BEU, Alm.del - 2012-13 - Bilag 75: Evalueringsprogrammet af kommualreformen, fra beskæftigelsesministeren

Der er tre formål med evalueringen.For det første skal den kortlægge, hvordan kommunerne har implementeretreglerne. For det andet skal den belyse, hvilken betydning reglerne har for,hvor meget beskæftigelsesområdet fylder kommunalpolitisk. Endelig skalden, for det tredje, belyse, hvilken virkning reglerne har for den kommunalebeskæftigelsesindsats, dvs. indsatsen over for borgerne. På den baggrundskal det vurderes, om der fortsat er behov for lovgivningen i densnuværende form.Det skal understreges, at evalueringen ikke omhandler fordele og ulemperved, at kommunerne har overtaget ansvaret for beskæftigelsesindsatsen.Evalueringen tager desuden ikke stilling til spørgsmålet om effekten af denindsats, som jobcentrene yder. Man kan altså ikke på baggrund afevalueringen konkludere, at jobcentrene gør en effektiv eller ineffektivindsats i forhold til at hjælpe ledige m.fl. i job. Konklusionerne dækker alenespørgsmålet om, hvorvidt reglerne virker som en velegnet ramme forkommunernes indsats. Og om hvordan reglerne virker i forhold til muligealternativer – fx, at jobcenter, ydelseskontor og socialafdeling kunne væresamme enhed.Evalueringen bygger på fire undersøgelser: (1) Interview med borgmestre ogkommunaldirektører, (2) interview med medlemmer af LBR, (3) interviewReglerne trådte i kraft den 1. januar 2007. Reglen vedr. LBR blev indført i forbindelse med, athele beskæftigelsesindsatsen overgik til kommunerne i 2009.2Dette udvalg har forskellige navne i kommunerne. Udvalget vil – af fremstillingsmæssigeårsager – blive omtalt som beskæftigelsesudvalget i denne rapport.3Reglerne findes i §§ 14, 15 og 45 i lov om ansvaret for og styringen af beskæftigelses-indsatsen.1

med ledere og medarbejdere fra jobcentre, ydelseskontorer og social-forvaltninger (såkaldte temadage), samt (4) en spørgeskemaundersøgelseblandt beskæftigelseschefer. Dette er nærmere beskrevet i kapital 2.Kortlægningen af kommunernes organisering viser, at kommunerne, somloven foreskriver, har oprettet jobcentre, der er adskilt fra de afdelinger, derudbetaler ydelser og varetager sociale opgaver. I fire ud af ti kommuner erforvaltningschefen for alle tre områder den samme.Kortlægningen viser også, at den politiske forvaltning af beskæftigelses-indsatsen i otte ud af ti kommuner varetages af et beskæftigelsesudvalg. Ide øvrige kommuner har økonomiudvalget ansvaret for opgaven.Formanden for det politiske udvalg, der varetager beskæftigelsesindsatsen,er som altovervejende hovedregel formand for det lokale beskæftigelsesråd.

Evalueringen har ni anbefalinger:Anbefaling 1:Det anbefales at afskaffe reglerne om, hvilket udvalg der skalvaretage beskæftigelsesindsatsen.Anbefaling 2:Det anbefales at afskaffe reglerne om, at formandskabet forLBR skal varetages af borgmesteren eller formanden forbeskæftigelsesudvalget.Anbefaling 3:Det anbefales, at man fastholder hovedprincippet i gældenderegler om, at der skal være en adskillelse af beskæftigelsesindsatsen fraudbetaling af ydelser og den sociale indsats.Anbefaling 4:Det anbefales, at der i forhold til alle borgere etableres én plan.Planen skal rumme enhver indsats over for borgeren og beskrive formålet meddenne. Planen skal være et arbejdsredskab for både jobcenter ogsocialafdeling.Anbefaling 5:Det anbefales, at der gives mulighed for, at borgere i enperiode kan få deres sag behandlet i socialafdelingen og således få en socialtovholder. Borgerne bliver i denne periode fritaget for kontakt med job-centrene, og kommunen fokuserer entydigt på at få afhjulpet borgernessociale problemer.Anbefaling 6:Det anbefales, at kommunerne får mulighed for selv at til-rettelægge arbejdsdelingen mellem jobcenter og ydelseskontor, når det drejersig om økonomiske sanktioner, der skyldes manglende deltagelse ibeskæftigelsesindsatsen.Anbefaling 7:Det anbefales, at der, efter en nærmere analyse, skabes merestruktur på den sociale indsats. Det gælder både indhold, tidsfrister og op-følgning. Der kan med fordel hentes inspiration i reglerne på beskæftigelses-området, om end der vil skulle ske en tilpasning i forhold til målgruppenssærlige behov.Anbefaling 8:Det anbefales, at der gennemføres en nærmere analyse af,hvordan der kan skabes en mere ensartet kommunaløkonomisk behandling afbeskæftigelsesrettede tilbud og sociale tilbud samt fordele og ulemper herved.Anbefaling 9:Det anbefales, at der etableres et datamæssigt overblik overden sociale indsats, og at der udvikles effektmål for indsatsen. Effektmålet forindsatsen bør være mere langsigtet og have flere succeskriterier end deklassiske effektmål for arbejdsmarkedsparate.

betydning. Kravet har heller ikke haft større betydning for arbejdsmarkedetsparters indflydelse på beskæftigelsespolitikken i kommunerne.Andre forhold end disse to regler har langt større betydning for, hvor megetpolitisk fokus der er på beskæftigelsesindsatsen: Det drejer sig dels om deøkonomiske incitamenter, som kommunerne har til at fokusere påbeskæftigelse, dels om det styringsmæssige grundlag (herunderJobindsats.dk, beskæftigelsesregionernes opfølgning, beskæftigelsesplanenog resultatrevisionen), der er etableret siden kommunalreformen.Det fælles datagrundlag og den mulighed for benchmarking, der er skabtmed Jobindsats.dk, vurderes i særlig grad at have haft betydning. Det harskabt grundlag for den statslige og regionale styring efter resultater ogoverblik over, om lovgivningen overholdes. Samtidig har det dannet grundlagfor en opmærksomhed i offentligheden på resultaterne af den kommunalebeskæftigelsesindsats.Det er Slotsholms vurdering, at man kan give kommunerne frihed til at træffeegne organisatoriske beslutninger vedrørende indretningen af politiskeudvalg og valg af formand for LBR, uden at det vil have nævneværdignegativ betydning for det kommunalpolitiske fokus på beskæftigelses-indsatsen. Det styringsgrundlag, der i øvrigt er skabt på beskæftigelses-området, er nu så indarbejdet og udbygget, at det i betydning langtoverskygger de regler, der her forslås afskaffet.Anbefaling 1:Det anbefales at afskaffe reglerne om, hvilket udvalg der skalvaretage beskæftigelsesindsatsen.Hvis anbefalingen følges, må det forventes, at nogle kommuner vil etablereen fagudvalgsstruktur, hvor samme udvalg behandler spørgsmål omkringbeskæftigelsesindsatsen og den sociale indsats, mens andre vil fastholdeden nuværende udvalgsstruktur. I nogle kommuner ser man fordele ved athave et beskæftigelsesudvalg. I andre ser man primært ulemper og går i daglangt for at få beskæftigelsesudvalget og socialudvalget til nærmest atsmelte sammen. Fx ved at udvalgene har et stort personsammenfald, atformanden er den samme, og at møderne i de to udvalg ligger i direkteforlængelse af hinanden.Anbefaling 2:Det anbefales at afskaffe reglerne om, at formandskabet forLBR skal varetages af borgmesteren eller formanden for beskæftigelses-udvalget.Hvis anbefalingen følges, vil en række kommuner formentlig fastholde detnuværende formandskab, mens andre – afhængig af hvordan reglerneindrettes – vil overlade formandskabet til arbejdsmarkedets parter eller etmenigt kommunalbestyrelsesmedlem.

1.2 Administrativ organiseringFormålet med at stille krav om, at jobcentret skal være organisatorisk adskiltfra udbetaling af ydelser og sociale forhold, er at sikre fokus på job i forhold5til både arbejdsmarkedsparate og ikke-arbejdsmarkedsparate.Etableringen af jobcentre har givet et bidrag til, at der er kommet fokus påjob i forhold til alle grupper af borgere. Uanset om der er tale om ledige ellersygemeldte, og uanset om borgerne har sociale problemer eller ej. Dettestyrkede fokus på job kan langt fra alene tilskrives etableringen af jobcentre,men også en række andre forhold, herunder ikke mindst de gennem åreneskærpede regler om, at overførselsmodtagere vedvarende skal have aktivetilbud og deltage i samtaler i jobcentret samt en række centrale styrings-initiativer. Derfor er det vanskeligt at vurdere den isolerede effekt af reglerneomkring det organisatoriske setup. Konklusionerne nedenfor skal i høj gradses i det lys.Tidligere spillede nogle kommuner primært en forsørgelsesrolle i forhold tilborgere med sociale problemer. Men nu kommer borgerne jævnligt tilsamtale hos medarbejdere, der alene har til opgave at tale med dem omderes beskæftigelsesmuligheder. Konsekvensen er, at borgerne – imodsætning til tidligere – møder et system, der har til opgave at arbejde for,at det kan lykkes at komme i job. Oplevelsen i mange kommuner er, at detvil være et tilbageskridt, hvis de svagere kontanthjælpsmodtagere ikkelængere hører til i jobcentrene. På samme måde betragtes det som ettilbageskridt, hvis indsatsen over for sygemeldte blev forankret et andet stedend i jobcentret. Det gælder også alvorligt syge, idet disse personer i særliggrad har behov for at bevare en tro på, at der er en fremtid påarbejdsmarkedet.Adskillelsen af opgaverne har trukket i retning af, at indsatsen i såvel job-centret, ydelseskontoret som socialafdelingen er blevet mere specialiseret.Derudover har strukturen banet vej for større mulighed for målrettet efter-uddannelse og i nogle tilfælde også større arbejdsglæde hos de ansatte.Fx har mange sagsbehandlere i forbindelse med evalueringen beskrevet enrække negative konsekvenser af, at de tidligere skulle overskue bådeydelser, jobmarkedet, beskæftigelsesindsatsen og den sociale indsats. Detbetød, at man som medarbejder ikke rigtig oplevede, at man var god tilnoget, men i stedet havde en overfladisk viden om lidt af hvert. Ingen ønskerat vende tilbage til den situation.6

Det ligger uden for denne evaluering at give en vurdering af de faktiskekompetencer i de enkelte dele af kommunen og effekterne af indsatsen. Mendet er tydeligt, at eksempelvis jobcentermedarbejderneoplever,at degennem opgavespecialiseringen har opnået et dybere kendskab tilarbejdsmarkedet og til beskæftigelsesrettede tilbud.Endelig kan den specialiserede indsats have givet større retssikkerhed forborgerne i form af mere korrekt og ensartet afgørelsespraksis.Selvom den organisatoriske adskillelse ikke er uden ulemper, vurderer vi, atfordelene, der er forbundet med en adskilt beskæftigelsesindsats, vejertungere.Anbefaling 3:Det anbefales, at man fastholder hovedprincippet i gældenderegler om, at der skal være en adskillelse af beskæftigelsesindsatsen fraudbetaling af ydelser og den sociale indsats.Uanset hvilket organisatorisk snit, man i fremtiden måtte vælge at sætte ilovgivningen, er det vores opfattelse, at sygedagpengemodtagere i allevisitationskategorier fortsat skal høre til i jobcentret. Langt de fleste syge-dagpengemodtagere har nemlig en arbejdsgiver, som de skal tilbage til efterendt sygdom. Synspunktet bakkes generelt op af de kommuner, der hardeltaget i undersøgelsen.Fælles redskaberI det omfang, man fastholder den nuværende organisering, bør man væreopmærksom på at løse de problemer, somblandt andetadskillelsen afjobcentret fra den sociale indsats giver et bidrag til.Problemerne består blandt andet i, at borgere med sociale problemer skalnavigere mere i systemet end stærkere borgere, og at de til tider kan opleveen ukoordineret og/eller utilstrækkelig indsats. Der er ganske enkelt behovfor få etableret en bedre sammenhæng mellem den sociale indsats ogbeskæftigelsesindsatsen.Det vurderes, at et vigtigt element i at skabe sammenhæng er, at fåetableret en fælles plan for borgerens forløb.Som det er nu, skal borgere, der hører til i jobcentret og er i målgruppen foraktive tilbud (matchgruppe 1 og 2), have en jobplan. Borgere, der af den eneeller anden grund ikke kan profitere af en beskæftigelsesrettet indsats(matchgruppe 3), har ikke på samme måde en plan for deres forløb. De ermidlertidigt fritaget fra at deltage i beskæftigelsesrettede tilbud efter lov omen aktiv beskæftigelsesindsats, men der er ingen formel plan for den socialeindsats.

Problemer med manglende sammenhæng kan også gøre sig gældende forborgere i matchgruppe 2. Her kan det være tilfældet, at jobcentret ogsocialafdelingen fastlægger konfliktende strategier. Fx at jobplanen angiver,at borgeren skal i virksomhedspraktik, mens socialafdelingen mener, atvedkommende skal deltage i et familietilbud.En sammenhæng i indsatsen bør, efter Slotsholms vurdering, blandt andetetableres gennem en fælles plan for borgerens forløb. Vores vurdering er, atmulige organisatoriske ændringer ikke kan løse problemerne. Giver manreglerne omkring organisering fri, vil mange kommuner formentlig opretholdespecialiseringen og dermed det, som man kunne kaldesiloerne.Gennemskabelsen af fælles redskaber og andre ændringer, jf. afsnit 1.3, vil man tilgengæld kunne mindskesilotænkningen.Anbefaling 4:Det anbefales, at der i forhold til alle borgere etableres énplan. Planen skal rumme enhver indsats over for borgeren og beskriveformålet med denne. Planen skal være et arbejdsredskab for både jobcenterog socialafdeling.I forbindelse med eventuel lovgivning om en fælles plan for borgeren bør derfastsættes regler om, hvordan tilbuddene skal prioriteres i forhold tilhinanden. Det skal således sikres, at afdelingerne planlægger aktiviteter, derharmonerer med hinanden – både i forhold til indhold og tidsplan.Social tovholderFor en – formentlig mindre – gruppe af borgere kan det væreuhensigtsmæssigt, at jobcentret er tovholder i sagen. Det gælder, når enborgers problemer er så tungtvejende, at vedkommende ikke kan dragenytte af at drøfte beskæftigelsesrettede tiltag med jobcentret. Disse personerhar i stedet behov for en social forankring.Anbefaling 5:Det anbefales, at der gives mulighed for, at visse borgere i enperiode kan få deres sag behandlet i socialafdelingen og at de samtidig fåren social tovholder. Borgerne bliver i denne periode fritaget for kontakt medjobcentrene, og kommunen fokuserer entydigt på at få afhjulpet de socialeproblemer.Ideen med den sociale tovholder er at give borgeren en periode, hvor der istedet for fokus på job arbejdes med nogle klare mål for den sociale indsats.Målet bør være, at borgeren efter en periode med en social tovholder og ensocial indsats igen kan have et jobfokus og dermed profitere af kontakt medjobcentret og deltage i aktive tilbud. Visitationen til den sociale tovholder børske i et samspil mellem borger, jobcenter og socialafdeling, og der bør vedden lejlighed aftales en plan for indsats og varighed.

Fleksibilitet i arbejdsdelingen mellem jobcenter og ydelseskontorReglerne om arbejdsdeling mellem jobcenter og ydelseskontor har blandtandet sikret, at beskæftigelsesindsats og ydelsesspørgsmål ikke blandessammen. Denne adskillelse fungerer generelt godt. Men når det drejer sigom sanktioner på grund af manglende medvirken i beskæftigelsesindsatsen,kan det være relevant at justere arbejdsdelingen. På dette felt hængerbeskæftigelsesindsats og økonomi nemlig uløseligt sammen.Anbefaling 6:Det anbefales, at kommunerne får mulighed for selv attilrettelægge arbejdsdelingen mellem jobcenter og ydelseskontor, når detdrejer sig om økonomiske sanktioner, der skyldes manglende deltagelse ibeskæftigelsesindsatsen.1.3 Struktur, gennemsigtighed og effektmålDen manglende sammenhæng i indsatsen skyldes både den organisatoriskeadskillelse af opgaverne, men også i høj grad tre andre forhold, der adskillersocialområdet og beskæftigelsesområdet, nemlig: (1) forskellige regler forindsatsen, (2) forskellige økonomiske incitamenter og (3) forskel på dentilgængelige ledelsesinformation og effektmålinger.Regler for indsatsenPå beskæftigelsesområdet er der klare rammer for indsatsen med rettig-heder, pligter og faste kadencer for samtaler og aktive tilbud. Borgere, derhører til i jobcentret og deltager i aktive tilbud (matchgruppe 1 og 2), harsåledes klart definerede rettigheder og pligter. Det samme gælder ikkeborgere i matchgruppe 3. De er midlertidigt fritaget fra at deltage ibeskæftigelsesrettede tilbud efter lov om en aktiv beskæftigelsesindsats,men der er ingen regler om, hvad der træder i stedet. Borgere i matchgruppe3 kan få tilbud efter lov om social service – fx et behandlingstilbud. Men dergælder ingen formelle regler for, hvornår det skal ske. Flere kommuner harnævnt, at borgerne kan opleve lange ventetider på sociale tilbud. Samtidiger der intet system for formaliseret kontakt mellem socialafdelingen ogborgeren. Borgere i matchgruppe 3 skal fortsat møde til samtaler ijobcentret, men jobcentret råder ikke over de aktive redskaber, der vurderesat kunne hjælpe borgerne.Hvis borgerne i en periode kan få deres sag behandlet i socialafdelingen, jf.anbefaling 5, bør der efter vores opfattelse opstilles nogle standarder forindsatsen. Det skal modvirke, at der kommer et tomrum i indsatsen.Anbefaling 7:Det anbefales, at der, efter en nærmere analyse, skabesmere struktur på den sociale indsats. Det gælder både indhold, tidsfrister ogopfølgning. Der kan med fordel hentes inspiration i reglerne på

beskæftigelsesområdet, om end der vil skulle ske en tilpasning i forhold tilmålgruppens særlige behov.Økonomiske incitamenterI forhold til regler om økonomi er der på beskæftigelsesområdet refusion afdriftsudgifter til tilbud, og der er incitamenter til at give borgerne de tilbud,der har den største effekt. På socialområdet er der ikke statsrefusion, og ud-gifterne ligger under servicerammen. Konsekvensen er, at tilbud med densamme ugepris koster kommunerne langt mere, hvis det er et socialt tilbud,end hvis det er et beskæftigelsesrettet tilbud. Det trækker alt andet lige iretning af, at beskæftigelsesrettede tilbud får en større vægt i kommunerneend sociale tilbud.På beskæftigelsesområdet kan man skabe enbusiness case,hvor flereressourcer til indsatsen kan medføre en samlet besparelse for kommunen.Fx hvis man yder en særlig indsats for at skabe flere løntilskudsjob i denprivat sektor. Det er langt vanskeligere på det sociale område. Den socialeindsats bliver mere betragtet som en ren udgift uden klare modgåendebesparelser. Når man fra forvaltningens side har vanskeligt ved at udarbejdeenbusiness casemed overskud til kommunen, kan man fra politisk sidetøve med at tage nye initiativer.Anbefaling 8:Det anbefales, at der gennemføres en nærmere analyse af,hvordan der kan skabes en mere ensartet kommunaløkonomisk behandlingaf beskæftigelsesrettede og sociale tilbud samt fordele og ulemper herved.Ledelsesinformation og effektmålingerDer mangler overblik over den sociale indsats. For det første er der ikke etlet tilgængeligt overblik over, hvor mange af jobcentrenes målgrupper der fårsociale tilbud. For det andet mangler der viden om effekterne af indsatsen.Den manglende gennemsigtighed medfører, at vurderinger af omfanget afindsatsen og udviklingen i denne i nogen udstrækning er baseret på tro ogfornemmelser frem for på viden.Flere kommuner har i forbindelse med evalueringen givet udtryk for, at derbliver færre og færre midler til den sociale indsats. Overordnet viserregnskabstal fra kommunerne dog, at de offentlige udgifter til socialt udsattevoksne er steget siden 2001. Fx er udgifterne til alkoholbehandling og7behandling af stofmisbrug steget med næsten 300 mio. kr. fra 2001 til 2010.At udgifterne er steget udelukker naturligvis ikke, at indsatsen erutilstrækkelig.Kilde: Socialministeriets nøgletal på sm.dk. Gruppen af socialt udsatte voksne omfatterhjemløse, voldsramte kvinder og de sværest stillede sindslidende, prostituerede, stof- ogalkoholmisbrugere m.fl.7

Anbefaling 9:Det anbefales, at der etableres et datamæssigt overblik overden sociale indsats, og at der udvikles effektmål for indsatsen. Effektmåletfor indsatsen bør være mere langsigtet og have flere succeskriterier end deklassiske effektmål for arbejdsmarkedsparate.Job bør fortsat være endemålet for indsatsen. Men det er nødvendigt atkunne påvise progression frem til da for at kunne prioritere rigtigt ikommunerne.1.3 Øvrige resultaterEvalueringen har to yderligere resultater, der ikke er uddybet nærmere irapporten.Det første er, at det generelt er et udmærket samarbejde mellem jobcentreog Ungdommens Uddannelsesvejledning (UU). Det andet er, at samarbejdetmellem jobcentre og a-kasser vurderes at være mere problematisk.I forhold til UU er samarbejdet typisk sat i system, så medarbejdere fra UU ien eller anden grad indgår i det daglige arbejde i jobcentrene. I noglekommuner har man fx valgt at udstationere en medarbejder fra UU fast ijobcentret. Vedkommende indgår som en integreret del af jobcentretsungeteam. I andre kommuner har UU og jobcenteret adresse samme sted.Endelig er der kommuner, hvor medarbejdere fra UU møder op i jobcentretpå bestemte dage hver uge. Samarbejdet mellem jobcentrene og UU’ernesynes generelt at være ganske velfungerende.Relationen til a-kasser er af meget varierende kvalitet. Nogle sags-behandlere mener, at de nærmest uden undtagelse har gode relationer,mens andre mener, at relationen oftest er dårlig. Men langt de fleste giverudtryk for, at det i høj grad kommer an på, hvilken a-kasse der er tale om, og– måske i endnu højere grad –hvemde præcis skal samarbejde med i a-kassen.

Interview med borgmestre og kommunaldirektørerer gennemført iKøbenhavn, Aalborg, Horsens, Lyngby-Taarbæk, Hvidovre, Nyborg ogNordfyns Kommune. Interviewene er gennemført i december 2011.Interview med medlemmer af lokale beskæftigelsesråder gennemført meden repræsentant for DA og en repræsentant for LO i de syv ovennævntekommuner. Der er således i alt gennemført 14 interview med medlemmer aflokale beskæftigelsesråd. Interviewene er gennemført i december 2011.De tre temadagehar haft deltagelse af medarbejdere fra jobcentre, ydelses-kontorer og socialforvaltninger i 15 kommuner. Blandt deltagerne har blandtandet været afdelingsledere, jobcenterchefer, teamledere, fagligekonsulenter og sagsbehandlere. Derudover har der været enkeltebeskæftigelseschefer.Hovedsigtet med temadagene har været en kvalitativ indsamling af fakta,holdninger og erfaringer fra de deltagende. Temadagene er gennemført tresteder i landet i januar og februar 2012.Spørgeskemaundersøgelsen blandt beskæftigelsescheferer gennemført iseptember og oktober 2011. Beskæftigelsescheferne i de 91 kommuner, derhar et jobcenter, er blevet inviteret til at deltage i en webbaseretspørgeskemaundersøgelse. 77 ud af de 91 (svarende til 85 pct.)beskæftigelseschefer har besvaret spørgeskemaet.

3. Kommunernes implementering af reglerneDette kapitel indeholder en beskrivelse af kommunernes implementering afde tre regler, der er genstand for evalueringen.3.1 Beskæftigelsesudvalg eller økonomiudvalgDen politiske forvaltning af beskæftigelsesindsatsen skal ske i økonomi-udvalget eller et til formålet nedsat stående udvalg. Det følger af § 14, stk. 2og 3 i lov om ansvaret for og styringen af den aktive beskæftigelsesindsats.§ 14, stk. 2 og 3 i lov om ansvaret for og styringen af den aktivebeskæftigelsesindsatsStk. 2 Økonomiudvalget i kommunen skal varetage den umiddelbare forvaltning afkommunens opgaver efter lov om en aktiv beskæftigelsesindsats, lov om aktivsocialpolitik, dog ikke kapitel 10 og 10a, lov om sygedagpenge, lov om ret til orlovog dagpenge ved barsel samt de beskæftigelsesrettede opgaver efter integrations-loven og ydelser knyttet hertil, dog ikke §§ 35-39.Stk. 3 Ønsker kommunalbestyrelsen ikke at lade økonomiudvalget varetage de i stk.2 nævnte opgaver, kan den i stedet nedsætte et stående udvalg, der varetagerdisse opgaver. Udvalget kan endvidere varetage den umiddelbare forvaltning afkommunens overordnede integrationspolitik, kommunens opgaver i relation til lovom danskuddannelse til voksne udlændinge m.fl., den kommunale erhvervspolitiksamt de i stk.1 nævnte vejledningsopgaver, medmindre disse opgaver skal vare-tages i et kommunalt fællesskab el.lign., jf. § 8 i lov om vejledning om valg afuddannelse og erhverv. Udvalget kan ikke varetage andre opgaver. […]

Som det fremgår af styringslovens § 14, stk. 3, kan et beskæftigelsesudvalgforvalte det politiske ansvar for en række fagområder ud over beskæftigelse.Når kommunerne har valgt at placere beskæftigelsesindsatsen i etbeskæftigelsesudvalg, er det almindeligt, at udvalget også varetager andreområder, herunder især integrationspolitik, jf. tabel 3.2.Tabel 3.2: Fagområder, der varetages i beskæftigelsesudvalgetPct.Kun beskæftigelsespolitikBeskæftigelses- og integrationspolitikBeskæftigelsespolitik, integrationspolitik og UU, EGU mv.Beskæftigelses- og erhvervspolitikAndre kombinationerTotalKilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt beskæftigelseschefer.

En kombination af tallene bag tabel 3.1 og 3.3 viser, at borgmesteren – ioverensstemmelse med lovgivningen – er formand for LBR i de kommuner,hvor beskæftigelsesindsatsen varetages af økonomiudvalget. Blandtkommuner med et beskæftigelsesudvalg eksisterer der også eksempler på,at borgmesteren varetager formandskabet, men i langt de fleste erformanden for beskæftigelsesudvalget også formand for LBR.Hovedreglen er altså, at formanden for det udvalg, der har ansvaret forbeskæftigelsesindsatsen i kommunen, også er formand for LBR.3.3 En særskilt kommunal beskæftigelsesindsatsDen kommunale beskæftigelsesindsats skal udføres i et jobcenter.Spørgsmål om forsørgelsesydelser og sociale tilbud skal behandles i enanden del af kommunen. Det følger af §§ 14 og 15 i lov om ansvaret for ogstyringen af den aktive beskæftigelsesindsats.

Formålet med at adskille jobcentret fra ydelseskontoret og den sociale ind-sats er at skabe sikkerhed for, at der altid er fokus på beskæftigelse i mødetmed borgerne. Det skal ske, uanset at borgerne også skal have en ydelse11og eventuelt har behov for sociale tilbud.Kommunerne har, som loven foreskriver, oprettet sådanne jobcentre, der eradskilt fra andre dele af kommunen. Mange kommuner har dog valgt atsamle det ledelsesmæssige ansvar for jobcenter, ydelseskontor og social-afdeling i én forvaltning, jf. tabel 3.4.Tabel 3.4: Beskæftigelseschefernes ansvarsområdePct.Beskæftigelsesindsatsen, socialområdet og udbetaling afydelserBeskæftigelsesindsats og udbetaling af ydelserBeskæftigelsesindsatsen og socialområdetBeskæftigelsesindsatsen og andre områder end denævnteBeskæftigelsesindsatsen som eneste ansvarsområdeTotal1)

4. Reglernes betydning for det politiske fokus påbeskæftigelseSom det fremgik af kapitel 3, er formålet med to af de tre regler, der ergenstand for denne evaluering, at styrke det lokale politiske fokus påbeskæftigelsesindsatsen. Det drejer sig om reglerne om, hvilket udvalg derskal varetage beskæftigelsesindsatsen og reglen om formandskabet forLBR.Dette kapitel indledes med en beskrivelse af lokalpolitikernes fokus påbeskæftigelsesindsatsen. Derefter behandles spørgsmålet om, hvilkenbetydning de to regler har for det politiske fokus på beskæftigelse.4.1 Det kommunale politiske fokus på beskæftigelseBeskæftigelsespolitik hører ikke til blandt de højest prioriterede områder ikommunalpolitik. I hvert fald ikke i en mere snæver forståelse af begrebetbeskæftigelsespolitik– somdet, der foregår i jobcenteret.Nok er det,allerede af økonomiske årsager, meget vigtigt for kommunerne, hvor stor enandel af borgerne der er selvforsørgende, og hvor mange der modtagerhvilke ydelser, men de sager, som hører under beskæftigelsesudvalget,repræsenterer kun en lille del af det, som man i kommunerne betragter somværende beskæftigelsespolitik.At den politiske interesse for de mere snævre beskæftigelsesmæssigeproblemstillinger ikke fylder meget rent tidsmæssigt i kommunal-bestyrelserne bekræftes af den spørgeskemaundersøgelse blandtbeskæftigelseschefer, Slotsholm har gennemført i september og oktober2011. Ifølge undersøgelsen bruger kommunalbestyrelserne mere tid på alleandre områder, jf. tabel 4.1.

Når beskæftigelse – i bred forstand – fylder som emne, skyldes det ikkemindst en opfattelse af, at området har afgørende betydning for kommunensøkonomi og for det samlede indtryk af kommunen. Det har fx betydning for,om kommunerne kan tiltrække nye og ressourcestærke borgere og virksom-heder, om indtrykket af kommunen er, at den står i stampe, er præget af højledighed og få arbejdspladser, eller om kommunen modsat er i en positivudvikling med nye arbejdspladser og en høj andel af befolkningen i job.De sager, der hører under beskæftigelsesudvalget, som fx anvendelsen afvirksomhedspraktik og løntilskud, etablering af virksomhedscentre elleranvendelsen af mentorer, udgør kun en lille del af det, kommunale politikereopfatter som beskæftigelsespolitik. Mange steder opfattes beskæftigelses-politik i langt bredere forstand som noget, der også – og ikke mindst –omfatter erhvervspolitik, skolepolitik og den sociale indsats. Det brederefokus på beskæftigelse bunder i en generel opfattelse af, at jo bedre mankan få de nævnte politikområder til at fungere, jo mere vil det bidrage til atløse problemer med for lav beskæftigelse. Og jo mere vil det bidrage til etløft af kommunen som helhed.Der eksisterer eksempler på kommuner, hvor beskæftigelsesspørgsmål afenhver art har mere end vanskeligt ved at få kommunalbestyrelsensopmærksomhed. Hvis det endelig sker, kan det være i forbindelse med, atmedier har sat fokus på en enkeltsag, eller fordi regelændringer påbeskæftigelsesområdet har afledte effekter på andre områder eller harøkonomisk betydning.

Et eksempel: De ændringer af refusionsreglerne, der trådte i kraft 1. januar2011, var på dagsordenen overalt i kommunerne. I nogle kommuner havdeman dog ikke fokus på regelændringernes konsekvenser for beskæftigelses-indsatsen. Emnet kom i højere grad på dagsordenen, fordi regelændringernebetød, at kommunen ikke længere kunne tilbyde snerydning for de ældre,cafeer drevet af personer i aktivering eller lignende kommunale projekter,som tidligere var udbredt som aktiveringstilbud til kontanthjælpsmodtagere.Mellem yderpunkterne – kommunalbestyrelsen, der er meget optaget afbeskæftigelse og kommunalbestyrelsen, der ikke har nogen interesse forområdet – finder man kommuner, hvor indsatsen jævnligt optræder påkommunalbestyrelsens dagsorden. Det kan være i forbindelse med, atkommunalbestyrelsen godkender beskæftigelsesplanen, at kommunal-bestyrelsen drøfter følgerne af lukningen af en større virksomhed i lokal-området eller tager stilling til særlige tiltag på beskæftigelsesområdet. Detkan fx være en beslutning om at ansætte flere sagsbehandlere for at fånedbragt antallet af langvarige sygedagpengesager eller om at gennemføreen særlig satsning i forhold til unge.4.2 Kravet om enten økonomi- eller beskæftigelsesudvalgDet står således klart, at beskæftigelsesindsatsen – i bred forstand – har højprioritet i langt de fleste kommuner, mens den, i den mere snævre forstand,har begrænset interesse. Spørgsmålet er, i hvilket omfang indførelsen afkrav om, at indsatsen skal varetages af enten økonomi- ellerbeskæftigelsesudvalg, har haft betydning for fokus påbeskæftigelsesindsatsen.Der synes ikke at være tvivl om, at kravet om, at beskæftigelsesindsatsenenten skal placeres i beskæftigelses- eller økonomiudvalget, har styrket detlokalpolitiske fokus på indsatsen (det, der foregår i jobcenteret). Uanset omkommunerne organiserer sig med den ene eller anden udvalgsform, er derskabt en vis sikkerhed for, at aspekter af beskæftigelsesindsatsen rentfaktisk bliver behandlet politisk.Spørgeskemaundersøgelsen blandt beskæftigelseschefer bestyrker dettebillede. I de kommuner, hvor der er etableret et beskæftigelsesudvalg, giver70 pct. af respondenterne udtryk for, at kravet har styrket det politiske fokus.Det samme mener 64 pct. af beskæftigelsescheferne i de kommuner, hvorindsatsen hører under økonomiudvalget, jf. tabel 4.2.

I forhold til den kommunale organisering – om man vælger økonomiudvalgeller beskæftigelsesudvalg – ses der to generelle tendenser. Nemlig for detførste tendensen til, at selve beskæftigelsesindsatsen (det, der foregår ijobcenteret) behandles grundigere politisk, hvis kommunen har etbeskæftigelsesudvalg. Og, for det andet, tendensen til at placering i etøkonomiudvalg giver større politisk handlekraft. Prisen for denne størrehandlekraft er dog, at den indholdsmæssige side af beskæftigelsesindsatseni høj grad drukner i økonomi og andre dagsordener.Med hensyn til det første – at et beskæftigelsesudvalg har større fokus påden indholdsmæssige del af beskæftigelsesindsatsen (det, der foregår ijobcenteret) – så er hovedforklaringen, at indsatsen ikke har samme tendenstil at drukne i andre sager, når det er udelukket, at den kan optræde som etunderordnet emne i et bredere udvalg, som fx også behandler socialespørgsmål eller sager på ældreområdet.En række forvaltninger oplever, at det kan være vanskeligt at finde tilstræk-keligt indhold af politisk og strategisk karakter til udvalgsmøderne. Dentypiske begrundelse er, at beskæftigelsesområdet er meget regelbundet.Når retningen i indsatsen først er lagt fast, er det begrænset, hvad der er afjusteringsbehov, som kræver politisk opmærksomhed. Når der ikke erstrategisk indhold at sætte på dagsordenen, risikerer den i stedet at blivefyldt med detaljer i lovgivningen eller spørgsmål, der grænser til egentligsagsbehandling.Modsat betyder etableringen af et beskæftigelsesudvalg, at man – i mod-sætning til tidligere – har fået en gruppe kommunalpolitikere, der er dedi-kerede til området, og som sætter sig grundigt ind i stoffet. Det skyldes dels,

at der nu er et udvalg, der har som sin hovedopgave at behandlebeskæftigelsesindsatsen, dels at lokalpolitikere typisk søger mod områder,de har interesse for og viden om i forbindelse med den politiskekonstituering.I forhold til den anden tendens – placering i økonomiudvalg giver størretyngde og politisk handlekraft – har det betydning, at økonomiudvalget er istand til at træffe beslutning om beskæftigelsesindsatsen, som vil stå vedmagt, når sagen behandles i kommunalbestyrelsen. Dette er ikke altidtilfældet, når indsatsen er placeret i et beskæftigelsesudvalg. Derudover kanbeslutninger, der er truffet i økonomiudvalget, have en smidigere gang iforvaltningen end beslutninger, der er truffet i et andre udvalg.Visse kommuner flyttede ved konstitueringen i forlængelse af 2009-valgetopgaven fra det ene udvalg til det andet. En kommune lukkedebeskæftigelsesudvalget og flyttede opgaverne. Vurderingerne fra dennekommune er, at beskæftigelsesudvalget holdt unødigt lange møder med etfor stort fokus på detaljer i lovgivningen. Da indsatsen flyttede frabeskæftigelsesudvalget til økonomiudvalget, gav det et løft i den politiskebehandling af indsatsen, der nu alene kommer på dagsordenen, når der erstrategiske elementer, som fx beskæftigelsesplanen, der skal behandles.Ovennævnte tendenser skal tages med et stort forbehold. På dette områdeer der endog meget store forskelle på tværs af kommunerne.Fx er det ikke på nogen måde givet, at kommuner med et beskæftigelses-udvalg har politikere, der er engagerede i emnet, og som behandlerindsatsen grundigt. Der eksisterer eksempler på, at et nedsatbeskæftigelsesudvalg langt hen ad vejen er tømt for indhold og handlekraftmed en formand, som har fået posten, fordi det passede ind i den politiskekonstituering. Nok har man et beskæftigelsesudvalg af navn, men i forhold tilalt, der betyder noget, er det borgmesteren og kommunalbestyrelsen, derreelt træffer beslutninger.De kommunale forskelle skyldes blandt andet antallet af hensyn, der indgår,når kommunerne afgør, om beskæftigelsesindsatsen skal varetages iøkonomi- eller beskæftigelsesudvalget. Den politiske konstituering er fxbåde styret af personlige og partipolitiske hensyn, og det kan forekommeformålstjenligt at oprette et beskæftigelsesudvalg – og dermed en ekstraformandspost at fordele – alene fordi det gør det lettere at få den politiskekabale til at gå op.Hvordan organiseringen i økonomi- eller beskæftigelsesudvalg rent faktiskfungerer, er i sidste ende voldsomt personafhængigt. Fx kan etbeskæftigelsesudvalg, der ellers ville have lille politisk indflydelse, få stor

indflydelse, hvis den rette politiker sidder for bordenden. Den tendens serman ikke mindst i nogle store kommuner.Blandt andet med henvisning til denne stærke personafhængighed er der enkommunal modstand mod reglen om, at man enten skal oprette et ståendeudvalg eller lade beskæftigelsesindsatsen behandle i økonomiudvalget.Uanset hvad staten vil opnå med denne regel, sker der noget andet, nårreglen rammer den kommunale virkelighed.Der er i kommunerne en rentprincipielopfattelse af, at det er en uskik, atman fra centralt hold laver regler for, hvilke fagudvalg der skal varetageforskellige politiske områder. Den slags er man selv bedst til at tage stillingtil.Derudover oplever nogle kommuner en rækkesubstantielleulemper vedreglerne. I nogle kommuner ønsker man fx at behandle emner som børne-pasning, den sociale indsats og beskæftigelsesindsatsen i samme udvalg,fordi man vurderer, at der er stor sammenhæng på tværs af områderne. Medde gældende regler kræver det en særskilt politisk indsats fra kommunensside at sikre, at der bliver ført en sammenhængende politik på tværs afudvalgene.I den forbindelse er der stor forskel på, hvordan reglerne bliver fortolket ikommunerne. I den ene ende eksisterer der beskæftigelsesudvalg, som stortset lever deres eget liv uden formaliseret forbindelse til andre udvalg. I denanden ende er der beskæftigelsesudvalg, som nærmest er smeltet sammen12med socialudvalget. Hvor det sker, er der stort personsammenfald, for-manden er nogle steder den samme, møderne er placeret i forlængelse afhinanden, der afholdes fælles temadage, og en række dagsordenspunkter erfælles til henholdsvis orientering og beslutning i de to udvalg.Flere giver udtryk for, at det virker underligt, at man skal foretage den slagsmanøvrer af hensyn til centralt fastsatte regler.At dømme ud fra de interview, der er foretaget med borgmestre ogkommunaledirektører samt de temadage, der er gennemført medkommunerne som led i evalueringen, virker det dog ikke som om reglen om,hvilket udvalg der skal varetage beskæftigelsesindsatsen, udgør envæsentlig og substantiel gene i kommunernes dagligdag. I de kommuner,hvor man lægger vægt på at sikre et tværgående samarbejde mellemudvalgene, lykkes det også.

4.3 Formandskabet for LBRHensigten med at stille krav om, at borgmesteren eller formanden forbeskæftigelsesudvalget skal være formand for LBR, er at bidrage til etstyrket kommunalpolitisk fokus på beskæftigelsesindsatsen.Der er ikke meget, der tyder på, at kravet om formandskabet for LBR harnogen nævneværdig betydning i den retning. Til gengæld kan manargumentere for, at reglen i en vis udstrækning har styrket LBR’s indflydelsepå beskæftigelsesindsatsen.At formandskabet kun har ringe betydning for det kommunalpolitiske fokusskyldes i høj grad, at de kommunale politikere oplever forummet somhavende mindre betydning for beskæftigelsesindsatsen.LBR har til opgave at overvåge resultaterne af den kommunalebeskæftigelsesindsats. Rådet skal inddrages i udarbejdelse afbeskæftigelsesplanen og kan komme med indstillinger til ændringer iindsatsen. Derudover skal LBR forvalte en årlig statslig bevilling, der skal13fremme særlige virksomhedsrettede initiativer af lokal karakter.I praksis handler LBR’s møder primært om forvaltningen af de statsligemidler, der er fastsat til cirka 100 mio. kr. i 2012. Midlerne fordeles efter densamme fordelingsnøgle, som anvendes ved opgørelse af det kommunalebloktilskud – og kommunerne tildeles altså i gennemsnit ca. en mio. kr.Denne bevillings – i kommunal sammenhæng – begrænsede størrelsebetyder, at man i mange kommuner oplever at anvende uforholdsmæssigtmeget tid på at tage stilling til projekter og til efterfølgende at følge op påresultaterne. Oplevelsen er, at det arbejde, der følger med at administreremidlerne, sjældent står mål med de resultater, der opnås.Der er næppe tvivl om, at kravet om formandskab for LBR har styrket rådetsindflydelse på den kommunale beskæftigelsesindsats – idet LBR har adgangtil personer, der er placeret centralt i kommunalbestyrelsen. Samtidig har debeslutninger, der træffes i rådet, større gennemslagskraft, når de er truffet ienighed med borgmesteren eller formanden for beskæftigelsesudvalget.På trods af LBR’s styrkede adgang til indflydelsesrige kommunalpolitikere errådenes indflydelse på den beskæftigelsesindsats, der føres i kommunerne,alligevel begrænset. Mange politikere og embedsmænd oplever, at der erringe værditilvækst ved møderne. En kommunalpolitiker giver udtryk for, atman på forhånd stort set ved, hvad medlemmerne vil sige, og hvornår de vilsige det – at der aldrig sker noget, som man ikke kunne have forudsagt påforhånd.

Et andet forhold er, at LBR’s indflydelse på udformningen af beskæftigelses-planen er begrænset. Oplevelsen blandt flere rådsmedlemmer er, atinddragelsen af LBR i forbindelse med udarbejdelsen af beskæftigelses-planen har en nærmestakademisk karakter.Der er i høj grad tale om enpost festumefterretning af rådet. De ændringer, LBR får gennemført,handler primært om, at rådsmedlemmerne kan sige, at de har sat deresrespektive fingeraftryk på selve planen.Borgmestrene støtter generelt ideen om, at kommunerne skal inddragearbejdsmarkedets parter – eller i hvert fald relevante parter – når den lokaleerhvervs- og beskæftigelsesindsats skal tilrettelægges. Men flereefterspørger en mulighed for selv at vælge, hvilke repræsentanter for detlokale arbejdsmarked, de skal tale med. Altså muligheden for selv at træffebeslutninger om, hvem det er mest relevant at være i dialog med.4.4 Reglernes berettigelse – anbefalingerDet er Slotsholms vurdering, at det samlet set har medført en vis styrkelse afdet kommunale fokus på beskæftigelsesindsatsen, at ansvaret for denneskal være placeret i økonomi- eller beskæftigelsesudvalget. Der er imidlertidikke tale om markante effekter. Samtidig er det vurderingen, at kravet om, atborgmesteren eller formanden for beskæftigelsesudvalget skal være for-mand for LBR, kun har ringe betydning for det kommunalpolitiske fokus påbeskæftigelsesindsatsen.Det er samtidig vores vurdering, at den gennemsigtighed og centrale styring,der er etableret for beskæftigelsesområdet gennem de seneste år, harbidraget langt mere til at sætte kommunalpolitisk fokus på beskæftigelses-indsatsen end de regler, som er genstandsfeltet for denne evaluering.For det førstehar den økonomiske styring af beskæftigelsesindsatsen, derblandt andet kommer til udtryk i reglerne om refusion, været afgørende forkommunalpolitikernes interesse for området. Der er ingen tvivl om, at detkommunalpolitiske fokus på beskæftigelsesområdet er steget i takt med, at14kommunerne har fået et større økonomisk medansvar for indsatsen.For det andethar der siden kommunalreformen været et tiltagende fokus påresultaterne af den kommunale beskæftigelsesindsats. Det har betydet, atkommunalpolitikerne i langt højere grad interesserer sig for indsatsen. Inogle kommuner oplever man fx, at borgmesteren og kommunalbestyrelsener så interesserede i området, at forvaltningen meget hyppigt skal reagerepå nye tal på beskæftigelsesområdet. Det stigende fokus på resultaterne er ivid udstrækning en følge af, at man i 2005 besluttede, at der skulle etablereset styringsgrundlag for indsatsen. Jobindsats.dk, beskæftigelsesregionernesDenne konklusion er helt i tråd med tidligere undersøgelser, der viser, at de økonomiskeincitamenter på beskæftigelsesområdet spiller en stor rolle. Se fx ”Evaluering af de økonomiskestyringsmekanismer på beskæftigelsesområdet” (Slotsholm 2010).14

opfølgning, beskæftigelsesplanen og resultatrevisionen er alle elementer,der har bidraget til at skærpe den kommunalpolitiske opmærksomhed påbeskæftigelsesindsatsen.Det fælles datagrundlag og den mulighed for benchmarking, der er skabtmed Jobindsats.dk, vurderes i særlig grad at have haft betydning. Både fordidet har skabt grundlag for den statslige og regionale styring efter resultaterog overholdelse af lovgivningen. Og fordi det har dannet grundlag for enopmærksomhed i offentligheden på resultaterne af beskæftigelsesindsatsen.Det er vores vurdering, at det regime for styring og gennemsigtighed, der erskabt siden kommunalreformen, har aflastet behovet for at regulerekommunernes organisering af udvalg og formandskab for LBR ved lov.Disse regler har mindre betydning for det kommunalpolitiske fokus end deøkonomiske incitamenter og styringsredskaberne på området. Og reglerneer – i hvert fald i et vist omfang – til gene for kommunerne. Enten fordikommunerne bruger kræfter på at indrette sig, så udvalgene i praksisnærmest smelter sammen. Eller fordi reglerne kan være en barriere for, atkommunerne får en klar strategi for en sammenhængende indsats over forborgerne. Vi anbefaler derfor, at reglerne fjernes.

Fjerner man reglen om, hvilket udvalg der skal varetage beskæftigelses-indsatsen, må man forvente, at en del kommuner vælger at varetage social-og beskæftigelsesindsatsen i samme udvalg. I andre kommuner vil manvælge at varetage beskæftigelsesindsatsen i erhvervsudvalget. Endelig vilder være kommuner, der fastholder den aktuelle placering af beskæftigelse ibeskæftigelses- eller økonomiudvalget.Spørgeskemaundersøgelsen blandt beskæftigelseschefer bestyrker dettebillede. 40 pct. af respondenterne giver således udtryk for, at man formentligvil ændre organisering, hvis reglerne bliver fjernet. En næsten tilsvarendeandel – 38 pct. – mener, at organiseringen ville blive fastholdt, jf. tabel 4.3.

En afskaffelse af reglen om, hvem der skal være formand for LBR, måforventes at føre til, at nogle kommuner vender tilbage til, at formandskabetgår på skift mellem parterne. Andre kommuner vil fastholde, at det skal væreen kommunalpolitiker, der er formand for rådet.Det er Slotsholms vurdering, at en afskaffelse af reglerne om, hvilket udvalgder skal varetage beskæftigelsesindsatsen, og hvem der skal være formandfor LBR,ikkei nævneværdig grad vil ændre det politiske fokus påbeskæftigelsesindsatsen. Det gælder uanset, hvordan kommunerne vælgerat indrette sig på de to områder.

5. Kravet om et særskilt jobcenterEmnet for dette kapitel er, hvad den organisatoriske adskillelse af jobcentretfra andre kommunale opgaver betyder for kommunernes indsats over forborgerne – både borgere med ledighed som problem og borgere medproblemer derudover.5.1 Fokus på jobFormålet med den organisatoriske adskillelse af jobcentrene fra ydelses-kontoret og den sociale afdeling er at sikre, at der er fokus på job i mødetmed borgerne. Uanset om borgerne også har behov for ydelser og sociale15tilbud.Den overordnede konklusion er, at dette krav til de organisatoriske rammer, itråd med hensigten, har bidraget til at styrke fokus på job. Andre regel-ændringer vedrørende ret-og-pligt til aktivering og samtaler og styrings-mæssige tiltag har dog trukket i samme retning, hvorfor det er vanskeligt atvurdere den isolerede effekt af reglerne omkring det organisatoriske setup.Det skal understreges, at konklusionerne nedenfor skal ses i dette lys.I forhold til den organisatoriske adskillelse af jobcentret fra socialområdetgælder det for borgere i matchgruppe 1, at de får en indsats, der i altover-vejende grad er rettet mod beskæftigelse.Før etableringen af jobcentre mødte kontanthjælpsmodtagere i alle match-grupper typisk op i en socialforvaltningen. Dette kunne føre til, at borgere,der alene mødte op på grund af ledighed, til tider oplevede, at manglen påarbejde gik fra at være deres primære problem til at være ét problem af flere.Denne mulighed er blevet mindre sandsynlig som følge af den organisato-riske adskillelse. Enkelte deltagere i temadagene med kommuner har dogomvendt fremført, at flere sociale problemer nu forbliver uopdagede.For personer i matchgruppe 2 og 3 har den organisatoriske adskillelse afjobcentret fra socialområdet – samt en række andre regelændringer –bidraget til, at en beskæftigelsesrettet indsats betragtes som en del afløsningen på borgernes problemer og ikke noget, man først begynder atfokusere på, når eventuelle sociale eller familiemæssige problemer er ryddetaf vejen. Det er i dag ikke muligt – inden for lovgivningens rammer – forudsatte borgere at være i kontakt med kommunen, uden at der også erfokus på beskæftigelse.

For borgere i matchgruppe 2 og 3 kan det have værdi, at der – trods diverseaktuelle problemer – er sagsbehandlere, som tænker dem ind i et arbejds-markedsperspektiv. Det kan øge sandsynligheden for, at borgerne serarbejdsmarkedet som en del af fremtiden.De organisatoriske rammer bidrager altså – sammen med reglerne om detindividuelle kontaktforløb, ret og pligt til aktivering og den økonomiskestyring af kommunerne – til, at kommunerne, også i forhold til borgere imatchgruppe 2 og 3, har fokus på job.Det samme gør sig gældende i forhold til sygedagpengemodtagere. Detbetragtes – nærmest entydigt blandt deltagerne i denne undersøgelse – somet stort plus, at disse hører til i jobcenteret. Langt de fleste sygemeldte haren arbejdsgiver, og behandlingen af deres sager i jobcenteret bidragergenerelt til at sikre det perspektiv, at sygdomme skal gøres til en parentes iet liv, hvor job og beskæftigelse er en hovedregel.For modtagere af kontanthjælp har organiseringen ifølge en rækkekommuner trukket i retning af, at de i dag oplever mindre stigmatisering endtidligere. Det har tidligere været en udbredt opfattelse, at derigtigtledige vardem, der var medlem af en a-kasse, og dermed dem, der – i modsætning tilkontanthjælpsmodtagerne – skulle henvende sig i Arbejdsformidlingen. Atmøde op i en a-kassen eller på Arbejdsformidlingen var ikke forbundet medskam. Som kontanthjælpsmodtager skulle man i stedetgå på kommunen,hvilket mange betragtede som mindre fint.I dag skal alle henvende sig i jobcentret. Alle skal gå ind ad den samme dør,og da døren er den samme for alle, uanset ydelse og matchgruppe, er derheller ikke samme stigma forbundet med at gå ind ad den.Alt i alt fungerer reglerne om, at en særskilt del af kommunen skal fokuserepå job – og ikke på ydelser og social indsats – derfor efter hensigten.

organisatoriske setup skal på den måde mere betragtes som en velegnetramme til at implementere den beskæftigelsespolitiske linje i praksis endsom et selvstændigt redskab.Den organisatoriske adskillelse mellem jobcenter og ydelseskontor har givetet bidrag til at styrke fokus på beskæftigelse.Erfaringerne fra tidligere viser, at det i høj grad kunne blokere forbeskæftigelsesfokus, hvis sagsbehandlere i deres møde med borgeren bådeskulle tale om økonomi og beskæftigelse. Møder med borgerne startedemed økonomien, og mange nåede ikke videre end det – man nåedesjældent at tale om beskæftigelse. I dag kan jobcentermedarbejderne afviseat tale om økonomi og henvise den slags spørgsmål til ydelseskontoret.Adskillelsen har også betydning i forhold til sanktioner til borgeren.Adskillelsen af jobcenter fra ydelseskontor betyder, at medarbejderne ijobcentrene – i hvert fald i princippet – skal afholde sig fra at tale omøkonomiske konsekvenser af sanktioner for manglende fremmøde ellermanglende deltagelse i tilbud.Jobcentret indstiller til sanktioner, men det er ydelseskontoret, der træffer af-gørelsen. Derfor er det også her, borgeren skal henvende sig, hvisvedkommende er uenig i afgørelsen eller skal have denne forklaret. Sags-behandleren i ydelseskontoret har typisk et begrænset kendskab til sagenssubstans og vil derfor ofte henvise borgeren til jobcentret for at få enforklaring. Det skaber en risiko for, at borgeren bliver kastebold mellem de todele af kommunen, og det kan fremstå uklart, hvilken sagsbehandler ikommunen der egentlig står bag afgørelsen om en sanktion.En tidligere undersøgelse har vist, at ydelseskontorerne i meget vidudstrækning følger indstillingerne fra jobcentret, og at de dermed i realitetenalene har en administrativ funktion i forhold til håndtering af sanktions-16sager. Alt i alt forekommer det derfor ikke nødvendigvis hensigtsmæssigtat adskille beskæftigelsesindsatsen fra beslutninger omkring sanktioner.Borgernes retssikkerhed i forbindelse med sanktioner kan i princippet blivestyrket af den nuværende arbejdsdeling mellem ydelseskontor og jobcenter.Når to instanser skal forholde sig til borgerens sag, øger det sandsynlig-heden for, at den rigtige beslutning bliver truffet. Arbejdsdelingen mellemydelseskontor og jobcenter er imidlertid kun en fordel for borgerne, hvisydelseskontor og jobcenter reelt spiller forskellige roller. Og det er somnævnt ikke tilfældet i alle sanktionssager.

Et yderligere snit mellem jobcenter og ydelseskontor kan volde vissevanskeligheder. Det er ydelseskontoret, som i første omgang skal tagestilling til, om en anmodning om sygedagpenge kan imødekommes.Forudsætningen er blandt andet, at personen er uarbejdsdygtig på grund afegen sygdom, jf. § 7 i sygedagpengeloven. Afgørelsen af, om en personanses for uarbejdsdygtig, skal ske på baggrund af en samlet vurdering afsygdommen og dens virkning på den sygemeldtes arbejdsevne. Imidlertidhar medarbejderne i ydelseskontoret ikke altid forudsætninger for at vurderedette. Resultatet er, at jobcentrene ind imellem må indstille sagen til lukning iforbindelse med første opfølgningssamtale. I disse situationer skal jobcentretdokumentere, at borgeren ikke er berettiget til sygedagpenge, hvilketangiveligt kan tage op til 12 uger, fordi der skal foretages partshøring og ind-hentes lægefaglig dokumentation i sagen.Det er imidlertid ikke klart, at dette problem omkring sygedagpenge bedstløses ved at ændre på arbejdsdelingen mellem jobcenter og ydelseskontor.Problemet bør i vid udstrækning kunne løses lokalt, bl.a. ved atkommunerne sikrer, at der er de rette kompetencer i ydelseskontoret.5.2 OpgavespecialiseringDen organisatoriske adskillelse af jobcenter, ydelser og sociale spørgsmålhar ført til, at indsatsen på de forskellige områder er blevet merespecialiseret.Mens kommunale medarbejdere tidligere i mange tilfælde skulle kende ogadministrere lovgivningen på meget forskellige områder på en gang, så kansagsbehandlerne i dag koncentrere sig om enten beskæftigelses-, social-,eller ydelsesområdet. Den kommunale arbejdsdeling giver medarbejdernemulighed for at få et mere specialiseret kendskab til lovgivningen ogaktørerne på netop deres område. Fx får jobcentermedarbejderne bedrekendskab til arbejdsmarkedet, jobmulighederne og tilbudsviften. Påtilsvarende vis har ydelsesmedarbejderne mulighed for at få et meredetaljeret kendskab til administrationen og reglerne omkring ydelser.En række sagsbehandlere giver udtryk for, at den aktuelle organisering harøget deres arbejdsglæde. De oplevede tidligere, at de konstant var bagud,fordi de skulle følge med i mange forskellige regelsæt og håndtere megetforskelligartede sager. I dag oplever de at være mere kompetente på deres

område, fordi det er klarere afgrænset og mere overskueligt end tidligere.Den større overskuelighed skyldes også, at den organisatoriske adskillelsehar gjort det meget tydeligt, hvem der har ansvaret for hvilke opgaver.Fx beskriver en sagsbehandler fra en socialafdeling, hvordan hun værd-sætter, at hun har jobcentret at henvise til, når hun i sit arbejde med en mis-bruger kommer ind på arbejdsmarkedsperspektivet. Det føler hun sig ikkekvalificeret til at hjælpe med. I stedet kan hun så hjælpe borgeren med atkomme i behandling for sit misbrug. Det har hun langt større viden om, fordidet er blandt hendes kerneopgaver.På samme måde beskriver en sagsbehandler fra et jobcenter, hvordan huntidligere havde ansvar fordet hele.Altså, at hun i sin sagsbehandling skulletage stilling til ydelser, job eller aktivering, eventuel social indsats og muligalkoholafvænning – og hun skulle kende lovgivningen bag alle dissepotentielle indsatser. Hendes oplevelse var, at det hele sejlede både forhende og for borgerne. Det var umuligt for hende at løfte så bred en opgave,og hun oplevede, at borgerne fik en utilfredsstillende service. Eller som hunudtrykker det:Det hele blev noget blæver.Den skarpere arbejdsdeling betyder også, at det for de kommunale lederekan være lettere at træffe beslutning om efteruddannelse – fx i forhold til nylovgivning. Hvor man tidligere kunne opleve at skulle træffe mere ellermindre arbitrære valg i forhold til, hvem der fik hvilke kurser – fordi alt iprincippet var relevant for alle – så kan man i dag fokusere. Medarbejderneskal ikke have samme brede viden, men skal nu have en fokuseret op-datering på de områder, de arbejder med.Det hører med til billedet, at en sådan specialisering ifølge nogle deltagere iundersøgelsen allerede før indførelsen af jobcentrene var i gang i kommu-nerne. Ifølge disse har reglerne ikke påvirket specialiseringsgraden.Dette synspunkt finder i et vist omfang støtte i spørgeskemaundersøgelsenblandt beskæftigelsescheferne, der – som det fremgår af tabel 5.1 – er delt ivurderingen af, hvorvidt den organisatoriske adskillelse har haft betydningfor specialiseringen.

På samme måde argumenterer nogle for, at specialiseringen et langt stykkead vejen ville blive opretholdt, selvom man måtte fjerne kravet om, at job-centeret skal være organisatorisk adskilt fra socialafdelingen og ydelser.Denne undersøgelse kan ikke anvendes til at drage konklusioner om, hvorkvalificeret en indsats der ydes over for borgerne – med kun om forhold, derkan influere på kvaliteten.5.3 Sammenhæng i indsatsenDen organisatoriske adskillelse af beskæftigelsesindsatsen fra den socialeindsats kan bidrage til at forstærke nogle uhensigtsmæssigheder, der iforvejen vurderes at være skabt af andre regler.Borgere i match 1, der kun har ledighed som problem, skal højst møde op tosteder: I jobcentret og i ydelseskontoret (de, der ikke er forsikrede) eller i a-kassen (de, der er forsikrede). Det samme gælder ikke borgere i match 2 og3. Nogle borgere i matchgruppe 2 og mange i matchgruppe 3 skal bådevære i kontakt med jobcentret, den sociale afdeling og ydelseskontoret.Ikke-forsikrede borgere med problemer udover ledighed skal således talemed sagsbehandlere i op til tre forskellige dele af kommunen – og eventueltflere, hvis de fx også har en børnesag.Man kan anskue dette på to måder. Den ene er, at det forekommerparadoksalt, at de svageste borgere – som må formodes at have sværestved at navigere – skal forholde sig til flest indgange og flest sagsbehandlerei kommunen. Den anden er, at komplekse problemer hos borgeren kun kanhåndteres ved at inddrage flere specialer. Man møder begge anskuelser ikommunerne.

Under alle omstændigheder kan konsekvensen af de mange indgange være,at borgerne kan have vanskeligt ved at overskue deres kontakt medkommunen. Samtidig er der risiko for, at de forskellige sagsbehandlere ikke itilstrækkelig grad koordinerer deres indsats.Det, at borgerne har flere sagsbehandlere, der ikke nødvendigvissamarbejder om indsatsen eller udveksler viden, kan føre til, at der mangleren samlet plan med fælles mål, som alle arbejder ud fra. Dermed opstår derrisiko for, at sagsbehandlerne arbejder i hver sin retning – og at den eneshandlinger og beslutninger reelt modarbejder de resultater, som den andenforsøger at opnå.Det er ikke kun borgerne, der kan opleve denne opdeling som værendeproblematisk. Det gør man også i en række kommuner.Umiddelbart argumenterer en række sagsbehandlere og chefer for, at kravetom et særskilt jobcenter fører til, at indsatsen bliver mindre effektiv og merebureaukratisk, end den ellers ville have været. Argumenterne er typisk, atman grundet adskillelsen bruger unødigt mange ressourcer på koordination,at der går for meget bureaukrati i sagsbehandlingen, og at det kan føre tillængere sagsbehandlingstid, at flere sagsbehandlere og afdelinger skal indover den samme sag. På samme måde argumenteres der for unødigtbureaukrati, hvor opgaven kun kan løses tilfredsstillende med detaljeredebeskrivelser af procedurer og arbejdsgange.Men der er ikke mange, der peger på, at en ophævelse af kravet om organi-satorisk adskillelse vil give en mere smidig sagsbehandling. Det er de fær-reste, der ønsker at genindføre en situation, hvor alle sagsbehandlere skalkunne håndtere alt. Man vil – uanset om organisationskravet er der eller ej –fastholde en betydelig grad af specialisering og opdeling. Og med en sådanspecialisering og opdeling vil der fortsat skulle udveksles papirer og oplys-ninger, der vil skulle træffes beslutninger, som andre dele af kommunen skalinformeres om, og så videre. I forhold til borgerne vil der altså fortsat kunneopstå manglende sammenhæng og såkaldt silotænkning.Evalueringen sandsynliggør såledesikke,at problemer med manglendesammenhæng i indsatsen over for borgere med sociale problemer vilforsvinde (eller blive mærkbart mindre), hvis kravet om et organisatoriskadskilt jobcenter blev ophævet. Der er nemlig mange forskellige grunde til, atindsatsen kan blive for usammenhængende – og forhold omkringorganisering vurderes langt fra at være den vigtigste.Især tre forhold vurderes at have væsentlig betydning for sammenhængen iindsatsen.For det første,at der er store forskelle på styringsmæssigeregimer og regler på det sociale område og på beskæftigelsesområdet.Fordet andet,at kommunerne har forskellige økonomiske incitamenter til at

gøre en indsats på de to områder. Og endelig –for det tredje– at adgangentil ledelsesinformation og effektmål er meget forskellig på de to områder.Dertil kommer, at geografisk placering af opgaveløsningen spiller enbetydelig rolle.Styringsmæssige regimer og reglerDe forskellige regler og styringsmæssige regimer, der gælder forhenholdsvis beskæftigelses- og socialområdet, vurderes at bidrage tilmanglende sammenhæng i indsatsen over for borgerne.Situationen kan beskrives som følger: På beskæftigelsesområdet er derrettigheder, pligter og faste kadencer for samtaler og aktive tilbud. Borgere,der hører til i jobcentret og deltager i aktive tilbud (matchgruppe 1 og 2), skalhave en jobplan, og de har klart definerede rettigheder og pligter. Men detforholder sig anderledes for borgere, der pt. ikke kan profitere af enbeskæftigelsesrettet indsats (matchgruppe 3).Nok skal borgere i matchgruppe 3 komme til samtaler i jobcentret, men dehar ikke nødvendigvis en plan for deres forløb. Samme problemstilling ses iforhold til rettigheder og pligter. Disse borgere skal formentlig have en socialindsats. Men i forhold til pligter, rettigheder, kadencer for samtaler eller tilbuder reglerne – sammenlignet med beskæftigelsesområdet – ganske diffuse.Borgere, der skal have en social indsats – fx et behandlingstilbud – kanopleve lange ventetider, og der er intet system for formaliseret kontaktmellem socialafdelingen og borgeren.Det betyder, at situationen er den paradoksale, at den mest programsatte,professionaliserede og stramme indsats ydes over for borgere med defærreste problemer, mens indsatsen over for personer med store socialeproblemer forekommer at være betydelig mere løs og ustruktureret.En respondent i undersøgelsen beskriver forskellen på de to områder somfølger: Beskæftigelsesområdet i kommunerne spiller på et fyldt Camp Nou-stadion i Barcelona, der er blus på projektørerne og tv-transmission. Social-området, derimod, er henvist til en tilskuerforladt sen aftenkamp på enforblæst og mørklagt serie 5-bane.Disse forskelle i regler og styringsmæssige regimer er utvivlsomt ikkefremmende for en sammenhængende indsats. Derfor kan der være godgrund til at få analyseret, om det er muligt at skabe mere ens strukturer forden beskæftigelsesmæssige og sociale indsats. Det vil i praksis betyde, atstrukturen for den sociale indsats bør ændres på en måde, hvor der hentesinspiration fra beskæftigelsesområdet, fx i forhold til indhold, tidsfrister ogopfølgning. Det skal dog ske på en måde, så der er en tilpasning til mål-gruppens særlige behov.

Problemer med manglende sammenhæng kan også gøre sig gældende forborgere i matchgruppe 2. Her er den typiske situation, at jobcentret ogsocialafdelingen fastlægger konfliktende strategier – fx at jobplanen angiver,at borgeren skal i virksomhedspraktik, mens socialafdelingen mener, atvedkommende skal deltage i et familietilbud for at få løst problemer ifamilien.Det er Slotsholms vurdering, at nye administrative redskaber vil kunne bi-drage til at afhjælpe – men ikke løse – problemer med manglende sammen-hæng. En mulighed er, at der for alle borgere skabes én plan, som skalrumme enhver indsats, der gøres i forhold til borgeren. Der skal være taleom et arbejdsredskab, som benyttes af både jobcenter og socialafdeling.Med et sådant redskab vil det i ét dokument fremstå klart, hvis der læggesop til konfliktende strategier.

I forhold til særligt sårbare borgere kan reglerne om rettigheder og pligter –med regelmæssige fremmødetidspunkter, jævnlig aktivering og sanktions-bestemmelser – til tider støde sammen med det arbejde, de socialemedarbejdere gør for at opbygge et tillidsforhold eller blot en kontakt tilborgere.Samtidig forekommer det ikke altid at være meningsfuldt, at jobcentret skalvære i kontakt med særligt udsatte borgere. Borgernes sociale og økono-miske problemer kan i perioder være for voldsomme til, at de kan dragenogen form for nytte af at drøfte beskæftigelsesrettede tiltag med jobcentret.Netop derfor synes der heller ikke – i forhold til denne særlige gruppe – atvære tabt meget, hvis de, i en periode, fritages for kontakt med jobcenteret.Det vil betyde, at de skal forholde sig til færre sagsbehandlere, og det vilgive den sociale afdeling mulighed for at tilrettelægge en indsats, der ikkekonflikter med krav om fremmøde eller andet andre steder fra.

Ideen med den sociale tovholder er at give borgeren en periode, hvorjobfokus træder i baggrunden og afløses af nogle egentlige mål for densociale indsats, jf. også ovenfor. Målet bør være, at borgeren efter enperiode med en social tovholder og en social indsats igen kan profitere afkontakt med jobcentret og deltage i aktive tilbud. Visitationen til den socialetovholder bør ske i et samspil mellem borger, jobcenter og socialafdeling, ogder bør ved den lejlighed aftales en plan for indsats og varighed.Planen for borgeren bør indeholde en beskrivelse af den sociale indsats, derskal gennemføres i perioden. Planen skal indeholde en beskrivelse af,hvordan der vil blive arbejdet med borgerens problemer med det formål atsikre, at vedkommende kan deltage i beskæftigelsesrettede tilbud. Planenkan samtidig beskrive behovet for en parallel social indsats, når dette formåler opnået.Personer, der fritages fra kontakt med jobcentret, skal fortsat være i kontaktmed kommunen med jævne mellemrum. Det betyder, at der bør gælderettidighedsregler for den sociale afdeling i forhold til disse personer. Somudgangspunkt bør der være kontakt mindst hver tredje måned, men megetkunne tale for, at det var hyppigere. Ikke mindst fordi denne gruppe afborgere ofte har brug for en intensiv social indsats. Der bør som udgangs-punkt være krav om fremmøde.Efter gældende regler er det jobcentret, der skal koordinere indsatsen overfor borgeren på tværs af de kommunale enheder. Når en borger fritages forkontakt med jobcentret, skal rollen som koordinator overgå til den socialeafdelingen og dermed den sociale tovholder. Rollen som koordinator gårtilbage til jobcentret, når perioden er er udløbet.Det bør være et krav, at borgeren på fxMin sidepå Jobnet kan se, hvilkensagsbehandler/tovholder vedkommende har, og hvad planen for forløbet er.

Økonomiske incitamenterKommunernes forskellige økonomiske incitamenter på social- ogbeskæftigelsesområdet vurderes også at være en mulig kilde til manglendesammenhæng i indsatsen over for borgerne.De centrale økonomiske regler er opsummeret i tabel 5.2.Tabel 5.2: Økonomiske regler for beskæftigelsesindsats og socialindsats, kontanthjælpBeskæftigelsesindsats(efter lov om en aktivbeskæftigelsesindsats)Refusion af udgifter tilforsørgelse50 pct. hvis borgeren eransat med løntilskudeller i virksomheds-praktik.Ellers 30 pct.Refusion af drifts-udgifter til tilbudServiceramme50 pct. inden fordriftsloftetIndgår ikke i service-rammen.Indgår i service-rammen.0 pct.30 pct.Social indsats (efterlov om social service)

Som det fremgår, er der forskel på, hvor stor en andel af kommunensudgifter til borgerens forsørgelse, staten refunderer. Når borgere deltager i etvirksomhedsrettet tilbud, refunderer staten 50 pct. af kommunens udgifter tilforsørgelse. Hvis borgeren derimod deltager i tilbud efter lov om socialservice eller i tilbud om vejledning og opkvalificering efter lov om en aktivbeskæftigelsesindsats, får kommunen refunderet 30 pct.Derudover er der forskel på, om staten refunderer dele af de udgifter,kommunen har til driften af tilbud, fx køb af et kursus eller en plads i etbehandlingstilbud. Når kommunen giver tilbud efter lov om en aktivbeskæftigelsesindsats, refunderer staten halvdelen af driftsudgifterne op tilet vist beløb (det såkaldte driftsloft). Giver kommunen tilbud efter lov omsocial service, giver staten ikke refusion.

Endelig er der forskel på, om udgifter indgår i den såkaldte serviceramme.Rammen er et loft over kommunernes serviceudgifter. Servicerammenbetyder, at udgifter på socialområdet kan lægge begrænsninger på andre afkommunens serviceudgifter. Det er ikke tilfældet, når kommunerne givertilbud efter lov om en aktiv beskæftigelsesindsats.De forskellige regler betyder, at det er dyrere for kommunerne at give tilbudefter lov om social service end efter lov om en aktiv beskæftigelsesindsats.Et tilbud med den samme ugepris fra leverandørens side kosterkommunerne langt mere, hvis det er et socialt tilbud, end hvis det er etbeskæftigelsesrettet tilbud. Det trækker alt andet lige i retning af, atbeskæftigelsesrettede tilbud får en større vægt i kommunerne end socialetilbud.Blandt medarbejderne i socialafdelingerne er det en udbredt opfattelse, at dehar begrænsede muligheder for at tilbyde borgerne en social indsats, fordi17der afsættes stadigt færre midler til den sociale indsats.Når man har to grupper af sagsbehandlere, der er underlagt forskelligeøkonomiske betingelser, bliver det alt andet lige vanskeligere at samarbejde.Blandt deltagerne i evalueringen er der således flere, der har en oplevelseaf, at man ’skubber borgerne frem og tilbage’ mellem den sociale afdeling ogjobcentret på grund af de økonomiske incitamenter. På socialområdet erman tilbageholdende med at give tilbud på grund af økonomi, men ijobcentret kan det være vanskeligt at finde et juridisk grundlag for at givetilbud, som ikke har et beskæftigelsesrettet sigte, men som fx har karakter afbehandling eller hjælp til daglige gøremål.I nogle kommuner forsøger man at løse problemet ved at fortolke reglerneom beskæftigelsesrettede tilbud bredt, dvs. at der også gives tilbud medsocialt indhold efter lov om en aktiv beskæftigelsespolitik. Fx tilbyder noglejobcentre deltagelse på fobiskoler, hvor borgere undervises i angst-håndtering. Disse tilbud gives som særligt tilrettelagte forløb efter lov om enaktiv beskæftigelsesindsats.Uanset hvordan kommunerne tolker og administrerer reglerne, er der ikketvivl om, at det er noget, der går tid med, og noget, som fører diskussionermed sig. Det kan betyde, at indsatsen i forhold til borgerne bliver inoptimaleller forsinket.Det er utvivlsomt, at de forskellige regler om økonomi har betydning for,hvilken indsats kommunerne giver borgerne. Og også for sammenhængen iOverordnet viser regnskabstal fra kommunerne, at de offentlige udgifter til socialt udsattevoksne er steget siden 2001. Fx er udgifterne til alkoholbehandling og behandling afstofmisbrug steget med næsten 300 mio. kr. fra 2001 til 2010.17

Ledelsesinformation og effektmålBeskæftigelses- og socialområdet adskiller sig fra hinanden med hensyn tiladgangen til ledelsesinformation og viden om effekter. Også dette vurderesat spille ind på kommunernes mulighed for og evne til at skabe sammen-hængende indsats.Kommunerne har generelt adgang til en forholdsvis omfattende ledelses-information på beskæftigelsesområdet. Udover egne systemer har de påJobindsats.dk adgang til en række målinger vedrørende alle jobcentretsmålgrupper (antal personer, varighed på ydelse, udgifter mv.). Hertil kommerde analyser og den information, som AMS og beskæftigelsesregionerne m.fl.tilvejebringer for kommunerne.Lige så stor gennemsigtighed, der er på beskæftigelsesområdet, lige såbegrænset er den på det sociale område. På det sociale område manglerder på flere væsentlige områder overblik over indsatsen – herunder data forsociale tilbud til jobcentrenes målgrupper. Den manglende gennemsigtighedpå socialområdet betyder, at det kan være vanskeligt at danne sig et over-blik og skabe en sammenhængende indsats på tværs af beskæftigelses- ogsocialområdet.Den manglende gennemsigtighed medfører, at vurderinger af omfanget afindsatsen og udviklingen i denne i nogen udstrækning er baseret på tro ogfornemmelser frem for på viden. Mange kommuner har i forbindelse medevalueringen givet indtryk af, at der bliver færre og færre midler til densociale indsats. Vi har ikke gennemført en nærmere analyse af dette, menblot konstateret, jf. ovenfor, at der på nogle væsentlige udgiftsposter som fxmisbrugsbehandling og alkoholbehandling har været tale om væsentligeudgiftsstigninger i de senere år.

Der mangler i udstrakt grad viden om effekterne af indsatsen på social-området. Fra forvaltningens side har man vanskeligt ved at udarbejde enpositivbusiness case– a lahvis vi gør X vil vi kunne spare Y –fordi mankun i begrænset omfang har belæg for at vurdere, hvad der virker. Den typebusiness caseskan lettere laves på beskæftigelsesområdet, hvor der er enlangstrakt tradition for at analysere effekter, og hvor der er en betydeligforskning. Konsekvensen kan være, at det er vanskeligt at overbevisekommunalpolitikere om det økonomisk fordelagtige i at tage konkreteinitiativer på det sociale område.For borgerne kan manglen på effektmål og gennemsigtighed betyde, at denindsats, der bliver givet til den enkelte, ikke nødvendigvis har de tilsigtedeeffekter. Måske er der behov for andre redskaber eller for en anden doseringaf tilbuddene. Konsekvensen kan også være, at indsatsen bliver foromfattende eller omvendt bliver utilstrækkelig. De temadage, der ergennemført som led i evalueringen, bekræfter, at kommunerne i et vistomfang oplever at agere i blinde i forhold til den sociale indsats.På baggrund af ovenstående vurderer vi, at der er behov for at etablere etbedre datamæssigt overblik over den sociale indsats og dens effekter.For så vidt angår adgangen til data, kan der givetvis findes inspiration idatadækningen på beskæftigelsesområdet. I forhold til effektmålet bør dervære tale om mere langsigtet mål, som indbygget i sig har stepvisesucceskriterier (delmål).

I kommunerne kan man – inden for de gældende rammer – gøre meget forat fremme mulighederne for at yde en effektiv indsats.Fx betragter medarbejdere, der har samme øverste direktør forbeskæftigelsesindsats, ydelseskontor og socialafdeling, dette som en blandtflere veje til at skabe bedre sammenhæng. En forvaltningsmæssigsammenhæng modvirker tænkning i siloer, hvor man ellers kunne forsøge attørre problemer af på hinanden, lyder argumentet.Der er også kommuner, som har oplevet, at en væsentlig del af problemet eraf geografisk karakter. Forstået på følgende måde: Ved kommunesammen-lægningen stod mange kommuner med bygninger i forskellige bysamfundlangt fra hinanden. Det har nogle steder givet anledning til, at jobcenteret,ydelseskontoret og socialafdelingen er placeret mange kilometer fra

hinanden. Til gene for de borgere, som skal møde mere end ét sted, menogså til gene for sagsbehandlingen.Nogle kommuner har handlet på det og flyttet afdelingerne tættere påhinanden. I en kommune er oplevelsen, at det hele er gået meget bedre,siden man flyttede sammen i samme bygning.Alt i alt kan nogle væsentlige problemer omkring manglende sammenhæng iindsatsen løses gennem forvaltningsstrukturen og den fysiske placering afafdelingerne. Ingen af disse forhold er der lovgivning omkring.5.4 Samlet vurderingDet er – i forlængelse af de ovenstående betragtninger – Slotsholmsvurdering, at problemer med manglende sammenhæng i den sociale og denbeskæftigelsesrettede indsats ikke primært kan henføres til denorganisatoriske adskillelse af jobcentret fra socialafdelingen.Regler for indsatsen, der peger i forskellig retning, forskellige økonomiskeincitamenter, manglen på gennemsigtighed i indsatsen og effektmål på detsociale område vurderes at spille en større rolle.Ønsker man at bane vej for en større sammenhæng i indsatsen, bør det –efter vores vurdering – ske ved at etablere fælles redskaber og gennemregelændringer vedrørende den sociale indsats frem for gennemorganisatoriske ændringer.Vores vurdering er, at organisatoriske ændringer ganske enkelt ikke kanløse problemerne. I de fleste kommuner ville man utvivlsomt opretholdespecialiseringen og dermed det, som man kunne kaldesiloerne.Gennemskabelsen af fælles redskaber og via regelændringer vil man til gengældkunne minimeresilotænkningen.Den samlede vurdering af den organisatoriske adskillelse handler grund-læggende om, hvorvidt fordelene (jobrettet fokus over for alle målgrupper ogopgavespecialisering) overstiger ulemperne (manglende sammenhæng iindsatsen). Slotsholm vurderer, at dette er tilfældet, hvorfor vi anbefaler atfastholde hovedprincippet i gældende regler om, at der skal være enadskillelse af beskæftigelsesindsatsen fra udbetaling af ydelser og densociale indsats.I forbindelse med evalueringen er der kommet mange forskellige bud på,hvordan kommunerne formentlig ville organisere sig, hvis der var frit valg.Ca. halvdelen af beskæftigelsescheferne mener, at organiseringen ville bliveændret, jf. spørgeskemaundersøgelsen (se bilag).

I nogle kommuner ville man lægge ydelseskontoret sammen med jobcentret.Andre ville samle den sociale og den beskæftigelsesrettede indsats i enenhed. Andre igen ville fastholde de overordnede organisatoriske rammer,men give jobcentret bedre muligheder for at udbetale ydelser og give tilbudefter lov om social service og aktivloven – fx betalingsgebyrer ved uddan-nelser og mulighed for at bevilge psykologsamtaler. Derudover foreslårnogle, at kontakten mellem kommunen og personer i matchgruppe 2 og 3skal foregå i socialforvaltningen. Atter andre ønsker at gå helt andre veje ogskabe en organisering, der tager udgangspunkt i borgernes alder i stedet forafstanden til arbejdsmarkedet, ved at skabe en forvaltning for de voksne ogen anden for de unge. Denne sidste skulle så samle indsatsen over for deunge fra forskellige dele af den kommunale forvaltning, herunder jobcentret,Ungdommens Uddannelsesvejledning, ungerådgivningen, familieafdelingen,socialområdet og ydelsesafdelingen.De mange forskellige bud på, hvordan indsatsen over for borgerne skalorganiseres, tyder på, at der vil opstå en mangfoldighed af organiserings-former, hvis man afskaffer kravet om, at jobcentret skal være organisatoriskadskilt fra øvrige områder. Det betyder, at borgerne – fra kommune tilkommune – ville kunne opleve vidt forskellige tilgange til indsatsen.Det er usikkert, om kommunerne vil formå at opretholde et beskæftigelses-rettet fokus med flere af de alternative organisationsformer. Denne vurderingstøttes af mange af deltagerne i evalueringen. De mener, at der er risiko for,at det styrkede fokus på beskæftigelse, som er etableret med jobcentrene,vil forsvinde, hvis kommunerne fx samler den sociale og denbeskæftigelsesrettede indsats.

politiske fokus

hvor mange ressourcer

arbejdsmarkedsparate ledige

borgere med problemer ud over

ledighed

Specialisering:

Effektivitet:

Sammenhæng:

Økonomi:

Bureaukrati:

Ungdommens

Uddannelsesvejledning

a-kasserne

ydelseskontoret

socialafdelingen