EUU, Alm.del - 2012-13 - Bilag 230: Notat om EU-mindstekrav til mellemfristede mål for de offentlige finanser

Notat til Folketingets Finansudvalg og Europaudvalgvedr. EU-mindstekrav til mellemfristede mål for de offent-lige finanserIfølge Stabilitets- og Vækstpagten skal det enkelte EU-land fastsætte et mellemfristetmål for de offentlige finanser (medium-termobjective,MTO), dvs. et mål for den struk-turelle saldo (saldoen renset for midlertidige forhold, herunder virkningerne af høj- oglavkonjunkturer samt engangsindtægter) inden for rammerne af en fælles metode formindstekrav til landenes MTO.Formålet med mindstekravet til MTO er dels at tage højde for landenes holdbarheds-og gældsudfordringer, ogdels at sikre en tilstrækkelig sikkerhedsmargin, så landet kanlade sine automatiske stabilisatorervirke under en normal lavkonjunktur, uden at detfaktiske underskud overskrider grænsen på 3 pct. af BNP i Traktaten og Stabilitets- ogVækstpagten.For Danmark er det kriteriet om en tilstrækkelig sikkerhedsmargin i forhold til 3-procentsgrænsen, der er bindende for EU-mindstekravet til MTO. Det skyldes, at dettekriterium stiller større krav til de offentlige finanser i Danmark end kriteriet baseret påholdbarheds- og gældsudfordringer, da de automatiske stabilisatorer i Danmark errelativt store. Danmark skal således vælge et nationalt MTO, der mindst ligger på detniveau, som EU skønner giver en sikkerhedsmargin i forhold til 3-procentsgrænsen(”minimum benchmark”-niveauet). Teknikken vedr. beregningerne af mindstekravet tilMTO er beskrevet ibilag 1.MTO spiller en central rolle i finanspagten (FiscalCompact),hvor de deltagende landeforpligter sig til dels at overholde deres nationalt fastsatte MTO (dog som hovedregelmindst -0,5 pct. af BNP) hvert år, dels at forankre denne forpligtelse i national lov.I Danmark er finanspagtens krav om budgetbalance udmøntet i budgetloven, der fast-slår, at det årlige strukturelle underskud maksimalt må udgøre 0,5 pct. af BNP, og atder skal gennemføres korrigerende tiltag, hvis der skønnes et signifikant større struk-turelt underskud. Balancekravet må kun fraviges under exceptionelle omstændighe-der. Ved et signifikant større strukturelt underskud forstås et strukturelt underskud på1 pct. af BNP eller derover. Det fremgår af budgetloven.EU har netop gennemført en teknisk genberegning af mindstekravene til landenesnationale MTO’er. EU’s mindstekrav til Danmarks MTO er i den forbindelse ændret fra-0,5 til -0,75 pct. af BNP.På grundlag af de nye mindstekrav skal Danmark meddeleEU-Kommissionen sit nationale mellemfristede mål, der skal overholde EU-kravet.Kommissionens revision af mindstekravene bunder i en række tekniske ændringer afberegningsmetoden,jf. bilag 2.Revisionen er således ikke udtryk for en grundlæg-

gende ændring afde finanspolitiske udfordringer, som Danmark står overfor. Det fi-nanspolitiske råderum i form af mulighederne for øgede offentlige udgifter og/ellerlavere skatter er ikke påvirket af Kommissionens nye beregninger. Derfor giver revisi-onen ikke anledning til at ændre regeringens mål for de offentlige finanser, som dissefremgår af 2020-planen og budgetloven.Regeringen fastholdersåledes sit mål om, at Danmark højst må have et årligt struktu-relt underskud på 0,5 pct. af BNP (dvs. et MTO på -0,5 pct. af BNP), og at der skalvære strukturel balance i 2020.Regeringens mellemfristede mål for den strukturelle saldo frem mod 2020er en vigtigdel af en sund offentlig økonomi og bidrager til en holdbar udvikling i de offentligefinanser på længere sigt samt en moderat offentlig ØMU-gæld, klart under grænsenpå 60 pct. af BNP.Det er vigtigt for de finansielle markeders fortsatte tillid til Danmark, og dermed for detlave og stabile renteniveau, som den danske økonomi nyder godt af.Danmark har også tidligere haft nationale mellemfristede mål for de offentlige finanser,der har været mere ambitiøse end EU’s mindstekrav til MTO,jf. bilag 3.

