Erhvervs-, Vækst- og Eksportudvalget 2012-13
ERU Alm.del Bilag 277
Offentligt
MAJ 2013FORENINGEN DANSKE LODSER
SCENARIEANALYSE AF DENDANSKE LODSSERVICEENDELIG RAPPORT
ADRESSE
COWI A/SParallelvej 22800 Kongens Lyngby
TLFFAXWWW
+45 56 40 00 00+45 56 40 99 99cowi.dk
MAJ 2013FORENINGEN DANSKE LODSER
SCENARIEANALYSE AF DENDANSKE LODSSERVICEENDELIG RAPPORT
PROJEKTNR.DOKUMENTNR.VERSIONUDGIVELSESDATOUDARBEJDETKONTROLLERETGODKENDT
111CELL, NVBEJDCRCELL
SCENARIEANALYSE AF DEN DANSKE LODSSERVICE
5
INDHOLD122.13IndledningBaggrundDen nuværende modelInternationale erfaringer med liberalisering aflodsydelserScenarieanalyseScenarie A – status quoÉt statsligt selskabFri konkurrence - liberalisering af gennemsejlingRen koncessionsmodelSamlet oversigtKonklusioner og anbefalingerAnbefalinger71011
131617202225283031
44.14.24.34.44.555.1
BILAGBilag AInterviewliste
C:\Users\cell\Desktop\Danske lodser\Scenarieanalyse_af_den_danske_lodsservice FINAL.docx
SCENARIEANALYSE AF DEN DANSKE LODSSERVICE
7
1
Indledning
En scenarieundersøgelse af lodsservice i danske farvande er en kompleks størrelse.Organiseringen af lodsydelser i Danmark kan sammenlignes med et kredsløb medmange forbundne kar, hvor justeringer et sted vil skabe ændringer mange andresteder i systemet. At undersøge alle muligheder og modeller i detaljer er uden fordenne undersøgelses rækkevidde, hvorfor denne undersøgelse vil koncentrere sigom at beskrive de mest sandsynlige fordele og ulemper ved fire mulige modellerfor organisering af lodsvæsnet. Undersøgelsens mål er at bidrage med nuancerenderefleksioner til den igangværende diskussion om en fremtidig bæredygtig og effek-tiv model for den danske lodsservice.ForudsætningerFor at simplificere vores analyser lidt, har vi måttet antage nogle faste forudsæt-ninger, som kan danne en form for fast grund at analysere modellerne på. De valgteforudsætninger skulle gerne spejle de mest entydige prioriteter i det politiske sy-stem i forholdt til lodsområdet. De er:
››››››
Et højt sikkerhedsniveau har altid førsteprioritetDet er vigtigt at Danmark kan leve op til sine forpligtelser overfor søfartenog således leve op til forsyningspligtenStaten vil fortsat have en indtægtsdækket og brugerfinansieret lodsmodelså en reform skal være’gratis’ for skatteborgerneMan ønsker fortsat at understøtte regionallodsninger i yderhavne ved hjælpaf den førte prispolitik for lodsydelser i statsligt regiDet er et krav, at effektiviserings- og optimeringspotentialer løbende skal findesog realiseresDet er et eksplicit mål – under hensyntagen til ovenstående – at der skal værelavere priser på lodsydelser
C:\Users\cell\Desktop\Danske lodser\Scenarieanalyse_af_den_danske_lodsservice FINAL.docx
8
SCENARIEANALYSE AF DEN DANSKE LODSSERVICE
Perspektiv
Undersøgelsen vil bevæge sig på et relativt overordnet niveau og ikke analysere idetaljer på driftsøkonomi. Vi har derimod fokus på de samlede konsekvenser forlodsningsområdet af forskellige modeller. I denne kontekst er man naturligt forsig-tig i forhold til at foretage ændringer, der kan øge risikoen for ulykker og miljøka-tastrofer ud fra den simple logik, at marginale effektiviseringer på kort sigt kun eracceptable, hvis risikoen for miljøkatastrofer ikke forværres. Det følger af dennelogik, at omkostninger ved at rydde op efter en potentiel ulykke er så vidtrækkendei mange år efter en ulykke, at blot en mindre forringelse af sikkerheden som oftester både politisk og samfundsøkonomisk uholdbar.I rapporten opstiller vi fire scenarier med en analyse af respektive fordele og ulem-per:
Fire scenarier
››››
'Status quo'-modellenFri konkurrenceStatsligt selskabRene koncessionsmodeller
Scenarierne er i sagens natur fiktive (undtagen det første), og man vil givetvis kun-ne forestille sig andre specificeringer af scenarierne end dem, som vi har foretaget.Undersøgelsen indeholder 2 typer af dataindsamling:
››
Interviewundersøgelse blandt interessenter 360 grader rundt om erhvervet1Desk-studier af tilgængelige nationale og internationale tekster om andre lan-des erfaringer
Overordnede konse-kvenser
Som det fremgår, baserer undersøgelsen sig primært på kvalitative data, og detformer analysens refleksioner og konklusioner. Disse prøver at kortlægge de over-ordnede konsekvenser af forskellige modeller ved at beskrive de årsagssammen-hænge, der i det konkrete tilfælde påvirker priserne på lodsydelsen og sikkerheds-niveauet. Analyserne indeholder altså ikke præcise, kvantitative data og beskrivel-ser af de nærmere økonomiske konsekvenser af de forskellige modeller. De tjenerpå denne måde mest til at opridse for læseren, de forhold, der skal tages med iovervejelserne, når man reflekterer over relevansen af en eller flere modeller forfremtidig organisering af lodsservicen i Danmark.Denne undersøgelse er udarbejdet af Nis Vilhelm Benn og Carsten Bondo Elle-gaard fra COWI. Undersøgelsen er finansieret af Foreningen Danske Lodser.
1
Se bilag A
C:\Users\cell\Desktop\Danske lodser\Scenarieanalyse_af_den_danske_lodsservice FINAL.docx
SCENARIEANALYSE AF DEN DANSKE LODSSERVICE
9
Foreningen Danske Lodser har henvendt sig til COWI, fordi man ønskede at fåbelyst forskellige scenariers fordele og ulemper, så man kunne være sikker på, atdisse bliver bragt ind i de refleksioner, der foregår på politisk niveau i foråret ogsommeren 2013.COWI har indgået kontrakt med Foreningen med den forståelse, at COWIs rapportsom altid repræsenterer en uvildig faglighed. Projektet har en størrelse og et bud-get, der gør, at vi ikke i alle tilfælde har kunnet analyse alle potentielt relevantedetaljer for de enkelte scenarier.
C:\Users\cell\Desktop\Danske lodser\Scenarieanalyse_af_den_danske_lodsservice FINAL.docx
10
SCENARIEANALYSE AF DEN DANSKE LODSSERVICE
2
Baggrund
Lodsning er et traditionelt maritimt erhverv til forebyggelse af ulykker. Det harværet lodsers arbejdsopgave at føre skibe sikkert i havn eller sikkert fra punkt A tilpunkt B. Senere er lodsers virke udviklet sig til også at indbefatte en vurdering afskibes sikkerhedsmæssige stand og besætningens maritime færdigheder.Den danske lodsselvforståelseDanske lodser ser sig selv som en integreret del af en dansk søfartstradition, hvorvægten har været på kvalitet, høj faglighed og godt maritimt håndværk. I dag erdanske lodser højt specialiserede navigatører med mange års erfaringer som kap-tajn eller seniorofficerer.2Traditionelt har der været en stærk uafhængig og uvildigidentitet omkring det at være lods. Der er en selvforståelse af, at lodser er sat i ver-den for at skabe mest mulig sikkerhed primært gennem forebyggende og uvildigrådgivning. Det er den generelle opfattelse, at man i dag leverer lodsydelser, som eraf meget høj kvalitet. De danske lodser opfattes mange steder som en meget vigtigbrik i det forebyggende beredskab i forhold til ulykker og olieforurening i Dan-mark.Internationalt set er de danske farvande et af de mest trafikerede områder. Der eradskillige udfordringer, der knytter sig til navigation i danske farvande. De flestesteder er havbunden ganske tæt på skibene, og det betyder at selv den mindste af-vigelse fra sejlrender kan medføre grundstødninger. Samtidig giver de smallerestræder i Danmark en særlig udfordring i form af en meget lille passageafstand.Særligt her – og ikke mindst med tiltagende trafikmængder – er det kun ganskesmå afvigelser, der skal til, før kollisioner opstår. Danske lodsninger er i særdeles-hed vigtige for sikkerheden omkring de mange tankskibe, der sejler igennem dan-ske farvande. Af særlig sikkerhedsmæssig interesse er det, at der hver dag transpor-teres omkring store mængder olie igennem3Danmark fra Østersøen og til Nordsø-en - og dette tal skulle være er stigende, som følge af en stigning særligt russisktankere med olie.
Lodsning i de dan-ske farvande
23
Denne stærke faglige kultur fremgår tydligt af interviews og samtaler med lodser.Interviewkilder har vurderet at der transporteres ½ mio. tons olie dagligt igennem danskefarvande – dette har vi dog ikke kunne finde statistisk data på.
