Forslag til ændring af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv

2009/65/EF om samordning af love og administrative bestemmelser om

visse institutter for kollektiv investering i værdipapirer

(investeringsinstitutter), KOM (2012) 350

1. Resumé

Kommissionen fremsatte den 3. juli 2012 forslag til ændring af direktiv2009/65EF om samordning af love og administrative bestemmelser omvisse institutter for kollektiv investering i værdipapirer (investeringsinsti-tutter1) (herefter UCITS-direktivet2). Formålet med ændringsforslaget erat øge investorbeskyttelsen i investeringsinstitutter3omfattet af UCITS -direktivet, herunder styrke tilliden til, at disse investeringsinstitutter til-byder en høj investorbeskyttelse. Kommissionens forslag fokuserer på trehovedområder: For det første udvidelse, præcisering og justering af reg-ler om depositarer, for det andet introduktion af regler om aflønning afledelsen og andre medarbejdere, der kan tage risiko, og medarbejderemed kontrolfunktioner i administrationsselskaber for investeringsinstitut-ter samt for det tredje harmonisering af administrative sanktioner forovertrædelse af de regler, der udstedes i medfør af UCITS -direktivet.Kommissionens ændringsforslag skal behandles af Rådet og Europa-Parlamentet. Der er endnu ikke foreslået en ikrafttrædelsesdato.Forslaget vil medføre ændringer af lov om investeringsforeninger mv. oglov om finansiel virksomhed. Forslaget skønnes ikke at medføre statsfi-nansielle konsekvenser.

2. Baggrund

Kommissionen fremsatte 3. juli 2012 forslag til ændring af UCITS-direktivet. Direktivforslaget har hjemmel i Traktatens artikel 47, stk. 2.Direktivet fremsættes som en del af en samlet forbrugerbeskyttelsespak-ke, der også indeholder forslag til forordning om central investorinforma-Danske investeringsinstitutter omfattet af UCITS-direktivet er investeringsforeninger, selskaberfor investering af kapital, der er variabel (SIKAV’er) og værdipapirfonde. Den fælles betegnelseer »danske UCITS«.2UCITS står for "Undertaking for Collective Investment in Transferable Securities".3I notatet benyttes betegnelsen »investeringsinstitut« for enheder, fx investeringsforeninger, der eromfattet af UCITS-direktivet – enheder, der i øvrigt ofte betegnes som »UCITS«.1

tion (PRIPS (KOM (2012) 352)) og forslag til ændring af forsikringsfor-midlingsdirektivet (IMD (KOM (2012) 360)). Nærværende notat behand-ler alene forslag til ændring af UCITS-direktivet.Det oprindelige UCITS-direktiv (85/611/EØF) blev vedtaget i 1985, oghavde til formål at forbedre forretnings- og investeringsmulighederne forsåvel erhvervslivet som for investorer gennem en samordning af reglerne påEU-markedet for investeringsinstitutter. Med ændringer af direktivet i 2001fik investeringsinstitutterne udvidet deres mulighed for at investere i andrefinansielle instrumenter end værdipapirer, som for eksempel bankindskud,pengemarkedsinstrumenter, afledte finansielle instrumenter og andele i in-vesteringsforeninger mv. Med yderligere ændringer i 2009 indførtes enrække regler, der skulle forbedre investeringsinstitutternes muligheder forgrænseoverskridende aktiviteter.UCITS-direktivet har dannet baggrund for udviklingen af investeringsinsti-tutter i Europa, idet investeringsinstitutter er en form for standardiseret in-vestering, der tilbydes offentligheden (detailinvestorer), der altid kan af-hænde deres andele til den indre værdi. Disse investeringsinstitutter skalhave risikospredning, det vil sige, at der altid er et maksimum på den enkel-te investering. Alle finansielle aktiver skal opbevares hos en depositar4. Deharmoniserede regler har givet muligheder for salg over grænserne.I juni 2012 forvaltede europæiske investeringsinstitutter omfattet UCITS-direktivet og institutter, der ikke er omfattet af direktivet, aktiver til en vær-di af ca. 8.240 mia. euro (ca. 61.223 mia. DKK.), hvoraf investeringsinsti-tutter omfattet af direktivet udgjorde ca. 71 pct. af den samlede formue.5I Danmark finder forslaget anvendelse for investeringsforeninger,SIKAV’er (Selskaber for investering med variabel kapital) og værdipapir-fonde6. I slutningen af juni udgjorde formuen i foreninger, der er omfattetaf UCITS-direktivet og foreninger, der ikke er omfattet UCITS-direktivet ialt 1331 mia. DKK. Heraf udgjorde formuen i investeringsforeninger ca.538 mia. DKK eller ca. 40 pct. af den samlede formue under administrationi investeringsforvaltningsselskaberne.Specialforeninger og hedgeforeninger omfattes ikke af forslaget. De bliversom kapitalforeninger omfattet af det lovforslag, der skal gennemføre Euro-pa-Parlamentets og Rådets Direktiv 2011/61/EU af 8. juni 2011 om forval-tere af alternative investeringsfonde og om ændring af direktiv 2003/41/EFog 2009/65/EF samt forordning (EF) nr. 1060/2009 og (EU) nr. 1095/2010(FAIF-direktivet).4