Bilag 1: Teknisk baggrund vedr. mellemfristede finanspo-litiske målsætninger (MTO) i Stabilitets- og VækstpagtenIfølge de aktuelle regler under Stabilitets- og Vækstpagten skal landene fastsætte etMTO, som mindst lever op til følgende:MTO≥ max {MTOEuro/ERM2, MTOILD, MTOMB}MTO skal således mindst være lig ”den strammeste” eller mest ambitiøse af de tre led,som er:MTOEuro/ERM2: Eurolande og ERM2-lande skal have et MTO på mindst -1 pct.af BNP, uanset hvad andre kriterier måtte tilsige.MTOILD: ”Implicit Liabilities / Debt”-MTO’et er den strukturelle saldo, som sik-rer, at landene afdrager offentlig gæld over 60 pct. af BNP og tager højde foren vis minimumsandel af de fremtidige stigninger i udgifter relateret til aldrin-gen (pensioner, sundhed mv.)MTOMB:”Minimum benchmark”, dvs. den struktursaldo, som sikrer, at landenekan lade de automatiske stabilisatorer virke i lavkonjunkturer (dvs. stigendeudgifter til dagpenge m.v. og faldende skatteindtægter) og alligevel overholdegrænsen for det faktiske offentlige underskud på 3 pct. af BNP (jf. under-skudsproceduren).For Danmark, der har lav offentlig gæld og relativt lave holdbarhedsudfordringer, menhøje automatiske stabilisatorer, er den bindende begrænsning på Danmarks MTOnetop MTOMB, altså det krav, der sikrer, at landene i lavkonjunkturer kan overholdegrænsen for faktiske offentlige underskud på 3 pct. af BNP. For de fleste lande er denbindende begrænsning MTOILD-kravet, dvs. kravet relateret til holdbarheds- og gælds-udfordringer.Formlen for beregning af minimum benchmark er:

MTOMB 3εROG, hvorROG = (Ni/(25+Nt))*P5%(country)+(25/(25+Nt))*P5%(EU)ROG(”representative output gap”) er værdien af outputgabet i en ”normal lavkonjunk-tur” (dvs. den procentvise afvigelse mellem den faktiske produktion og den skønnedepotentielle produktion), defineret som den nedre 5-percentil for observerede værdier afoutputgabet de seneste 25 år. Der tages udgangspunkt i både landespecifikke tal ogEU-gennemsnittet (som vægtes efter antallet af tilgængelige landespecifikke observa-tioner Ni, og hvor EU-outliere er fjernet).εer budgetelasticiteten, dvs. forringelsen af den offentlige saldo i pct. af BNP, nåroutputgabet forringes med 1 pct. af BNP, som beregnet af EU. For Danmark var denforrige budgetelasticitet beregnet til 0,65, dvs. at den offentlige saldo blev forringetmed 0,65 pct. af BNP, når outputgabet fx forringedes fra 0 til -1 pct. af BNP. Med gen-beregningen ændres til semibudgetelasticiteten, som er beregnet til 0,63.P5%er den såkaldte 5-procents-fraktil i fordelingen af observationer af outputgab, dvs.den værdi af outputgab, som man vil forbinde med en normal lavkonjunktur, og somadskiller de 95 pct. højeste observationer fra de 5 pct. laveste observationer i fordelin-gen af outputgab.Beregningen af det såkaldte ”MTO-minimum benchmark” blev sidstopdateret i juni 2005 på baggrund af Kommissionens opdaterede skøn for landenes

budgetelasticiteter, der blev vedtaget samme år, samt i september 2006 på baggrundaf vedtagelsen af en ny beregningsmetode for det repræsentative output-gab (ROG),som blev udviklet af det økonomisk-politiske udvalg. Den nye metode for ROG er an-vendt siden årsskiftet 2006/2007 i forbindelse med Rådets og Kommissionens vurde-ringer af landenes stabilitets- og konvergensprogrammer. For Danmark var ROG tidli-gere beregnet til -3,8 pct. af BNP på basis af observationer siden 1980. For den nyeperiode 1986-2010, og under forudsætning af at den mest negative outlier fjernes,dvs. observationen for 2009 på ca. -5,0 beregnes Danmarks ROG til -3,64.Det betyder for Danmark,at det forrige MTO kunne beregnes til:

Nye estimater for aldringsbetingede udgiftsstigningerDen foreliggende genberegning af det krav til landenes MTO’er, som relaterer sig tilgælds- og holdbarhedsudfordringer er baseret på Kommissionens fremskrivning afændringen i de aldersbetingede udgifter fra den seneste aldringsrapport (Maj 2012).EU’s gælds- og holdbarhedsrelaterede mindstekrav til MTO er beregnet sådan, at derkun tages højde for 33 pct. af de aldersbetingede udgiftsstigninger i fremtiden. Lande,der ønsker at sigte efter et finanspolitisk mål, der tager højde for de fulde aldringsud-fordringer, kan således fastsætte mere ambitiøse mål end EU-mindstekravet.De nye skøn for aldersrelaterede udgifter indebærer højere MTO-krav til en rækkelande, men har dog ikke i sig selv betydning for Danmark. De danske aldersbetingedeudgiftsstigninger skønnes således til 3,0 pct. af BNP, hvilket isoleret set medfører etkrav til MTO’et på -1,1 pct. af BNP. Dette krav er lavere end både ”minimum bench-mark”-kravet og ERM2-kravet på -1 pct. af BNP, og er dermed ikke bindende.EU gennemfører en supplerende beregning, som tager højde for de fulde aldersudfor-dringer frem til 2040, og som for Danmark indebærer et MTO på -0,4 pct. af BNP.Genberegningen af mindstekravet relateret til holdbarheds- og gældsudfordringerpåvirkes også af opdaterede skøn for den potentielle vækst i perioden 2013-2060.Fremrykning af historisk periode for outputgabI den hidtidige beregning af landenes ”minimum benchmark” fra 2006 har man tagetudgangspunkt i historiske tal for den økonomiske aktivitet i perioden 1980-2004 i be-regningen af outputgab, som ligger bag beregningen af det repræsentive outputgab(ROG). På den baggrund blev det beregnet, at Danmark’s strukturelle underskud højstmåtte udgøre 0,5 pct. af BNP for at overholde kravet om et faktisk underskud under 3pct. af BNP under lavkonjunkturer. Med den aktuelle genberegning har man rykketden historiske periode fem år frem til perioden 1986-2010 som følge af, at der nu fore-ligger historiske tal helt frem til 2010. Det har isoleret set bidraget til et højere mini-mumskrav til Danmarks MTO, da det resulterer i et repræsentativt outputgab (ROG),der er mere negativt end tidligere (fra -3,8 til -4,25).Ændret afrundingsprincipKommissionen har endvidere foreslået at det beregnede mindstekrav til landenesMTO’er rundes ned til den mest favorable kvarte procent, hvor man tidligere har run-det op eller ned til den nærmeste kvarte procent. Kommissionens begrundelse er, atbeslutningen om at runde op eller ned afgøres af marginale forskelle på decimalerne,og at det ikke bør få afgørende betydning om det genberegnede krav til det landespe-cifikke MTO lander på fx -0,37 eller -0,38 (som afrundes til hhv. -0,25 og -0,5, hvisman afrunder til nærmeste kvarte, men som begge afrundes til -0,5, hvis man afrundertil mest favorable kvarte). Især for lande, hvor mindstekravet til MTO ligger tæt påfinanspagtens referenceværdi på -0,5 pct. af BNP er det vigtigt at sikre en vis fleksibili-tet.

Fjernelse af en ekstrem observation (outlier) i form af det værste kriseårKommissionen har lagt op til at fjerne den mest negative værdi for outputgab blandtkriseårene 2009 og 2010 i beregningen af det repræsentative outgab (ROG). Det re-sulterer i, at det repræsentative outputgab bliver mindre negativt, hvilket alt andet ligeindebærer et mere lempeligt MTO-krav. Metode-ændringen har særlig betydning forde lande, hvis MTO er bundet af ”minimum benchmark”-kravet, herunder Danmark,Sverige, Ungarn og Polen.Metodeændringen er begrundet i, at formålet med det beregnede ”minimum bench-mark” er at sikre en vis sikkerhedsmargin i forhold til 3-procentsgrænsen for det fakti-ske offentlige underskud undernormalelavkonjunkturer. Lavkonjunkturen var imidler-tid langt værre under de seneste års krise end under et normalt tilbageslag.I Danmarks tilfælde er observationen for outputgab i 2009 (-5,0) fjernet. Den isoleredeeffekt er et lavere krav til det danske MTO.Opdatering af budgetelasticiteterKommissionens genberegning af ”minimum benchmark”-krav påvirkes endvidere af, atder anvendes opdaterede budget-elasticiteter til at måle gennemslaget fra den øko-nomiske aktivitet til de offentlige finanser. Den danske budgetfølsomhed, som tidligerevar beregnet til 0,65, er således nu beregnet til 0,63. Reduktionen skyldes bl.a. at denye vægte, der indgår i budgetelasticiteten stammer fra perioden 2002-2011, menstidligere vægte var fra perioden 1995-2004. Den lavere budgetelasticitet trækker i sigselv marginalt i retning af et lavere MTO-krav.

Anm.: Reduktionen i overskudskravet fra 2-3 pct. af BNP i KP2000 til 1½-2½ pct. af BNP i KP2001 afspejler en ændring afSP-ordningen, der reducerede de offentlige finanser med ca. ½ pct. af BNP på kort sigt uden betydning for de offent-lige finansers holdbarhed. Reduktionen fra 1½-2½ pct. af BNP i KP2004 til ½-1½ pct. af BNP i KP2005 afspejler enændret nationalregnskabsteknisk behandling af ATP-ordningen, der reducerede den offentlige saldo med ca. 1 pct. afBNP på kort sigt uden betydning for de offentlige finansers holdbarhed. Forøgelsen af kravet frem mod 2010 fra ½-1½ pct. af BNP i KP2006 til �-1� pct. af BNP i KP2007 afspejler afskaffelsen af SP-ordningen, der styrkede de of-fentlige finanser med ca. � pct. af BNP på kort sigt uden betydning for de offentlige finansers holdbarhed. Over-skudskravet frem mod 2010 blev fraveget fra KP2008 til KP2009 i lyset af den globale finansielle krise og de finans-politiske lempelser, der blev gennemført for at holde hånden under dansk økonomi, og det bindende krav i KP2009var mindst balance i 2015.* Jf. MTO angivet i den forrige regerings 2020-plan. ** Jf. MTO angivet i 2015-planen. *** Jf. MTO angivet i 2010-planen.Kilde: Danmarks konvergensprogrammer og Regeringens 2020-plan.

Tabel 1