C:\Users\cell\Desktop\Danske lodser\Scenarieanalyse_af_den_danske_lodsservice FINAL.docx
SCENARIEANALYSE AF DEN DANSKE LODSSERVICE
11
Priser på lodsning
I en EU-benchmark med andre lande placerer Danmark sig omtrent midt i feltetblandt EU-lande, og billigere end en række lande som Norge, Sverige, Holland ogTyskland, som vi på mange omkostningsparametre ligner mest.Figur 2 Gennemsnitlig pris for lodsning:5Containerskib
Figur 1
Gennemsnitlig pris for lodsning:4Ikke specialiseret fragtskib
2.1
Den nuværende model
I 2006 vedtog Folketinget en ny lodslov, som konkurrenceudsatte det statsligelodsvæsen på visse typer af lodsninger, de såkaldte regionallodsninger i dansk far-vand til og fra dansk havn, mens transitlodsninger af tankskibe og anden stor skibs-trafik gennem dansk farvand forblev en opgave for det statslige lodsvæsen DanPi-lot.To primære aktørerpå markedetDen danske lodsservice består i dag primært af to aktører - henholdsvis DanPilotog Danish Pilot Service. Derudover er der enkelte havne, der har egne lodser, her-under Århus Havn, Rønne, Hirtshals, Skagen og Frederikshavn (privat aktør).DanPilot blev grundlagt i 2007 som en fusion imellem de tidligere lokale lodserier,og er nu en selvstændig enhed under Erhvervs- og Vækstministeriet i Danmark,men der er planer om at etablere et statsligt selskab med en professionel bestyrel-se.6DanPilot varetager den statslige lodsvirksomhed gennem danske farvande, tilog fra enhver destination i Danmark samt til destinationer i Østersøen. Det er endel af DanPilots opgave, at statens forsyningspligt overholdes.
DanPilot
4
Study on Pilotage Exemption Certificates, PWC 2012:http://ec.europa.eu/transport/modes/maritime/studies/doc/2012-09-18-pec.pdf5Ibid6Der er i øjeblikket et lovforslag om dette i høring.
C:\Users\cell\Desktop\Danske lodser\Scenarieanalyse_af_den_danske_lodsservice FINAL.docx
12
SCENARIEANALYSE AF DEN DANSKE LODSSERVICE
Som følge af lodsaftalen fra 2006 er DanPilot i konkurrence med Danish Pilot Ser-vice omkring regionallodsningsopgaver, mens gennemsejlingen stadig er udenkonkurrence.DanPilot er på vej til at blive omdannet til en selvstændig offentlig virksomhed(SOV), som led i en indsats mod at øge transparens og dermed også mulighedenfor øget omkostningseffektivitet.Danish Pilot ServiceDanish Pilot Service (DPS) er et kommanditselskab som blev oprettet som Dan-marks første private lodseri i oktober 2007. Selskabet brød således det monopol,som det statslige lodsvæsenet havde haft indtil da. Selskabet har base i Fredericiaderes lodser udfører lodsninger til og fra større danske havne og havnelodsninger,hovedsageligt fra Fredericia, Kalundborg, Aabenraa, København og i Limfjorden.I dag er der forskellige forhold, der udløser en anbefaling7om lodsning i gennem-sejlingen. Dette kan være et skibs dybgang, hvor alle skibe med en dybgang på me-re end 11 meter anbefales at tage lods igennem Storbælt. I Øresund er der en anbe-faling for lastede tankskibe med en dybgang på mere en 7 meter, samt alle lastedekemikalietankere gastankere og skibe lastet med INF. I regionallodsningssammen-hæng udløser sådanne laster lodspligt, når der lodses til/fra havn. (indre territorialgrænse).Lodsninger tilvejebringer en anslået samlet omsætning på ca. 450 mio. kr. om året.Tabel 1Cirka antal lodsninger fordelt på regional og gennemsejlinger samt cirkapriserRegionallodsningerAntal årlige lodsningerCirka pris per lodsning98
Størrelsen på lods-markedet
Gennemsejlingslodsninger10.00030.000-35.000
8.0006.000-8.000
I den danske model er omkostningerne for den danske lodsservice, hvad enten deter via DPS eller DanPilot 100 % brugerfinansieret. Man kan fra et statsligt perspek-tiv derfor betragte modellen, som en udgiftsneutral offentlig service. De drøftelser,som vi har haft med vores interviewpersoner undervejs i forløbet, tyder på, at der idag er tale om, at den store indtægt, der stammer fra gennemsejlingslodsningerne,delvist bruges til at sikre lavere priser på regionallodsningerne (hvor forsynings-pligten er ganske dyr at opretholde). Brugere af gennemsejlingslodsningen betaleren ukendt merpris for dette.I kapitel 4.1vil vi se på konsekvenser af det nuværende scenarie.
78
IMO sn1 / 263Disse lodsninger dækker ikke kun havnelodsninger, men også lodsninger f.eks. fra Skagentil Kalundborg. ’Rene’ havnelodsninger er billigere end det her angivne beløb.9DanPilots omsætningsfordeling på regional og gennemsejlingslodsningerne?
C:\Users\cell\Desktop\Danske lodser\Scenarieanalyse_af_den_danske_lodsservice FINAL.docx
SCENARIEANALYSE AF DEN DANSKE LODSSERVICE
13
3
Internationale erfaringer medliberalisering af lodsydelser
Langt de fleste lande har i dag en statsligt kontrolleret lodsservice. Der er dog ef-terhånden en række lande, der har forsøgt sig med forskellige varianter af liberali-sering eller deregulering af lodsydelser. Det generelle billede fra disse internationa-le erfaringer er, at det ikke er oplagt at konkurrenceudsætte dette område.Australien er et af disse lande, hvor man har ændret organiseringen af lodsningen,og har høstet nogle erfaringer med dette. Man vedtog her i 1993 en reorganiseringaf udbuddet af lodsservices, hvilket for alle havnes vedkommende betød, at manlavede en model med ’seriel konkurrenceudsættelse’. Der er kun én udbyder, dervinder opgaven i hver havn, men lodsydelsen skal udbydes fra tid til anden. Forlodstjenesten ved Great Barrier Reef og Torresstrædet indførte man i stedet en mo-del, der muliggjorde løbende konkurrence mellem flere udbydere (i første omgangto, senere flere udbydere). Det førte indledningsvis til prisfald, men også til flereulykker. Denne ordning er blevet evalueret ganske kritisk efter disse ulykker, ogreguleringen af området er blevet strammet.10Man har samtidig løbende overvejel-ser om at erstatte løbende konkurrence med den samme ’serielle’ model, som an-vendes for havnene. De mulige fordele ved ikke at have konkurrenceudsættelse harbåde at gøre med sikkerhed og med effektivitet.11Sådanne modeller kræver dogdet, som i de gennemførte analyser kalder ’comprehensive transition planning’, nårder skal skabes rum for muligvis at skifte leverandør.I USA har man også eksperimenteret med at konkurrenceudsætte lodsydelser,f.eks. i Alaska og i Florida. I Alaska konkluderede en rapport i 1994, at‘Competition…severely compromised the… ability to maintain high professionalstandards”.12
1011
http://www.atsb.gov.au/media/4018189/MI2010011_FINAL.pdfhttp://www.amsa.gov.au/shipping_safety/coastal_pilotage/Coastal_Pilotage_Services.pdf12”Alaska’sMarine Pilotage System Revisited”, som vi dog ikke har kunnet finde merepræcise henvisninger til. Vores kilde er “The Impact of Competition on Pilotage,” CanadianMarine Pilots’ Association.
C:\Users\cell\Desktop\Danske lodser\Scenarieanalyse_af_den_danske_lodsservice FINAL.docx
14
SCENARIEANALYSE AF DEN DANSKE LODSSERVICE
Det var derfor ikke en større overraskelse, da man ved grundstødningen af ’NieuwAmsterdam’ i 1997 efterfølgende konkluderede det samme – at konkurrencen (iden model, som man anvendte i Alaska) havde skadet den offentlige sikkerhed.13Florida har også forsøgt sig med en kortvarig konkurrenceudsættelse af lodsydel-ser. Dette forsøg blev dog afbrudt og statens love revideret. Der står i dag i FloridaStatutes:’Because safety is the primary objective in the regulation of pilotage by the stateand because of significant economies of scale in delivering the service, the re-quirement of a large capital investment in order to provide required services andthe fact that are supplying services that are considered to be essential to the econ-omy and the public welfare, it is determined that economic regulation, rather thancompetition in the market place, will better serve to protect the public health, safe-ty and welfare’.14I mange amerikanske stater har man i dag, og har historisk haft, et system, hvorflere lodsningsforeninger (associations) deles om et marked ud fra et rotationsprin-cip. Der er således ikke konkurrence om den enkelte kunde.I Hawaii undersøgte man i 1993 effektiviteten af organiseringen af lodsydelser,hvor der var to udbydere i konkurrence med hinanden. Konklusionen var:"Theexistence of twopilot organizationsresults in a very inefficient pilotage sys-tem in Hawaii....Since theydonotshareinformation orresources, thereis neces-sarily a duplication of staffingrequirementsand an inefficient use ofresources.”15I England ændrede man lovgivningen i slutningen af 1980’erne, så ansvaret forlodsydelser overgik til de enkelte havnemyndigheder. Der var således ikke tale omen konkurrenceudsættelse, men i højere grad om en deregulering. Havnene havdeefterfølgende det fulde ansvar for udbuddet af lodsydelser og kvaliteten af ydelser-ne. Ulykken med Sea Empress i 1996 medførte et retsligt efterspil, der viste nogleaf svaghederne ved denne organisering af lodsydelser. Dommeren i sagen udtaler:’Theport authority imposes a charge for pilotage but in the same breath has theadded advantage of the pilot being treated for purposes of civil liability as an em-ployee of the shipowner’.Det kan således være problematisk når private operatører (som en havn) ikke reelthar det juridiske ansvar for skibet, men alligevel tager sig betalt for ydelsen. Denbritiske deregulering fik i det hele taget ikke placeret et tilstrækkeligt tydeligt an-svar for lodsernes kvalifikationer, fordi ansvaret for at sætte standarder også var
1314
http://www.marinepilots.ca/en/articles/competition.html2005 Florida Statutes, artikel 215"Divisionof Consumer Advocacy'sStatementofPosition With Respect to the HawaiiPilot Association'sAmendedPetitionforChange of Pilotage Rates,"Hawaii Department ofCommerce and Consumer Affairs,1993. Se også ”Competition in Pilotage: The US Experi-ence.” Michael R. Watson (præsident for International Maritime Pilots’ Association), 2007.
