Beskæftigelsesudvalget 2012-13
BEU Alm.del Bilag 75
Offentligt
Indhold1.2.3.4.4.14.24.34.44.54.64.74.84.94.105.5.15.25.35.4Indledning og sammenfatning ........................................................... 3Statens økonomiske styring af beskæftigelsesindsatsen.................. 7Evalueringens metode..................................................................... 14Kvalitativ undersøgelse ................................................................... 17Styringssystemet som helhed ......................................................... 18Rettidighed – bortfald af refusion .................................................... 28Sygedagpenge – bortfald af refusion .............................................. 32Ledighedsydelse – bortfald af refusion............................................ 36Differentieret refusion – aktiv eller passiv........................................ 37Driftsloftet ........................................................................................ 45Servicerammen – konto 5 og konto 6.............................................. 47Beskæftigelsestilskud og udligningsordninger mv........................... 49Puljer og tilskud ............................................................................... 51Andre styringsredskaber ................................................................. 53Kvantitativ undersøgelse ................................................................. 57Kvantitativ analyse af refusionsændringpå kontanthjælpsområdet pr. 1. juli 2006 ........................................ 58Kvantitativ analyse af refusionsændringfor fleksjob og ledighedsydelse pr. 1. januar 2002 .......................... 95Kvantitativ analyse af refusionsreformpå sygedagpengeområdet pr. 5. juli 1999 ..................................... 107Litteraturliste.................................................................................. 120
Bilag 1 Den kvalitative undersøgelses metode ......................................... 121Bilag 2 Resultater fra spørgeskemaundersøgelse blandt jobcenterchefer 126Bilag 3 Resultater fra tjek af holdninger blandt interviewpersoner ............ 132Bilag 4 Resultater fra kvantitativ undersøgelse ......................................... 136
2/145
1. Indledning og sammenfatningDenne sammenfatning indeholder hovedresultaterne af evalueringen afstatens økonomiske styring af den kommunale beskæftigelsesindsats, somer gennemført i første halvdel af 2010.Evalueringen, der er bestilt af Arbejdsmarkedsstyrelsen, bygger på toundersøgelser. Den ene er en kvalitativ undersøgelse af den økonomiskestyrings betydning for kommunernes indsats samt kommunernes holdningertil styringen. Den anden er en kvantitativ undersøgelse, der belyser effekteraf centrale reformer af den økonomiske styring.Den kvalitative undersøgelse bygger især på en interviewundersøgelse i enrække kommuner. Den kvantitative undersøgelse, som er gennemført afMichael Svarer og Michael Rosholm – begge professorer på AarhusUniversitet – er baseret på registerdata. Begge undersøgelser er gennemførti første halvdel af 2010.Der er 23 konklusioner i evalueringen:Konklusionerne baseret på denkvalitative undersøgelse:A. Statens økonomiske styring af beskæftigelsesindsatsen virker. På enrække områder er der dog brug for udvikling og forenkling af styrings-systemet.
B. Tre styringsredskaber påvirker for alvor kommunernes beskæftigelses-indsats, nemlig rettidighed, refusionsbortfald for sygedagpenge efter 52ugers sygdom og differentieringen af refusion for aktive og passive perioder.Andre redskaber spiller en mere begrænset rolle.
C. Samlet set er der for mange styringsredskaber. Der er en grænse for,hvor mange økonomiske mål kommunerne kan forfølge på samme tid.Styringsredskaber, der er svære at forstå, gennemskue og måle på, har kunlille eller ingen betydning for beskæftigelsesindsatsen.
D. Statens refusion på forsørgelsesydelser mv. varierer fra ydelse til ydelse.Det har afledte og utilsigtede konsekvenser. Både i forhold til kommunernessatsning på et givet område og på kontinuiteten for borgerne.
E. En række af de tilbud, borgerne får, synes at have for ringe kvalitet.Årsagerne er mange – fx administrative og lokalpolitiske. Men også denstatslige styring kan spille en rolle.
F. Kommunerne har forståelse for, at staten ønsker styring afbeskæftigelsesområdet, fordi det har stor landspolitisk betydning. Menkommunerne finder, at styringen er for rigid og vidner om statslig mistillid tilkommunerne.
G. På alle niveauer i kommunerne har man fokus på rettidighed og påbortfald af refusionen, hvis ikke indsatsen sker til tiden. Disse regler bidragertil, at borgerne får en indsats til tiden. En lempelse af reglerne må forventesat svække rettidigheden.
