300 rygestopudbydere i hele landet er tilmeldt ”Rygestopbasen”, heraf har 82kommuner ifølge Sundhedsstyrelsen tilmeldt kommunale enheder. Resultater fra ”Rygestop-basen” fremgår af boks 5.
BOKS 5. RESULTATER FRA ”RYGESTOPBASEN””Rygestopbasen” har i 2011 samlet følgende resultater fra 4.733 rygere, der har deltaget i et ryge-stopkursus:6 ud af 10 deltagere gennemfører et rygestopkursus68 % er røgfri ved kursets afslutning39 % er stadig røgfri et halvt år efter at have gennemført et rygestopkursus.Kilde: Rygestopbasens årsrapport 2011/2012.
22
MINISTERIET FOR SUNDHED OG FOREBYGGELSES OPFØLGNING PÅ DEN BORGERRETTEDE FORE-BYGGELSE
64. Sundhedsstyrelsen bidrager ikke til tilsvarende monitoreringsværktøjer for de andreKRAM-faktorer. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har oplyst, at opbygning af vidensvarende til ”Rygestopbasen” for kost-, alkohol- og motionsområdet vil kræve videnskabe-lige undersøgelser, eller at kommunerne indleverer data svarende til ”Rygestopbasen”. Det-te er vanskeligt, fordi områderne for kost, alkohol og motion er mindre videnskabeligt udvik-lede, og der foreligger mindre evidensbaseret viden om, hvilke indsatser der virker bedst pådisse områder. Kommunernes indsatser for henholdsvis kost, alkohol og motion er prægetaf en høj grad af kompleksitet i tilrettelæggelsen og metodeanvendelsen, hvilket besværlig-gør en samlet opfølgning.65. Tilbud til bekæmpelse af overvægt kan generelt være indsatser baseret på meget for-skellige metoder og med forskellig effekt. I boks 6 er der vist eksempler på variationer i kom-munale indsatser, der er rettet mod overvægt.
BOKS 6. EKSEMPLER PÅ KOMMUNALE INDSATSER RETTET MOD OVERVÆGTMotion på receptInaktive borgere får tilbudt 1 times motion 2 gange ugentligt i 3 måneder og eventuelt kostvejledning.102 cmStøtte og inspiration til at tabe sig fra en vægtstoprådgiver. Forløbet foregår på hold og er inspireretaf ”små skridt”-konceptet.IndkøbskursusEt 2-timers kursus i lokale supermarkeder med fokus på at læse og forstå varedeklarationer, ernæ-ringsmærkninger m.m.Motion XLHoldforløb, hvor undervisningen er målrettet svært overvægtige voksne.Foldere med vandretureFoldere med vandreture i lokalområdet er udarbejdet for at give borgerne lyst til at bevæge sig i natu-ren.
66. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har oplyst, at det er vanskeligt at udarbejde en-tydige årsagssammenhænge imellem kommunale indsatser og deltagernes adfærd påKRAM-områderne. Det påvirker opfølgningen på effekterne af konkrete indsatser i de på-gældende kommuner, og fx kan det være svært at koble en given indsats til en given effektpå grund af udefrakommende påvirkninger, fx effekten af nationale indsatser som kampag-ner.67. Rigsrevisionen er enig i, at det er vanskeligt at vurdere entydige årsagssammenhænge,men finder det relevant, at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse får mere viden om ef-fekterne af forebyggelsesindsatserne i kommunerne.68. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har oplyst, at ministeriet forventer, at forebyg-gelsesområdet i kommunerne i de kommende år i højere grad systematiseres og gøres me-re ensartet, i takt med at forebyggelsespakkerne implementeres, bl.a. ved hjælp af ”Centerfor Forebyggelse i praksis”. Ministeriet forventer, at det på længere sigt vil skabe bedre mu-ligheder for at gennemføre videnskabelige undersøgelser af sammenhængen mellem ind-satser, resurser og effekter.