C:\Users\cell\Desktop\Danske lodser\Scenarieanalyse_af_den_danske_lodsservice FINAL.docx
SCENARIEANALYSE AF DEN DANSKE LODSSERVICE
15
placeret decentralt. Denne situation gælder stadig16, men det britiske parlamentovervejer nu igen at revidere lodslovgivningen.I Argentina har man også gennemført liberaliseringer af lodsområdet tilbage i1997. I løbet af de første tre år indtraf der 18 alvorlige ulykker sammenlignet mednul i de foregående tyve år.17Regeringen fremlagde på det tidspunkt reformforslag,der skulle rulle liberaliseringen tilbage, som dog ikke blev vedtaget. Indledningen ilovforslaget lød bl.a. (oversat)”competition leads pilots to do things they would refuse to do for safety reasons ina non-competitive setting.”18
1617
www.publications.parliament.uk/pa/cm201213/cmselect/cmtran/writev/marine/m16.htm“The Impact of Competition on Pilotage,” Canadian Marine Pilots’ Association18“The Impact of Competition on Pilotage,” Canadian Marine Pilots’ Association. Det hardesværre ikke været muligt for os at finde frem til det oprindelige lovforslag.
C:\Users\cell\Desktop\Danske lodser\Scenarieanalyse_af_den_danske_lodsservice FINAL.docx
16
SCENARIEANALYSE AF DEN DANSKE LODSSERVICE
4
Scenarieanalyse
I det følgende kapitel gennemgår vi en række scenarier for fremtidige organiseringaf lodsydelser i Danmark. For hver af dem peger vi på de mest sandsynlige fordeleog ulemper. Det er dog i sagens natur svært at spå om, hvilke konsekvenser envalgt model i praksis ville have, da en masse konkrete juridiske og aftalemæssigeforhold vil spille ind og påvirke modellens fordele og ulemper. Således er detumiddelbart forventeligt, at konkret lovgivning altid vil forsøge at imødegå de mestoplagte negative konsekvenser ved et scenarie.Vi ser på de økonomiske og sikkerhedsmæssige konsekvenser ved fire scenarier:
››››Økonomi
Status quoFri konkurrenceStatsligt selskabKoncessionsmodeller
Grundlæggende vil der være fem parameter, der har betydning for økonomi påtværs af alle scenarier:
›››››Sikkerhed
Udnyttelsesgrad af lodserOptimering på materielLønninger til lodserAdministrationsomkostninger til supportfunktionerAktørernes forventelige prispolitik og markedsadfærd
Vi vil vurdere sikkerhed på parametre som:
›
Kvaliteten af lodser bestemt af uddannelse og erfaring
C:\Users\cell\Desktop\Danske lodser\Scenarieanalyse_af_den_danske_lodsservice FINAL.docx
SCENARIEANALYSE AF DEN DANSKE LODSSERVICE
17
››
Incitamentsstrukturer for sikkerhed, herunder bevarelse af uvildighedHåndtering af forsyningspligten, så alle der ønsker lods får en lods
I alle scenarier antager vi, at staten vil fastholde et fornuftigt, højt niveau af kvali-fikationskrav samt et grundigt tilsyn med lodsning.
4.1Beskrivelse
Scenarie A – status quo
Den nuværende model kan helt kort beskrives som en model, der har monopol pågennemsejlingen og fri konkurrence på regional lodsningen. Modellen har, somallerede nævnt, medført dannelsen af Danish Pilot Service, som nu agerer konkur-rent til DanPilot i visse havne.Det giver den umiddelbare fordel for redere, at de i disse havne (primærtFredericia, København, Åbenrå og Kalundborg), har mulighed for at vælge mellemleverandører af lodsydelser. Dette kan anses for at være et gode i sig selv, men fø-rer dog først til reelle fordele for rederierne, hvis konkurrencen fører innovati-on/forbedret service og lavere priser med sig.Danish Pilot Service har i dag et identisk prisniveau sammenlignet med DanPilotfor den enkelte lodsning. Virksomheden arbejder dog med at give rabatter til derederier, der vælger at indgå aftaler om et større antal lodsninger inden for en giventidsperiode. Det er vores indtryk, at rabatterne kan beløbe sig til 5-15 % på den op-rindelige pris per lodsning. DPS tilbyder også nogle gange introduktionsrabat tilnye kunder. Konkurrenceudsættelsen har således medført fordele i et begrænsetomfang i forhold til pris, i det det kræver indgåelse af en længere/større kontraktmellem reder og leverandør, før det bliver muligt at sænke priserne. Enkeltlodsnin-ger koster som sagt det samme som hos DanPilot. Det scenarie, der er i dag, bidra-ger for hovedparten af rederierne ikke til lavere priser.Som vi har omtalt, er en af de primære poster, der udgør omkostningerne til lods-ning, selve lønnen til lodserne. Det tyder på, at Danish Pilot Service kan etablerelønaftaler med nogle af deres lodser, hvor lønniveauet er lavere end det ville haveværet, hvis personen var blevet ansat hos DanPilot. I et vist omfang har konkurren-cesituationen altså medført en mere varieret løndannelse for lodser. Dette er en for-del i forhold til muligheden for på længere sigt at nedbringe prisen på lodsning,men indebærer en lille risiko for at arbejdskraften også er mindre kvalificeret, hvil-ket vi vil vende tilbage til.I forhold til prisen på lodsninger og omkostningerne ved at opretholde forsynings-sikkerhed er der adskillige udfordringer ved den nuværende model. Med hensyn tilprisen kan vi iagttage, at priserne for en enkelt lodsning ikke er faldet. Dette er påingen måde overraskende. Enhver rationelt agerende privat virksomhed (DPS), deragerer i konkurrence med en statslig virksomhed, som har forsyningspligt (DanPi-lot), vil vælge at udbyde sine ydelser til en pris, der kun er marginalt lavere end denstatslige pris. Det er nok til, at man er mere attraktiv prismæssigt end statsmonopo-let, og man har dermed ikke incitament til at sænke prisen yderligere eftersom det
Økonomi
C:\Users\cell\Desktop\Danske lodser\Scenarieanalyse_af_den_danske_lodsservice FINAL.docx
18
SCENARIEANALYSE AF DEN DANSKE LODSSERVICE
ikke giver yderligere konkurrencefordele. Faktisk medfører modellen, som den er idag generelt højere priser. Logikken er som følger:1Staten har forsyningspligten og en sådan er dyr at opretholde, særligt når enprivat leverandør kan tager alle de lette kunder/lodsninger (såkaldt ’cherrypicking’)Statens pris for at lodse til de pågældende havne stiger (eller skal subsidieresandetsteds fra)Den private aktør skal blot være lidt billigere end den statslige aktør, og kanderved sætte en pris, der er marginalt lavere end statens relativt dyre pris.
2
3
Det er ulempen at have en model som denne, hvor forsyningspligten kun berørerden ene aktør, således prisen for den ene udbyder bliver høj, mens den anden/ an-dre aktører kan prissætte sig i samme høje leje.19Hvis markedet for regioner var større, og der var flere penge at konkurrere om,ville der muligvis opstå flere private virksomheder, der kunne konkurrere mere påpris, og undgå ovenstående problematik helt eller delvist. Rationelle virksomhederville dog forventes i denne situation at dele det stadig relativt lille marked imellemsig eller aftale priser for at sikre størst mulig indtjening. Alternativt ville de kon-kurrere, til der kun var én aktør tilbage, hvorefter denne kan sætte sin pris som skit-seret ovenfor, dvs. højt. Resultatet vil efter al sandsynlighed blive det samme: desamme priser som i dag eller højere priser for lodsning.20Det er allerede antydet, at forsyningspligten er dyr at opretholde. Den er i særde-leshed dyr at opretholde i det nuværende scenarie, hvor der forekommer ’cherrypicking’. Danish Pilot Service kan lige nu indgå forudsigelige kontrakter med enstor volumen med visse aktører, og planlægge herefter. Samtidig har de mulighedfor at sige nej til lodsningsopgaver, som DanPilot så er forpligtet til at løse.Situationen giver følgende konsekvenser:
›
Både DanPilot og Danish Pilot Service har to både liggende i KalundborgHavn, hvor der således er dobbeltkapacitet. Dette gør sig også gældende i et
19
Dette vil også gælde for modellen Fri konkurrence20Uden om disse markedsmæssige logikker, er der mindst én formel grund til, at DPS’lodsninger alt andet lige vil være lidt dyrere end DanPilots. De lånebetingelser, hvormedDanish Pilot Service kan finansiere sine både, indeholder nogle nedskrivningskrav, der errelativt meget hårdere, end dem, som DanPilot anvender. DanPilot afskriver en båd over 20år, mens Danish Pilot Service skal afskrive en båd over en noget kortere årrække. Det kræ-ver større indtægter at kunne dække disse afskrivninger, og det er en bidragende forklaringpå de højere priser, og på, hvorfor det historisk har været svært at finde en langtidsholdbarvirksomhedskonstruktion for Danish Pilot Service. Hvis denne situation var anderledes,ville Danish Pilot Service formentlig have en noget stærkere forretning, men ville stadigikke have et incitament til at sætte lavere priser.
