PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Europaudvalget 2012-13
EUU Alm.del EU-note E 25
Offentligt

Europaudvalget og Retsudvalget

EU-konsulenten

EU-note

Til:

Dato:

Udvalgenes medlemmer

8. februar 2015

EU-forslag sender Danmark ud af Europol

Sammenfatning

Kommissionen har foreslået en ny Europol-forordning, som skal erstatte

den gældende rammeafgørelse om Europol fra 2009. Forslaget styrker

generelt Europol’s arbejde med at bekæmpe grænseoverskridende kri-

minalitet og lægger desuden politiakademiet CEPOL ind under EURO-

POL. Samtidig indfører forslaget bestemmelser om Europa-Parlamentets

og de nationale parlamenters kontrol af Europol og styrker beskyttelsen

af persondata.

Forslaget betyder imidlertid også, at Europol rammes af det danske for-

behold over for retlige og indre anliggender.

Noten kommer også ind på Danmarks muligheder for at bevare tilknyt-

ningen til Europol og CEPOL, hvis forslaget vedtages.

1/8

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Kommissionen har den 27. marts 2013 fremsat et forslag til en ny Europol-

forordning, som dels skal afløse den gældende rammeafgørelse fra 2009 om

Europol, dels en rammeafgørelse fra 2005 om CEPOL

1

.

Europol og Cepol

Europol

er EU’s politienhed. Agenturet har sæde i Haag, Nederlandene

og blev oprindeligt stiftet som mellemstatsligt organ, men blev i 1999 fuldt

ud lagt in under EU’s budget. Europol har til opgave at gøre samarbejdet

mellem de nationale politimyndigheder mere effektivt, så man bedre kan

bekæmpe alvorlig grænseoverskridende kriminalitet. Europol har ingen be-

føjelser til magthåndhævelse, men skal lette landene i at udveksle oplys-

ninger, at analysere dem og koordinere landenes indsats. Foruden de 27

EU-lande samarbejder Europol også med tredjelande og internationale or-

ganisationer.

CEPOL

er EU’s politiakademi, oprettet i 2000 og med sæde i Bramshill,

UK. CEPOL er et agentur, som samler EU-landenes uddannelsesinstituti-

oner for ledende politifolk. Formålet er at udvikle en fælles strategi for

spørgsmål om forebyggelse og bekæmpelse af kriminalitet via uddannel-

se, udarbejdning af harmoniserede læseplaner og formidling af bedste

praksis.

Baggrunden for forslaget

Det har længe ligget i kortene, at Europol skulle have et nyt retsgrundlag.

I 2009 fremlagde Kommissionen ”Stockholm-programmet”, som fastlagde

EU’s prioriteter for området med retfærdighed, frihed og sikkerhed – tidligere

området for retlige og indre anliggender - for perioden 2010-14. Programmet

blev vedtaget af Det Europæiske Råd i 2010.

Blandt prioriteterne i programmet var at, at Europol skulle udvikles og blive ”et

knudepunkt for informationsudveksling mellem medlemsstaternes retshånd-

hævende myndigheder, en tjenesteudbyder og en platform for de retshånd-

hævende tjenester”.

DER tilskyndede også til, at der blev indført uddannel-

sesordninger og udvekslingsprogrammer for alle med en relevant beskæfti-

gelse inden for retshåndhævelse på nationalt plan og på EU-plan.

1

KOM(2013)173.

2/8

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Af særlig betydning for Danmark er dog også, at Lissabontraktaten fra 2009

ophøjede EU’s politisamarbejde til overstatsligt samarbejdsområde, hvilket

aktiverer retsforbeholdet.

Endelig blev det i 2009 skrevet ind i Lissabontraktaten, at Europol skulle un-

derlægges demokratisk kontrol fra Europa-Parlamentet og de nationale par-

lamenter

2

.

Hvad foreslår Kommissionen?

Generelt er Kommissionens hensigt med forslaget at gøre brug af det nye

hjemmelsgrundlag i Lissabontraktaten til at fastsætte en stærkere retlig ram-

me for Europol’s aktiviteter med hensyn til at indsamle oplysninger, analysere

dem og udveksle disse analyser med EU-landene. Forslaget lægger derfor op

til at give Europol mulighed for at yde mere konkret og målrettet støtte til nati-

onale politimyndigheder i deres grænseoverskridende samarbejde. Samtidig

skal forslaget styrke Europa-Parlamentets og de nationale parlamenters kon-

trol med Europol.

Den nye forordning styrker også forbindelsen mellem uddannelse og støtte til

det operationelle samarbejde ved at sammenlægge Cepol med Europol og

dermed gøre Europol ansvarlig for fælles uddannelses- og udvekslingspro-

grammer for politiet og andet retshåndhævende personale.

Fra mellemstatslig til overstatslig regulering

Med forslaget erstattes de gældende EU-rammeafgørelser om Europol og

CEPOL med en forordning. Dermed ophæves de eksisterende rammeafgø-

relser, som kun binder EU-landene på mellemstatligt plan. I stedet skal Euro-

pol fremover reguleres gennem en forordning, som er umiddelbart anvendelig.

Den nye form gør det bl.a. lettere at sikre ensartede anvendelse af EU-

reglerne i landene.

Effektivisering af dataindsamlingen

For at Europol virkelig kan blive EU’s knudepunkt for informationsudveksling

og analyser vedrørende alvorlig kriminalitet, styrker og præciserer forslaget

2

Artikel 88, stk. 2, i TFEU.

3/8

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

EU-landenes forpligtelse til at overføre data til Europol. Der er også forudset

målrettet finansiel støtte til undersøgelserne.

Forslaget lægger op til, at Europol hvert år skal aflægge rapport om mængden

og kvaliteten af de data, der forelægges af EU-landene.

Politiakademiet CEPOL lægges ind under Europol

Med forslaget lægges Europol og CEPOL sammen i et enkelt agentur, som vil

få sæde i Europols nuværende hovedkvarter i Haag. Ifølge Kommissionen er

målet med denne sammenlægning at skabe synergier og større effektivitet.

Hvis Europols specialviden om operationelt retshåndhævelsessamarbejde

kombineres med Cepol’s ekspertise inden for uddannelse, vil det nemlig ifølge

Kommissionen styrke forbindelserne og have synergivirkninger mellem de to

områder. Man vil dermed undgå overlappende støttefunktioner i de to agentu-

rer, og de besparelser der opnås, skal geninvesteres i uddannelseskurser.

Dette er også resultatet af sidste års interinstitutionelle aftale om decentralise-

rede agenturer. Den såkaldte ”fælles tilgang” sigter mod at opnå bedre sam-

menhæng, effektivitet, ansvarlighed og gennemsigtighed for alle disse agen-

turer, bl.a. ved at søge synergier og samle agenturer, når det er hensigts-

mæssigt.

Med den nye forordning bliver Europol således ansvarlig for gennemførelsen

af EU’s uddannelsesordning for retshåndhævelsespersonale (LETS), som

Kommissionen har skitseret i en meddelelse vedtaget samme dag som for-

ordningsforslaget

3

. Cepols nuværende sæde i Bramshill, UK, lukkes efter

beslutning af UK's egne myndigheder under alle omstændigheder i løbet af

2014.

Øget databeskyttelse

For at Europol bedre kan etablere forbindelser mellem data, som det allerede

er i besiddelse af, og siden analysere dem, bliver agenturets databehand-

lingsstruktur lavet om. Den europæiske tilsynsførende for databeskyttelse skal

fremover have ansvaret for det eksterne tilsyn med Europols databeskyttelse.

Endvidere lægger forlaget op til en styrkelse af rettighederne for enkeltperso-

ner, der berøres af Europols databehandling samtidig med, at der tages højde

for den særlige betydning af retshåndhævelsen.

3

KOM(2013)173.

4/8

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Parlamentarisk kontrol med Europol

Lissabontraktaten bestemmer, at Europa-Parlamentet og de nationale parla-

menter fremover skal føre kontrol med Europol.

Kommissionen præsenterede i december 2010 en meddelelse om den parla-

mentariske kontrol med Europol

4

. Europaudvalget reagerede på meddelelsen

ved brev af 7. april 2010

5

, hvori det bl.a. – i lighed med en række andre natio-

nale parlamenter – udtrykte ønske om en enkelt og omkostningseffektiv me-

tode til at gennemføre den parlamentariske kontrol.

I Kommissionens forslag til den parlamentariske kontrol med Europol er det

fastsat, at formanden for Europol’s Styrelsesråd hhv. Europols direktør skal

give møde for Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter, når disse

anmoder om det. Der er ikke nærmere angivet, i hvilket forum et sådant møde

skal finde sted.

Endelig vil Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter - for at øge den

parlamentariske kontrol med Europol – ifølge forslaget blive hørt om Europols

strategiske flerårige arbejdsprogram. Både Europa-Parlamentet og de natio-

nale parlamenter vil blive holdt underrettet via årlige aktivitetsrapporter og

endelige regnskaber samt trusselsvurderinger, strategiske analyser og gene-

relle situationsrapporter.

Danmark og Europol

I dag er Danmark fuldgyldigt medlem af Europol (og af CEPOL). Det skyldes,

at Europol-samarbejdet pt. har hjemmel i en rammeafgørelse fra 2009 (før

Lissabontraktaten) fra dengang EU’s politisamarbejde var mellemstatsligt. Her

gælder det danske retsforbehold ikke.

Vedtagelsen af en (overstatslig) Europol-forordning vil imidlertid aktivere rets-

forbeholdet. Således fremgår det også af betragtning nr. 61 til forslaget, at

Danmark ikke deltager i vedtagelsen af forordningen og heller ikke er bundet

af den.

Hvad er Danmarks status, hvis forslaget vedtages?

Udgangspunktet er, at Danmark må forlade Europol, hvis forslaget vedtages.

Men sådan behøver det ikke nødvendigvis at gå. Det vil dels afhænge af,

hvilke politiske forhandlingsmuligheder der er i forhold til EU-institutionerne og

4

5

KOM (2010)776.

EUU – KOM(2010)776 - Bilag 2.

5/8

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

de andre EU-lande, der er med i Europol, dels hvad den retlige konsekvens af

den nye forordning er i forhold til rammeafgørelsen fra 2009.

Parallelaftale om Europol

Den mest oplagte løsning, hvis Danmark ønsker at forblive i Europol-

samarbejdet ville være at indgå en ”parallelaftale” med de EU-lande, der del-

tager i Europol, dvs. en aftale med samme indhold som forordningen, men

indgået på medlemsstatsligt grundlag.

Men selv om dette er en mulighed betyder det ikke, at det er let at få en sådan

aftale i stand. Danmark har nemlig ikke nogen egentlig ret til at få en parallel-

aftale. I første omgang er det Kommissionen, der skal tage stilling til, om man

vil foreslå en parallelaftale. Hvis Kommissionen siger nej, er det næppe mu-

ligt, da initiativretten ligger hos Kommissionen

Kommissionen har tidligere lagt vægt på, at parallelaftaler kun kan anvendes i

undtagelsestilfælde og skal udgøre en overgangsordning, at de kun kan ac-

cepteres, hvis Danmarks deltagelse fuldt ud er i EU’s og EU-borgernes inte-

resse, og hvis de krav der stilles til Danmark, er identiske med dem, der stilles

til alle EU-landene. Kommissionen har herved lagt vægt på, at Danmark suve-

rænt kan beslutte at give afkald på forbeholdet, såfremt man fra dansk side

ønsker at blive tilknyttet samarbejdet.

6

På denne baggrund har Kommissionen to gange – i forbindelse med Bru-

xelles II-forordningen og konkursforordningen – nægtet Danmark parallel-

aftaler, som Danmark havde anmodet om.

Og selv hvis Kommissionen skulle sige ja til en parallelaftale, tager det lang

tid at forhandle aftalen på plads, og aftalen skal desuden godkendes af Euro-

pa-Parlamentet og derefter af samtlige EU-lande, der er med i Europol-

samarbejdet, i overensstemmelse med deres nationale procedurer.

Muligheder under den gældende rammeaftale

En anden mulighed kunne være, at Danmark fortsat anses for at være med i

Europol efter rammeafgørelsen fra 2009. Det er dog langt fra sikkert, at der

findes en sådan mulighed. Men at det overhovedet kommer på tale skyldes,

at Rådets Juridiske Tjeneste i december 2010 under forhandlingerne om et

nyt EU-direktiv om menneskehandel (som Danmark står uden for), udtalte at

gamle EU-retsakter, som ophæves eller erstattes af nye EU-retsakter, fortsat

6

EUU 2010-11 alm. del , endeligt svar på spørgsmål 133.