VEJLEDNING OG RÅDGIVNING
23
V. Vejledning og rådgivning
Sundhedsstyrelsen yder vejledning og rådgivning til kommunerne gennem kampag-ner, publikationer og andre rådgivningsaktiviteter, fx konferencer, temadage og dia-logmøder. Rådgivningen omhandler hovedsageligt vidensformidling, anbefalinger ogretningslinjer.Regionerne yder tillige vejledning og rådgivning til kommunerne gennem temadage,kurser, koordinering af netværk og andre lokale rådgivningsaktiviteter.Kommunerne i undersøgelsen gør brug af den rådgivning og vejledning, som hen-holdsvis Sundhedsstyrelsen og regionerne stiller til rådighed, og kommunerne finderden relevant og anvendelig. Særligt i sundhedsprofilerne har kommunerne fået et brug-bart monitorerings- og planlægningsværktøj. Indholdet af regionernes rådgivning va-rierer, og kommunerne har forskellige forventninger til, hvad regionernes rådgivningbør indeholde.
A.
Sundhedsstyrelsens vejledning og rådgivning
69. Rigsrevisionens undersøgelse af Sundhedsstyrelsens vejledning og rådgivning af kom-munerne om borgerrettet forebyggelse har vist følgende:Sundhedsstyrelsen rådgiver kommunerne om rygning, alkohol og motion. I samarbejdemed Fødevarestyrelsen rådgiver Sundhedsstyrelsen endvidere om kost. Rådgivningensker bl.a. gennem kampagner, publikationer, konferencer og netværk.Sundhedsstyrelsens nationale kampagner virker vejledende og motiverende for kommu-nerne, som på en række områder igangsætter indsatser i forlængelse af kampagnerne.Sundhedsstyrelsens publikationer bidrager med relevant og anvendelig viden til kommu-nerne.
Kommunerne i undersøgelsen benytter Sundhedsstyrelsens rådgivning til at planlæggeog prioritere de kommunale indsatser.70. Sundhedsstyrelsens rådgivningsforpligtelse over for kommunerne er beskrevet i sund-hedsloven og de tilhørende lovbemærkninger. Sundhedsstyrelsen er forpligtet til i dialog medregioner og kommuner at udarbejde de overordnede retningslinjer og anbefalinger for fore-byggelsesarbejdet. Formålet med Sundhedsstyrelsens rådgivningsindsats er at sikre kom-munerne adgang til opdateret viden om, hvad der virker inden for borgerrettet forebyggelse,og inspirere til, hvordan den kommunale indsats bedst kan tilrettelægges. Det kan bl.a. skegennem kampagner, publikationer og andre rådgivnings- og vejledningsaktiviteter.
24
VEJLEDNING OG RÅDGIVNING
71. Rigsrevisionen har gennemgået materiale fra Sundhedsstyrelsen, der omhandler Sund-hedsstyrelsens forebyggelsesaktiviteter vedrørende kost, rygning, alkohol og motion i perio-den 2007-2012.72. Sundhedsstyrelsen gennemfører hvert år kampagner, hvoraf flere gennemføres ud fraet princip om, at de nationale kampagner bør følges op af lokale indsatser. Med afsæt i den-ne opmærksomhed kan kommunerne gennemføre indsatser, som støtter op om budskabet.Sundhedsstyrelsen tilbyder kommunerne informations- og oplysningsmateriale for at styrkesammenhængen med den nationale kampagne og de lokale indsatser. Boks 7 beskriverSundhedsstyrelsens alkoholkampagne.
