Notat til Europaudvalget og Udvalget for Udlændinge- og

Integrationspolitik om afgivelse af indlæg i EU-Domstolens

præjudicielle sag C-456/12, O.

1. Indledning

Raad van State, der er det nederlandske statsråd og øverste forvaltnings-domstol, har forelagt EU-Domstolen fire præjudicielle spørgsmål vedrø-rende fortolkningen af direktiv 2004/38 om unionsborgeres og deres fami-liemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternesområde (herefter opholdsdirektivet) i sammenhæng med unionsborgerska-bet, jf. artikel 21 i EUF-Traktaten (herefter TEUF) og den frie udvekslingaf tjenesteydelser, jf. TEUF artikel 56.Sagen vedrører den såkaldte sekundære fri bevægelighed, det vil sige densituation, hvor en unionsborger efter at have benyttet retten til fri bevæge-lighed kan blive familiesammenført i sin egen medlemsstat med en tredje-landsstatsborger.Den forelæggende ret spørger, om opholdsdirektivet skal anvendes analogti situationer, hvor retten til fri bevægelighed benyttes på grundlag af uni-onsborgerskabet (TEUF artikel 21) og som modtager af tjenesteydelser(TEUF artikel 56).Der spørges endvidere, om det er et krav, at unionsborgerens ophold i enanden medlemsstat har haft en vis mindstevarighed, for at unionsborgerenstredjelandsægtefælle har ret til ophold i unionsborgerens medlemsstat vedunionsborgerens tilbagevenden til denne medlemsstat. I bekræftende faldspørges desuden, om det er et krav, at der er tale om uafbrudt ophold, ellerom ophold af en vis hyppighed såsom ugentlige ophold i weekenden ellerregelmæssige besøg er tilstrækkeligt. Endelig spørges, om den eventuelleret til ophold på grundlag af EU-retten for en tredjelandsægtefælle fortabes

som følge af den tid, der er gået fra unionsborgerens tilbagevenden til denmedlemsstat, i hvilken den pågældende har statsborgerskab, til det tids-punkt, hvor tredjelandsægtefællen slutter sig til unionsborgeren i dennesmedlemsstat.

2. EU-Domstolens praksis

EU-Domstolen har i sag C-370/90, Singh, fastslået, at den fri bevægelig-hed for arbejdstagere og den fri etableringsret for selvstændige erhvervs-drivende medfører, at en statsborger i en medlemsstat, som sammen medsin ægtefælle rejser til en anden medlemsstat for at udøve lønnet beskæfti-gelse i TEUF’s forstand, ved tilbagevenden til oprindelseslandet for atetablere sig dér (dvs. udøve selvstændig erhvervsvirksomhed) kan med-bringe ægtefællen i medfør af EU-retten uanset ægtefællens nationalitet.EU-Domstolen begrundede dette med, at en unionsborger kunne opgive atforlade sit oprindelsesland for at benytte den fri bevægelighed for arbejds-tagere og den fri etableringsret, såfremt vedkommende ikke ved tilbage-venden til den medlemsstat, hvori han/hun er statsborger, er underlagt vil-kår med hensyn til indrejse og ophold, der er mindst ligeså fordelagtigesom dem, vedkommende i henhold til EU-retten har krav på i en andenmedlemsstat. EU-Domstolen skabte herved en særlig EU-retlig familie-sammenføringsregel, idet retten til at medbringe sin ægtefælle ved benyt-telsen af den fri bevægelighed blev udvidet til at omfatte unionsborgerensegen medlemsstat i forbindelse med tilbagevenden.EU-Domstolen har endvidere i sag C-291/05, Eind, fastslået, at en unions-borgers egen medlemsstat ikke kan stille krav om, at et tredjelandsfami-liemedlem skal have haft lovligt ophold i unionsborgerens egen medlems-stat forud for tilbagekomsten. EU-Domstolen udtalte videre, at reglerneom fri bevægelighed finder anvendelse, selvom unionsborgeren ikke udfø-rer reelt og faktisk arbejde i sin egen medlemsstat, når vedkommende ven-der tilbage efter at have udført lønnet beskæftigelse i en anden medlems-stat.EU-Domstolen har desuden i sag C-127/08, Metock m.fl., fastslået, at EU-retten, nærmere bestemt opholdsdirektivet, er til hinder for, at en med-lemsstat kan stille krav om, at en tredjelandsstatsborger, som er ægtefælletil en unionsborger, som harbosat sigi en medlemsstat, hvor han ikke erstatsborger, forudgående skal have opholdt sig lovligt i en anden medlems-stat inden vedkommendes ankomst til værtsmedlemsstaten, jf. dommenspræmis 73.EU-Domstolen har således understreget, at det kun er familiemedlemmertil de EU-borgere, der harbosat sig(”established” i den engelske udgave2

af dommen og ”en s’établissant” i den franske udgave af dommen) i enanden medlemsstat, som kan blive familiesammenført efter EU-reglerne.Endelig har EU-Domstolen i sag C-34/09, Zambrano, fastslået, at en tred-jelandsstatsborger, der var forælder til en mindreårig unionsborger, somtredjelandsstatsborgeren forsørgede, kunne aflede ret til ophold efterTEUF artikel 20, idet nægtelse af ophold til denne forælder ville indebære,at den mindreårige unionsborger ville blive frataget den effektive nydelseaf kerneindholdet i sine rettigheder som unionsborger.