C:\Users\cell\Desktop\Danske lodser\Scenarieanalyse_af_den_danske_lodsservice FINAL.docx
SCENARIEANALYSE AF DEN DANSKE LODSSERVICE
19
eller andet omfang i andre havne som Fredericia, Åbenrå, Limfjorden og Gre-nå.
›
Der skal samlet set bruges syv lodser til at kunne garantere forsyningspligten iKalundborg Havn. Danish Pilot Service har relativt lettere ved at udnytte sindel af disse syv lodser, mens DanPilot har sværere ved at anvende sine lige såeffektivt, som hvis de havde alle syv lodser. Her er et effektivitetstab.DanPilot skal fastholde certifikater på havne, hvor de nu sejler noget sjældnereend før (Fredericia og Åbenrå), og de får ikke en tilsvarende indtægt. De lod-ser, der skal bruges for at fastholde det daglige beredskab her, sænker ogsåDanPilots generelle lodsningseffektivitet.Samlet set skal der betales lønninger til flere disponenter fordi begge organisa-tioner skal have nogle på vagt, og DanPilot skal have lige så mange som førfor at kunne sikre, at de kan håndtere mængden af bestillinger. Det giver størredisponeringsomkostninger til det samme antal lodsninger.
›
›
Sikkerhed
En almindelig bekymring, der uden nogen tvivl skal håndteres, hvis man forsøgerat deregulere lodsydelser er, om kommercielle leverandører kan levere den sammekvalitet som de statslige. Der er flere forhold, der spiller sammen her. Søfartssty-relsen har fastsat de samme formelle kvalifikationskrav til lodser, hvor end de eransat og tilsynet fra SFSs side er også det samme. Reguleringen fra det offentligesside sikrer derfor formelt set, at kvalifikationerne er tilstrækkelige.I teorien og i praksis opstår der dog potentielle udfordringer for kvaliteten. Den eneudfordring har at gøre med erfaring. Hvis en ny aktør vil til at lodse til en ny havn,skal de muligvis uddanne personale til det formål. Dette er dyrt, og det giver min-dre erfarne – men dog formelt kvalificerede lodser. Det er svært at beskrive kvali-tetsforskellen på en meget erfaren og en lidt mindre erfaren lods, men vi kan someksempel fortælle, at Statoil i den seneste tid altid har valgt at anvende DanPilot-lodser i til deres raffinaderi i Kalundborg. Det gør de angiveligt fordi de oplever, atDanPilots lodser har en større erfaring med Kalundborg Havn end Danish PilotServices lodser. Da enhver risikoforøgelse ift. sikker udskibning fra raffinaderiet ermeget mere omkostningsfuldt end prisen for lidt dyrere lodser i al forudsigeligfremtid, vælger Statoil altså den mulighed fra, som de kunne have for at få laverepriser hos Danish Pilot Service.21Den anden udfordring har at gøre med lodsens uafhængighed. Som vi har fortalt iafsnittet om internationale erfaringer, er der bekymring i flere andre lande om,hvorvidt statens og offentlighedens interesser i en sikker søfart kompromitteres afden kommercielle relation mellem en udbyder af lodsydelser og en køber af disse.Det er ikke muligt at sige noget om, hvorvidt det er et problem i en dansk kontekst,men der er ikke grund til at tro, at Danish Pilot Service ikke lever op til forventnin-gerne på dette område. På den anden side er det en logisk selvfølge, at en lods fra
21
Bemærk venligst, at Statoil benytter Danish Pilot Service i flere andre sammenhænge,hvor de oplever, at de kan få tilstrækkelig kvalitet i forhold til deres behov.
C:\Users\cell\Desktop\Danske lodser\Scenarieanalyse_af_den_danske_lodsservice FINAL.docx
20
SCENARIEANALYSE AF DEN DANSKE LODSSERVICE
et firma, der måske har en stor kontrakt med en kunde, ikke kan forventes at værelige så nidkær med f.eks. indberetninger som en kommercielt uafhængig kollegahavde været det.22På dette område vil en hvilken som helst model, hvor der er pri-vate aktører, der direkte indgår kontrakter med rederier, indebære en lidt større ri-siko end en, hvor der ikke er et sådant afhængighedsforhold.Andre forholdMarkedsintroduktion kan have medført en udvikling i forhold til service ogfleksibilitet, som er kommet som følge af et pres på markedet. I forhold til forbed-ret service, er det indtrykket fra vores dataindsamling, at flere oplever, at DanPilothar været tvunget til mere offensivt at gå i dialog med sine kunder. Det har i et vistomfang bidraget til generelt tættere koordinering og en oplevelse af forbedret ser-vice hos DanPilot. Det er dog uklart, om dette øgede kundefokus gør sig gældendei hele DanPilots organisation eller om det kun er i forhold til de konkurrenceudsattehavne.
4.2Beskrivelse
Ét statsligt selskab
En måde at skabe rammer om videreudvikling af lodsningen i Danmark er ved atføre situationen tilbage til den situation, hvor en statslig enhed udbyder lodsninger idanske farvande. Staten (eller et statsligt selskab) ejer i dette tilfælde alt materiel,ansætter alle lodser og sikrer disses uddannelse samt forhandler deres arbejdsvil-kår. I et statsligt selskab vil ledelsen være ansvarlig overfor en professionel besty-relse, som bør indeholde forskellige parter fra branchen. Hertil vil det statslige sel-skab være ansvarligt generelt for løbende udvikling og effektivisering af lodningeni Danmark. De konkrete styringsmekanismer (lovgivningen og en eventuel resul-tatkontrakt), der på et mere detaljeret niveau sætter rammerne for en stærk modelmed stærke incitamenter og færrest mulige ulemper, forholder vi os ikke til.Det er oplagt, at et statsligt monopol ikke i sig selv har noget stort incitament til atarbejde med effektivitetsforbedringer eller med at stimulere til innovation i det heletaget. Der er indikationer fra kunder om, at DanPilot er blevet en mere dynamiskog åben organisation efter konkurrenceudsættelsen, og dette ville ikke nødvendig-vis være sket uden denne. Det ville heller ikke nødvendigvis kunne fastholdesfremadrettet i en ny statslig monopol-model. Det er en relevant bekymring i for-hold til et monopol, hvordan man sikrer fokus på at fremme en ’performance’-
Økonomi
22
Dette er værd at uddybe. En liberalisering af lodsydelserne, der gør lodsningsvirksomhe-der til sælgere, der skal sælge ydelser til rederne, forandrer i bund og grund formålet med athave lodsydelser. Pludselig bliver formålet primært kommercielt: At bidrage som konsulenttil en sikker og kommercielt sammenhængende drift hos det enkelte rederi (dog primærtmed sikkerheden i højsædet). Dette er anderledes end det, der primært er formålet i dag: atsikre en samlet set velfungerende søfart, med få ulykker og –vigtigst– en forebyggelse afmiljøkatastrofer med gigantiske oprydningsomkostninger til følge. Denne bemærkning ind-går ikke i analysen, fordi dette valg primært af politisk: vil man se på lodsydelser som enservice til det enkelte rederi, eller som en måde for staten at sikre en sikker og forsvarligsøfart? Hele vores analyse antager, som præsenteret indledningsvist, at det er statens sik-kerhedsmæssige prioriteter, der har forrang, fordi det historisk har været sådan.
C:\Users\cell\Desktop\Danske lodser\Scenarieanalyse_af_den_danske_lodsservice FINAL.docx
SCENARIEANALYSE AF DEN DANSKE LODSSERVICE
21
kultur, hvor forbedringer af driften og omkostningsreduktioner konstant er pådagsordenen.En anden ulempe ved et statsligt monopol vil være, at der vil være et opadgåendepres på priserne fra lønniveauet. Som med andre højtuddannede faggrupper, der hareneret på at udføre opgaver, kan det svært som arbejdsgiver at lægge et pres på ar-bejdsvilkår og lønninger. Ikke mindst fordi lodserne ’blot’ er ansat på tjeneste-mandslignende vilkår, og derfor har mulighed for at opsige overenskomsten. I ensituation, hvor der er krav om effektiviseringer, vil et monopol, hvor medarbejder-ne er stærkt organiseret, have svært ved at hente besparelser via en reduceret væksti lønnen.Der er dog også flere prismæssige fordele i et scenarie med et statsligt selskab,hvor de styringsmæssige rammer er fornuftige og dynamiske. I dette scenarie vilman kunne opnå en højere effektivitet end man vil kunne i den nuværende model.Vi har præsenteret, hvordan den nuværende model ser ud til at føre til ’dobbelthusholdning’ på flere områder: Der er dobbeltbemanding på visse stabsfunktioner(f.eks. disponenter), en større mængde materiel i spil (ingen deling af både ogbådsmænd) og en manglende mulighed for synergi mellem uddannelsesindsatser.Et tillempet regnestykke fra det nuværende scenarie kan illustrere problemstillin-gen. I dag omsætter Danish Pilot Service for omtrent 30 millioner kroner og kanpræstere et relativt lille overskud fra denne omsætning.23Således betaler de cirka30 millioner i driftsomkostninger. DanPilot anslår, at de kunne løse DPS’ opgavermed en forøgelse af driftsomkostningerne, der ikke overstiger 10 millioner, og somvil give samme omsætning. Det nuværende scenarie koster på denne måde DanPi-lot et potentielt overskud på op til 20 millioner (som kunne bruges til at sænke pri-serne generelt). Det er svært at afgøre, hvor pålideligt dette tal er, men der er ingentvivl om, at DanPilot, når man i forvejen har forsyningspligten på de pågældendehavne, ved en relativt beskeden meromkostning kan levere de lodsninger, som idag er varetaget af Danish Pilot Service.Samtidig giver de nuværende begrænsninger på muligheden for at sejle i gennem-sejlingen begrænsninger på, hvor effektivt Danish Pilot Service kan anvende sinelodser. Det er ingen hemmelighed, at regionalt placerede lodser ikke udnyttes tilfulde, hvis de ikke kan bruges i gennemsejlingen. For Danish Pilot Service er ud-fordringen ikke specielt stor, eftersom de lodser i de havne, hvor der er tilstrække-lig stor trafik til at beskæftige fuldtidslodser. DanPilot arbejde også mere ineffek-tivt, fordi de er nødt til at holde et beredskab til i de havne, hvor Danish Pilot Ser-vice også lodser, efter som de ikke ved, om der vil være en lodsning, som DPS ikkehar mulighed for at foretage.
23
Dette er ikke en kritik af Danish Pilot Service, men en konstatering. Vi anerkender, at derogså er forhold i markedet, der gør det svært at drive forretning for Danish Pilot Service.Indtil videre unævnt er deres omkostninger til at uddanne lodser, hvoraf flere efterfølgendetager job i DanPilot fordi lønnen der er bedre. Dette er svært at gardere sig imod for en lillevirksomhed, der ikke kan tilbyde en lige så høj løn. Det kan gøre det svært for DPS ellerandre private aktører at opbygge en stærk kerne af erfarne lodser.
C:\Users\cell\Desktop\Danske lodser\Scenarieanalyse_af_den_danske_lodsservice FINAL.docx
22
SCENARIEANALYSE AF DEN DANSKE LODSSERVICE
Den samlede produktivitet af lodsvæsnet afgøres af effektiviteten af lodsdispone-ringen, og denne viluden tvivlkunne foretages mere effektivt, hvis der er et mono-pol end i den nuværende model. Her antager vi, at et statsligt monopol ville arbejdemålrettet med at optimere disponeringen af lodser.Summen af de ovenstående bemærkninger peger i retning af, at et statsligt selskabkan levere minimum lige så lave priser end et scenarie, hvor der konkurrenceud-sættes som i dag. Dette beror primært på det forhold at muligheden for stordrifts-fordele, synergier og høj lodsudnyttelse vurderes størst, ligesom styring og kvalitet,som vi vil se på i det næste vurderes at være højest, hvilket også må afspejles i densamfundsøkonomiske betragtning, da dette er det primære mål.SikkerhedMed et statsligt selskab vil der være garanti for et højt sikkerhedsniveau, dels vedat lodserne forblev neutrale og uvildige i udførelsen af deres gerning. Dette vil be-tyde at sikkerhedsmæssige forhold har forrang frem for kommercielle overvejelser.Denne model vurderes at give stor leveringssikkerhed af de langsigtede hensyn omminimering af ulykker frem for kortsigtede gevinster med en højere risikoprofil.Et statsligt selskab kan i princippet understøtte andre politiske mål, som f.eks. etønske om at holde liv i små havne i udkantsområder ved at sikre lodsning til over-kommelige priser. Opfyldelsen af et sådant mål vil i et vist omfang kompromitteremuligheden for lavere priser i de stærkt kommercialiserede havne, sådan som det ertilfældet i dag, hvor gennemsejlingen i høj grad medfinansierer regionallodsninger.
Andre forhold
4.3Beskrivelse
Fri konkurrence - liberalisering afgennemsejling
I dette scenarie er der fri konkurrence mellem alle aktører, der ønsker at være påmarkedet. Den primære forskel til i dag er, at gennemsejlingen liberaliseres, og atdette gøres med samme krav til lodskvalifikationer, som er gældende i dag. I enmodel som denne vil det stadig være nødvendigt med en statslig aktør som DanPi-lot, der varetager og opretholder forsyningspligten.Der er forhold ved en fuld liberalisering, der peger både i retning af en mulighedfor lavere priser og for højere priser.Muligheden for lavere priser på gennemsejlingslodsninger opstår, så snart en privatoperatør tilbyder lodsninger på gennemsejlingen. Fordi gennemsejlingen har enstor forudsigelig mængde trafik, er det muligt a) at disponere sine lodser megeteffektivt, b) at investere i relativt lidt materiel i forhold til mængden og længden aflodsninger og c) indgå længerevarende aftaler med redere, der ønsker at købe man-ge lodsninger. Forretningen er således præget af relativt lavere risici end i det nu-værende scenarie. Dette giver mulighed for at agere med lavere priser end DanPilotgør i dag på gennemsejlingen.Hvis en privat operatør ville regionallodse samtidig med, at den lodser gennemsej-linger, vil dette være mere lukrativt end i det nuværende scenarie. Dette skyldesigen, at man kan disponere sine lodser mere effektivt, når man kan lodse i beggesammenhænge. Med andre ord ville den private operatør opnå de fordele, som
Pris
C:\Users\cell\Desktop\Danske lodser\Scenarieanalyse_af_den_danske_lodsservice FINAL.docx
SCENARIEANALYSE AF DEN DANSKE LODSSERVICE
23
DanPilot har i dag, i forhold til at skabe synergi mellem regionale og gennemsej-lingslodsninger – både på mandskabs- og materielsiden. På den del af regional-lodsningerne, som er kommercielt interessante ville priserne også potentielt kunneblive lavere.Det giver et selvstændigt bidrag til den private operatørs bundlinje – eller mulighedfor prisreduktion – at deres indtægter ikke skal bruges til at dække omkostninger tilat opretholde forsyningspligten i kommercielt urentable sammenhænge. Dette erformentlig det forhold, der bidrager mest til en privat leverandørs evne til at tilbydelavere priser end dem, som det statslige monopol i dag tilbyder.Dette scenarie vil samlet set gøre det lettere for en eller flere private operatører atdrive en sammenhængende forretning, og det peger umiddelbart i retning af, at pri-serne, som rederne betaler, kunne blive lavere.Der er dog også en række forhold, der peger i retning af, at det ville komme højerepriser på lodsningerne totalt set.DanPilot vil stadig være tvunget til at opretholde og dække omkostninger til forsy-ningspligten i alle farvande og i særdeleshed der, hvor de private operatører ikkeønsker at lodse. Her svarer liberaliseringsscenariet overens med det gældende sce-narie i dag, hvor situationen blot er forværret og gør det endnu dyrere at opretholdeforsyningspligten. Når DanPilot mister indtægter, fordi mange naturligt vil vælgeden private leverandør, der formentlig har lavere priser, vil DanPilot være nødt tilat hæve sine priser, hvis man fortsat skal have en økonomi, der ikke kræver statstil-skud. Dette vil gøre det muligt for den eller de private aktører også at hæve derespriser. Så længe de er billigere end DanPilot er de jo det bedste alternativ. Enhverrationel privat markedsaktør vil gøre dette, og øge sit overskud på denne måde.Dette peger i retning af, at de private operatører ikke vil sænke deres priser selv omderes driftsomkostninger egentlig ville tillade det.Man kunne dog forestille sig, at der kommer flere private aktører, der kunne ønskeat udbyde lodsninger. Dette kunne principielt bryde med den mekanik, som vi ligehar beskrevet, hvor en privat aktør bare kan hæve sine priser sammen med DanPi-lots. I praksis vil det dog være ganske svært at sikre, at markedet ikke deles mellemfå udbydere eller der indgås prisaftaler. På et lille marked, som kræver store inve-steringer i materiel og uddannelse, er det almindeligvis risikabelt at konkurrere påpris, og derfor vil de fleste rationelle markedsaktører forsøge at undgå dette. Der ersåledes ingen garanti for, at en flerhed af private aktører automatisk vil medføre ensund konkurrencesituation på et lille marked som dette.SikkerhedPå den sikkerhedsmæssige side, er der ingen tvivl om, at sikkerheden kun kan blivedårligere end den er i dag.Særligt hvis der skulle ske det, at der faktisk opstår en reel konkurrencesituation påmarkedet, hvor priser vitterligt er varierede og der er en flerhed af aktører, vil dervære en kombination af mekanismer, der træder ind.
›
De private virksomheder, der varetager lodsning, vil ikke have interesse i atindberette kritisable forhold ombord på kundernes skibe, da de bringer deres
C:\Users\cell\Desktop\Danske lodser\Scenarieanalyse_af_den_danske_lodsservice FINAL.docx
24
SCENARIEANALYSE AF DEN DANSKE LODSSERVICE
egen omsætning i fare. Der kan endda opstå en situation, hvor det ikke blot erpris, men ’lempelighed’ der konkurreres på, hvilket hverken er i offentlighe-dens interesse eller samfundsøkonomisk hensigtsmæssigt. Særligt fordi det vilvære logisk at lave eksklusivaftaler mellem en reder og et lodseri, vil det væresvært for et lodseri at ’sætte sig op imod’ en stor kunde.