BOKS 7. SUNDHEDSSTYRELSENS ALKOHOLKAMPAGNEHvert år i uge 40 sætter Sundhedsstyrelsen fokus på alkohol gennem en landsdækkende kampagne.Temaet for alkoholkampagnen i 2012 var ”Sæt proppen i og lad dit lys brænde længere”. Kampag-nen satte fokus på de sundhedsmæssige konsekvenser ved alkohol og byggede på Sundhedssty-relsens udmeldinger og anbefalinger omkring alkoholindtag – herunder særligt på udmeldingen omlavrisikogrænsen på henholdsvis 7 genstande for kvinder og 14 for mænd.Ud over de nationale aktiviteter stillede Sundhedsstyrelsen informations- og oplysningsmateriale tilrådighed for kommunerne for at understøtte sideløbende lokale indsatser.Kilde: Sundhedsstyrelsen.
I 2012 planlagde Sundhedsstyrelsen i alt 11 kampagner fordelt over hele året. Heraf var 3kampagner rettet mod voksne borgere og havde KRAM-faktorerne i fokus.73. En stor del af Sundhedsstyrelsens vejledning og rådgivning af kommunerne foregår des-uden gennem publikationer. Sundhedsstyrelsen har i perioden 2007-2012 udgivet en rækkepublikationer vedrørende voksne og KRAM-faktorerne.Publikationerne handler bl.a. om formidling af forskningsresultater. Ud over vidensformidlinger der fx tale om anbefalinger og retningslinjer som forebyggelsespakkerne. En mindre delaf publikationerne er monitoreringsrapporter.Endvidere udgiver Sundhedsstyrelsen publikationer, der henvender sig direkte til henholds-vis borgere og sundhedsfagligt personale, fx pjecen ”Alkohol og operationer – forebyg kom-plikationer, når du skal opereres”. Sundhedsstyrelsen udgiver også materiale om mere ge-nerelle og tværgående temaer, som har betydning for, hvordan kommunerne kan udføre bor-gerrettet forebyggelse. Det kan være i form af generel rådgivning til at kvalificere eller eva-luere forebyggelsen, fx guider til planlægning eller til øget tværgående samarbejde.74. Ud over rådgivningsmateriale i form af kampagner og publikationer yder Sundhedssty-relsen rådgivning gennem nationale konferencer, lokale temadage, dialogmøder, nyheds-breve mv. Disse aktiviteter er ligeledes med til at formidle faglig viden til kommunerne.75. Kommunerne i Rigsrevisionens undersøgelse finder Sundhedsstyrelsens kampagner re-levante og understøttende for deres indsatser. Når Sundhedsstyrelsen gennemfører en na-tional mediekampagne, skaber det synlighed og sætter fx alkoholmisbrug på dagsordenen.Det giver et fundament for at gennemføre lokale aktiviteter i kommunerne. Det er dog for-skelligt, i hvor høj grad kommunerne udnytter de nationale kampagner til også at igangsæt-te lokale aktiviteter.
VEJLEDNING OG RÅDGIVNING
25
76. Endvidere viser Rigsrevisionens undersøgelse, at kommunerne generelt er tilfredse medden rådgivning, de får gennem Sundhedsstyrelsens publikationer. Kommunerne anvenderbl.a. Sundhedsstyrelsens publikationer, når de skal igangsætte nye initiativer eller indsatser.
B.
Regionernes vejledning og rådgivning
77. Rigsrevisionens undersøgelse af regionernes vejledning og rådgivning har vist følgende:Regionerne tilbyder rådgivning om den borgerrettede forebyggelse i forskelligt omfang ogmed varierende indhold til kommunerne. Rådgivningen foregår bl.a. som temadage ogkurser for kommunernes personale.Kommunerne i undersøgelsen finder overordnet set den regionale rådgivning relevant oganvendelig til trods for regionale forskelle i omfang og indhold. Det er ikke klart for allekommuner, hvad de kan forvente af den regionale rådgivning, selv om regionens rådgiv-ningsrolle er defineret i sundhedsaftalen mellem regionen og den enkelte kommune. End-videre har de 11 kommuner i undersøgelsen forskellige forventninger til regionens rolle.Sundhedsprofilerne giver den enkelte kommune relevant og anvendelig viden om befolk-ningens aktuelle sundhedstilstand. Alle kommuner i undersøgelsen finder regionernesrådgivning om sundhedsprofilerne tilfredsstillende.