I dansk lovgivning betegnes depositaren »depotselskab«. Danske pengeinstitutter og filialer afudenlandske kreditinstitutter kan være depotselskaber. Depositaren skal opbevare alle finansielleaktiver og udføre en række pligter for investeringsinstituttet.5Oplysningerne om den administrerede formue i Danmark og Europa (EU og enkelte andre lande,der har investeringsinstitutter, der svarer til UCITS) er indhentet fra InvesteringsForeningsRådet.6SIKAV’er og værdipapirfonde er omfattet af lov om investeringsforeninger m.v. Der eksistererdog ingen fonde af denne type endnu i Danmark. Alle UCITS i Danmark er investeringsforenin-ger.

3. Formål og indhold

Formålet med forslaget er først og fremmest at harmonisere og øge inve-storbeskyttelsen ved at udvide, præcisere og justere reglerne for depositarer,som opbevarer et investeringsinstituts finansielle aktiver og udfører vissekontrolfunktioner. Initiativet hertil kom som reaktion på den såkaldte ”Ma-doff-sag” i USA, hvor et luxembourgsk institut - dog ikke et investerings-institut, der er omfattet af UCITS-direktivet - led et betydeligt tab. Sam-menbruddet i Madoffs investeringsselskab viste, at niveauet for investorbe-skyttelse er varierende på tværs af medlemsstaterne. Kommissionen finderderfor, at det er vigtigt, at depositarreglerne bliver harmoniseret.Det foreslås derudover at fastsætte regler for aflønning af de personer, derleder administrationsselskaber og medarbejdere, der tager risici for investe-ringsinstitutter, samt medarbejdere med kontrolopgaver for at søge at mind-ske risikoen for interessekonflikt mellem investorerne og de personer, deradministrerer et investeringsinstitut.Endelig foreslås det at harmonisere reglerne om sanktioner ved overtrædel-se af regler, der er udstedt i medfør af UCITS-direktivet.

3.1 Pligter for depositarer

I henhold til det gældende UCITS-direktiv skal et investeringsinstitut ud-pege en depositar, der bl.a. skal opbevare investeringsinstituttets finan-sielle instrumenter (værdipapirer mv.) særskilt. Kommissionen fremhæ-ver imidlertid, at de gældende regler om depositarens pligter er blevetimplementeret forskelligt i medlemslandene. Som følge heraf påpegerKommissionen, at niveauet for investorbeskyttelse er forskelligt på tværsaf EU. Nærværende direktivforslag indeholder på den baggrund en præci-sering af depositarens pligter med det formål i højere grad at harmonisereniveauet af investorbeskyttelse i medlemsstaterne. Endvidere indeholderdirektivforslaget en række udvidelser af depositarens pligter med henblikpå generelt at højne investorbeskyttelsesniveauet i EU.Skriftlig aftaleI forslaget præciseres det således, at et investeringsinstitut kun må udpegeén depositar. Det foreslås i den forbindelse, at et investeringsinstitut oginvesteringsinstituttets depositar skal indgå en skriftlig aftale, der skalsikre den informationsudveksling, der er nødvendig for, at depositarenkan udføre sine opgaver. Denne bestemmelse findes allerede i det eksiste-rende direktiv, for så vidt angår investeringsinstitutter, der administreresgrænseoverskridende. Bestemmelsen foreslås i nærværende forslag udvi-det til også at gælde investeringsinstitutter, der administreres nationalt.

