Fælles europæisk afvikling af nødlidende banker i EUSammenfatningKommissionen fremlagde den 10. juli et forslag om oprettelsen af et fæl-les europæisk system for afvikling af nødlidende banker, som udgør an-den fase i udviklingen af en europæisk bankunion efter, at det fælles eu-ropæiske banktilsyn faldt på plads i juni.Det nye system skal bl.a. bestå af en central europæisk afviklingsmyn-dighed og en fælles europæisk afviklingsfond finansieret af den finansiel-le sektor selv. De vigtigste aktører i det nye fælles europæiske bankafvik-lingssystem bliver – ”Kommissionen” - som træffer beslutningerne om af-vikling, en ny ”fælles europæisk afviklingsmyndighed” - som skal stå forforberedelsen af bankafviklingerne og de ”nationale afviklingsmyndighe-der” - som skal stå for udførelsen af selve afviklingsplanerne.

bestå af en central europæisk afviklingsmyndighed og en fælles europæisk2afviklingsfond, som finansieres af den finansielle sektor selv .Kommissionens forslag om fælles europæisk bankafvikling er led i planen omat oprette en europæisk bankunion som foreslået af Kommissionen i septem-ber 2012. Ifølge Kommissionens plan består bankunionen udover den fælleseuropæisk bankafviklingsmekanisme også af et fælles europæisk banktilsyn3under Den Europæiske Centralbank samt af en fælles europæisk indskuds-garantiordning. Det er dog usikkert, hvad der sker med sidstnævnte.I Rådet er det planen at blive enige om en fælles holdning til forslaget ombankafvikling inden årets udgang, så det kan blive endeligt vedtaget af Rådetog Europa-Parlamentet inden europaparlamentsvalget i maj 2014. Kommissi-onens håb er, at afviklingsmekanismen vil kunne påbegynde sit arbejde fra 1.januar 2015.Forslaget om bankafvikling er et af de EU-lovgivningsforslag, som Folketin-gets Europaudvalg har udvalgt fra Kommissionens arbejdsprogram for 20134med henblik på at undersøge om de overholder nærhedsprincippet .Forslaget er udvalgt til nærhedskontrol som følge af, at det er et politisk væ-sentligt forslag på et område med delt kompetence mellem EU og medlems-5staterne . Folketinget har i alt 8 uger til at behandle forordningsforslaget fradet foreligger i alle sprogversioner. Det betyder, at Folketinget skal have af-sluttet sit nærhedstjek af forslaget senest den 18. oktober 2013, idet forslagetforelå på alle sprog den 23. juli.I. Fælles europæisk afvikling af bankerEU-Kommissionen foreslår med sit nye udspil, at afviklingen af nødlidendebanker fremover skal ske på centralt europæisk niveau i stedet for som i dag6gennem nationale afviklingsordninger . Den fælles europæiske afviklingsord-ning skal som udgangspunkt gælde pengeinstitutter i eurolandene, men også

Dog skal der ifølge DER etableres en passende og effektiv ”bagstopperordning” i form af offent-lige midler. For at beskytte skatteyderne skal bagstopperen være finanspolitisk neutral på mel-lemlang sigt ved, at man kan hente pengene ind igen ved hjælp af efterfølgende afgifter på denfinansielle sektor.3Banktilsynet blev først endelig vedtaget, da Europa-Parlamentet gav grønt lys på sit plenarmødeden 12. september 2013, efter man havde fået en aftale med ECB om at kunne føre bedre de-mokratisk kontrol med tilsynet. Rådet opnåede politisk enighed om forslaget den 27. juni 2013.4Densamlede liste over forslag udtaget til nærhedskontrolfindes i EU-note E16 af 4. februar2013.5Proceduren for nærhedskontrollen er beskrevet i Europaudvalgets beretning af 9. april 2010 omFolketingets behandling af EU-sager i forbindelse med kontrollen af nærhedsprincippet i EU.6I Danmark er det staten, som gennem ”Finansiel Stabilitet” og ”Garantifonden for Indskydere oginvestorer” står for afviklingen af nødlidende pengeinstitutter.