3/145
H. De økonomiske sanktioner, der er forbundet med manglende rettidighed,virker som et sikkerhedsnet under jobcentrenes normeringer. I fravær afreglerne vil der formentlig blive flyttet ressourcer fra beskæftigelsesindsatsentil mere højtprofilerede kommunale områder.
I. Kommunerne har stort fokus på at undgå, at sygedagpengesager bliver sålangvarige, at statsrefusionen bortfalder.
J. Den økonomiske styring bidrager til, at sygedagpengeområdet får bådestørre bevågenhed og flere ressourcer end kontanthjælpsområdet.
K. Reglerne om refusionsbortfald for sygedagpenge efter mere end 52 ugersfravær skaber fokus på at få lukket sager. Fokus er ikke i samme grad på,hvad sagerne lukkes til.
L. Reglen om, at refusionen på ledighedsydelse bortfalder efter 18 måneder,får kommunerne til at intensivere søgningen efter fleksjob, når grænsennærmere sig. Eller til, at de genovervejer, om borgeren skal have en andentype ydelse, fx førtidspension.
M. Den høje refusion i aktivperioder har den konsekvens, at kommunernegiver flere aktive tilbud, end de ellers ville have gjort. Borgere går mindrepassivt end tidligere.
N. Høj refusion i aktivperioden har særlig betydning for den svageste gruppeborgere. De bliver i langt mindre grad end tidligere overladt til passivitet.
O. Kommunerne aktiverer til tider borgere alene med henblik på at henteden høje refusion hjem.
P. Driftsloftet er vanskeligt at styre efter og har begrænset betydning forbeskæftigelsesindsatsen.
Q. De økonomiske styringsregler begunstiger aktivering i forhold til samtaler,hvilket giver en skævhed i valget mellem forskellige former for indsatser.Reglerne medfører uproduktiv kommunal tænkning i kontering.
R. Hverken beskæftigelsestilskud, bloktilskud, udligningsordninger ellerbudgetgaranti spiller nogen nævneværdig rolle som styringsredskaber iforhold til beskæftigelsesindsatsen.
S. Puljer og tilskud er effektive statslige redskaber til at dreje kommunernesindsats i en bestemt retning.
T. Staten har andre virkningsfulde styringsredskaber end de økonomiske, fxministermål og benchmarking. Disse ikke-økonomiske styringsredskabervirker, om end i forskelligt omfang.
4/145
Konklusionerne baseret på denkvantitative undersøgelse:Konklusion 1 – aktiveringsomfang, kontanthjælp:1. juli 2006 blev refusion tilkommunerne for udgifter til kontanthjælp ændret. Med ændringen blevstatens refusion gjort afhængig af, om den ledige var i et aktivt tilbud eller ej.Den kvantitative undersøgelse viser, at aktiveringsomfanget er steget medca. 8 pct. som følge af reformen, og at det især er brugen af vejledning ogopkvalificering, der har trukket udviklingen. I 2009 var der ca. 103.000kontanthjælpsmodtagere og ca. 30.000 aktiverede. Undersøgelsens resultatkan omsættes til, at der i stedet for 30.000 aktiverede ville have væretmellem 22.000 og 24.000 aktiverede i fravær af reformen. Resultaterne tyderendvidere på, at den øgede aktivering på den ene side har fastholdt ledigelængere på kontanthjælp og på den anden side ført til mindre tilgang tilkontanthjælp således, at det samlede antal kontanthjælpsmodtagere erupåvirket af reformen.
Konklusion 2 – tilgang til fleksjob:Fra 1. januar 2002 ændredesrefusionsprocenten for løntilskud til fleksjob fra 100 pct. til 65 pct., og forledighedsydelse ændredes refusionsprocenten fra 0 pct. til 35 pct.Undersøgelsen tyder ikke på, at refusionsændringen vedrørende fleksjobhar medvirket til at begrænse tilgangen til fleksjob. I forhold til ændringen irefusion for ledighedsydelse er der for få personer til at lave en statistiskanalyse af effekten af reformen. Analysen kan hverken af- eller bekræfte, atreformen har påvirket tilgangen til førtidspension. Udviklingen i antallet affleksjob er steget markant i perioden fra 2000 og frem, og analysensresultater er som følge deraf følsomme over for, hvordan der korrigeres fordenne vækst.
Konklusion 3 – afgang fra sygedagpenge:Fra 5. juli 1999 ændredes denstatslige refusion af sygedagpenge. Mens der tidligere var refusion på 50pct. af sygedagpengene fra ottende sygdomsuge og frem, bortfalderrefusionen nu efter 52 uger. Analysen viser, at afgangen fra sygedagpengetil andre offentlige ydelser øges omkring det tidspunkt, hvor den statsligerefusion ophører. Der findes dog ikke nogen effekt på afgangen frasygedagpenge til selvforsørgelse som følge af refusionsændringen.Resultatet implicerer, at for hver 100 sygemeldte, der opnår 52 ugerssygefravær, vil antallet, der opnår 1½ års sygefravær (inden de afgår tilanden offentlig forsørgelse), reduceres fra ca. 68 til ca. 62. Til gengæld erafgangen fra sygedagpenge til anden offentlig forsørgelse reduceret somfølge af reformen tidligt i sygdomsforløbet hvilket bevirker, at flere personeropnår 52 ugers sygdom.
Det bemærkes, at den kvalitative konklusion M og den kvantitativekonklusion 1 omhandler samme emne. Konklusionerne understøtterhinanden. På samme måde har den kvalitative konklusion K samme emnesom den kvantitative konklusion 3. Også disse konklusioner understøtterhinanden.
5/145
Læsevejledning til denne evaluering: Kapitel 2 er en oversigt over statensøkonomiske styringsredskaber i forhold til beskæftigelsesindsatsen. Dermeddefinerer kapitlet centrale begreber, der anvendes gennem evalueringen.Kapitel 3 er en kort gennemgang af de metoder, der er anvendt i såvel denkvalitative som den kvantitative undersøgelse. Kapitel 4 er evalueringensene hovedkapitel og indeholder de kvalitative resultater. Kapitel 5 erevalueringens andet hovedkapitel og indeholder de kvantitative resultater.
6/145
2. Statens økonomiske styring afbeskæftigelsesindsatsenEn kommunes økonomi på beskæftigelsesområdet er påvirket af fem typer1af økonomiske relationer til staten:1.2.
3.
4.
5.
Refusion:Staten refunderer helt eller delvist forsørgelsesydelser til2borgere. Desuden yder staten refusion til driftsudgifter til aktive tilbud.Driftsloft:Der er et loft over, hvilken refusion staten yder til driftsudgiftertil aktive tilbud til kontanthjælpsmodtagere, a-dagpengemodtagere og3revalidender.Servicerammen:Det er fastlagt i de årlige aftaler mellem KL ogFolketinget, hvor meget kommunerne må bruge på serviceudgifter, fxskoler, ældrepleje, administration mv. Udgifterne til driften af jobcentret,herunder sagsbehandling, indgår under servicerammen.Tilskuds- og puljeordninger:Staten afsætter ind imellem midler til atfremme bestemte mål og indsatser. Kommunerne kan få del i midlerneved at søge dem eller ved at foretage sig bestemte handlinger.Beskæftigelsestilskud, bloktilskud, udligning og budgetgaranti:Kommunerne modtager et ledighedsafhængigt beskæftigelsesskud tiludgiften til a-dagpenge. Bloktilskuddet dækker blandt andet udgifter tiløvrige forsørgelsesydelser. Samtidig påvirker beskæftigelse og ind-tjening den udligning, der sker kommunerne imellem. Endelig harkommunerne en budgetgaranti, der sikrer dem mod udsving i de flesteforsørgelsesydelser.
2.1 RefusionStaten yder refusion til kommunernes udgifter til forsørgelsesydelser. Dergælder fire overordnede principper for refusion.For det første, at refusionens størrelse afhænger af,hvilken type ydelseborgeren modtager. For det andet, at refusionen – i forhold til nogle ydelser– har en aftagende profil, dvs. at refusionen falder i takt med varigheden afforsørgelsen af den enkelte borger. For det tredje, at refusionen for en givenforsørgelsesydelse er differentieret, alt efter om borgeren er i enaktiv ellerpassiv periode.Og endelig – for det fjerde – at refusionen kan bortfalde, hvis4kommunenikkeyder en rettidig indsats i forhold til borgerne.
1 Beskrivelsen tager udgangspunkt i gældende regler den 1. januar 2010.2 A-dagpenge udbetales af a-kasserne, men finansieres af staten. Kommunerne yder etmedfinansieringsbidrag. I det følgende skelnes der ikke mellem medfinansiering og refusion,idet nettoresultatet under alle omstændigheder er, at kommunerne finansierer en del afforsørgelsesydelserne.3 Loftet benævnes ind imellem også som rådighedsbeløbet.4 Rettidighed er egentlig regelstyring og ikke økonomisk styring. Men rettidighed indgår i denneevaluering, da kommunerne har et økonomisk incitament til at overholde rettidigheden.
7/145
a) Typen af ydelse:Refusionens størrelse afhænger af, hvilken ydelseborgeren modtager. Eksempelvis får kommunen 65 pct. i refusion, når derudbetales revalideringsydelse, mens refusionen er på 35 pct. for førtids-pension. For kontanthjælp, starthjælp og ledighedsydelse modtagerkommunerne 35 pct. i refusion, når borgeren er passiv, og 65 pct. nårborgeren er i aktive tilbud.b) Tiden, en borger har modtaget en ydelse:For tre ydelser – a-dagpenge,ledighedsydelse og sygedagpenge – er der en tidsdimension i refusions-systemet. Betalingen fra staten bliver mindre over tid, eller bortfalder heltefter en bestemt periode.Staten yder 100 pct. refusion de første uger af en a-dagpengeperiode. I2010 er der fuld refusion de første 18 uger. Det aftrappes til 12 uger i 2011,8 uger i 2012 og 4 uger fra 2013 og frem. Efter perioden med 100 pct.refusion falder refusionen til 50 pct. eller 75 pct. alt efter, om den ledige erpassiv eller aktiv.Refusionen til ledighedsydelse bortfalder efter 18 måneder. Satsen forrefusion til sygedagpenge knækker tre gange. I de første fire uger betalerstaten de fulde udgifter. I de næstfølgende fire uger falder refusionen til 50pct. Herefter, fra uge 9 til uge 52, er refusionen på 65 eller 35 pct. alt efter,om borgeren er aktiv eller passiv. Når borgerens sygefravær har varet i 52uger, bortfalder refusionen.c) Aktiv eller passiv periode:For fem ydelser gælder, at statens betaling erdifferentieret, alt efter om borgeren er aktiv eller passiv. Det drejer sig om a-dagpenge, kontanthjælp, starthjælp, ledighedsydelse og sygedagpenge. For5a-dagpenge finansierer staten i aktive perioder 75 pct. mens der er tale om50 pct. for passive perioder. Satserne for de øvrige ydelser er henholdsvis65 pct. og 35 pct.Udover refusionen af forsørgelsesydelserne får kommunen refunderet halv-delen af de driftsudgifter, den har til at aktivere borgeren (inden for drifts-loftet, jf. nedenfor). I borgernes aktive perioder er der derfor tale om, atkommunerne får refusion fra to kilder, dels til ydelsen, dels til drifts-udgifterne. Af tabel 2.1.1 fremgår de vigtigste refusionssatser.
5 Formelt set er der tale om, at kommunen medfinansierer a-dagpenge. For at lettefremstillingen bruges begrebet refusion i denne undersøgelse.
8/145
Tabel 2.1.1: Refusion fra stat til kommuner i procentForsørgelsesudgifterA-dagpengeA-dagpengeA-dagpengeA-dagpenge – ikke rettidig aktiveringde første 18 ugerefter 18 uger – aktive timerefter 18 uger – passive timerpassive timer(fra 2011)100755001006535001005065350(fra 2012)06535006535
Uddannelsesydelse (seks ugers selvvalgt uddannelse)Kontant-/starthjælpKontant-/starthjælpKontant-/starthjælp – ikke rettidig aktiveringKontant-/starthjælp – ikke rettidig samtaleSygedagpengeSygedagpengeSygedagpengeSygedagpengeSygedagpengeSygedagpenge – ikke rettidig samtaleLedighedsydelseLedighedsydelseLedighedsydelseLedighedsydelse – manglende revurderingRevalideringFørtidspensionaktive perioderpassive perioderhele ydelsenhele ydelsende første 4 uger5.-8. uge9.-52. uge – aktive perioder9.-52. uge – passive perioderefter 52 ugerhele ydelsen
første 18 måneder – aktive perioderførste 18 måneder – passive perioderefter 18 måneder
Driftsudgifter til aktive tilbudA-dagpenge (visse udgifter inden for driftsloft)Kontant-/starthjælp (visse udgifter inden for driftsloft)Revalidering (visse udgifter inden for driftsloft)Sygedagpengemodtagere (intet driftsloft)Personer visiteret til fleksjob (intet driftsloft)Højst 50Højst 50Højst 505050
LøntilskudA-dagpengeKontanthjælpSygedagpengeFleksjob75656565
Note: Regler pr. 1. januar 2010. Kun de vigtigste satser er medtaget. Fx fremgår det ikke, atkommunerne, når en ledighedsydelsesmodtager holder ferie, får 50 pct. i refusion.
9/145
d) Rettidighed:Kommunerne skal gøre bestemte ting – holde samtaler oggive aktive tilbud – inden for bestemte frister. Der er tale om proceskrav,fastsat i lovgivningen, men det har i en række tilfælde økonomiskekonsekvenser for kommunerne, hvis de ikke overholder kravene. Derfor mårettidighed også betragtes som en del af den økonomiske styring afbeskæftigelsesindsatsen.Hvornår en indsats er rettidig afhænger typisk af, hvilken type ydelse der ertale om, hvilken alder ydelsesmodtageren har, og hvilken målgruppevedkommende tilhører. I forhold til aktive tilbud skal tilbuddet desuden leveop til bestemte krav om timetal og varighed.Rettidighedskravet har i forhold til nogle ydelser større økonomiskekonsekvenser end de andre principper, der styrer økonomien omkringbeskæftigelsesindsatsen. I forhold til rettidighed er udgangspunktet nemlig,at kommunen simultant skal overholde alle regler for en given borger foroverhovedet at få refusion. Hvis én af reglerne tilsidesættes – fx hvistilbuddet ikke har den krævede varighed – bortfalder refusionen, indtilkommunen har levet op til reglerne.Tabel 2.1.2: Sanktioner ved manglende indsats til tidenSamtalerA-dagpengeSygedagpengeKontant- ogstarthjælpLedighedsydelseIngen økonomisk sanktionKommunen får refunderet0 pct.**Kommunen får refunderet0 pct.Kommunen skal revurdere,om betingelserne for fleks-job fortsat er opfyldte efter12 måneders ledigheds-ydelse inden for 18måneder. Der er 0 pct.refusion i 36 måneder, hvisrevurderingen ikke fore-tages, eller hvis der ikke ertilkendelsesgrundlagAktiveringKommunen får refunderet0 pct.*Ingen økonomisk sanktionKommunen får refunderet0 pct.Ingen økonomisk sanktion
Note: * Træder i kraft den 3. januar 2011. ** Er suspenderet fra 1. januar 2010 til og med31. december 2011.
10/145
2.2 DriftsloftetNår kommuner giver aktive tilbud, har de to typer udgifter. Dels udgiften tilborgerens ydelse, dels udgiften til drift af aktiviteten, fx køb af kurser ogegne projekter. Kommuner får refusion for driftsudgifter til aktive tilbud tilborgere på en række forsørgelsesudgifter. Hovedreglen er, at statenrefunderer halvdelen af de udgifter, kommunen har til aktive tilbud.Dog er der for a-dagpenge, kontanthjælp og revalidering et loft over, hvorstore driftsudgifter kommunen kan få refunderet for visse udgiftstyper. Detkaldes driftsloftet. Der er et loft for a-dagpengemodtagere på 18.873 kr. pr.helårsperson i 2010. Dvs. at kommunen kan få refunderet 9.437 kr. pr.fuldtidsledig. For kontant- og starthjælpsmodtagere og revalidender erdriftsloftet 21.236 kr. Når et loft nås, får kommunen ingen yderligererefusion.Visse refusionsbelagte udgifter til aktive tilbud mv. indgår ikke underdriftsloftet. I forhold til nogle udgifter kan kommunerne derfor få 50 pct. irefusion uanset udgiftsniveauet. Det gælder blandt andet for følgendeudgifter:––––––
driftsudgifter til aktive tilbud til sygedagpengemodtagere og personervisiteret til fleksjobhjælp til opkvalificering af revalidender, sygedagpengemodtagere ogansatte i skånejobudgifter til befordring til revalidender, sygedagpengemodtagere ogvisiterede til fleksjobudgifter til selvvalgt uddannelse til forsikrede ledige og til personervisiteret til fleksjobudgifter til mentorordninger for alle målgrupperudgifter til hjælpemidler til revalidender, sygedagpengemodtagere,ansatte i fleks- og skånejob, handicappede og til personer, der opnåreller skal fastholde ordinær beskæftigelse (ved forsikrede ledigeomfatter det ikke undervisningsmateriale).