Præcisering af depositarens pligterEndvidere foreslås det, at depositaren skal sikre, at investeringsinstituttetscash-flows (pengestrømme) overvåges tilstrækkeligt, herunder bl.a. attegningsbeløb modtages ved tegning af andele i investeringsinstituttet ogbogføres på kontantkonti, der opfylder visse betingelser. Det foreslåsdesuden, at depositaren skal opbevare et investeringsinstituts finansielleinstrumenter på segregerede konti, der er åbnet i investeringsinstituttetsnavn, således at det klart fremgår, hvem instrumenterne tilhører. Endeligforeslås det, at depositaren skal verificere et investeringsinstituts ejerskabtil investeringsinstituttets afledte finansielle instrumenter og opretholdeajourførte registreringer heraf.Depositarens delegation af opbevaring til en underdepositarDirektivforslaget indeholder regler om en depositars delegation af pligtertil en underdepositar7. De gældende regler indeholder ikke betingelser foren depositars delegation til en underdepositar, hvis fx et investeringsinsti-tut investerer i udenlandske aktier. Dog er depositaren i henhold til degældende regler ansvarlig, selvom depositaren overlader fx værdipapirermv. til en anden depotfører. I nærværende forslag opstilles der såledesbetingelser under hvilke, en depositar kan delegere sine pligter til en un-derdepositar. Reglerne indebærer krav om, at depositaren foretager en”due diligence”før valget af underdepositar og krav om løbende monito-rering, der skal sikre, at underdepositaren varetager de delegerede pligterpå tilfredsstillende vis. I forhold til danske depotselskaber er der tale omat videreføre praksis ved danske depotselskabers delegation til under-depositarer, hvor fx værdipapirer kan overlades til opbevaring.Kreditinstitutter og investeringsselskaber (fondsmæglerselskaber) kanudpeges som depositarDirektivforslaget indeholder endvidere regler om, hvem der kan udpegessom depositar for et investeringsinstitut. I forhold til de gældende direk-tivregler fastsætter direktivet nye bestemmelser for, hvem der må væredepositar. I henhold til forslaget kan depositarer være kreditinstitutter oginvesteringsselskaber (fondsmæglerselskaber). I forhold til de gældendedanske regler, hvor det kun er pengeinstitutter og filialer af EU-kreditinstitutter, der kan være depositarer, er der tale om en udvidelse afanvendelsesområdet, således at også fondsmæglerselskaber nu kan vare-tage opgaven.Skærpet ansvar for depositarerEndelig indeholder direktivforslaget regler om depositarens ansvar.Kommissionen vurderer, at reglerne om ansvar for depositarer er blevetgennemført ved implementering i medlemslandene, der har varieret i forhøj grad, hvilket medfører varierende niveauer af investorbeskyttelse.Dette kom iflg. Kommissionen særligt til udtryk i Madoff-sagen, jf. oven-for. Kommissionen fremhæver, at de gældende regler ikke forbyder, at etI henhold til de gældende regler kan en depositar lade investeringsinstituttets finansielle aktiveropbevare i en depotbank, der så bliver underdepot. Depositaren er stadig ansvarlig herfor.7