banker i de øvrige EU-lande skal kunne kan komme med, hvis landene væl-ger at gå med i bankunionen.De vigtigste aktører i det nye fælles europæiske bankafviklingssystem bliver-Kommissionen- som træffer beslutningerne om afvikling, en ny fælleseuro-pæisk afviklingsmyndighed -som skal stå for forberedelsen af bankafviklin-gerne og denationale afviklingsmyndigheder -som skal stå for selve udfø-relsen af afviklingsplanerne.Endelig oprettes eneuropæisk afviklingsfond,hvis hovedformål ifølgeKommissionen er at sikre finansiel stabilitet.Europa-KommissionenIfølge forslaget er det Kommissionen, som træffer alle beslutninger om atindlede afvikling af ”nødlidende” banker. Kommissionen understreger, at detaf juridiske grunde skal være en EU-institution, som påtager sig denne opga-ve og derfor ikke kan overlades til den nye europæiske afviklingsmyndighed.Kommissionen kan påbegynde afviklingen af en nødlidende bank enten påeget initiativ eller på anbefaling fra den europæiske afviklingsmyndighed.Det er også Kommissionen, som i den forbindelse fastsætter rammerne for deforskellige afviklingsværktøjer (salgaf virksomhed, etablering af overgangsin-stitut, udskilning af aktiver eller gældsnedskrivning (bail-in)),som afviklings-myndigheden kan gøre brug af.Europæisk afviklingsmyndighedDen nye europæiske afviklingsmyndighed skal tage sig af alle øvrige afvik-lingsopgaver, som er nødvendige for at afvikle nødlidende banker.Bl.a. er det dens opgave at komme med anbefalinger til Kommissionen om,hvordan og hvornår en nødlidende bank skal afvikles. Hvis Kommissionenbeslutter, at en bank skal afvikles, udarbejder afviklingsmyndigheden en de-taljeret plan for, hvilke krisehåndteringsværktøjer der skal anvendes, og hvor-dan afviklingsfondens ressources evt. skal allokeres.Den europæiske afviklingsmyndighed har også ansvar for at føre tilsyn medde nationale afviklingsmyndigheder og sikre, at de gennemfører afviklingspla-nerne korrekt. Det sker bl.a. på basis af information om bankernes sundhedfra Den Europæiske Centralbank og de nationale myndigheder. Afviklings-myndigheden har her ret til at bede om alle relevante oplysninger fra de nati-onale afviklingsmyndigheder, men kan også gå direkte til bankerne. Afvik-lingsmyndigheden har beføjelser til at udføre undersøgelser eller inspektioneraf nødlidende banker på stedet. Hvis ikke den nødlidende bank samarbejder iforbindelse med en sådan undersøgelse, kan afviklingsmyndigheden instruere

den nationale myndighed om at pålægge banken administrative bøder ellerudskrive daglige tvangsbøder.Den Europæiske Afviklingsmyndighed oprettes som et EU-agentur svarendetil Den Europæiske Banktilsynsmyndighed – med godt 300 ansatte i Bru-xelles.

Hvem beslutter i den europæiske afviklingsmyndighed?

Den Europæiske Afviklingsmyndigheds besluttende organ foreslås sammen-sat af fire faste medlemmer: En administrerende direktør, en administreren-de vicedirektør, et medlem fra Den Europæiske Centralbank og et medlemfra EU-Kommissionen samt en repræsentant fra hver af de deltagende EU-landes afviklingsmyndigheder.Afviklingsmyndigheden træffer enten sine beslutninger på et halvårligt

ple-

narmøde,

hvor alle medlemmer deltager eller på et mindre

eksekutivmøde,

hvor der kun er deltagelse af de fire faste medlemmer samt repræsentanterfra de berørte nationale afviklingsmyndigheder (delande, hvor den nødli-dende bank har hovedkvarter, filialer eller datterselskaber).På

plenarmødet

træffer afviklingsmyndigheden de mere generelle beslut-ninger, mens de konkrete beslutninger om afvikling af specifikke banker ellerinstrukser til nationale afviklingsmyndigheder bestemmes på

eksekutivmø-

derne.

Både på plenarmødet og i eksekutivmødet træffes beslutningernemed simpelt flertal.

Europæisk afviklingsfondIfølge forslaget skal alle tab, omkostninger eller andre udgifter i forbindelsemed bankafviklinger først og fremmest bæres af aktionærerne og kreditorernei det nødlidende pengeinstitut (bail-in).Kommissionen foreslår dog, at der oprettes en fælles europæisk bankafvik-lingsfond, som kan træde til i ekstraordinære situationer. Bl.a. skal den kunneyde kortsigtet finansiering til en bank under afvikling eller stille garantier tilmulige købere af banken. Fonden skal derimod ikke kunne bruges til at ab-sorbere tab eller til at rekapitalisere nødlidende banker.

Pengene til at betale for at afvikle nødlidende banker skal komme fra banker-7ne selv og ikke fra EU-landenes offentlige kasser eller EU’s budget . Afvik-lingsfonden skal i stedet opbygge en kapital på 55 mia. euro indbetalt af ban-kerne. Det svarer til 1 pct. af de dækkede indskud i de deltagende medlems-staters banksystemer, hvilket ifølge Kommissionen er passende for at sikre envelordnet afvikling af banker i fremtidige kriser.Banksektoren skal således over en tiårig periode bidrage med 5,5 mia. euroom året til fonden. De enkelte bankers bidrag vil blive beregnet på grundlag afderes passiver, eksklusiv kapitalgrundlag og dækkede indskud efter deres8risikoprofil . Det eksakte beløb, som hver enkelt bank vil skulle betale, fast-sættes af Kommissionen i en delegeret retsakt.Fonden skal gradvist afløse de eksisterende nationale afviklingsfonde.Bidraget til en nødlidende bank fra den europæiske afviklingsfond vil maksi-malt kunne udgøre 5 pct. af balancen i den nødlidende bankHvis dette ikke er tilstrækkeligt, vil der ifølge forslaget kunne tilvejebringesekstra finansiering fra alternative finansieringskilder. Det er ikke nærmerefastlagt i forslaget, hvad alternative finansieringskilder betyder.De nationale afviklingsmyndigheder?Endelig er det denationaleafviklingsmyndigheder, som har til opgave at gen-nemføre den centrale europæiske afviklingsmyndigheds beslutninger. Denationale afviklingsmyndigheder skal her som udgangspunkt handle på grund-lag af den såkaldte ”Single Rulebook”, som stadig forhandles mellem Rådetog Europa-Parlamentet.De nationale myndigheders gennemførelse overvåges af den europæiskeafviklingsmyndighed, som kan beslutte at rette sine afgørelser direkte til dennødlidende bank, hvis ikke den nationale bankafviklingsmyndighed efterkom-mer den centrale myndigheds beslutninger.II. Forholdet til krisehåndteringsdirektivetNogen vil sikkert spørge, hvorfor det er nødvendigt med det nye forslag, nårRådet og Parlamentet end ikke er blevet enige om forslaget om genopretningog afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber (krisehåndteringsdi-

rektivet) , som Kommissionen fremsatte i juni 2012, som også handler om10bankafvikling ? Ifølge Kommissionen er det, fordi der er behov for en centraleuropæisk afviklingsmyndighed og en central fond i stedet for det netværk afnationale afviklingsmyndigheder og fonde, som krisehåndteringsdirektivetbygger på. En fælles afviklingsmekanisme vil ifølge Kommissionen være mereeffektiv end et netværk af nationale afviklingsmyndigheder, især med hensyntil grænseoverskridende bankkoncerner, hvor hurtighed og koordinering erafgørende for at minimere omkostningerne.Forslagene om fælles europæisk bankafvikling og krisehåndteringsdirektiveter dog samtidig tæt forbundne. Bankafviklingsforslaget anvender således somhovedregel de materielle regler fra krisehåndteringsdirektivet, så man har -aSingle Rulebook- som den europæiske og de nationale afviklingsmyndighe-der skal handle efter.Krisehåndteringsdirektivet sikrer, at de fælles regler for afvikling af bankernegælder på det indre marked i hele EU-28 og ikke bare for eurolandene og deikke-eurolande, som måtte beslutte sig for at være med i bankunionen og detfælles europæiske bankafviklingssystem.Det fælles regelsæt fastsætter bl.a. de nærmere regler for, hvordan banker ialvorlige vanskeligheder omstruktureres, hvordan centrale økonomiske funkti-oner bevares, og hvordan tab og omkostninger fordeles mellem bankernesaktionærer, kreditorer og indskydere uden sikring.