›
Det kan let blive realiteten, som man har set det i Torres Strait i Australien, atprivate operatører, der konkurrerer, presser de ansatte i forhold til overholdel-se af hviletid. Lodsens ’friskhed’ er en af de mest centrale parametre for kvali-teten af lodsydelsen ud over dennes kompetenceniveau, så kan overtrædelseraf hviletiden være ganske risikable.Hvis markedet bliver et, hvor der konkurreres meget på pris, vil det kunne be-tyde, at det bliver mindre kvalificerede lodser, der ansættes. Lodser, der ermeget erfarne, vil være for dyre, og de private lodsoperatører vil måske tvingehinanden til at ansætte lodser, der kun lige netop kan leve op til certifikatkra-vene. Således er det ikke sikkert, at der vil være et marked for erfarne lodser,men kun for ’certificerede’ lodser.En sidste udfordring på dette område er, at det vil være problematisk, hvis enprivat aktør får en stor markedsandel, men går konkurs efterfølgende. Her erdet ikke sikkert, at DanPilot og andre private aktører længere ville have til-strækkelig stor kapacitet til at varetage den konkursramte aktørs hidtidigelodsninger. Dette kan betyde, at man må lade skibe, der ønsker lods, sejleuden, hvilket sikkerhedsmæssigt ville være potentielt problematisk.
›
›
Andre forhold
Der er en række andre forhold, der påvirkes positivt og negativt i et scenarie, hvorgennemsejlingen også liberaliseres.På den positive side, vil der helt naturligt opstå større valgfrihed for redere medhensyn til lodsudbydere, eftersom det givetvist vil være attraktivt at lodse i gen-nemsejlingen. Denne valgfrihed vil medføre et behov for at alle udbydere, ogsåDanPilot, sikrer et højt serviceniveau, måske kreerer nye supplerende ydelser tilmarkedet, og opfinder nye aftale- eller kontrakttyper, der kan bruges til at tilbydekunderne en samlet set god service. Der vil med andre ord opstå et pres på virk-somhederne, der kræver innovation og nye udviklingstiltag, til gavn for kunderne.På den negative side, opstår der nogle principielle politiske problemstillinger, derskal håndteres i dette scenarie. Det væsentligste stammer fra det forhold, at DanPi-lot vil tabe omsætning, og dermed ikke have nok penge til at varetage forsynings-pligten på regionallodsningerne uden et større underskud. Priserne kunne hæves,som nævnt ovenfor, eller man kan vælge at yde driftstilskud fra staten til DanPilot.En prisstigning vil ramme de små havne, fordi det vil blive urentabelt at sejle tilvisse af dem. Det ville sandsynligvis medføre lukning af flere mindre havne somkommercielle havne. Det får med andre ord lokalpolitiske konsekvenser. Den an-den mulighed er, at yde et driftstilskud fra staten, forekommer ikke attraktiv, i detstaten fra at have en omkostningsneutral lodstjeneste pludselig ville skulle betaleekstra for at kunne sikre lodsning til landets mindste havne. I en situation, hvorstaten fattes penge, er dette givetvis uholdbart.
C:\Users\cell\Desktop\Danske lodser\Scenarieanalyse_af_den_danske_lodsservice FINAL.docx
SCENARIEANALYSE AF DEN DANSKE LODSSERVICE
25
4.4Beskrivelse
Ren koncessionsmodel
I f.eks. Australien har man på havnelodsningsområdet udviklet en model, der bedstkan betegnes som ’seriel konkurrence’. Her byder en eller flere private aktører påretten til at lodse til en eller flere havne i en årrække under aftalte og forudsigeligevilkår. I Danmark kunne man forestille sig en model som denne, hvor private aktø-rer kunne vinde retten til at lodse i bestemte regioner eller geografiske områder. Ensådan model kunne kaldes en ’koncessionsmodel’. Modellen har den fordel, at denundgår de uhensigtsmæssigheder, der følger med et konkurrenceudsat lodsområde,og samtidig tildeler den forsyningspligten entydigt til vinderen af koncessionen.Det er også en fordel i forhold til konkurrencemodellerne, hvor staten altid er nødttil at være endelig garant for forsyningspligten.Der kunne være mange varianter af en koncessionsmodel. For at kunne beskrivefordele og ulemper ved en sådan model må vi dog lægge os fast på en forestillings-ramme her. Den model vi vil beskrive er kendetegnet ved:
››››
At forsyningspligten følger med en koncessionKoncessionen gælder et geografisk afgrænset område, og der kan være flere afdisse i Danmark (hvor mange er ikke vigtigt)Koncessionen gælder for en længere periode på tre eller fem årVinderen af koncessionen skal selv stille med mandskab og materiel til at løseopgaven
Vi vil ikke anse en koncessionsmodel for at være realistisk at indføre for gennem-sejlingerne, da ingen private aktører vil kunne forventes at opbygge kapacitet til atvaretage lodsningen her. Samtidig vil det være en katastrofe, hvis en privat aktørvar nødt til at trække sig herfra, og der ikke længere var en statslig aktør til at gen-overtage lodsningen.PrisDette scenarie er det, hvor man er tættest på at kunne garantere, at der vil kunnekomme lavere priser. Dette skyldes primært, at man skaber en overskuelig mar-kedssituation, hvor en privat aktør ville kunne regne med en kontraktperiode påf.eks. tre eller fem år, samt et nogenlunde forudsigeligt antal lodsninger. Det vilskabe grundlag for at ansætte en mængde lodser, der passer til arbejdsbyrden, samtindgå bedre aftaler med banker (end det kan lade sig gøre i dag), fordi de kan følesig sikre på at kunden har en stabil indtægt. Det tidsbegrænsede monopol, som manvinder, kan muligvis gøre det håndterbart for en virksomhed at overkomme de højeopstartsomkostninger, der vil være til både og uddannelse af mandskab. Dispone-ringseffektiviteten vil dog næppe kunne være så høj, som hos DanPilot i dag, fordi
C:\Users\cell\Desktop\Danske lodser\Scenarieanalyse_af_den_danske_lodsservice FINAL.docx
26
SCENARIEANALYSE AF DEN DANSKE LODSSERVICE
man i et koncessionsområde aldrig vil have fuld udnyttelse af kapacitet, og ikke påsamme måde vil kunne anvende lodser på tværs af geografi.24I de koncessionsområder, hvor der er relativt stor trafik til, vil det være muligt at fålavere priser end i dag på baggrund af ovenstående forhold. Det eneste koncessi-onsområde, der med sikkerhed kan siges at have nok trafik til, at private aktørermed rimelig sikkerhed vil byde ind, er området Åbenrå/Kalundborg/ Fredericia ogde øvrige lokale havne i det område. Det er også muligt, at man kunne oprette kon-cessioner på København, Århus, Stigsnæs og Esbjerg, hvor der alle steder er en vistrafik.I de koncessionsområder, hvor der er mindre trafik, vil der enten ikke være nogen,der byder på at varetage lodsningsopgaven, eller også vil de byde ind med en pris,der er højere end den pris, der betales i dag (fordi prisen i dag kan holdes lidt nedeaf DanPilot i kraft af indtægter fra gennemsejlingen).Det betyder, at kun de mest trafikerede havne ville kunne få en lavere pris, mensresten vil få en højere pris.Der er også flere forhold, der taler for, at priserne vil stige efter den første udbuds-runde. Dette skyldes, at der efter en periode med kun én udbyder, reelt vil være etmonopol på kvalifikationer hos denne udbyder. De andre virksomheder, der udby-der lodsydelser, vil ikke have lodser, der er kvalificerede, fordi de ikke har lodsetved de pågældende havne i 3-5 år. Det vil sige, at den hidtidige operatør står i enmeget stærk situation i forhold til at hæve sine priser igen.Det betyder, at enhver koncessionsmodel er nødt til at have en elegant udtænktmodel for, hvordan transitioner mellem leverandører kan gøres på en måde, så om-kostningerne minimeres. Om ikke andet, så fordi det er ineffektivt, hvis kundernetil lodsydelserne skal dække opstartsomkostninger til en ny leverandør hvert tredjeeller femte år.SikkerhedDen beskrevne koncessionsmodel vil givetvis medføre en dårligere samletsikkerhed end tilfældet med et operativt statsligt selskab. Når først en kontrakt ind-gået med en leverandør vil det være deres kommercielle opgave at skabe størst mu-ligt overskud under de givne kontraktvilkår. Dette kan blandt andet gøres ved atlægge pres på f.eks. lodsernes hviletider eller ved ansætte mindre erfarne lodserfrem for mere erfarne lodser for at spare løn. Vi anser det første for at være en stør-re risiko end den sidste af disse to. Dette skyldes, at der er anseelige omkostningertil at uddanne en dygtig lods, og den lønmæssige besparelse ved en ny lods kanikke nødvendigvis opveje merudgiften til uddannelse.Der er et særskilt problem, der knytter sig til muligheden for, at den valgte privateleverandør går konkurs (måske fordi de har været overoptimistiske i deres prissæt-
24
Det kunne man i princippet godt gøre, men udbudsteknisk ville det være meget svært athåndtere et udbud, hvor private aktører forpligter sig til at dele deres ressourcer med hinan-den.
