Forslag til direktiv om elektronisk fakturering i offentlige indkøb

KOM(2013) 449.

1. Resumé

Forslaget har til formål at sikre, at der tages skridt i retning af papirløs of-fentlig administration særligt i relation til grænseoverskridende udveksling afelektroniske dokumenter og informationer. Elektronisk fakturering ses som etmeget lovende område og en katalysator for at kunne nå målet om en papirløsadministration.Direktivforslaget stiller krav om, at alle offentlige myndigheder skal kunnemodtage elektroniske fakturaer for varer og tjenesteydelser købt under EU-rammekontrakter, såfremt fakturaen er i overensstemmelse med deneuropæiske standard, hvis reference bliver udstukket i forbindelse med direk-tivet.Direktivforslaget har videre til formål at harmonisere brugen af standarderfor elektronisk fakturering på tværs af medlemsstaterne.Forslaget vurderes at have lovgivningsmæssige konsekvenser, men ingen ad-ministrative konsekvenser for erhvervslivet. De statsfinansielle konsekvensersom følge af forslaget skal analyseres nærmere.

2. Baggrund

Kommissionen har den 26. juni 2013 fremsendt forslag til direktiv om brug afelektronisk fakturering i offentlige indkøbsprocesser. Forslaget er fremsat medhjemmel i TEUF artikel 114 om harmonisering af medlemsstaternes lovgiv-ninger vedrørende det indre markeds funktion og den frie bevægelighed fortjenesteydelser. Forslaget vedtages efter den almindelige lovgivningsprocedu-re.I de seneste år har en lang række aktører opfordret til handling i europæiskregi for at fremme e-faktureringsmarkedet i EU, især med hensyn tiludvekslingen af fakturaer mellem myndighederne.

I meddelelsen "Udnyttelse af fordelene ved elektronisk fakturering iEuropa" KOM(2010) 712 har Kommissionen opfordret til, at e-faktureringsenest i 2020 bliver den fremherskende form for fakturering i EU. Europa-Parlamentet opfordrede i sin beslutning i april 2012 til senest i 2016 at gøree-fakturering obligatorisk inden for offentlige indkøb, mensmedlemsstaterne på det uformelle rådsmøde i februar 2012 om konkurrence-evne og i konklusionerne fra Det Europæiske Råd i juni 2012 opfordrede tilat fremme e-fakturering.Forslaget vil også bidrage til moderniseringen af EU-bestemmelserne omoffentlige indkøb, der er et centralt punkt i Akten for Det Indre Marked I,især med hensyn til forslag om en komplet overgang til e-indkøb. Endeligser Kommissionen indsatsen med hensyn til at fremme indførelsen af e-fakturering inden for offentlige indkøb som en prioritet. Det afspejles ved, atinitiativet om e-fakturering inden for offentlige indkøb er medtaget i Aktenfor Det Indre Marked II som et nøgletiltag.De alment anerkendte fordele ved e-fakturering har ført til, at en række EU-medlemsstater (Danmark, Østrig, Sverige og Finland) kræver, at derindsendes e-fakturaer i forbindelse med offentlige indkøb i hele eller dele afden offentlige sektor. Da der mangler en fælles europæisk standard, harmedlemsstaterne ofte besluttet at udvikle deres egne tekniske løsningerbaseret på nationale standarder eller tilpasninger af diverse internationalestandarder. Det betyder, at antallet af forskellige standarder, der eksisterersideløbende i medlemsstaterne, er stigende og forventes fortsat at stige ifremtiden.Generelt fører det til en øget kompleksitet og til stigende omkostninger forde virksomheder, som ønsker at deltage i tværnationale indkøb og skaberderigennem markedshindringer.

3. Formål og indhold

Generelt kan det konkluderes, at indførelsen af e-fakturering i Europa stadiger meget begrænset og tegner sig for 4 til 15 % af de udvekslede fakturaer.Forslaget om e-fakturering inden for offentlige indkøb vil forhindreyderligere fragmentering af det indre marked og lette indførelsen af e-fakturering.De erhvervsdrivende, der ønsker at udføre tværnationale indkøbsaktiviteter,er ofte nødt til at overholde en ny e-faktureringsstandard, hver gang de fåradgang til et nyt marked. Idet de erhvervsdrivende afskrækkes fra atforetage tværnationale indkøb, udgør de forskellige retlige og tekniske kravi forbindelse med elektroniske fakturaer hindringer for markedsadgangenved tværnationale offentlige indkøb og handelshindringer. Dermed

