EU-note - 2012-13 - E 47: EU-borgernes adgang til sociale ydelser

Europaudvalget 2012-13
EUU Alm.del EU-note E 47
Offentligt

Europaudvalget, Beskæftigelsesudv., Socialudv. Skatteudv., Udv. for Forskning,

Innovation og Videregående Uddan., Erhvervsudv. og Udv. for Udlænd. og Integration.

EU-konsulenten

EU-note

Til:

Dato:

Udvalgenes medlemmer

20. september 2013

EU-borgernes adgang til sociale ydelser

Sammenfatning

Debatten om EU-borgeres ret til danske velfærdsydelser som SU, børnecheck

og dagpenge har raset over sommeren. Men hvad er baggrunden for EU-

Domstolens afgørelser og hvori består problemet med den danske velfærds-

model? Denne note ser nærmere på det retsgrundlag, Domstolen dømmer på

baggrund af og på de principper, der støder sammen, når borgernes ret til fri

bevægelighed i EU og ønsket om at bevare de nationale velfærdsmodeller

kolliderer.

Denne note forsøger at give et overblik over EU-reglerne om fri bevægelighed

og social sikring i forhold til udbetalingen af danske velfærdsydelser. Noten

opridser de væsentligste EU-regler, principper og domme, og gennemgår

nogle af de problemstillinger, det har givet anledning til i forhold til det danske

velfærdssystem. Endelig vil noten komme ind på, hvilke faktuelle oplysninger,

der findes om udbetalingen af sociale ydelser til EU-borgere samt på debatten

i de øvrige EU-lande.

1/12

EU-note - 2012-13 - E 47: EU-borgernes adgang til sociale ydelser

1. Oversigt over EU-reglerne på området

Den del af EU-retten, der har betydning for udbetalingen af danske velfærds-

ydelser til EU-borgere, findes i (a) traktaterne, (b) EU-lovgivningen og (c) EU-

Domstolens retspraksis.

a. Traktaterne

Romtraktaten fastlagde allerede i 1957 nogle grundlæggende rettigheder og

principper, som har væsentlig betydning for den retstilstand, der gælder på om-

rådet i dag. Det drejer sig først og fremmest om

arbejdskraftens frie bevæge-

lighed

, samt det hermed tæt forbundne

forbud mod forskelsbehandling på

baggrund af nationalitet

. Grundideen var, at enhver EU-borger frit skulle

kunne søge og tage arbejde i andre EU-lande på lige vilkår med landets egne

borgere, uden at blive mødt af forhindringer eller blive udsat for forskelsbehand-

ling på grund af sin nationalitet.

Romtraktaten gav også EU-lovgiver ret og pligt til at fastsætte

nærmere regler

om arbejdskraftens fri bevægelighed

inden for EU

. Desuden skulle EU-

lovgiver fastsætte nærmere regler for at sikre social tryghed for vandrende ar-

bejdstagere, selvstændige og disses familier.

I den forbindelse skulle der bl.a.

fastsættes regler om sammenlægning af forsikringsperioder (sammenlæg-

ningsprincippet) og om, at visse ydelser kunne tages med til andre EU-lande

(eksportabilitetsprincippet

Et meget vigtigt princip i traktaten er desuden

proportionalitetsprincippet,

som indebærer, at omfanget af et indgreb altid skal stå i et passende forhold til

målet. Princippet binder både EU-institutionerne, når de lovgiver, men også de

nationale myndigheder, når de anvender eller gennemfører EU-retten nationalt.

Endelig indførte Maastrichttraktaten i 1993

unionsborgerskabet,

som giver

alle EU-borgere ret til at færdes og opholde sig frit på alle EU-landes områder

på de betingelser og med de begrænsninger, der følger af traktaterne og lov-

givningen.

Romtraktatens artikel 48, som i dag TEUF art. 45.

TEUF, art. 18.