C:\Users\cell\Desktop\Danske lodser\Scenarieanalyse_af_den_danske_lodsservice FINAL.docx
SCENARIEANALYSE AF DEN DANSKE LODSSERVICE
27
ning). De ville være nødt til at trække sig fra koncessionen, og man ville muligvisstå uden mulighed for at garantere lods til de pågældende havne. Det ville væresikkerhedsmæssigt uforsvarligt, at en sådan situation kan opstå.25Andre forholdDet mest positive forhold ved en koncessionsmodel er, at den som den enestemodel ud over monopolmodellen, løser udfordringen med forsyningspligten. Herfølger forsyningspligten med koncessionen. Det har den store fordel, at de gør detunødvendigt med flere leverandører, der skal drive parallelle organisationer ogfunktioner. Det tillader med andre ord mere optimal drift hos koncessionshaverenog sikrer ikke mindst, at disponeringen kan foregå effektivt inden for koncessio-nen, fordi alle lodser hører til samme udbyder.På den negative side er der tre forhold, der trækker ned. Det ene er det forhold, atdyrere lodsninger på nogle af de regionale koncessioner vil betyde, at flere mindrehavne sandsynligvis må lukke.26Det andet er, at en koncessionshaver, der skal søgeat optimere sit overskud og er garanteret kundetilgang, ikke har incitament til atholde et højt serviceniveau. Der vil blive sparet, hvor der kan. Hvis koncessionergiver dårligere service, vil dette kunne give Danmark et dårligere ry inden for sø-fart. Det tredje forhold, der trækker ned, er at en koncessionsmodel vil kræve enmeget detaljeret og grundig udbudsproces, hvor juridiske tovtrækkerier (f.eks. omovergangsordninger) og administration kan blive meget omkostningsfulde.
25
Noget tilsvarende skete ved et ambulanceudbud i Region Sjælland for et par år siden,hvor den valgte leverandør måtte trække sig i sidste øjeblik og skulle afløses. I det konkretetilfælde var der stadig den hidtidige leverandør at vende tilbage til, men det havde måskeikke været tilfældet, hvis den nye leverandør havde varetaget driften i et år.26Samfundsøkonomisk er dette formentlig en positiv konsekvens. Men i forhold til de hid-tidige målsætninger for lodsvæsnet, hvor lave priser på regionallodsninger har været væ-sentlige, er det at anse som en negativ konsekvens.
C:\Users\cell\Desktop\Danske lodser\Scenarieanalyse_af_den_danske_lodsservice FINAL.docx
28
SCENARIEANALYSE AF DEN DANSKE LODSSERVICE
4.5Figur 3'Status quo' modellenPrimære for-dele
Samlet oversigtFri konkurrence- Billigere gennemsej-ling- Større fleksibilitet ogvalgmuligheder (indtilmonopoler dannes)- Lavere lodslønningerStatsligt selskab- Fokus på kvalitet, neu-tralitet og sikkerhed- Mulighed for stordrifts-fordele, synergier og højlodsudnyttelse- Kan bedst regulere un-derstøtte andre politiskemål (sikkerhed, miljø,udkantshavne)- Forsyningspligten klartforankretRen koncessions-model- Forsyningspligten er sikret ogklart forankret- I den enkelte koncession mu-lighed for høj lodsudnyttelse
Samlet oversigt over de fire scenariers fordele og ulemper
- Konkurrence har medvirkettil innovation/effektivisering- Fleksibilitet på vilkår og mu-lighed for lidt billigere priserved mængdeaftaler i enkeltehavne- Løndifferentiering mellemlodser
Primæreulemper
- Dyr dobbeltkapacitet på ma-teriel og mandskab i enkeltehavne- Ineffektiv lodsudnyttelse oghøj disponerings administrati-on- Risiko for tab af uafhængig-hedsforhold ved kommerciali-sering
- Markedet er ikkestort nok - over tid vilder opstå monopoler,delte markeder ogdyrere priser- Aktøren med forsy-ningspligt vil misteandele på de gunstigemarkeder og siddetilbage med de ugun-stige- Lodsning i små hav-ne i udkantsområdetvil blive markant dyre-re- Risiko for at konkur-rence går ud over uaf-hængighed, kvalitet ogsikkerhed
- Risiko for manglendefleksibilitet, dynamik ognyskabelse
- Havne med få lodsninger bli-ver dyre- Vil reelt føre til monopoler
- Giver arbejdstager enusund forhandlingspositi-on ved lønforhandlinger
fordi det vil være dyrt for nyeaktører at opbygge kapacitetertil nye udbud- Høje transaktionsomkostnin-ger til opstart, udbudsprocesser,autorisation og tilsyn
Samlet vurde-ring( 1-3 score,1= relativbedst, 3 = rela-tivt dårligst)
Økonomi: 3Sikkerhed: 2
Økonomi: 3Sikkerhed: 3
Økonomi: 1Sikkerhed: 1
Økonomi: 2Sikkerhed: 2
C:\Users\cell\Desktop\Danske lodser\Scenarieanalyse_af_den_danske_lodsservice FINAL.docx
SCENARIEANALYSE AF DEN DANSKE LODSSERVICE
29
De samlede vurderinger, som er formuleret i tabellen herover, vil vi kort begrundeher. Detaljerne om de enkelte scenarier er fremlagt tidligere. Primært vil vi herpræcisere, hvorfor vi ender med at konkludere, at et statsligt selskab som eneleve-randør af lodsydelser er det bedste scenarie.Ét argument har at gøre med sikkerhed. Lodsning udføres ikke primært som enkommerciel ydelse, men som en forebyggende måde at varetage miljømæssige ogsikkerhedsmæssige hensyn på inden for søfarten. Selv den mindste svækkelse afden generelle sikkerhed kan risikere at blive meget dyr. Blot én ulykke af den for-kerte type kan let være mange gange dyrere end gevinsten fra alle mulige fremtidi-ge besparelser på lodsydelser lagt sammen.[1]Hertil kommer det forhold, at der ikke er nogen stærke indikationer på, at de andremodeller, som vi har drøftet (ej heller den nuværende) kan skabe rammer for reelleeller vedvarende prisreduktioner. Når man samtidig kun kan forvente, at det offent-liges omkostninger til tilsyn og/eller transitionsomkostninger (f.eks. udbud), er detsvært at se, at de andre modeller udgør et attraktivt alternativ.Alt i alt er det så usikkert, om de andre modeller udgør farbare veje, at det i voresvurdering er mest fornuftigt at fortsætte med at udvikle og effektivisere et statsligtselskab inden for rammer, hvor et statsligt selskab fortsat er altdominerende. Semere om, hvordan dette kan gøres i afsnittet om anbefalinger.Isoleret set kan konklusionen ovenfor undre i forhold til den økonomiske side afsagen: Hvordan kan det være, at konkurrencescenarierne ikke kan præstere bedrepriser end et statsligt selskab? Igen er alle de vigtigste forklaringer gennemgåetovenfor. De to afgørende faktorer er dog: 1) At private selskabers eventuelle evnetil at sænke lønninger ikke slår igennem på priserne, fordi det statslige selskab medforsyningspligten vil skabe et højt prisniveau, som de kan og vil lægge sig lige un-der. 2) At markedet for disse lodsydelser er så relativt lille og er forbundet medhøje indgangs barrierer i form af materiel og uddannelse, så der er stor risiko forusunde markeder med markedsopdeling og/eller aftalte priser.Som vi tidligere har bemærket, er disse opstillinger af scenarier mere et forsøg pået eksponeremuligefordele og ulemper ved forskellige modeller end at sige, atdisse fordele og ulempernaturligtfølger med den enkelte model. Det afhænger ipraksis, som også fremhævet tidligere, af den konkrete implementering.
[1]
På enkelte områder er sikkerheden måske i dag for høj, og der kan muligvis slækkes påsikkerheden. Disse muligheder vil dog være ens på tværs af alle scenarier. Se afsnittet medanbefalinger.
C:\Users\cell\Desktop\Danske lodser\Scenarieanalyse_af_den_danske_lodsservice FINAL.docx
30
SCENARIEANALYSE AF DEN DANSKE LODSSERVICE
5
Konklusioner og anbefalinger
Det er rapportens konklusioner at lodsning i danske farvande i dag er karakteriseretved høj kvalitet og sikkerhedsniveau sammenlignet med andre EU-lande. De dan-ske lodser har en høj uddannelsesmæssig baggrund og generelt en stor erfaring påtværs af geografiske områder og skibstyper mv. Vores data viser at prisraterne forlodsning i en EU-sammenhæng er omtrent gennemsnitligt - dvs. generelt dyrereend de fleste sydeuropæiske lande, og generelt billigere end de andre nordeuropæi-ske lande. I denne internationale sammenligning er der ikke et åbenlyst potentialefor store effektiviseringsgevinster.I det nedenstående vil vi konkludere på forskellige scenariers fordele og ulemper,herunder hvilken vi peger på vil give mest sikkerhed og forebyggelse af ulykker forpengene.Internationale erfaringer og vores undersøgelse peger på en række uhensigtsmæs-sigheder ved en liberaliseret lodsservice. Argumenterne er først og fremmest:
›
Markedet er samlet set ikke stort nok til en sund og bæredygtig konkur-rence med mange aktører.Dette skal ses i forhold til meget høje etable-ringsomkostninger i form af tilvejebringelse af materiel og uddannelse for ak-tører på markedet. På et frit marked er det vores vurdering at man efter nogentid vil opleve markedsbaserede monopoler eller mere eller mindre ulovlige af-taler om delte markeder for at kunne generere bæredygtige overskud, der kandække høje afskrivninger på materiel, relativt høje lønninger og andre udgif-ter.Derudover er lodsning først og fremmest et spørgsmål om at forebyggeulykker.I den kontekst finder vi, at det er en styrke med klar koordinering,regulering og rollefordeling. I et markedsbaseret scenarie er der risiko for atlodsens forpligtelser som forebygger af ulykker kolliderer med lodsens inci-tament til at tjene penge. Derudover vil det være vanskeligt at finde en godløsning på forsyningspligten, og særligt de lodsninger som er en stor under-skuds forretning
›
C:\Users\cell\Desktop\Danske lodser\Scenarieanalyse_af_den_danske_lodsservice FINAL.docx
SCENARIEANALYSE AF DEN DANSKE LODSSERVICE
31
Det er samlet set konsulentens vurdering, at liberalisering vil blive dyrere eller på minimunsamme omkostningsniveau, og at det formentligt vil føre til mindre sikkerhed på grund afmindre regulering, koordinering og risikoen for usunde incitamentsstrukturer.
