PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Europaudvalget 2012-13
EUU Alm.del EU-note E 23
Offentligt

Europaudvalget, Det Udenrigspolitiske Nævn og Udenrigsudvalget

EU- konsulenten

EU-note

Til:

Dato:

Udvalgenes medlemmer

8. februar 2015

Vurdering af EU’s fælles udenrigstjeneste

Sammenfatning

EU’s fælles udenrigstjeneste har været operativ i godt to år og står nu

over for en første vurdering. Holdningerne til tjenesten har været man-

ge og delte. EU’s udenrigsministre har på det uformelle rådsmøde 22.-

23. marts en første drøftelse af sagen. Denne noter skitserer proces-

sen og en række emner, der vil indgå i drøftelsen af udenrigstjenesten

samt de positioner, der er kommet frem i den offentlige debat.

Indledning

I juli 2010 vedtog Rådet, som forudset i Lissabon Traktaten, at etablere EU’s

Fælles Udenrigstjeneste (FUT). Rådsafgørelsen indbefatter, at udenrigsre-

præsentanten i midten af 2013 skal foretage en evaluering af tjenestens or-

ganisation og funktion.

Rådsafgørelse 2010/427 af 26. juli 2010 fastslår i art. 13 (3): Senest medio 2013 foretager den

højtstående repræsentant en gennemgang af, hvordan EU-Udenrigstjenesten tilrettelægges og

1/6

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Formålet med at etablere en fælles udenrigstjeneste var at styrke EU’s globa-

le rolle ved at samle EU’s mellemstatslige udenrigspolitik og de af Kommissi-

onen administrerede, fælles, eksterne politikker, som fx handel og udviklings-

samarbejde under én kasket.

Der var uhyre høje forventninger til den fælles udenrigspolitik efter Lissabon

Traktaten og en del af den dårlige medieomtale i den første tid skyldes utvivl-

somt netop de høje forventninger. Forventningerne viste sig hurtigt svære at

indfri, ikke mindst fordi medlemsstaterne ikke alle var indstillet på at investere

politisk vilje og ressourcer i tjenesten.

På samme vis kan der nemt skabes urealistiske forventninger til evalueringen

af udenrigstjenesten. Det er ikke nemt at vurdere de første to år af tjenestens

virke, da der ikke findes nogen målestok for at bedømme en historisk unik,

diplomatisk hybrid som FUT’en. Og når medlemsstaterne samtidig har bedt

FUT’en om at evaluere sig selv, er en kritisk, 360 graders evaluering ikke det

mest sandsynlige scenarium.

Timing og proces

EU’s udenrigsministre har på Gymnich - det uformelle rådsmøde 22.-23.

marts 2013 en første drøftelse af sagen. Derefter vil EU’s Udenrigsrepræsen-

tant, Catherine Ashton forberede en rapport. Hvordan Ashton vælger at de-

signe vurderingen er endnu uvist, men forventningen er en forholdsvist lukket

proces, der munder ud i en begrænset rapport, som kan præsenteres til

sommer eller til efteråret med opfølgende drøftelser i en eller flere rådsforma-

tioner (udenrigsrådet og/eller rådet for generelle anliggender). Udenrigsre-

præsentanten ventes ikke at have mod på at implementere større omstruktu-

reringer inden for hendes embedsperiode, der udløber i 2014. Men det kan

ikke udelukkes, at rapporten vil indeholde anbefalinger, som tænkes imple-

menteret på længere sigt.

Der er således ikke lagt op til en egentlig evaluering, ej heller til en bred ind-

dragelse af aktører i udarbejdelse af rapporten. Det afholder imidlertid ikke en

række aktører fra at melde synspunkter ind i debatten. Således interesserer

fungerer, som bl.a. vil omfatte gennemførelsen af artikel 6, stk. 6, 8 og 11. Gennemgangen led-

sages om nødvendigt af passende forslag til revision af denne afgørelse. I så tilfælde reviderer

Rådet senest primo 2014 denne afgørelse i lyset af denne gennemgang i overensstemmelse

med artikel 27, stk. 3, i TEU

2/6

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

sagen tydeligvis en række tænketanke, civilsamfundsorganisationer, med-

lemsstater, Europa-Parlamentet og visse nationale parlamenter.

Hvor er den fælles udenrigstjeneste i dag?

EU’s udenrigstjeneste blev etableret i løbet af 2010 under ledelse af den briti-

ske Catherine Ashton med medarbejdere sammensat af 1/3 fra medlemssta-

ternes udenrigstjenester og 2/3 fra Rådssekretariatet og Kommissionen. Ash-

ton er både viceformand i Kommissionen og fast formand for Rådet for Uden-

rigsanliggender. Deraf tilnavnet ”den dobbelthattede”. Med etablering af tjene-

sten blev Kommissionens ca. 130 delegationer rundt om i verdens hovedstæ-

der opgraderet til EU-delegationer og tæller nu 140.

Tjenesten fik en turbulent start med omfattende kritik fra mange sider. Ashton

har udtalt, at situationen mindede om at navigere et fly, mens man stadig

konstruerer vingerne.

Opgaven var heller ikke nem. For det første er EU’s udenrigspolitiske samar-

bejde fortsat mellemstatsligt og kræver enstemmighed, hvilket har stor betyd-

ning for effektiviteten. For det andet har der været udbredt skepsis og sågar

modstand blandt visse medlemsstater mod FUT’en. For det tredje har den

økonomiske og finansielle krise svækket EU’s globale indflydelse og har in-

ternt i EU været det dominerende tema – fx på Det Europæiske Råds møder,

hvor der tidligere i højere grad figurerede udenrigspolitiske emner.

Flere iagttager mener, at tjenesten begyndte at fungere bedre på en række

områder i 2012, og Ashton er blandt andet blevet rost for sin ledende rolle i

internationale forhandlinger om Irans atomvåbenprogram.

At der er betydelig

rum for forbedringer, står dog hævet over al tvivl.

Hvilke emner indgår i debatten om FUT’en?

Ashton har ikke tilkendegivet, hvordan evalueringen skal designes. Men der

kredses om en række specifikke emner, når den fælles udenrigstjeneste er til

Fx en række høringssvar fra akademikere og civilsamfundsorganisationer til det britiske House

of Lords skriftlige høring, se

http://www.parliament.uk/documents/lords-committees/eu-sub-com-

c/EEAS/WrittenevidencevolumeEEASv1.pdf

og European Council of Foreign Relations i deres

scorecard for EU’s fælles udenrigspolitik 2012, se:

http://www.ecfr.eu/page/-

/ECFR_SCORECARD_2012_WEB.pdf

3/6

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

debat i parlamenter, civilsamfund, akademiske kredse og i lækkede non-

papers fra medlemsstaterne. Disse emner kan opsummeres som følger:

1) Samarbejde og arbejdsdeling i forhold til Kommissionen

Det helt afgørende omdrejningspunkt er forholdet til Kommissionen. De første

år har været præget af magtkampe og uklar arbejdsdeling. Fjorten lande (her-

iblandt Danmark og Tyskland) har i et non-paper

foreslået, at FUT’en får

ansvaret for den europæiske naboskabspolitik samt udvikler kapacitet til at

styrke udenrigsrepræsentantens koordination inden for eksterne områder af

EU’s interne politikker som fx energi, internationale klimaforhanlinger og mi-

gration. Konkret foreslås, at Udenrigsrepræsentanten leder regelmæssige

møder blandt gruppen af kommissærer med berøringsflader til det eksterne

område inden for deres ressort. Tanken er, at EU skal blive bedre i stand til at

tackle tværgående globale udfordringer som migration og forvaltning af globa-

le offentlige goder som naturressourcer, klima og vand. Non-paperet er på

dette område på linje med mange andre, bl.a. Europa-Parlamentets første

udkast til rapport om emnet.

2) Stærkere rolle for FUT’en i EU’s udviklingspolitik

De fjorten lande og en lang række civilsamfundsorganisationer taler for en

styrket rolle for FUT’en i programmering af EU’s eksterne finansielle instru-

menter, herunder de betydelige bistandsmidler. Civilsamfundsorganisationer-

ønsker samtidig et stærkere fokus på princippet om politiksammenhæng

for udvikling i FUT’ens virke og i det igangværende arbejde i FUT’en med en

”Comprehensive approach” – en tilgang, der integrerer diplomatisk, økono-

misk, udviklingsmæssige og i sidste instans også militær midler i forfølgelse af

EU’s udenrigspolitiske målsætninger.

3) Forsvar og sikkerhed

Udenrigstjenesten er blevet kritiseret for at være svag på krisestyring samt

forsvars- og sikkerhedspolitik generelt. Blandt andre Frankrig har givet udtryk

for behovet for en generalsekretær i FUT’en med ansvar for forsvar og sikker-

Følgende bygger på Carnegie Endowment for International Peace:

http://carnegieeurope.eu/strategiceurope/?fa=50020.

European Policy Centre:

http://www.epc.eu/pub_details.php?cat_id=2&pub_id=3385

European Council of Foreign Rela-

tions i deres scorecard for EU’s fælles udenrigspolitik 2012, se:

http://www.ecfr.eu/page/-

/ECFR_SCORECARD_2012_WEB.pdf

Artikel i EU Observer 18.03.2013:

Germany calls for more powerful EU diplomatic service

Udkast til AFET’s initiatitiv betænkning:

http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+COMPARL+PE-

504.043+01+DOC+PDF+V0//EN&language=EN

Bl.a. CONCORD og The European Centre for Development Policy Management (ECDPM).

4/6

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

hed og opfordrer til at styrke FUT’ens forsvars- og sikkerhedspolitiske eksper-

tise – ikke mindst på EU-delegationerne i relevante brændpunkter.

4) Styrket rolle for EU i internationale organisationer

EU-delegationernes repræsentation af EU i forskellige multilaterale fora har

været et stridspunkt. European Council of Foreign Relations konstaterer i sit

scorecard for EU’s fælles udenrigspolitk 2012, at Storbritannien har ført an i

en diplomatisk guerilla kampagne for at forhindre FUT’en i at tale på EU’s

vegne i FN og OSCE – selv hvor der var præcedens for det.

5) EU delegationernes funktion

EU-delegationerne har et stort potentiale, men fungerer meget forskelligt

rundt om i verden. De fulde synergieffekter er ikke opnået. Effektiviteten og

samarbejdet med medlemsstaterne er personafhængigt og afhænger også af

delegationens styrkeforhold vis-á-vis medlemsstaternes ambassader i de

respektive lande. Et hyppigt kritikpunkt er opdelingen af EU-delegationernes

personale i FUT- og Kommissionsansatte med tilsvarende opsplitning i kom-

mandoveje og budgetter.

6) Konsulære aktiviteter

Ønsket om en øget rolle for FUT’en på det konsulære område er et tilbage-

vendende tema. Det handler blandt andet om, at EU-delegationerne skal kun-

ne hjælpe EU-borgere i lande, hvor EU-borgernes eget land ikke har en am-

bassade eller konsulat. Samarbejde om administration af de fælles Schen-

genregler ses også som et ikke udnyttet potentiale.

7) Behov for stedfortræder

Ideen med at samle flere funktioner under én hat for at opnå større gennem-

slagskraft har den ulempe, at der er flere opgaver end en enkel person kan

magte. Blandt andet har der været kritik af Ashtons manglende deltagelse i

internationale møder. Opgaverne som vice-formand i Kommissionen samt

repræsentationsopgaver i forhold til tredje lande og høringer i Europa-

Parlamentets udvalg er omfattende. Da Catherine Ashton den 16. marts an-

noncerede, at hun ikke agter at stille op til en ny periode, når hendes em-

bedsperiode udløber i 2014, udtalte hun at jobbet er udmattende pga. de

mange rejser. Behovet for at udpege en eller flere stedfortrædere har således

Artikel i EU Observer 20.03. 2013:

France keen for EU diplomats to beef up security, consular

services

European Council of Foreign Relations, Scorecard,

http://www.ecfr.eu/page/-

/ECFR_SCORECARD_2012_WEB.pdf

5/6

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

været påpeget fra mange sider, herunder i omtalte non-paper fra de fjorten

lande og i Europa-Parlamentets udkast til rapport.

8) Struktur og organisation

Mange aktører peger på behovet for en mere strømlinet struktur i den fælles

tjeneste samt mere klare kommandolinjer. Ikke mindst blandt de øverste lag

af diplomater i tjenesten og udenrigsrepræsentantens kabinet har der været

træghed i beslutningstagen, der ofte tilskrives disse problemer.

9) Personale

Sammensætning af personale og udpegning af personer til centrale poster

fyldte meget i de første år af FUT’ens eksistens. Der har været mange konflik-

tende interesser og hensyn at tage i udpegning af personer til centrale poster:

balancen mellem medlemsstater, køn, Kommissionsansatte, geografi, kvalifi-

kationer mm. En fælles FUT-identitet har været svær at opbygge og loyalitet

mod tidligere arbejdsgiver svær at bryde. Derfor foreslås fælles kurser fra

mange sider. Det forventes, at flere medlemsstater ønsker ændringer, men

samtidig nærer de næppe et ønske om at genåbne pandoras æske og gen-

forhandle bestemmelser i EU's finansforordning og personalevedtægter, der i

givet fald ville skulle forhandles med Europa-Parlamentet efter almindelig

lovgivningsprocedure.

10) Demokratisk kontrol

Europa-Parlamentet understreger vigtigheden af demokratisk kontrol med den

fælles udenrigstjeneste, herunder at sikre konsultation med Parlamentet forud

for vigtige og strategiske beslutninger. Der er også forslag fremme om at styr-

ke nationale parlamenters forhold til FUT’en, fx ved at oversende uklassifice-

rede rapporter fra delegationslederne til de nationale parlamenter.

Med venlig hilsen

Lotte Rickers Olesen (3330)

Se Edward Burkes høringssvar til det Britiske House of Lords:

http://www.parliament.uk/documents/lords-committees/eu-sub-com-

c/EEAS/WrittenevidencevolumeEEASv1.pdf

6/6