selskab både er underdepot og udfører porteføljepleje for et investerings-institut. Madoff-sagen afdækkede en generel usikkerhed om depositarensansvar, når værdipapirer mv. er overladt til opbevaring i et underdepot.De nye regler præciserer, at en depositar har et skærpet ansvar for de op-bevarede finansielle instrumenter. Dette betyder, at en depositar kun heltundtagelsesvist vil være fri for ansvar, og at der ikke er mulighed for atfraskrive sig dette ansvar. De nye regler præciserer i øvrigt, at en deposi-tar vil være ansvarlig for tab, som et investeringsinstitut (og dets investo-rer) oplever som følge af opbevaring hos en underdepositar. Det præcise-res ligeledes i denne forbindelse, at en depositar ikke kan fraskrive sig sitansvar. Direktivforslaget vurderes på dette punkt ikke at medføre nyekrav til depositarer udpeget i henhold til den danske lovgivning, da der iden danske lovgivning allerede i dag er indført regler om skærpet ansvarfor depositarer og om, at depositarer ikke kan fraskrive sig deres ansvar.Det præciseres desuden i forslaget, at depositaren skal erstatte finansielleinstrumenter, der er bortkommet, også når det er sket hos en underdeposi-tar. Hvis depositaren delegerer opbevaring af finansielle instrumenter tilen underdepositar, skal depositaren i henhold til forslaget på forhånd vur-dere, om underdepositaren har de fornødne kompetencer mv. og løbendeovervåge underdepositaren.

3.2 Aflønning

PersonkredsenForslaget indeholder krav om, at administrationsselskaber for investe-ringsinstitutter omfattet af UCITS-direktivet skal have en aflønningspoli-tik og – praksis, som er i overensstemmelse med og fremmer en sund ogeffektiv risikostyring. Lønpolitikken skal gælde for ledelsen og andremedarbejdere, hvis aktiviteter har en væsentlig indflydelse på administra-tionsselskabets risikoprofil eller på risikoprofilen for de forvaltede inve-steringsinstitutter, såkaldte ”væsentlige risikotagere”, herunder medarbej-dere i kontrolfunktioner. Lønpolitikken skal godkendes af administrati-onsselskabets bestyrelse og skal gennemgås mindst en gang årligt.Variabel lønDirektivet indeholder endvidere krav til tildeling og udbetaling af varia-bel løn. Der opstilles således krav om, at forholdet mellem fast og varia-bel løn til bestyrelse, direktion og andre væsentlige risikotagere skal være”passende”. Direktivet indeholder endvidere krav om, at mindst 50 pct. afden variable løn skal tildeles i instrumenter, fx aktier, aktiebaserede in-strumenter eller andre instrumenter, der afspejler selskabets risikoprofil.Det er således muligt for medlemsstaterne at forbyde visse instrumenter,hvis det ønskes. Instrumenterne skal i henhold til forslaget desuden fast-holdes i en ”passende” periode. Det er op til medlemsstaterne at fortolke,hvad en ”passende” periode er. Derudover skal mindst 40-60 pct. af denvariable løn udskydes over en årrække på mindst tre til fem år. Det opstil-les som betingelse, at kravene for optjening af den variable løndel stadig

skal være opfyldt ved udløb af udskydelsesperioden, og at administrati-onsselskabets økonomiske situation ikke må være væsentligt forringet iudskydelsesperioden, for at den udskudte variable løndel kan udbetales.Ovenstående krav til tildeling og udbetaling af variabel løn skal sikre, atvariabel løn ikke skaber incitament for de omfattede medarbejdere og le-delsesmedlemmer i administrationsselskaber til at handle risikobetonet.Baggrunden herfor er, at udbetaling i instrumenter, udskydelse mv. vur-deres at sikre en mere langsigtet interesse på linje med investo-rers/aktionærers langsigtede interesser.AflønningsudvalgBegrænsningerne i forhold til brug af variabel aflønning suppleres i for-slaget med et krav om, at større administrationsselskaber skal nedsætte etaflønningsudvalg. Udvalget skal forberede bestyrelsens beslutninger ved-rørende aflønning ved fx regelmæssigt at foretage en gennemgang af løn-politikken.ESMA skal udarbejde retningslinjerDet foreslås, at ESMA (Den Europæiske Værdipapir- og Markedstil-synsmyndighed) skal udarbejde retningslinjer om aflønning, der skal ud-dybe direktivets krav.