78. Sundhedslovens § 119, stk. 3, og den tilhørende vejledning fra Sundhedsstyrelsen fra2009 beskriver regionernes rådgivningsforpligtelse. Regionerne skal tilbyde rådgivning, dervedrører kommunernes etablering af sunde rammer og forebyggende tilbud til borgerne. Vej-ledningen beskriver, at det er en lokal beslutning, hvordan den enkelte region tilrettelæggersin rådgivning og afstemmer rådgivningen med de kommunale behov, rammer og prioriterin-ger. Bl.a. beskriver vejledningen, at regionernes rådgivning kan indeholde:kompetenceudvikling i form af kurser eller temadagekoordinering af netværk om forebyggelserådgivning om metodeudvikling og evaluering.
Regionerne har desuden en forskningsforpligtelse, jf. § 194 i sundhedsloven. Regionerneskal bidrage til, at der genereres ny viden, og til at understøtte, at forebyggelsesindsatsertilrettelægges i henhold til aktuelt bedste viden om årsager til og udbredelse af sygdom, ef-fekter af indsatserne og den mest hensigtsmæssige implementering af disse.I forbindelse med, at det i 2009 blev aftalt at udarbejde sundhedsprofiler, fik regionerne den-ne opgave.79. Det fremgår af sundhedsaftalerne, hvordan de enkelte regioner og kommunerne har de-fineret regionens rådgivningsforpligtelse. Regioner og kommuner skal indgå aftaler om ar-bejdsdelingen og samarbejdet om bl.a. forebyggelse og sundhedsfremme.80. Rigsrevisionen har gennemgået de generelle sundhedsaftaler i de 5 regioner for at be-lyse, hvordan rådgivningsforpligtelsen er defineret. I 4 af de 5 regioner er regionens rolle ved-rørende rådgivning til kommunerne om borgerrettet forebyggelse defineret i sundhedsafta-len. Region Hovedstaden har valgt ikke at gøre dette. Det skyldes ifølge regionen, at der ik-ke har været kommunal tilslutning til, at rådgivning vedrørende borgerrettet forebyggelse bleven del af sundhedsaftalen. Region Syddanmark har suppleret definitionen i sundhedsaftalenmed en strategi for rådgivningen, der løber fra 2011 til 2014. Regionen og kommunerne eri fællesskab blevet enige om en række prioriterede temaer, herunder regional sundhedspro-fil og fysisk aktivitet. Region Syddanmark følger op på strategien med en årlig status.
26
VEJLEDNING OG RÅDGIVNING
81. Rigsrevisionen har gennemgået oplysninger og materiale om regionernes arbejde medsundhedsprofiler og regionernes rådgivningsaktiviteter vedrørende den borgerrettede fore-byggelse i kommunerne i perioden 2007-2012. Materialet er gennemgået med henblik på atundersøge, i hvilket omfang regionerne tilbyder kompetenceudvikling, koordinering af net-værk og rådgivning om metodeudvikling og evaluering. Da der ikke er noget krav til, hvad re-gionernes rådgivning skal indeholde, er det også forskelligt, hvordan de enkelte regioner harvalgt at prioritere og tilrettelægge rådgivningsindsatsen. Fx er der forskel på, hvordan regio-nerne formidler resultaterne af sundhedsprofilerne. 4 regioner har tilbudt mundtlig præsenta-tion i alle kommuner, mens 1 region har valgt ikke at tilbyde dette.Nogle regioner fokuserer rådgivningsforpligtelsen på enkelte dele, fx temadage, kursusakti-viteter eller sundhedsprofiler, mens andre regioner forsøger at favne bredere. Ud over for-skelle i indhold er der også forskel på omfanget af aktiviteter. 1 region afholder fx 2-6 tema-dage årligt, mens 1 anden region har afholdt 4 temadage i hele perioden 2007-2012.82. Alle regioner er i gang med eller har planer om at indgå forskningssamarbejde, der errettet mod borgerrettet forebyggelse. Boks 8 viser et eksempel på et forskningssamarbejde.