Man bør efter vores vurdering for at nå målet om effektiviseringer og opretholdelseaf et højt sikkerhedsniveau fastholde et statsligt selskab omkring det nuværendeDanpilot til koordinering af aktiviteter, indhentning af synergier og realisering afeffektiviseringsgevinster for den samlede lodsservice i Danmark. Det statslige sel-skab skal kontinuerligt og årligt udsættes for et pres om realistiske årlige effektivi-seringer og produktionsforbedringer på linje med andre sammenlignelige organisa-tioner. Det statslige selskab kan godt udbyde og udlicitere enkelte delområder, hvoranalyser viser, der kan være kvalitets- eller effektiviseringsgevinster ved dette.COWI anbefaler modellen med et et statsligt selskab, som dog med fordel kan ind-drage nogle af koncessionsmodellens mekanismer på dele af markedet.
Derudover finder COWI, at der kan være en række andre veje, som kan føre til ef-fektiviseringer uden at kompromittere sikkerheden, som p.t. er uudforsket.
5.1
Anbefalinger
Der findes efter vores overbevisning ingen 'quick fixes', der med et snuptag løseralle problemer. Der er dog en række lovende og perspektivrige ideer til at skabeeffektiviseringer for den danske lodsservice, men der er på nuværende tidspunktikke et præcist overblik over hverken omkostninger og sikkerhedsniveau for disseideer. På den baggrund foreslår COWI at etablere en række pilotprojekter, der skalsandsynliggøre effektiviseringsgevinster, uden kompromittering af sikkerheden,ved en række alternative måder at håndtere lodsning i danske farvande.Landbaseret lodsningTeknologiske udviklinger har ført til at landbaseret lodsning i stigende gradnævnes, som et alternativ til traditionel lodsning. Der er dog betydelig usikkerhedomkring kvaliteten, omkostningen og omkring hvilke typer lodsninger og geografi-ske områder, hvor denne type lodsning vil være velegnet. For at afdække potentia-let for landbaseret lodsning og tilvejebringe et nuanceret og bæredygtigt beslut-ningsgrundlag foreslås et 2-3 årigt pilotforsøg, hvor relevante erfaringer fra ind- ogudland indsamles. Det vil være væsentligt at indhøste erfaringer fra eksempelvistilsvarende initiativer i Norge og Holland, hvis pilotprojekter skal overvejes nær-mere.Nogle havne kan ansætte en kendtmand, der kan varetage lodsninger til havne,hvor der er meget få lodsninger og hvor det miljømæssigt ikke er uansvarligt atrisikere en grundstødning (sandgrund mv.). Mange havne har allerede en kendt-mand helt eller delvis, og der vil muligvis være gode synergier i dette for havnene.
Havnelod-ser/bådsmand påregionale havne
C:\Users\cell\Desktop\Danske lodser\Scenarieanalyse_af_den_danske_lodsservice FINAL.docx
32
SCENARIEANALYSE AF DEN DANSKE LODSSERVICE
COWI foreslår et pilotprojekt med 2-3 havne til indhentning af erfaringer medhenblik på en mere landsdækkende udbredelse af denne model.Analyse af synergiermed andre tjenesterDer er andre statslige maritime tjenester, som man muligvis kan søge at skabe sy-nergier med. Det danske kystberedskab er eksempelvis både placeret rundt om-kring i landet. Disse både er i næsten alle tilfælde i havne, hvor der også liggerlodsbåde. Kunne lodsbådene i virkeligheden afløse kystberedskabets både? KunneDanPilot varetage vedligehold på vegne af kystberedskabet – eller omvendt?Som med kystberedskabet, har Danmark også et maritimt miljøberedskab. Kunnedet tænkes, at DanPilots både kan bruges inden for miljøberedskabet, så der kanspares penge samlet set?COWI foreslår, at der gennemføres en analyse, der kan klarlægge potentialerne forsynergier og samarbejder mellem de omtalte tjenester. Dette ville kunne bidrage tiloffentlige besparelser eller forbedringer af beredskabet indenfor de eksisterendeøkonomiske rammer.Udbud under stats-ligt selskabI gennemgangen af modeller beskrev vi muligheden for en geografisk koncession.Man kan også forestille andre modeller, der minder lidt om koncessionsmodellen.Én mulighed kunne være, at DanPilot (i sin nye form som statsligt selskab) udby-der lodsydelsen inden for et afgrænset geografisk område eller et antal lodsninger igennemsejlingen. DanPilot kunne stadig stille med materiel, og så eksperimenteremed at købe lodstimer og lodsninger ind via en udbudsmodel, der skal afklaresnærmere. DanPilot kunne eventuelt selv afgive kontrolbud. Formentlig bør omfan-get af sådanne udbud ikke overstige 15-30 % af det samlede antal lodsninger, fordider skal være en statslig kapacitet, der kan overtage i fald den private leverandørgår konkurs eller ikke lever op til sikkerhedskravene.Den største mulighed for at reducere omkostningerne til lodsninger er på regional-området. Dette vil dermed sænke det bidrag, som gennemsejlingslodsningerne skalgive til regionalområdet for at fastholde kunstigt lave priser. Et eksempel på dettekunne være, at man ikke længere tilbyder lodsning til små havne i weekenden elleruden for de øvrige havnefaciliteters arbejdstid.En anden mulighed er at reducere omfanget af lodspligt på havnelodsningsområdet.Risikobilledet for visse lodsninger til havn er ikke specielt alarmerende, og en an-den COWI-analyse27viser, at grundstødninger ikke er specielt risikable set medmiljømæssige øjne, når bunden består af sand eller dynd. Man kunne overveje atundersøge, om der kan reduceres på lodsningskrav på strækninger, hvor kollisions-faren er ikke-eksisterende og hvor bundforholdene også er ufarlige. Det vil reduce-re antallet af dyre regionallodsninger, der skal foretages.28
Reduktion i regio-nallodsningsomkost-ninger
27
Albrecht Lentz and Inger B. Kroon:International Journal of Engineering UnderUncertainty: Hazards, Assessment and Mitigation,2(1-2)201028Der findes fine værktøjer til at vurdere risici og indrette lodspligten herefter bl.a. IALA(International Associaton of Marfine Aids to Navigation and Lighthouse Authorities) har
C:\Users\cell\Desktop\Danske lodser\Scenarieanalyse_af_den_danske_lodsservice FINAL.docx
SCENARIEANALYSE AF DEN DANSKE LODSSERVICE
33
Effektivisering hosDanPilot
For os at se, er en oplagt vej til lavere priser at øge opmærksomheden på DanPilotsinterne processer og administrationsomkostninger yderligere. Vi anser omformnin-gen til et statsligt selskab for at være en fordel, da det giver anledning til som ejerat stille endnu tydeligere og skarpere krav til DanPilots præstationer. Der er givet-vis effektiviseringsgevinster, der endnu ikke er indhøstet. Dataindsamlingen tildenne opgave har også peget på, at DanPilot kunne skabe effektiviserings- og sty-ringsmæssige gevinster ved øget digitalisering. Dette potentiale er dog ikke analy-seret nærmere.
udarbejdet en anbefaling (i 2006), der skitserer, hvordan den såkaldte PAWSA-model kanbruges til at vurdere risici.
C:\Users\cell\Desktop\Danske lodser\Scenarieanalyse_af_den_danske_lodsservice FINAL.docx
34
SCENARIEANALYSE AF DEN DANSKE LODSSERVICE
Bilag A
Interviewliste
InterviewpersonVicekontorchef Nete HerskindSekretariatschef Tom Elmer ChristensenDirektør Lars S. AhrendtsenHavbiolog, Henning Mørk JørgensenVicedirektørJan Fritz HansenMichael Wengel-Nielsen
OrganisationDanske HavneDanske HavneDanpilotDanmarks NaturforeningDanmarks RederiforeningRederiforeningen af 2010 - en del af DanmarksRederiforening målrettet den mindre og mel-lemstore skibsfart.
Bestyrelsesformand Jan BonfilsDirektør Jesper HofmannFritz GanzhornJan Merling-PetersenSecretary General Nick Cutmore
Danish PilotserviceDanish PilotserviceSøfartens LedereSchultz ShippingInternational Maritime Pilot Association -IMPA
Carsten Greve
Professor, CBS
Claus Andersen
Fredericia Shipping
Steffen Dalgaard
Shipping DK
C:\Users\cell\Desktop\Danske lodser\Scenarieanalyse_af_den_danske_lodsservice FINAL.docx