TEUF, art.45, 46 og 47

TEUF, art. 48

Dette princip fremgår af TEUF, art. 48

TEUF, art. 20 og 21

2/12

EU-note - 2012-13 - E 47: EU-borgernes adgang til sociale ydelser

b. EU-lovgivningen på området

Traktatens grundlæggende regler er siden blevet suppleret af mere detaljeret

EU-lovgivning. Den vigtigste lovgivning på området er:

Forordningen om arbejdskraftens frie bevægelighed fra 1968

Denne forordning regulerer EU-borgeres adgang til beskæftigelse i andre EU-

lande. Den indeholder bl.a. bestemmelser om arbejdsvilkår og om familiemed-

lemmers rettigheder. Forordningen fastslår, at vandrende arbejdstagere (dvs.

personer, der arbejder i et andet EU-land end deres eget) har ret til samme

sociale og skattemæssige fordele som landets egne arbejdstagere. De grund-

læggende principper i forordningen er ligebehandling og fri bevægelighed, som

også er fastslået i traktaten.

Forordningen om koordinering af social sikring fra 2004

Forordningen er fra 2004, men for en stor dels vedkommende sammenskriver

den forordninger, som EU har vedtaget på området siden 1971. Forordningen

koordinerer EU-landenes regler om social sikring for personer, der udnytter

retten til fri bevægelighed. Det handler bl.a. om at sikre, at borgere ikke mister

deres optjente, sociale rettigheder, når de får job i et andet EU-land. Det hand-

ler også om at forhindre, at personer optjener sociale rettigheder i flere lande

samtidig. Forordningens regler om koordinering dækker f.eks. ydelser ved syg-

dom, barsel, pension, revalidering, arbejdsløshed og førtidspension. Forordnin-

gen supplerer - men erstatter ikke - medlemsstaternes lovgivning om sociale

sikringsordninger, som er national kompetence.

Forordningen fastslår også

sammenlægningsprincippet

, dvs. et princip om at

perioder, hvor en EU-borger har været forsikret eller beskæftiget i et land, skal

tælles med, når man vurderer, om personen i et andet land er berettiget til en

ydelse, der forudsætter at man har været forsikret eller i beskæftigelse i et be-

stemt periode. Det handler således om, at optjeningsregler ikke må diskriminere

arbejdstagere, der udnytter deres ret til fri bevægelighed.

Forordningen fastslår også

eksportabilitetsprincippet,

som betyder, at en EU-

borger kan få udbetalt visse sociale sikringsydelser, uanset hvor i EU han eller

Rådets forordning nr. 1612/68/EØF af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed

inden for Fællesskabet.

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering

af de sociale sikringsordninger.

Dette princip fremgår af TEUF, art. 48.

3/12

EU-note - 2012-13 - E 47: EU-borgernes adgang til sociale ydelser

hun bor. Har man f.eks. gennem arbejdslivet optjent fuld ret til dansk pension,

kan man få den udbetalt til den spanske solkyst.

Opholdsdirektivet fra 2004

Dette er nok det vigtigste stykke EU-lovgivning i forhold til udbetaling af sociale

ydelser til vandrende arbejdstagere. Direktivet fastlægger betingelserne for,

hvornår EU-borgere kan færdes og opholde sig lovligt i andre medlemsstater.

Selvom direktivet er fra 2004, er det i realiteten en sammenskrivning af en ræk-

ke direktiver fra 1964 og frem og EU-Domstolens retspraksis på området. Direk-

tivet skelner grundlæggende mellem økonomisk aktive og ikke-erhvervsaktive

EU-borgere.

Økonomisk aktive

(arbejdstagere, selvstændige) og deres familiemedlem-

mer har samme rettigheder som hjemlandets egne borgere. Det gælder bl.a.

i forhold til modtagelse af sociale ydelser.

Ikke-erhvervsaktive

(fx studerende, jobsøgende, pensionister og andre

selvforsørgende) må som udgangspunkt opholde sig i et andet EU-land i op

til 3 måneder uden andet krav end at de skal kunne vise deres pas. I denne

periode er værtslandet ikke forpligtet til at udbetale sociale ydelser eller stu-

diestøtte

. Varer opholdet i mere end tre måneder (fx som studerende eller

som jobsøgende), skal de råde over tilstrækkelige midler til at forsørge sig

selv og deres evt. familiemedlemmer, dvs. at de ikke må udgøre en ”urimelig

byrde” for værtslandet. De skal desuden have en sygesikring.

c. EU-Domstolens (og Kommissionens) fortolkning af reglerne

På trods af de mange EU-regler på området er flere centrale begreber hverken

defineret i traktaterne eller i EU-lovgivningen. Det gælder f.eks. et så central

begreb som

arbejdstager.

Derudover er der opstået nogle situationer, som de

skrevne regler ikke har kunnet give et klart svar på. Det har efterladt nogle

væsentlige tvivlsspørgsmål, som Domstolen har været nødt til at udfylde, bl.a.

på baggrund af formålsbeskrivelser og andre anvisninger i lovgivningen og i

traktaterne. I det følgende gennemgås en række hovedproblemstillinger:

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og

deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område.

Artikel 24, stk. 2 i opholdsdirektivet.

4/12

EU-note - 2012-13 - E 47: EU-borgernes adgang til sociale ydelser

Hvornår er man en arbejdstager?

Særligt begrebet arbejdstager har været genstand for omfattende retspraksis

fra EU-Domstolen. Det skyldes navnlig, at man som arbejdstager fuldstændigt

ligestilles med hjemlandets borgere, bl.a. i forhold til modtagelse af sociale

ydelser.

EU-Domstolens fortolkning af begrebet arbejdstager kan sammenfattes som

følger: Man er arbejdstager, hvis man udøver en

faktisk og reel beskæfti-

gelse.

Ved vurderingen, af om beskæftigelsen er faktisk og reel skal der læg-

ges vægt på, at den pågældende præsterer

ydelser mod vederlag

for en

anden og efter dennes anvisninger. Man er ikke arbejdstager, hvis beskæfti-

gelsen fremstår som et

rent marginalt supplement.

Domstolen har også præciseret, at en ugentlig beskæftigelse på ned til 10-12

timer i visse tilfælde kan være tilstrækkelig til at blive betragtet som arbejdsta-

ger

I den forbindelse skal kriterier som ret til betalt ferie, løn under sygdom,

arbejdsforholdets varighed, overenskomstforhold mv., indgå i den samlede

vurdering

. EU-Domstolen har også fastslået, at en tidsbegrænset kontrakt

på 10 ugers arbejde var tilstrækkelig til, at en person kunne betragtes som

arbejdstager i EU-rettens forstand

. Der skal dog altid foretages en konkret

og individuel vurdering af hver enkelt sag.

Hvornår har EU-studerende ret til økonomisk støtte?

Udgangspunktet i opholdsdirektivet er, at studerende er ikke-erhvervsaktive,

og at de ved studieophold i et andet EU-land selv skal have penge med til

deres underhold.

Spørgsmålet var imidlertid sat på spidsen i SU-dommen fra februar 2013

Sagen handlede om en hollandsk studerendes ret til dansk SU, efter at han i

en kort periode havde arbejdet på fuld tid i Danmark og efter studiestarten på

CBS fortsatte med erhvervsarbejde ved siden af studiet. Domstolen fastslog,

at han havde status som

arbejdstager

efter EU-retten og at han derfor ikke

jf. EU-Domstolens dom i Kempf (sag C-139/85) og Megner og Scheffel (sag C-444/93).

Jf. EU-Domstolens dom i sagen Genc (sag C-14/09). I den konkrete sag var der tale om 5,5

timers ugentlig beskæftigelse. Domstolen tog ikke stilling til, om de 5,5 timer var tilstrækkelig til

at være omfattet af arbejdstagerbegrebet, eller om der var tale om beskæftigelse af rent margi-

nal karakter, da det blev overladt til medlemsstaten at foretage denne vurdering.

Dommen Franca Ninni-Orasche (sag C-413/01).

Dom af 21. februar 2013 i sag C-46/12. Læs mere om dommen i EU-note 43 af 2. juli 2013.

5/12

EU-note - 2012-13 - E 47: EU-borgernes adgang til sociale ydelser

kunne nægtes dansk SU. Det havde i den forbindelse ingen betydning, om

han var kommet til Danmark med det endelige mål at studere

Dommen indebærer, at studerende, som har status arbejdstagere, også har

ret til andre sociale ydelser end SU, herunder børnepenge til deres forsørgel-

sesberettigede børn

EU-Domstolen har også udtalt sig om retten til sociale ydelser til studerende,

som ikke havde status som arbejdstagere. Det var i Grzelczyk-dommen fra

2001

. Sagen handlede om en fransk statsborger, der studerede i Belgien, og

som de første tre år ernærede sig ved forskellige småjobs. Det fjerde år søgte

han den belgiske »minimex«, en form for kontanthjælp som belgiske stude-

rende også kan søge. Han fik afslag fra de belgiske myndigheder, med hen-

visning til, at han var studerende. EU-Domstolen fastslog, at han havde ret til

støtte og begrundede det med EU’s forbud mod forskelsbehandling og uni-

onsborgerskabet. Domstolen fastslog bl.a., at selv om studerende ikke har ret

til støtte, når de rejser til et andet EU-land for at studere,

kan deres økono-

miske situation ændre sig.

Bedømmelsen af, om de kan forsørge sig selv,

skal derfor reelt foretages når de ankommer til landet. Domstolen fastslår dog,

at der er en grænse for studerendes ret til ligebehandling med landets egne

studerende i forhold til social støtte. Støtten må ikke være til ”urimelig” byrde

for værtslandet.

Et andet spørgsmål er retten til at tage SU med til studier i udlandet. Dette

spørgsmål var genstand for de to domme fra juni og juli 2013, hhv. Giesch-

dommen

fra Luxembourg og Prinz & Seeberger-dommen

fra Tyskland.

Centralt for begge disse domme var, at nogle studerende – i modsætning til

hjemlandenes egne studerende – havde fået afslag på støtte til studier uden

for hhv. Luxembourg og Tyskland. Begrundelsen var, at selv om de havde

tilknytning til landene, havde de ikke haft bopæl i disse lande inden de rejste

ud. Bopælskravene var indført for at sikre, at støtten alene tilfaldt studerende

med en tilstrækkelig grad af tilknytning til hjemlandene. Domstolen fandt i

begge sager, at bopælskravene forfulgte et legitimt formål, men Domstolen

vurderede, at bopælskravene ikke levede op til proportionalitetsprincippet.

Ifølge Domstolen fandtes der andre og mindre indgribende midler til at sikre,

Flere juridiske forskere, bl.a. lektor Catherine Jacqueson fra Københavns Universitet har i øvrigt

udtalt, at der for så vidt ikke er noget juridisk overraskende i denne som, som følger Domstolens

sædvanlige praksis på området. jf. hendes indlæg i Jyllandsposten den 28. februar 2013.

http://jura.ku.dk/pdf/nyheder/2013/artikel-JP28-februar-2013.pdf/

Jf. Skatteministerens svar af 27. august 2013 til Europaudvalget - EUU Alm.del endeligt svar på

spørgsmål 83

http://www.ft.dk/samling/20121/almdel/euu/spm/83/svar/1070272/1275601.pdf

Dom af 20. september 2001, sag C-184/99, Grzelczyk.

Dom af 20. juni 2013, sag C-20/12, Giesch.

Dom af 18. juli 2013, forenede sager C-523/11 og C-585/11, Prinz & Seeberger.

6/12

EU-note - 2012-13 - E 47: EU-borgernes adgang til sociale ydelser

at støtten kun tilfaldt personer med tilknytning til landet. Derfor var bopælskra-

vet i strid med unionsborgerskabet.

Fra hvilket tidspunkt har EU-borgere ret til børneydelser?

I juni 2013 besluttede Skatteministeriet at ændre praksis for udbetaling af bør-

necheck og børnetilskud efter en henvendelse fra Kommissionen

. Baggrun-

den var, at Danmark i 2010 havde indført et

optjeningsprincip

for børne- og

ungeydelse og børnetilskud, der også omfattede EU-borgere. Det betød, at

personer, for at kunne modtage ydelserne fuldt ud, skulle have haft bopæl eller

beskæftigelse i Danmark i 2 år inden for de seneste 10 år. Kommissionen fandt

med henvisning til 2 EU-domme fra 2010 og 2013

, at det danske optjenings-

princip var i strid ”sammenlægningsprincippet” i forordningen fra 2004 om

koordinering af de sociale sikringsordninger (jf. ovenfor). Konsekvensen er, at

der ved beregning af retten til disse ydelser til personer fra andre EU-lande skal

medregnes den periode, der er tilbagelagt i andre EU-lande.

Har arbejdssøgende fra andre EU-lande ret til sociale ydelser?

I henhold til opholdsdirektivet fra 2004 er arbejdssøgende ikke-erhvervsaktive

og er derfor udelukket fra sociale ydelser de første tre måneder. Hvis arbejds-

søgende bliver i landet efter tre måneder skal de desuden kunne forsørge sig

selv og må ikke lægge værtslandet til urimelig byrde.

I Vatsouras-dommen fra 2008

skulle EU-Domstolen tage stilling til en anmod-

ning om tysk bistandshjælp fra to græske statsborgere, som var rejst til Tysk-

land i 2006 for at arbejde. Efter ganske kortvarigt at have haft arbejde i Tysk-

land søgte de om tysk bistand, men fik afslag med den begrundelse, at de ikke

var arbejdstagere. Domstolen overlod afgørelsen om, de kunne betragtes som

arbejdstagere til den tyske domstol. Domstolen udtalte dog, at arbejdssøgende

er omfattet af retten til ligebehandling med henblik på ansøgning om en økono-

misk

ydelse, som har til formål at lette adgangen til arbejdsmarkedet.

Med

andre ord omfatter opholdsdirektivets undtagelse for ikke-erhvervsaktive ikke

alle økonomiske ydelser til arbejdssøgende, men kun ”sociale ydelser”. I den

forbindelse præciserer Domstolen, at formålet med ydelsen skal vurderes i for-

hold til resultaterne og ikke til ydelsens formelle struktur. Domstolen bemærke-

de også, at det er

legitimt, at et værtsland kun udbetaler en sådan ydelse til

arbejdssøgende, der har en reel forbindelse til arbejdsmarkedet i værts-

landet.

Hvorvidt der består en sådan forbindelse, afhænger ifølge Domstolen

Jf. EUU Alm.del Bilag 437 af

Dommene fra hhv. 2011 og 2013 er sag C-257/10, Bergström og sag C-619/11, Chassart.

Dom af 4. juni 2008, sag C-22/08 og C-23/08

7/12

EU-note - 2012-13 - E 47: EU-borgernes adgang til sociale ydelser

bl.a. af, om det kan fastslås, at personen i et rimeligt tidsrum faktisk og reelt har

søgt arbejde i medlemsstaten

Ret til dagpenge fra dag 1?

Et andet spørgsmål, der blev sat på spidsen hen over sommeren, handler om

retten til at optjene ret til danske dagpenge i andre EU-lande. I den forbindelse

forlød det, at Kommissionen er i færd med at undersøge om kravet i dansk lov-

givning om, at man for at blive dagspengeberettiget i Danmark skal have haft

beskæftigelse i Danmark i 3 af de 12 måneder, som kræves for at kunne få

dagpenge

. Der er dog – så vidt vides – ikke taget nogen konkrete skridt fra

Kommissionens side i forhold til denne sag.

2. Hvori består problemet i forhold til den danske velfærdsmodel?

En del af udfordringen i forhold til udbetalingen af sociale ydelser og EU-

reglerne skyldes den måde vi herhjemme har skruet velfærdsydelserne sam-

men på. Danmark og de andre nordiske lande hylder den såkaldte ”universelle

velfærdsmodel”.

Denne model er især karakteriseret ved, at velfærdsydelserne

er afkoblet fra finansieringen. Modellen indebærer en implicit skattefinansieret

forsikring for alle, med en relativ stor grad af økonomisk omfordeling. Som ud-

gangspunkt er der således lige adgang til velfærdsgoderne, som betales over

skatterne, men altså uden kobling til finansieringen

I forhold til ydelser som SU, børneydelser, kontanthjælp, boligsikring og lign er

der således tale om ydelser, som automatisk udbetales til folk på baggrund af

deres sociale eller familiemæssige situation, og ikke ud fra deres bidrag eller

beskæftigelsesmæssige situation.

Hvor stort er problemet?

Det er vanskeligt at finde fuldstændige tal for udbetalingen af sociale ydelser til

borgere fra andre EU-lande i henhold til EU-retten.

Jf. EU-note af 9. juni 2009 samt Jf. artikel af Catherine Jacqueson, 2010, ' Unionsborgerens ret

til sociale ydelser efter EU-retten - Hvilken vej blæser vinden? ' i EU-Ret & Menneskeret , nr. 3,

s. 152-166..

Jf. fx artikel i ugebrevet A4, den 5. september 2013:

http://www.ugebreveta4.dk/da/2013/201336/Torsdag/Pres_paa_danske_dagpenge.aspx

Jf. Beskæftigelsesministeriets ”Rapport om optjeningsprincipper i forhold til danske velfærds-

ydelser”, marts 2011, s. 5.

http://bm.dk/Aktuelt/Nyheder/Pressemeddelelser/Arkiv/2011/04/~/media/BEM/Files/Dokumenter/

Pressemeddelelser/2011/Optjening/Samlet%20rapport.ashx

8/12

EU-note - 2012-13 - E 47: EU-borgernes adgang til sociale ydelser

I forbindelse med opgivelsen af optjeningsprincippet til

danske børneydelser

oplyste Skatteministeriet, at opgivelsen af kravet ville koste regeringen 15 mio.

kr. årligt. Det drejer sig om i alt 1.900 EU/EØS-borgere, der vil kunne få udbetalt

børneydelser. Der udbetales børne- og ungeydelse for i alt 14,5 mia. kr. og

børnetilskud for i alt 2,5 mia. kr. om året i Danmark.

Hvad angår

har regeringen foretaget en konsekvensberegning, der viser, at

den nævnte SU-dom fra februar 2013 vil koste statskassen

200 mio. kr. årligt

SU-stipendier til EU/EØS-borgere.

Samtidig vurderer regeringen, at de nye

kriterier, regeringen vil indføre i forhold til at modtage SU til studier i udlandet

som følge af den tyske dom fra juli 2013, betyder en merudgift på

38 mio. kr.

årligt.

De samlede udgifter til SU er i Danmark på ca. 20 mia. kr. årligt.

Ifølge beskæftigelsesministeren er antallet af

dagpengemodtagere

fra de 10

østeuropæiske EU-lande steget fra 1.430 personer i 2009 til 5.336 i 2012. I

samme periode er antallet af statsborgere på kontanthjælp fra de ti lande steget

fra 1.893 til 2.967. Det skal bl.a. ses i sammenhæng med, at mens beskæftigel-

sen i denne periode generelt faldt i Danmark, steg antallet af statsborgere fra de

ti østeuropæiske lande med lønindkomst i Danmark fra 20.800 til 29.750.

Blandt forudsætningerne for at få udbetalt dagpenge er, at man har været med-

lem af en A-kasse i mindst et år og at man har haft arbejde et ud af de seneste

tre år (jf. også den debat om EU-borgeres ret til dagpenge fra dag 1).

Med til billedet af problemets omfang hører også tal for, hvor meget vandrende

arbejdstagere fra EU-lande på den ene side bidrager med i det danske samfund

i form af arbejdsindsats, skatteindtægter mv. og på den anden side trækker på

de sociale velfærdsydelser. Der er imidlertid kun lavet få analyser af dette. Den

tidligere regering nedsatte en arbejdsgruppe, der analyserede indvandringens

økonomiske konsekvenser.

Denne skelner imidlertid ikke mellem EU-borgere

og borgere fra andre udviklede lande. Den nuværende regering har foretaget en

analyse af de samfundsøkonomiske gevinster ved tiltrækning og fastholdelse af

internationale studerende.

Tænketanken Kraka har lavet analyser af hen-

Jf. Skatteministeriets pressemeddelelse af 18. juni 2013,

http://www.skm.dk/presse/presse/pressemeddelelser/9648.html

Svar på spørgsmål nr. 42 (alm.del) 3. april 2013 fra Ministeren for forskning, innovation og

videregående uddannelse til Europaudvalget

Ministeren for forskning, innovation og videregående uddannelse i mundtligt svar til Europaud-

valget på samråd den 12. september 2013.

Svar på spørgsmål nr. 422 (Alm.del) 29. juli 2013 fra beskæftigelsesministeren til Beskæftigel-

sesudvalget:

http://www.ft.dk/samling/20121/almdel/beu/spm/422/svar/1066754/1270998/index.htm

Indvandringens økonomiske konsekvenser, delrapport, april 2011.

Analyse af samfundsøkonomisk gevinst ved tiltrækning og fastholdelse af internationale stude-

rende, Styrelsen for Universiteter og Internationalisering, 12. marts 2013

9/12

EU-note - 2012-13 - E 47: EU-borgernes adgang til sociale ydelser

holdsvis børnepenge udbetalt til statsborgere fra andre EU/EØS-lande og øst-

europæere bosat i Danmark.

Den svenske økonom, Joakim Ruist, har udarbejdet en undersøgelse, som

viser, at EU-borgere, som er kommet til Sverige fra Østeuropa siden EU-

udvidelsen, ikke har kostet den svenske statskasse penge, men derimod givet

et lille nettobidrag til den offentlige sektor.

Har andre lande tilsvarende udfordringer?

Som nævnt anvender Danmark den universelle model. Herover for står to andre

modeller, som anvendes i andre EU-lande. Det drejer sig om:

Den arbejdsmarkedsbaserede (korporative) model

(anvendes fx i Mel-

lemeuropa, herunder Tyskland, Frankrig og Italien). Modellen bygger på et

princip om beskæftigelse for den enkelte som grundlag for retten til ydelser.

De beskæftigede forsikres via sociale bidrag fra lønmodtageren, fagforenin-

gen og/eller arbejdsgiveren. Ydelserne er baserede på arbejdsmarkedsfi-

nansierede forsikringer og tildeles primært i forbindelse med arbejdsløshed,

sygdom og tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet. Adgangen til og omfanget

af velfærdsgoder er således bedst for de beskæftigede og stiger med antal

år på arbejdsmarkedet. Til gengæld er de, der befinder sig uden for ar-

bejdsmarkedet, i høj grad afhængige af sociale netværk og familie. Den ar-

bejdsmarkedsbaserede model er med til at opretholde statusforskelle og

medfører kun begrænset økonomisk omfordeling

Den residuale model

(som fx anvendes i Storbritannien). I modsætning til

den universelle model lægges der vægt på, at de frie markedskræfter sør-

ger for, at hovedparten af efterspørgslen på velfærdsydelser imødegås. I

denne velfærdsmodel har markedet og individet frihed til at bestemme ud-

viklingen. Det offentlige yder kun et minimum af universelle goder

Østeuropæiske arbejdstagere bosat i Danmark og Udbetalte børnepenge til statsborgere fra

andre EU/EØS-lande, analyser fra Kraka, 9. juli 2013

Free immigration and welfare access: the Swedish experience. Joakim Ruist, juni 2013:

http://www.economics.handels.gu.se/digitalAssets/1455/1455743_free-immigration-and-welfare-

access.pdf

Jf. Beskæftigelsesministeriet; ”Rapport om optjeningsprincipper i forhold til danske velfærds-

ydelser”, marts 2011, s. 21.

Jf. Beskæftigelsesministeriets ”Rapport om optjeningsprincipper i forhold til danske velfærds-

ydelser”, marts 2011, s. 20.