3.3 Administrative sanktioner

Direktivforslaget indeholder regler om anvendelsen af administrativt ud-stedte sanktioner. Baggrunden for forslag til disse regler er, at Kommissi-onen finder, at der i medlemslandene er forskelle i karakteren og størrel-serne af administrative sanktioner, som pålægges for overtrædelse af desamme investorbeskyttelsesregler forankret i UCITS-direktivet. Derud-over finder Kommissionen, at der er forskelle i kriterierne, der bestemmerudmålingen af de administrative sanktioner.MinimumsharmoniseringDirektivforslagets mål er at opnå en minimumharmonisering af sanktio-ner i medlemslandene ved at fastsætte hvilke forseelser, der skal pålæg-ges administrative sanktioner, ved at fastsætte forskellige typer af anven-delige administrative sanktioner samt ved at opstille kriterier for udmå-ling af de administrative sanktioner. Eksempelvis foreslås det, at juridiskepersoner skal kunne straffes med bøde på op til 10 pct. af deres årligeomsætning. Som en del af disse nye regler foreslås endvidere etableringaf enwhistle-blower-ordning.Endelig foreslås det, at ESMA skal havemulighed for at fastsætte nærmere bestemt bødeniveau for overtrædelseraf UCITS-direktivets investorbeskyttelsesregler.

4. Europa-Parlamentets holdning

Parlamentets formelle holdning foreligger endnu ikke.

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen fremhæver, at målene for de påtænkte direktivændringerikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemslandene, hvis de handleruafhængigt af hinanden. Kommissionen finder således, at det er nødven-digt med regler på fællesskabsplan for at adressere de identificerede pro-blemer. Forslaget er således efter Kommissionens vurdering i overens-stemmelse med nærhedsprincippet.Det er den danske regerings foreløbige vurdering, at forslaget er i overens-stemmelse med nærhedsprincippet, da det vurderes, at forbrugerbeskyttel-se på tværs af landene i EU fordrer fælles regler.

6. Gældende dansk ret

Lov om investeringsforeninger mv. bestemmer, at opgaven som depositarskal varetages af et pengeinstitut eller en filial af et EU- eller EØS-kreditinstitut. Lov om investeringsforeninger mv. og lov om finansielvirksomhed indeholder regler om depositarens pligter, herunder reglerom, at depositarer har et skærpet ansvar ved opbevaring af finansielle in-strumenter. Depositaren kan ikke fraskrive sig dette ansvar.Lov om finansiel virksomhed indeholder regler om aflønning af ledendemedarbejdere i investeringsforvaltningsselskaber, der administrerer dan-ske investeringsinstitutter. De gældende aflønningsregler i lov om finan-siel virksomhed er indført som følge af den danske politiske aftale om af-lønning i den finansielle sektor fra 31. august 2010, hvorefter aflønnings-regler svarende til de direktivbaserede regler for kreditinstitutter suppleretmed særlige danske krav kom til at gælde for alle finansielle virksomhe-der i Danmark, herunder for investeringsforvaltningsselskaber (admini-strationsselskaber) omfattet af UCITS-direktivet.Lov om investeringsforeninger mv. fastsætter straf i form af bøde ogfængsel i indtil fire måneder for overtrædelse af lovens investorbeskyttel-sesregler. Loven indeholder endvidere administrative sanktioner i form afFinanstilsynets mulighed for at udstede påbud om adfærdsændringer samtmulighed for at tilbagekalde tilladelser til at drive virksomhed som inve-steringsinstitut. Loven indeholder ikke mulighed for administrativt at ud-stede økonomiske sanktioner.

7. Høring

Kommissionens forslag har været i høring i EU-specialudvalget for den fi-nansielle sektor med høringsfrist den 4. september 2012. Nedenfor sam-menfattes hovedindholdet af høringssvarene.InvesteringsForeningsRådetInvesteringsForeningsRådet foreslår, at depositaren for et investeringsin-stitut skal kunne fraskrive sig sit ansvar for opbevaring af investeringsin-stituttets finansielle instrumenter, hvis denne opgave delegeres til en un-derdepositar. InvesteringsForeningsRådet anfører, at et investeringsinsti-