indskrænkes de grundlæggende friheder, hvilket har en direkte virkning på,hvordan det indre marked fungerer.Disse hindringer for handel inden for Unionen vil sandsynligvis blive mereudpræget i fremtiden, når der udvikles flere nationale og proprietærestandarder, der ikke er interoperable, og når anvendelsen af elektroniskefakturaer inden for offentlige indkøb bliver mere almindelig eller gøresobligatorisk i flere medlemsstater.Kommissionen lægger i begrundelsen for direktivforslaget således vægt på,at det foreslåede initiativ om e-fakturering inden for offentlige indkøbeffektivt vil fjerne hindringerne for markedsadgang, som er forårsaget af enutilstrækkelig interoperabilitet i forbindelse med e-fakturering.Direktivforslaget har således til formål, at harmonisere brugen af standarderog sikre interoperablitet for elektronisk fakturering på tværs afmedlemsstaterne.I direktivforslaget anmoder Kommissionen den europæiskestandardiseringsorganisation (CEN) om at udarbejde en europæisk standardfor en semantiske datamodel af en basal faktura (kernefaktura).Kommissionen kræver, at den europæiske standard for den basale faktura(kernefakturaen) er teknologisk neutral og garanterer beskyttelse afpersonoplysninger i overensstemmelse med direktiv 95/46/EF.Med direktivet forpligtes medlemsstaterne til at sikre, at de ordregivendemyndigheder og ordregivende enheder ikke afviser at modtage elektroniskefakturaer, som er i overensstemmelse med den europæiske standard for enbasal faktura (kernefaktura), hvis reference er blevet offentliggjort ioverensstemmelse med artikel 3, stk. 2 i direktivet.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet har endnu ikke udtalt sig.

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen har vurderet, at forslaget er i overensstemmelse med nær-hedsprincippet.Kommissionen vurderer, at det er nødvendigt med en EU-indsats for atfjerne markeds- og handelshindringer, der forårsages af forskellige nationalebestemmelser og standarder, og for at sikre interoperabiliteten. Forslaget erderfor i overensstemmelse med nærhedsprincippet.

Antallet af eksisterende standarder, krav og løsninger er fortsat meget højt,og e-faktureringsnetværkerne synes ikke at blive mindre, tværtimod tager detil, især inden for de nationale grænser. De initiativer, der kommer nedefra imedlemsstaterne, har forværret problemet i forbindelse medinteroperabilitet, idet der er dukket flere e-faktureringsstandarder op påmarkedet, hvilket yderligere øger omkostningerne og gør det merekomplekst at sikre interoperabiliteten. Følgelig er de foranstaltninger, sommedlemsstaterne har truffet, ikke tilstrækkelige til at sikre e-fakturerings-interoperabiliteten i tværnationale indkøb.Begrundelsen for en EU-indsats skyldes problemets tværnationale art i formaf utilstrækkelig interoperabilitet mellem nationale (og proprietære) e-faktureringsordninger. I betragtning af den tværnationale art af offentligeindkøb, som er dækket af direktivet om offentlige indkøb, og manglen påfornuftige resultater med hensyn til nogle medlemsstaters bestræbelser på atløse problemet med interoperabilitet, synes en EU-indsats den enesteløsning for at koordinere disse bestræbelser og for at forhindre en yderligerefragmentering af det indre marked.Der er ikke meget, der tyder på, at den nuværende situation med hensyn tile-fakturering inden for offentlige indkøb vil ændre sig eller forbedres i dennærmeste fremtid uden en indsats fra EU.Regeringen er umiddelbart enig med Kommissionen i, at der er behov for enharmoniseret tilgang.

6. Gældende dansk ret

Alle offentlige myndigheder er i henhold til Lov om offentlige betalingerm.v. (Lov nr. 1203 af 27/12 2003) forpligtet til at modtage elektroniskefakturaer fra deres leverandører.De nærmere regler herfor fremgår af BEK nr 206 af 11/03/2011 omElektronisk afregning med Offentlige myndigheder. Bekendtgørelsenfastslår, at offentlige myndigheder skal sende og modtage regninger ielektronisk format - det såkaldte OIOUBL-format. Samtidig skal regninger,der sendes til den offentlige myndighed, opfylde bestemte krav med hensyntil indhold og format.BEK nr 354 af 26/03/2010 om Information i og Transport af OIOUBLelektronisk regning til brug for elektronisk afregning med offentligemyndigheder beskiver hvilke informationer en faktura skal indeholde,hvordan de skal præsenteres og hvorledes de skal fremsendes til deoffentlige myndigheder.

Fakturaer fra udenlandske leverandører til offentlige myndigheder iDanmark erikkeomfattet af ovennævnte bekendtgørelser.

7. Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenserForslaget forventes at have lovgivningsmæssige konsekvenser. De nærmerelovgivningsmæssige konsekvenser skal analyseres nærmere.Statsfinansielle konsekvenserSom udgangspunkt er alle offentlige myndigheder i dag forpligtet til at mod-tage elektronisk fakturaer og har således både it-systemer og arbejdsproces-ser på plads (jf. Bekendtgørelsen om elektronisk afregning med offentligemyndigheder).Forslaget vurderes dog at kunne påføre de enkelte offentlige institutionerudgifter til tilpasning af deres it-systemer, såfremt kravet om at de skal kun-ne modtageallefakturaformater, som overholder den europæiske standard,fastholdes.Årsagen er, at der i princippet kan være mange forskellige tekniske standar-der, der overholder den europæiske standard. Disse tekniske standarder kani deres udformning varierer meget i forhold til den standard, som de offent-lige danske myndigheder er forpligtet til at modtage i dag jf. Bekendtgørel-sen om elektronisk afregning med offentlige myndigheder.Som direktivforslaget er formuleret nu, vil myndighederne tilmed skulle ac-ceptere fakturaer i elektroniske formater, som ikke kan indlæses automatiski myndighedernes it-systemer, men skal behandles manuelt, fordi der er taleom ustrukturerede data fx mail eller pdf.Såfremt der ikke indføres en begrænsning i mængden af potentielle tekniskestandarder, som de offentlige myndigheder er forpligtet til at modtage, ogstilles krav om brug af strukturerede data, kan direktivet derfor komme til atpåføre myndighederne en række omkostninger.De statsfinansielle omkostninger skal analyseres nærmere. Eventuelle mer-omkostninger vil skulle afholdes indenfor relevante ministeriers egne ram-mer.

8. Samfundsøkonomiske konsekvenser

Ifølge Kommissionen udgør offentlige indkøb ca. 3,7 % af EU’s BNP.Kommissionen vurderer på den baggrund, at gennemførelsen af et initiativ,der sigter mod at fjerne markedshindringerne for e-fakturering inden for

offentlige indkøb vil gøre den offentlige sektor til et førende marked pådette område og sikre en mere udbredt anvendelse af e-fakturering isamfundsøkonomien.Kommisisonen vurderer, at alle foranstaltninger, der kræver anvendelse afen ny europæisk e-faktureringsstandard, vil genereregennemførelsesomkostninger for virksomhederne, de ordregivendemyndigheder og medlemsstaterne. Disse omkostninger vil imidlertid bliveopvejet af de forventede fordele, dvs. driftsbesparelser ved brug af e-fakturering og lavere priser ved offentlige indkøb som følge af denskærpede konkurrence.Kommissionen har vurderet, at direktivet ved at sikre semantisk interopera-bilitet og forbedret retssikkerhed vil fremme indførelsen af elektronisk fak-turering inden for offentlige indkøb og derved gøre det muligt for medlems-staterne, de ordregivende myndigheder, de ordregivende enheder og de er-hvervsdrivende at opnå betydelige fordele med hensyn til besparelser, mil-jømæssig indvirkning og en reduktion af den administrative byrde.Regeringen er i vidt omfang enig i, at forslaget potentielt kan sikre en mereudbredt anvendelse af e-fakturering og dermed gøre det muligt for med-lemsstaterne, myndighederne og de erhvervsdrivende at opnå direkte bespa-relser.

9. Administrative konsekvenser for erhvervslivet

Forslaget har ikke i sig selv administrative konsekvenser for erhvervslivet,da det er frivilligt for virksomhederne, om de ønsker at fakturere de offent-lige myndigheder elektronisk.

10. Høring

Forslaget har været i høring i Specialudvalget for Konkurrenceevne-, Vækst-og Forbrugerforhold med frist for bemærkninger den 15. august 2013.Der er modtaget høringssvar fra Dansk Aktionærforening, Danske Revisorer,KL, Danske Regioner, IT-branchen, Landbrug og Fødevarer, ITEK, DanskErhverv og AC Akademikerne.Dansk Aktionærforening og Danske Revisorer har ingen bemærkninger til di-rektivudkastet.AC Akademikerne har ingen specifikke kommentarer, men bakker op om ini-tiativet om elektronisk fakturering.