III. Demokratisk ansvarlighedEt vigtigt spørgsmål for mange EU-landes parlamenter er, hvordan man sikrerden bedst mulige demokratiske forankring af det nye fælles europæiskebankafviklingssystem.Ifølge Kommissionens forslag skal den europæiske afviklingsmyndighed førstog fremmest stå til ansvar over for Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissi-onen. Dette sikres bl.a. ved, at afviklingsmyndigheden skal deltage i høringer iEuropa-Parlamentet og Rådet om varetagelsen af sine opgaver samt besvaremundtlige og skriftlige spørgsmål fra Parlamentet og Rådet.

Afviklingsmyndighedens administrerende direktør skal desuden møde op iEuropa-Parlamentet efter anmodning samt føre fortrolige mundtlige drøftelsermed formanden og næstformændene for Parlamentets kompetente udvalg,hvis dette efterspørges.De nærmere betingelser for sådanne drøftelser aftales mellem afviklingsmyn-digheden og Europa-Parlamentet. Der skal aftales en passende ”ordning fordemokratisk ansvarlighed og overvågning” af afviklingsmyndigheden, sombl.a. sikrer Parlamentet adgang til oplysninger.Afviklingsmyndigheden skal dog også holde EU-landenes nationale parlamen-ter informeret om sine aktiviteter samt besvare alle spørgsmål nationale par-lamenterne måtte have. Bl.a. kan de deltagende EU-landes nationale parla-menter anmode afviklingsmyndigheden om skriftligt at besvare deres be-mærkninger eller spørgsmål.Parlamenterne kan også vælge at invitere afviklingsmyndighedens admini-strerende direktør til at deltage i en udveksling af synspunkter vedrørendeafviklingen af kreditinstitutter i den pågældende medlemsstat sammen med enrepræsentant for den nationale afviklingsmyndighed.IV. Overholder forslaget nærhedsprincippet?Det Folketinget skal tage stilling til i forbindelse med det planlagte nærheds-tjek af forslaget, er om afviklingen af banker bedst reguleres på EU-niveaueller på nationalt niveau.Ifølge Kommissionen selv er forslaget i overensstemmelse med nærhedsprin-cippet. Kommissionen vurderer, at effektiv kontrol med afvikling af nødlidendebanker ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af EU-landene selv, men bedstgøres på central europæisk niveau.Kommissionen begrunder dette med, at væsentlige forskelle på afviklingsbe-slutninger i EU-landene kan underminere det indre markeds stabilitet og inte-gritet. Kommissionen mener desuden, at et centralt europæisk system forafvikling af banker giver betydelige stordriftsfordele. Bl.a. vil det indebærer, atafvikling af nødlidende banker kan ske med minimale omkostninger, ligesomkreditorerne kan få fair og lige behandling.Der foreligger endnu ikke information om nærhedstjekkene af forslaget i deøvrige nationale parlamenter.

Der findes endnu ikke mange offentlige tilkendegivelser fra EU-landene ved-rørende Kommissionens forslag om bankafvikling.En af de få klare meldinger kommer fra Tysklands finansminister, WolfgangSchaüble, som har givet udtrykt for skepsis over, hvorvidt der overhovedet erretsgrundlag i de nuværende traktater til at oprette en fælles europæisk bank-afviklingsmyndighed og -fond og dermed også, hvorvidt oprettelsen vil være11forenelig med den tyske forfatning” .Derudover må Storbritannien, Tjekkiet og Sverige forventes at ville stå udenfor det fælles bankafviklingssystem, idet de allerede har meddelt, at de ikke12ønsker at deltage i det fælles europæiske banktilsyn under ECB .Danmark har heller ikke har taget stilling til sin deltagelse. Det vil, ifølgestatsminister Helle Thorning-Schmidt, først ske, når vi har klarhed over helebankunionspakken og kan se, om det er i Danmarks interesse at være med.