6/8

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

skulle gælde for Danmark, medmindre de andre EU-lande bestemte det mod-

satte.

I den forbindelse sendte Udenrigsministeriet og Justitsministeriet et notat til

Europaudvalget, hvori det bl.a. var anført (egen fremhævning):

”5.5. Et særligt spørgsmål er ændringer i det eksisterende ret-

lige grundlag for EU-organer inden for det politimæssige og

strafferetlige samarbejde eller etablering af et helt nyt retligt

grundlag for disse institutioner.

Rådets Juridiske Tjeneste har ikke direkte taget stilling hertil.

Danmark er på grund af retsforbeholdet selvsagt ikke med i

det nye retsgrundlag for sådanne EU-organer, der vedtages

efter Lissabon-Traktatens regler.

Hvis der alene sker ændringer i det eksisterende retsgrundlag,

vil udgangspunktet være, at de hidtidige regler […] fortsat vil

være gældende for Danmark.

Et andet spørgsmål er imidlertid, hvorvidt Danmark

i det til-

fælde, hvor det eksisterende retsgrundlag for et EU-organ

inden for det politimæssige og strafferetlige område

helt er-

stattes med et nyt retsgrundlag,

der er vedtaget efter Lissa-

bon-Traktaten, fortsat vil være bundet af den gamle retsakt

(der i forhold til de øvrige lande er ophævet).

Som nævnt ovenfor er det regeringens opfattelse, at Danmark

i dette tilfælde ikke længere vil være bundet af den gamle

retsakt.

Det er ikke muligt at sige noget endeligt om, hvad

Rådets Juridiske Tjeneste i et sådant tilfælde vil komme

frem til, at der gælder i forhold til Danmark, men det er

muligt, at tjenesten vil udtale, at det gamle retsgrundlag

for den pågældende institution fortsat vil være gældende

for Danmark (selv om det ikke længere gælder i forhold til

de øvrige medlemsstater).

Sådanne overvejelser vil f.eks. være relevant i forhold til

Rådets afgørelse af 28. februar 2002 om oprettelse af Eurojust

for at styrke bekæmpelsen af grov kriminalitet og

Rådets af-

gørelse af 6. april 2009 om oprettelse af Den Europæiske

Politienhed (Europol).”

7

7

EUU 2010-11 alm. del Bilag 128, på s. 4.

http://www.euo.dk/upload/application/pdf/b6ebf294/10128.pdf

7/8

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Med andre ord er det ifølge denne analyse endnu ikke helt udelukket, at

Danmark kan forblive i Europol efter den gældende rammeafgørelse, selv om

den ophæves og erstattes af en forordning. Det vil bl.a. afhænge af en juridisk

vurdering og Rådets efterfølgende beslutning. Det er dog umiddelbart svært

at se, hvorledes Danmarks deltagelse i Europol ville kunne fungere juridisk og

i praksis, for så vidt som Kommissionens forslag lægger op til betydelige æn-

dringer i medlemskabet og i tilrettelæggelsen af Styrelsesrådets arbejde.

Samarbejdsaftale med Europol?

Endelig er der spørgsmålet om Danmark kan blive tilknyttet Europol som

”partner” med en status svarende til den, der tilbydes tredjelande og internati-

onale organisationer, og dermed få mulighed for at deltage i informationsud-

veklingen med Europol.

Som udgangspunkt er det - som forordningsforslaget er formuleret – tvivlsomt

om Danmark overhovedet kan betragtes som ”tredjeland” i forhold til EU på

RIA området.

Og selv om det skulle lykkedes Danmark at få en sådan status, vil den under

alle omstændigheder betyde en stor ændring i Danmarks stilling i Europol.

Således har Norge, som er tilknyttet som tredjeland – fx ingen stemmeret i

Europols Styrelsesråd. Det er derfor vanskeligt at vurdere, hvilke fordele hhv.

omkostninger der kunne være forbundet med en sådan aftale.

Hvad er den videre proces?

Forslaget skal vedtages af Europa-Parlamentet og Rådet efter den almindeli-

ge lovgivningsprocedure. Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal.

Der er endnu ikke sat dato på behandlingen af forslaget i Europa-Parlamentet

eller i Rådet.

Med venlig hilsen

Thomas Fich

(3611)

8/8