KL er enig i, at e-fakturering er en naturlig følge af digitaliseringen af den of-fentlige sektor og dermed et naturligt krav at frembringe på EU- niveau. KLfinder det positivt, at kommunerne i kraft af den allerede eksisterende danskelovgivning kan bibeholde deres nuværende arbejdsgange, hvor de modtagerfakturaer elektronisk fra danske leverandører, men stadig er forpligtet til atmodtage fakturaer på papir fra udenlandske leverandører. KL anser gennemfø-relsestiden på direktivet på 4 år for et rimeligt krav.Danske Regioner er som udgangspunkt positive overfor, at der i EU tages til-tag til at gøre elektronisk fakturering obligatorisk. Danske Regioner bakker opom ønsket om at sikre interoperabilitet i forskellige forretningssystemer fornemmere at kunne udveksle dokumenter på tværs af grænser. Danske Regio-ner er imidlertid betænkelige ved, at forslaget alene fokuserer på at sikre se-mantisk interoperabilitet og ikke stiller krav til den tekniske standard. Det kanifølge Danske Regioner medføre, at offentlige ordregivere bliver nødt til at be-handle fakturaer i andre formater som fx pdf, så længe de semantiske krav eropfyldt, hvilket ifølge Danske Regioner trækker i den forkerte retning i forholdtil udviklingen i Danmark vedr. e-handel. Danske Regioner anbefaler derfor, atkommissionen lægger sig op af det standardiseringsarbejde, som allerede erforegået i regi af EU (PEPPOL-projektet og en række CEN workshop), og stil-ler krav om at anvende de tekniske standarder herfra. Anvender en medlems-stat andre tekniske standarder, skal de forpligtes til at foretage konvertering tilog fra den fælles europæiske tekniske standard.IT-Branchen bakker i sit høringssvar fuldt op om direktivforslaget og bestræ-belserne på at udvikle og udbrede fælles standarder. Dette specielt fordi der idag er mange udfordringer for virksomheder og systemleverandører med atanvende og tilpasse systemer baseret på forskellige standarder på tværs afmedlemslandene. Samtidig er det IT-branchens vurdering, at obligatorisk fak-turering, som vi har det i Danmark, er med til at sætte gang i digitaliseringen afbåde virksomheder og myndigheder. IT-Branchen efterlyser dog en større fo-kus på it-sikkerhed i forslaget for at øge tilliden til samhandelspartnere, herun-der udbrede brugen af digital signering også i forbindelse med elektronisk fak-turering.Dansk Erhverv er i deres høringssvar overordnede positive overfor udviklin-gen af et fælles europæisk fundament for elektronisk fakturering i offentligeudbud og støtter på den baggrund direktivet. Dansk Erhverv anbefaler, atKommissionen på baggrund af den teknisk velfungerende elektroniske faktu-reringsproces i Danmark så vidt mulig tager udgangspunkt i den samme modelpå europæisk plan.Landbrug og Fødevarer angiver i deres høringssvar, at de generelt støtter tiltag,der kan fjerne handelsbarrierer, og de hilser derfor forslaget om en fælles eu-ropæisk standard, der kan lette e-faktureringen på EU niveau velkommen. Det

er dog væsentligt for Landbrug og Fødevarer, at der bliver tale om en standard,som er let at anvende, og som ikke skaber administrative byrder for virksom-hederne.DI-ITEK støtter i deres høringssvar en EU-standard for elektronisk fakture-ring, idet det vil være en fordel for danske virksomheder ved salg til andre eu-ropæiske lande. Danmark er en lille åben økonomi, som er afhængig af at kun-ne sælge i andre europæiske land. En fælles EU-standard vil gøre det nemmerefor danske virksomheder at sende fakturaer til andre europæiske myndigheder.Det er dog afgørende for DI-ITEK, at standarden baseres på en model, hvor al-lerede implementerede systemer i diverse EU-lande kan fungere og opfyldekravene til standarden. Herudover bør standarden være teknologineutral for atundgå konkurrenceforvridninger.

11. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der er ikke kendskab til andre medlemslandes holdninger til forslaget.

12. Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen støtter generelt Kommissionens hensigt om at indføre harmoni-serede krav om elektronisk fakturering og sikre interoperabilitet på faktura-formater i de enkelte medlemslande.Regeringen ønsker en præcisering og forenkling af kravene til hvilke tekni-ske faktura formater de offentlige myndigheder er forpligtet til at modtage.Set i lyset af, at vi i Danmark er meget langt med elektronisk fakturering oghar foretaget store investeringer i de nuværende faktureringssystemer, er detvigtigt at finde en model, som gør det enkelt for de offentlige myndighederat tilpasse sig de nye krav. Ligeledes er det er vigtig, at den europæiskestandard bliver nem at implementere for alle, herunder de små- og mellem-store virksomheder.Danmark har gennem sin deltagelse i det Europæiske PEPPOL projekt ar-bejdet for at finde en fællesnævner mellem de mange forskellige fakture-ringssystemer og -standarder i Europa, og regeringen ser gerne, at PEPPOLinfrastrukturen og standarderne bliver en integreret del af implementeringenaf direktivet.

13. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg.