ERU, Alm.del - 2012-13 - Bilag 241: EU-note vedrørende Grønbog om forsikringsdækning af naturkatastrofer og menneskeskabte katastrofer

Grønbog om forsikringsdækning af naturkatastrofer og menneske-skabte katastroferSammenfatningKommissionen har indledt en offentlig høring om forsikringer ved naturkatastrofer og større ulykker i industrien. I grønbogen rejser Kommissionenen række spørgsmål om bl.a. behovet for yderligere regulering på området.Fristen for svar på grønbogen er den 30. juni 2013.

BaggrundVores samfund er udsat for øget eksponering og sårbarhed i forbindelse medkatastrofer på grund af en række faktorer: Klimaforandringer, befolkningsud-viklingen og befolkningstætheden, væksten i katastrofeudsatte områder, sti-gende velstand og stigende ejendomsværdier. I takt med klimaforandringernevil forsikringer skulle dække stadig hyppigere og alvorligere hændelser. Grøn-bogen, der ledsager Kommissionens meddelelseEn EU-strategi for tilpasning1til klimaforandringer,omhandler både naturkatastrofer som stormfloder, over-

svømmelser, skovbrande, storme, jordskælv samt vulkanudbrud, og menne-skeskabte katastrofer som industriulykker med farlige stoffer. Fysiske farersom lynnedslag eller jordskælv kan også udløse teknologiske katastrofer (så-kaldte "natech") som brande eller udledninger til luften af farlige stoffer.Den primære EU-lovgivning på området er SOLVENS II direktivet, der sam-2menskriver og reviderer 13 tidligere direktiver på forsikringsområdet. Direkti-vet blev vedtaget i 2009, men er endnu ikke fuldt implementeret.Kommissionen rejser i grønbogen en række spørgsmål om katastrofeforsik-ringer. Målet er at øge kendskabet til emnet og vurdere, om en indsats på EU-plan kan forbedre markedet for katastrofeforsikring i EU.

Forsikringer mod naturkatastroferGenerelt er der ifølge en nyere undersøgelse fra EU’s Fælles Forskningscen-ter (JRC) tale om en ringe udbredelse af katastrofeforsikringer i medlemssta-terne. Markederne for katastrofeforsikring synes ikke at dække de eksisteren-de risici. Udbredelsen af stormforsikring er stor i det fleste medlemsstater,mens forsikringer mod skader ved oversvømmelser og jordskælv kun er ud-3bredt, hvor disse risici erbundtetmed andre risici.Kommissionen spørger,hvorvidt der er behov for mere forskning for at forstå eventuelle huller i forsik-ringsudbud og -efterspørgsel, forsikringstilgængelighed og –dækning.

Bundtede forsikringerDet særlige ved katastrofer er i modsætning til tyveri og brand, at de kan ska-de mange ejendomme i et koncentreret område på samme tid, fordi jordskælvfx foregår langs seismiske forkastningslinjer, oversvømmelser sker i lavtlig-gende områder og storme ofte rammer kystområder. Forsikringsselskaber er istand til at dække indbyrdes forbundne risici ved to metoder: 1) Ved at udvidepuljen af forsikringstagere, så det bliver meget usandsynligt, at individuellerisici har en tæt indbyrdes forbindelse ved en potentiel katastrofe. 2) Ved atbundte flere typer risici uden indbyrdes forbindelse i en enkelt forsikringspoli-ce, f.eks. brand med oversvømmelse. Bundtede forsikringer er udtryk for engenerel solidaritet mellem forbrugere og er sommetider obligatoriske.

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/138/EF af 25. november 2009 om adgang til ogudøvelse af forsikrings- og genforsikringsvirksomhed (Solvens II)3Bundtet vil sige, at flere typer risici uden indbyrdes forbindelse er koblet i en enkelt forsikringspo-lice.

Obligatoriske forsikringerBorgere og virksomheder undervurderer ofte den reelle risiko for katastrofe(risikoblindhed). Personer, som føler, at de er udsat for en høj risiko er tilbøje-lig til i vid udstrækning at købe forsikringer, mens personer, der ikke anserrisikoen for høj, ikke finder det nødvendigt at købe forsikring (antiselektion).Det medfører, at puljen af forsikrede er for lille til at håndtere katastrofer, dader ikke findes en buffer fra ikke-katastroferamte forsikrede. Ifølge Kommissi-onen er obligatorisk katastrofeforsikring en løsning, da det letter risikospred-ningen, reducerer de administrative omkostninger pr. police og mindsker be-hov for offentlig støtte ved naturkatastrofer.Kommissionen spørger,hvilkeobligatoriske forsikringsdækningsordninger der findes i medlemsstaterne, ogom EU-tiltag inden for området vil være nyttigt.

Det offentliges rolleKommissionen nævner forskellige modeller for offentlige myndigheders rolle iforbindelse med katastrofeforsikringer. Offentlige myndigheder kan fx væreinvolveret som forsikrer eller sponsor for lovpligtige statslige katastrofeassu-ranceselskaber. Det offentlige kan også forvalte genforsikringsprogrammer.Det private marked kan pålægges at overtage og betale for en vis andel afrisikoen (kvotegenforsikringsaftaler). Det offentlige kan fungere som(gen)forsikrer i sidste instans ved at påtage sig risici over et vist skadeniveau,dvs. genforsikring med garanti mod tab. Via offentlig-private partnerskaberkan forsikringsselskaberne tilbyde deres ekspertise og redskaber (f.eks. risiko-informationsplatforme) med sigte på at vurdere risici og sælge policer.Kom-missionen spørger,hvordan et statsligt eller lovpligtigt statsligt(gen)forsikringsprogram kan udformes og finansieres, så man undgår proble-met medmoralsk hasard(dvs. at forsikringstagere opfører sig mere risikabelt,når de ved, at de dækkes ind ved hjælp af offentlige midler, hvormed incita-menter til forebyggelse, fx til at sikre sit hus mod følger af naturkatastrofer,reduceres).

Parametrisk indeksbaserede forsikringsordningerVed en parametrisk indeksbaseret forsikringsordning erstattes tab som følgeaf ekstreme vejrrelaterede begivenheder, når et foruddefineret vejrindeks afvi-ger fra det historiske gennemsnit, uanset det faktiske tab. Denne type forsik-ring er baseret på måling af et objektivt indeks med en stærk korrelation med

faktiske tab. Det kan fremskynde udbetalinger og gøre forsikringspræmierbilligere ved at reducere de administrative omkostninger, fordi der ikke indgåren skadesopgørelsesproces. Samtidig medfører sådanne aftaler en betydeligbasisrisiko, dvs. erstatningsudbetalinger svarer ikke til det faktisk lidte tab.Meteorologisk forskning, der fastlægger brugbare indekser er en forudsæt-ning. Disse kan kun anvendes i stor målestok, hvis der er en systematiskdækning af et område med vejrstationer, som er placeret tilstrækkeligt tæt påforsikringstagere.Kommissionen spørger,hvilke problemer, hindringer ellerbegrænsninger, der er forbundet med at anvende data til parametrisk forsik-ring, og hvilke faktorer der kunne fremme sådanne forsikringsløsninger.

Styring af risici i forbindelse med naturkatastrofer kræver byplanlægning ogplanlægning af arealanvendelse for at reducere eksponeringen for naturkata-strofer. En risikostyringspolitik skal omfatte forebyggelse, modstandsdygtig-hed, mindsket individuel sårbarhed og styrkede økosystemer. Kommissionenopridser forskellige modeller for hvordan bygningsejere i risikozoner kan til-skyndes til investere mere i at sikre deres bolig mod naturkatastrofer vedhjælp af markedsbaserede løsninger.

Risikobaserede præmierRisikobaserede præmier kan motivere forsikringstagere til at reducere sårbar-heden af deres ejendom, men de forudsætter en kompliceret tegningsprocesog indebærer administrative omkostninger. Risikobaserede præmier kan ogsåpålægge visse højrisikogrupper en uforholdsmæssig byrde og afholde folk fraat bo i risikozoner. De offentlige myndigheder kan beslutte at kræve, at deranvendes gruppebaserede eller faste forsikringspræmier, som medførerkrydssubsidiering fra personer, der lever i lavrisikozoner. En kombination afsolidaritet og strenge bygningsrestriktioner og standarder kan også være endel af løsningen.Kommissionen spørger,om risikobaserede præmier kanmotivere forbrugere og forsikringsselskaber til at iværksætte risikobegræns-ning, og om virkningen af risikobaserede præmier ville være anderledes, hviskatastrofeforsikring var obligatorisk. Desuden rejses spørgsmålet, om der børforeslås faste præmier for visse katastrofer og om faste præmier bør ledsagesaf et loft over udbetalinger.

Naturkatastroferisici er som regel dækket af etårige forsikringsaftaler.Kom-missionen spørger,hvorvidt der er grund til at fremme langfristede katastro-feforsikringsaftaler med henblik på at styrke de økonomiske incitamenter til atinvestere i risikobegrænsning.

OplysningskravIfølge Kommissionen har forbrugerne brug for at forstå, hvilken type forsik-ringsdækning de har, og hvad de kan forvente sig af den i tilfælde af en kata-strofe. Gældende direktiver indeholder imidlertid ikke oplysningspligt over forpoliceindehaveren. I skadesforsikringssektoren er der derfor stor forskel på deoplysningskrav, der stilles.Kommissionen spørger,om det er nødvendigtmed en harmoniseret prækontraktuel og kontraktuel oplysningspligt på EU-plan og i givet fald, hvilke krav der bør indgå i oplysningspligten og om detskal ske ved total- eller minimumsharmonisering.

Vilkår og betingelserFor at mindske virkningerne afmoralsk hasardindgår der i forsikringsaftaleren række betingelser og undtagelser, som skal skabe risikobegrænsendeadfærd, som fxselvrisikoogco-assurance,hvor tabet deles mellem forsik-ringsselskabet og forsikringstager efter en aftalt procentsats.Kommissionenspørger,om disse undtagelser er effektive til at forhindre moralsk hasard oghvilke alternative vilkår og betingelser, man kunne forestille sig.

Data, forskning og oplysningForsikringsselskaber har brug for viden om risici for at drive en forretning. Hvisder ikke foreligger korrekte oplysninger, er det vanskeligt at beregne risikoba-serede præmier. Den generelle mangel på og tvetydighed af data er en hin-dring for videreudvikling af katastrofeforsikringer. Også forbrugerne har brugfor oplysninger om de reelle risici, så den enkeltes opfattede risiko ikke adskil-ler sig fra den faktiske risiko. Offentligretlige organer kan give adgang til påli-delige og nøjagtige data om tidligere og fremtidige naturkatastrofer, fx data frade nationale meteorologiske institutter.Kommissionen spørger,hvordandata om tidligere katastrofer kan forbedres, fx gennem standardiserede forma-ter og forbedret adgang til og sammenlignelighed af data fra forsikringssel-skaberne og andre organisationer. Hvordan kan en bedre udveksling af oplys-ninger, risikoanalyse- og risikomodelleringsmetoder fremmes og bør tilgænge-lige data offentliggøres.

Risikovillig kapital som led i udviklingssamarbejdeForsikringer spiller en central rolle for hjælpen til de lande og regioner i ver-den, som er særligt sårbare over for naturkatastrofer. Kommissionen har støt-tet parametriske forsikringsprogrammer i udviklingslande, som er særlig ud-satte for katastrofer som tørke, jordskælv og storme. Alternative, forenklederisikooverførselsværktøjer såsom mikroforsikringsprodukter er også underudvikling i udviklingslande.Kommissionen spørger,hvordan EU bedst kanhjælpe udviklingslande til at udforme løsninger for finansiel beskyttelse modkatastrofer og begivenheder; hvilke aktioner der bør prioriteres; og hvilke for-mer for partnerskaber med den private sektor og internationale institutioner(som fx Verdensbanken), der er relevante.

Menneskeskabte katastroferMiljøansvar og tab om følge af ulykker4Direktivet om miljøansvar opmuntrer, men forpligter ikke industriaktører til atsørge for finansiel sikkerhed til at afhjælpe eventuelle miljøskader som følgeaf deres aktiviteter.Kommissionen foreslår,at tage muligheden for obligato-risk finansiel sikkerhed op til fornyet overvejelse, når direktivet skal revideres i2014. Det er vanskeligt for forsikringsselskaberne at udvikle specifikke pro-dukter, da oplysninger om ulykker og udgifter forbundet hermed endnu ikke eralmindeligt tilgængelige.Kommissionen spørger,hvordan samarbejdet mel-lem forsikringsselskaber, erhvervslivet og de kompetente myndigheder kanstyrkes med sigte på at udbygge vidensgrundlaget om ansvar og tab i forbin-delse med industriulykker.

AtomenergiMedlemsstaterne er forpligtede til at tage alle nødvendige forholdsregler for at5lette indgåelsen af forsikringsaftaler til dækning af risikoen ved atomenergi.Der findes imidlertid mange forskellige regler om nukleart erstatningsansvarover for tredjemand i EU, fx har de gamle EU-lande underskrevet én konven-tion (Paris-konventionen i OECD-regi, samt Bruxelles tillægskonventionen),mens de central- og østeuropæiske har underskrevet en anden (Wien-konvention i regi af det internationale atomenergiagentur IAEA). Der er ifølge

Kommissionen brug for retlig kohærens i EU for at mindske forekomsten afmoralsk hasard og håndtere beskyttelse af ofre.Kommissionen planlæggerderfor en offentlig høring om emnet.Offshore olie- og gasproduktionOffshore olie- og gasindustrien er ifølge direktivet om betingelser for tildeling6og udnyttelse af prospektering, efterforskning og produktion af kulbrinte for-pligtet til at fremvise finansiel kapacitet, men reglerne er ikke fokuseret pårisiko, miljøbeskyttelse og sikkerhed. Kommissionen har derfor foreslået en ny7forordning med yderligere krav i til miljøansvar og sikkerhed. Offshore olie- oggasindustrien har udviklet forskellige valgmuligheder for at sikre og påvisetilstrækkelig og passende finansiel kapacitet - lige fra privat- og selvforsikringtil andre sikkerhedsmekanismer. Nye forsikringsprodukter er under udarbej-delse i forsikringsbrabchen.Kommissionen spørger,hvilke typer innovativeforsikringsmekanismer der er egnede til de særlige forhold i offshore olie- oggasindustrien.

Informationsadgang for ofre i forbindelse med menneskeskabte katastroferTab som følge af naturkatastrofer er omfattet af første parts forsikring (dertegnes af de enkelte ejendomsindehavere), mens erstatning for menneske-skabte katastrofer er omfattet af ansvarsforsikring (der tegnes af individuelleindustrivirksomheder). Hvis den forsikrede skal betale erstatning til tredje-mand, vil den skadelidte tredjepart normalt kontakte den ansvarlige part, ogdennes erstatningsansvar vil så blive dækket af forsikringsselskabet. Håndte-ringen af skader kunne ifølge Kommissionen være mere pragmatisk, så denskadelidte part kunne gøre sit krav gældende direkte over for forsikringssel-skabet. Det kræver, at den skadelidte får ret til aktindsigt i forhold til forsik-ringstageren og at forsikringstagere ved lov pålægges at fremlægge detaljere-de oplysninger om deres forsikringsdækning.Kommissionen spørger,om oghvordan aftalemæssige vilkår for ansvarsforsikringspolicer bør videregives tiltredjemand i tilfælde af menneskeskabte katastrofer.Fristen for svar på grønbogen er den30. juni 2013.

Direktiv 94/22/EF om betingelser for tildeling og udnyttelse af tilladelser til prospektering, efter-forskning og produktion af kulbrinter,7KOM(2011) Forslag til forordning om sikkerheden i forbindelse med offshore olie- oggasprospektering, -efterforskning og –produktion.