tut i givet fald kan spare den risikopræmie, som depositaren ellers opkræ-ver.InvesteringsForeningsRådet er endvidere bekymret for, at der kan pålæg-ges juridiske personer (investeringsforvaltningsselskaber) bøder på op til10 pct. af deres årlige omsætning for overtrædelser af lovgivningen, idetInvesteringsForeningsRådet gør gældende, at der i givet fald kan opstå etbehov for, at et investeringsforvaltningsselskab må rejse ny kapital alenefor at betale sådanne bøder, hvilket ikke nødvendigvis er i investorernesinteresse.Endelig mener InvesteringsForeningsRådet, at oplysninger om en deposi-tars delegation til en underdepositar ikke nødvendigvis skal gives i inve-steringsinstituttets prospekt, idet InvesteringsForeningsRådet gør gæl-dende, at prospektet ikke er et dynamisk dokument.Finansrådet (FR)FR har ligesom InvesteringsForeningsRådet foreslået, at depositaren skalkunne fraskrive sig sit ansvar i forbindelse med depositarens delegationtil en underdepositar, sådan at investeringsinstituttet kan spare en risiko-præmie.FR gør endvidere gældende, at udmåling af størrelsen af administrativebøder bør finde sted på nationalt niveau og udtrykker betænkelighed ved,at ESMA får mulighed for at fastsætte bødeniveauet for overtrædelser afdirektivets bestemmelser.Endelig mener FR, at bødeniveauer på op til 10 pct. den årlige omsætningfor investeringsforvaltningsselskaber og 5 mio. euro for fysiske personerer uproportionelt i forhold til det traditionelle danske bødeniveau.Dansk AktionærforeningDansk Aktionærforening støtter direktivforslaget.

8. Andre landes holdninger

Den tekniske behandling på rådsarbejdsgruppeniveau er påbegyndt. Dervurderes overordnet at være støtte til forslaget blandt medlemsstaterne,som generelt finder, at forslaget vil øge investorbeskyttelsen.

9. Foreløbig dansk holdning

Danmark kan generelt støtte Kommissionens forslag til ændringer afUCITS-direktivet.For så vidt angår præcisering og udvidelse af pligter for depositarer hilsesdirektivforslaget fra dansk side velkomment, særligt da reglerne foreslåsindført for at styrke tilliden til en høj investorbeskyttelse ved investering iinvesteringsinstitutter omfattet af UCITS-direktivet. Det kan fra dansk sidestøttes, at depositaren for et investeringsinstitut ikke skal kunne fraskrive

sig sit ansvar for opbevaring af investeringsinstituttets finansielle instru-menter, hvis denne opgave delegeres til en underdepositar ud fra en be-tragtning om, at investeringsinstitutter i høj grad henvender sig til detail-investorer. Det vurderes, at detailinvestorer ikke skal tåle den risiko, derer forbundet med en ansvarsfraskrivelse.For så vidt angår aflønning, kan Danmark ligeledes støtte forslaget, idet deter på linje med direktivbaserede aflønningsregler på andre områder indenfor den finansielle sektor. Det vurderes, at forslaget derved støtter op omden danske politiske aftale om aflønning fra 2010.Endelig kan Danmark, for så vidt angår administrative sanktioner, genereltstøtte forslaget om højere grad af harmonisering.

10. Lovgivningsmæssige eller statsfinansielle konsekvenser

Implementering af direktivforslaget vil kræve lovgivning vedrørende enrække forhold.De foreslåede regler om præcisering og udvidelse af depositarers forplig-telser medfører et behov for tilføjelser til reglerne om pligter for deposita-rer i lov om finansiel virksomhed og lov om investeringsforeninger mv.De foreslåede regler om aflønning i UCITS-direktivet er indeholdt i deeksisterende regler i dansk lovgivning for administratorer af investerings-institutter (investeringsforvaltningsselskaber) i medfør af lov om finansielvirksomhed. Direktivets aflønningsregler gælder dog ligeledes for selv-forvaltende investeringsinstitutter, hvorved der kan blive behov for præ-cisering af dansk lovgivning.De foreslåede regler om administrative sanktioner medfører et behov forat indføre yderligere regler i dansk lovgivning om sanktionsmulighederog kriterier for udmåling af sanktioner.Direktivforslaget har ingen statsfinansielle konsekvenser.

9. Samfundsøkonomiske konsekvenser

Direktivforslaget har ingen samfundsøkonomiske konsekvenser.

10. Administrative konsekvenser for erhvervslivet

Direktivændringerne forventes at medføre administrative byrder fordansk erhvervsliv af meget begrænset karakter henset til de relativt fåyderligere pligter, der pålægges depositarer.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.