BOKS 8. EKSEMPEL PÅ ET FORSKNINGSSAMARBEJDE I EN REGIONSpace – rum til fysisk aktiviteter et forskningsprojekt, der er udviklet i et samarbejde mellem RegionSyddanmark, kommuner i regionen, Syddansk Universitet mfl. Projektet handler om at skabe viden omde fysiske rammers betydning for børn og unges aktivitet og sundhed. Projektet arbejder med 4 inter-ventionsområder:Aktiv transportInitiativer, der gør det mere attraktivt at gå eller cykle til skole, fx skiltning.Skolens udeområderMed denne indsats skal skolens udeområder gøres til en lokal arena for selvorganiseret leg, idrætog fysisk aktivitet – såvel i skoletiden som uden for skoletiden.PlayspotsEt playspot kan fx være en junglebane i en skov, et asfalteret område til basketball og rulleskøjte-løb og en klatrevæg.ForeningsfitnessFormålet med denne indsats er at få fysisk inaktive i lokalområdet til at dyrke målrettet motion, derikke stiller store krav til den enkeltes færdigheder, og som kan indpasses i den enkeltes hverdags-rytme.
83. Rigsrevisionen er i forbindelse med gennemgangen af materiale om regionernes rådgiv-ningsaktiviteter stødt på tilfælde af overlap mellem den rådgivning og vejledning, som hen-holdsvis Sundhedsstyrelsen og regionerne tilbyder. Et eksempel på dette er Region Hoved-staden, som i sin publikation ”Sundhedsprofil 2010” giver konkrete anbefalinger til, hvad kom-munerne kan gøre for at nedbringe antallet af rygere, reducere alkoholforbruget, fremmesunde madvaner og fremme bevægelse. Der er et vist overlap med forebyggelsespakkernefra Sundhedsstyrelsen, som er præsenteret i 2012.84. Da Rigsrevisionen ikke generelt har analyseret regionernes og Sundhedsstyrelsens råd-givningsmateriale med henblik på at søge efter overlap, giver undersøgelsen ikke grundlagfor at vurdere, i hvilken udstrækning der er tale om overlap.
VEJLEDNING OG RÅDGIVNING
27
85. Det fremgår af oplysninger fra Sundhedsstyrelsen, at snitflader mellem regionens ogSundhedsstyrelsens opgaver i nogen udstrækning behandles i Sundhedsstyrelsens vejled-ning til sundhedslovens § 119, stk. 3. Sundhedsstyrelsen har i 2010 oprettet et dialogforumfor regional forebyggelse med det formål at danne ramme for faglig dialog og gensidig orien-tering mellem Sundhedsstyrelsen og regionerne. Forummet mødes 2 gange årligt og drøfterregionale forebyggelsesopgaver både for den patientrettede og for den borgerrettede fore-byggelse.86. Regionerne har oplyst, at de ikke ser noget problem i, at der er overlap mellem den råd-givning og vejledning, som Sundhedsstyrelsen og regionerne varetager. De finder det rele-vant, at Sundhedsstyrelsen og regionerne i fællesskab – og dermed med en forstærket ind-sats – kan understøtte kommunernes forebyggelsesindsats.87. Alle kommuner i undersøgelsen har udtrykt generel tilfredshed med regionens arbejdeog rådgivning i relation til sundhedsprofilerne. Kommunerne finder, at sundhedsprofilen eret vigtigt redskab til at planlægge og prioritere, hvilke indsatser der bør lægges vægt på, daden netop synliggør områder, hvor kommunerne har behov for forebyggelse. Det er vigtigtfor kommunerne, at en præsentation af sundhedsprofilerne er lettilgængelig og entydig, sådet fremgår, hvor kommunen har nogle udfordringer, og hvor der er potentiale for forebyg-gelse.88. Kommunerne gør brug af regionernes rådgivning. Såvel kommunerne som regionernehar givet udtryk for, at langt størstedelen af den rådgivning, der udbydes af regionerne, bli-ver anvendt af kommunerne. Nogle kommuner ønsker imidlertid ikke regionernes involve-ring i den borgerrettede forebyggelse. De vil hellere selv klare opgaven. De ser derfor hel-ler ingen problemer i, at regionen eventuelt ikke tilbyder rådgivning i et videre omfang. En-kelte kommuner ønsker, at regionerne spiller en større rolle vedrørende den borgerrettedeforebyggelse, fx omkring koordinering af netværk eller opbygning af kompetencer.89. Kommunerne har oplyst, at de efterhånden har opbygget meget viden om borgerrettetforebyggelse, siden de overtog opgaven i 2007. De har ansat medarbejdere med kompeten-cer i borgerrettet forebyggelse og har opnået praktisk erfaring på området. Flere kommunerog regioner giver udtryk for, at det er blevet sværere for regionerne at rådgive om den bor-gerrettede forebyggelse, idet regionerne ikke i samme grad som kommunerne er tæt på bor-gerne.90. Kommunerne i undersøgelsen har endvidere oplyst, at de har et godt samarbejde medregionerne omkring den patientrettede forebyggelse ved bl.a. forløbsprogrammer. Flere kom-muner udtrykker dog, at den patientrettede forebyggelse fylder meget, og at regionens fokuspå denne del kan være med til at flytte fokus fra den borgerrettede forebyggelse i kommu-nernes samarbejde med regionerne.91. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at det ikke er klart for alle kommuner i undersø-gelsen, hvad de kan forvente af den regionale rådgivning, hvilket kommer til udtryk gennemforskellige holdninger til relevansen af regionernes rådgivning.92. Regionerne har oplyst, at regionernes rådgivningsforpligtelse med fordel kan styrkes vedat sætte mere fokus på kommunernes behov for rådgivning.Rigsrevisionen, den 9. april 2013
Lone Strøm/Henrik Berg Rasmussen
28
KOMMUNERNES BORGERRETTEDE FOREBYGGELSESINDSATSER
Bilag 1. Kommunernes borgerrettede forebyggelsesindsatser
Kommune1Individuelle tilbudIndividuelt tilbud, kostAlleSærlige målgrupperIndividuelt tilbud, rygningAlleSærlige målgrupperIndividuelt tilbud, alkoholAlleSærlige målgrupperIndividuelt tilbud, motionAlleSærlige målgrupperSunde rammer1)
2-x-----x
3xxxx-xxx
4-xxx-xxx
5-x----xx
6xxxxxxxx
7xxxxxxxx
8xxxxxxxx
9xxxx-xxx
10xxxxxxxx
11-xx---xx
xxxxxxxx
Sundhedspolitik
GenerationGælder indtil(- angiver intet slutår)Målbare målHandleplan, kostHandleplan, rygningHandleplan, alkoholHandleplan, fysisk
22015-----
1-
1-
2-
1-
22014
22013
12012
2-
22014
12010
-xxxx----
x----x---
x-------x
------xx-
x--------
-----xx-x
---------
-xxxxxx--
x---x----
-----x---
Mad- og måltidspolitikRygepolitikAlkoholpolitikBevægelsespolitikPuljemidler2)
-xx-
Antal ansøgninger i altAntal bevilgede ansøgningerBevilgede puljemidler i alt, mio. kr.1)2)
6511,3
000
843,2
310,5
336,4
3317,7
110,3
320,7
310,1
3310,2
210,6
Kommunerne kan ud over politikker have andre strukturelle indsatser for at skabe sunde rammer.Kommunerne har oplyst, hvilke puljemidler de har søgt af de 9 puljer under Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse, der er rettet mod borger-rettet forebyggelse, voksne og KRAM. Hvis kommunen har søgt om puljemidler fra puljer under andre ministerier, er de ikke medtaget.