3. Sagens betydning for dansk ret

Det skal indledningsvis bemærkes, at der efter Justitsministeriets opfattelseer tale om en vigtig sag, idet den vedrører fortolkningen af rækkevidden afMetock-dommens bosættelseskrav og den fortolkning af dommen, der erlagt til grund i dansk praksis.Opholdsdirektivet regulerer efter sin ordlyd ikke retten til familiesammen-føring i forbindelse med anvendelsen af den sekundære frie bevægelighed.EU-Domstolen har imidlertid i en række domme fastslået, at en unions-borger også kan påberåbe sig reglerne om den fri bevægelighed over forhjemstaten i de tilfælde, hvor den pågældende unionsborger har gjort brugaf den fri bevægelighed og vender tilbage til hjemlandet. Siden 2004 an-vendes opholdsdirektivet i sådanne tilfælde analogt. Denne retsstilling blevførste gang fastslået i den såkaldte Singh-dom og er siden bekræftet i bl.a.Eind-dommen, der er beskrevet ovenfor under afsnit 2.Denne retsstilling er i dansk retudmøntet vedEU-opholdsbekendtgørelsens § 13, hvoraf det fremgår, at familiemedlemmertil en dansk statsborger i det omfang, det følger af EU-retten, har ret til op-hold her i landet ud over de tre måneder, der følger af udlændingelovens §2, stk. 1 og 2.Efter dansk praksis, der er baseret på fortolkning af de ovenfor nævntedomme, er det en forudsætning for familiesammenføring efter EU-reglerne, at den danske statsborger har opholdt sig i et andet EU-land somarbejdstager, selvstændig erhvervsdrivende, udstationeret, studerende ellerperson med tilstrækkelige midler (selvforsørgende). Det er således ikke til-strækkeligt, hvis unionsborgeren har opholdt sig i en anden medlemsstatsom turist i en korterevarende periode.Endvidere er Metock-dommens bopælskrav udmøntet i dansk praksis såle-des, at kravet om, at unionsborgeren skal have været bosat i en anden med-lemsstat, må indebære, at unionsborgeren skal have fremlagt sådanne op-3

lysninger, der viser, at der er tale om enfaktiskogreelflytning til en an-den medlemsstat. Flytningen skal være udtryk for en realitet. Det er altsåikke nok blot at have taget ophold på et hotelværelse i 14 dage i en andenmedlemsstat og så vende tilbage til Danmark.Det er således Justitsministeriets opfattelse, at personer i de pågældendeunionsborgeres situation ikke skal kunne opnå familiesammenføring i de-res hjemlande efter EU-retten, allerede fordi de ikke har haft et reelt ogfaktisk ophold i en anden medlemsstat.Ophold af helt kort varighed, herunder ferier og weekendophold – uansetom disse udøves regelmæssigt – kan efter Justitsministeriets opfattelse ik-ke anses for at udgøre et reelt og faktisk ophold. EU-Domstolen udtalte iMetock-dommen, at det ikke er alle tredjelandsstatsborgere, men kun dem,som er familiemedlemmer til en unionsborger, som har udøvet sin ret til fribevægelighed ved”at bosætte sig”i en anden medlemsstat end den med-lemsstat, hvor unionsborgeren er statsborger, som efter EU-reglerne har rettil indrejse og ophold i den anden medlemsstat.Endvidere bemærkes, at konklusionerne i Zambrano-dommen efter Ju-stitsministeriets opfattelse ikke kan overføres til de forelagte sager, idet derher ikke er tale om, at unionsborgerne vil blive frataget den effektive ny-delse af kerneindholdet i deres rettigheder som unionsborgere.Såfremt tilsvarende sager som de forelagte blev behandlet efter dansk ret,ville der som udgangspunkt ikke blive meddelt opholdstilladelse til uni-onsborgernes familiemedlemmer, som er tredjelandsstatsborgere.Regeringen vil på den baggrund afgive indlæg til støtte for det synspunkt,at opholdsdirektivet ikke skal anvendes analogt i den foreliggende sag, idetunionsborgerne ikke har godtgjort, at de har haft et reelt og faktisk opholdsammen med tredjelandsægtefællerne i en anden medlemsstat. I den for-bindelse vil det blive gjort gældende, at ophold af helt kort varighed, her-under ferier og weekendophold – uanset om disse udøves regelmæssigt –ikke kan anses for at udgøre et reelt og faktisk ophold. Der vil i den sam-menhæng blive henvist til, at EU-Domstolen i Metock-dommen udtalte, atdet ikke er alle tredjelandsstatsborgere, men kun dem, som er familiemed-lemmer til en unionsborger, som har udøvet sin ret til fri bevægelighed ved”at bosætte sig”i en anden medlemsstat end den medlemsstat, hvor uni-onsborgeren er statsborger, som efter EU-reglerne har ret til indrejse ogophold i den anden medlemsstat.