10/12

EU-note - 2012-13 - E 47: EU-borgernes adgang til sociale ydelser

Debatten i andre EU-lande

Debatten om balancen mellem fri bevægelighed og nationale velfærdsordninger

er imidlertid ikke begrænset til lande, der som Danmark har en universel vel-

færdsmodel.

Justits- og/eller indenrigsministre fra

Tyskland, Holland, Østrig og Storbritta-

nien

skrev i april 2013 et brev til det irske formandskab, hvor de anmodede om,

at spørgsmålet om fri bevægelighed og sociale velfærdsydelser kom på dags-

ordenen for et rådsmøde.

Brevet er primært udtryk for en

anden problemstil-

ling,

end den vedrørende SU-domme og børnepenge, der præger den danske

debat. De fire lande taler nemlig om EU-borgere, der ikke lever op til kriterierne

for fri bevægelighed og dermed belaster de nationale/lokale budgetter ved at

gøre brug af sociale ydelser, de ikke er berettiget til. Brevet beklager, at der ikke

findes effektive sanktioner mod snyd og er utilfredse med, at man ikke forhin-

drer EU-borgere, der er taget i at svindle med velfærdsydelser, i at rejse ind i

landet igen. Brevet adresserer dog også spørgsmålet om borgere fra andre EU-

lande, der i deres nye hjemland kræver sociale ydelser fra dag et – uden første

at have bidraget til fællesskabet i form af f.eks. skattebetalinger.

For at finde en debat, der minder om den danske, kan man se på de nyere

domme om retten til SU. I et nærhedstjek fra juni 2013, rejser den

hollandske

regering

spørgsmålet om SU og studentermobilitet. I 2012 blev Holland dømt

ved EU-Domstolen for at indføre et bopælskrav (en såkaldt ”tre-ud-af-seks-års”-

regel) for at kunne komme i betragtning til støtte til videregående studier, der

gennemføres uden for Holland. Regeringen mener i den forbindelse, at der bør

findes en balance mellem fremme af studentermobilitet og princippet om ar-

bejdskraftens frie bevægelighed. I samme undersøgelse giver den hollandske

regering udtryk for, at lovgivningen bør ændres, når EU-Domstolen fortolker

lovgivningen på en måde, som ikke er i overensstemmelse med lovgivernes

intentioner.

Tyskland

er diskussionen om EU-borgeres ret til velfærdsydelser særlig aktu-

el i de konservative kredse i Bayern, hvor indenrigsminister Hans Peter Frie-

drich kommer fra. Eksempelvis har lederen af økonomisk institut på Münchens

Universitet, Hans Werner Sinn udtalt, at den tyske velfærdsstat vil blive udhulet

af roma-indvandringen, og at det er på høje tid at revidere opholdsdirektivet.

http://www.statewatch.org/news/2013/apr/eu-4-ms-welfare-letter-to-irish-presidency.pdf

EurActive: German economist denounces Roma ‘benefits tourism’, 6. maj 2013.

11/12

EU-note - 2012-13 - E 47: EU-borgernes adgang til sociale ydelser

Det er i høj grad lokale myndigheder, der er ansvarlige for udbetalingen af vel-

færdsydelser i Tyskland og derfor også blandt disse, at bekymringerne er størst.

Storbritannien

har premierminister Cameron gentagne gange adresseret

problemet med EU-borgere, der ”misbruger den frie bevægelighed” og uret-

mæssigt kræver sociale velfærdsydelser i Storbritannien. Han har annonceret,

at der er behov for at justere de britiske regler for velfærdsydelser. Det britiske

overhus, House of Lords, har på den anden side kritiseret regeringen for - trods

gentagne opfordringer – at undlade at underbygge sine ”anekdotiske” fortællin-

ger om ”velfærdsturisme” med fakta og beviser.

Med venlig hilsen

Lotte Rickers Olesen (3330)

Thomas Fich (3611)

Se bl.a. The Guardian:

David Cameron's bid to curb 'benefit tourism' meets setback,

14. sep-

tember 2013.

12/12