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra kommunerne.
ORDLISTE
29
Bilag 2. Ordliste
Aktivitetsbestemt kommunalmedfinansiering
Kommunerne medfinansierer deres borgeres behandling i sundhedsvæsnet. Fra 2012betaler kommunerne 34 % af behandlingstaksten – dog maks. 14.000 kr. pr. indlæggel-se og 1.400 kr. pr. ambulant besøg. For besøg hos praktiserende speciallæger betalerkommunen 34 % af honoraret – dog maks. 1.400 kr. pr. besøg.Er rettet mod raske borgere og skal medvirke til at sikre, at sygdomme og ulykker ikkeopstår.En række faglige anbefalinger til en styrket kommunal forebyggende indsats udsendtaf Sundhedsstyrelsen i 2012. Anbefalingerne til kommunerne er beskrevet i 9 forebyg-gelsespakker: tobak, alkohol, fysisk aktivitet, mad og måltider, mental sundhed, seksuelsundhed, hygiejne, indeklima i skoler og solbeskyttelse.Er en forkortelse for kost, rygning, alkohol og motion.Skal forebygge, at en sygdom udvikler sig yderligere. Indsatsen er også rettet mod atbegrænse eller udskyde komplikationer.Omhandler både fysiske rammer, trivsel i forskellige miljøer og muligheder for at væl-ge det sunde. Sunde rammer handler fx om at give gode rammer for fysisk aktivitet påplejecentre, i skoler og i daginstitutioner, så både ude- og indearealer inspirerer til fysiskaktivitet. Endvidere handler sunde rammer fx om en alkohol- og rygepolitik på en ar-bejdsplads eller en bevægelsespolitik for børnene i kommunens skoler eller daginstitu-tioner.Faktor, der øger sandsynligheden for sygdomme, psykosociale problemer eller ulykker,fx rygning.Midler, der årligt reserveres til særlige tiltag på social-, sundheds- og arbejdsmarkeds-området med henblik på at forbedre vilkårene for modtagere af overførselsindkomsterog svage grupper i samfundet.Frivilligt forum for samarbejde om udvikling, koordinering og implementering af det lo-kale folkesundhedsarbejde. 56 kommuner og 2 regioner er medlemmer. Sund By Net-værket arbejder med at udvikle metoder og modeller for det forebyggende og sundheds-fremmende arbejde og medvirker til at koordinere netværksdannelse på området.Regionerne og kommunerne skal indgå aftaler om arbejdsdelingen og samarbejdet på6 obligatoriske områder. Områderne er ud over forebyggelse og sundhedsfremme bl.a.indsatsen for mennesker med sindslidelser.Handler om at fremme den enkeltes sundhed og folkesundheden generelt. Det kan fxske ved at skabe rammer, der styrker borgernes resurser, trivsel og velvære, fx ved atfremme muligheder for fysisk aktivitet. I denne undersøgelse dækker ordet ”forebyggel-se” både forebyggelse og sundhedsfremme.Beskriver danskernes trivsel, sundhed og sygdomme. Beskrivelsen omfatter derudoverhelbredsrelateret livskvalitet, sundhedsadfærd, kontakt til egen læge og sociale relatio-ner. Datamaterialet kan anvendes til sundhedsplanlægning og analyser af regionale ogkommunale forskelle. Sundhedsprofilen 2010 blev dannet ud fra et standardspørgeske-ma med 52 fælles spørgsmål.
Borgerrettet forebyggelseForebyggelsespakker
KRAMPatientrettet forebyggelseRammer for sund levevis(sunde rammer)
RisikofaktorSatspuljer
Sund By Netværket
Sundhedsaftaler
Sundhedsfremme
Sundhedsprofil