2.3 ServicerammenKommunerne finansierer fuldt ud udgifterne til løn mv. til personalet i job-centrene, dvs. personer, der holder samtaler med borgerne og udfører denadministration, der er forbundet med henvisning til aktive tilbud mv. Disseudgifter konteres på den såkaldtekonto 6 (fælles udgifter og administration),der ikke er refusionsbelagt.Udgifter på konto 6 er underlagt den serviceramme, som er en del af dengenerelle statslige styring af kommunernes økonomi. Staten styrer service-rammen med et krav om udviklingen for kommunerne under ét. Dennebegrænsning gælder formelt ikke for den enkelte kommune. Men hvis en
11/145
kommune øger de samlede serviceudgifter – fx fordi den ønsker fleremedarbejdere i jobcentret til at holde samtaler med borgerne – skal andrekommuner tilsvarende sænke udgifterne.Udgifter til aktive tilbud og forsørgelsesydelser konteres på konto 5. Her erder statslig refusion, og udgifterne er ikke begrænset af servicerammen.Konsekvensen af reglerne er, at det har ret forskellige kommunal-økonomiske konsekvenser, om man bruger en ekstra krone på aktive tilbudeller i stedet på flere sagsbehandlere i jobcentret (fx til at tale hyppigere medborgerne). Det første er som udgangspunkt meget billigere end det sidste.2.4 Tilskuds- og puljeordningerStaten afsætter fra tid til anden midler til at fremme bestemte mål ogindsatser. Kommunerne kan få del i midlerne ved at søge dem eller ved atforetage sig bestemte handlinger, som automatisk udløser et tilskud.Et eksempel på en sådan indsats erNy chance til unge,som er en pulje på70 mio. kr., der er afsat fra medio 2010 til ultimo 2011. Jobcentre kan fåekstra penge, hvis de sætter ekstra gang i de virksomhedsrettede tilbud tilunge.2.5 Beskæftigelses- og bloktilskud, budgetgaranti og udligningEn række andre regler påvirker den økonomiske virkning af beskæftigelses-indsatsen. Der er fire ordninger: Beskæftigelsestilskuddet, bloktilskuddet,budgetgarantien og udligning.Beskæftigelsestilskuddetkompenserer kommunerne under ét for udgifternetil a-dagpenge. Tilskuddet består primært af to elementer: For det første etgrundtilskud, der er baseret på ledigheden blandt forsikrede i den enkeltekommune to år forinden. For det andet en regulering, der er baseret på deseneste to års ledighedsudvikling blandt forsikrede i den landsdel, hvorkommunen ligger. Reguleringen er positiv, når ledigheden stiger, og negativnår ledigheden falder.Bloktilskuddeter et generelt og ubundet statsligt tilskud til kommunerne. Til-skuddet går til generel drift. En del af bloktilskuddet fordeles til kommunernei forhold til indbyggertal. En anden del er med til at finansiere denøkonomiske udligning mellem rige og fattige kommuner.Budgetgarantien– der er en regulering af bloktilskuddet – kompensererkommunerne for ændringer i konjunkturfølsomme områder samt udgifternetil førtidspension. Det kommunale bloktilskud reguleres årligt i forhold til
12/145
ændringerne i udgifterne på landsplan. Reguleringen kan både være positivog negativ.Bloktilskuddet (inkl. budgetgarantien) finansierer sammen med den mellem-kommunale udligning det samlede udligningssystem. Udligningssystemetbestår primært af tre ordninger: Landsudligning, hovedstadsudligning ogudligningstilskud til kommuner med højt strukturelt underskud. Derudoverfindes ni mindre supplerende ordninger.Udligningssystemet er baseret på det, der betegnes som en kommunesberegnede strukturelle over- eller underskud. Det strukturelle over- ellerunderskud opgøres som forskellen mellem en kommunes beregnedeudgiftsbehov – baseret på række demografiske og sociale indikatorer – ogkommunens beregnede skatteindtægter ved en gennemsnitlig skatteprocent.Kommuner med strukturelle overskud (rige kommuner) bidrager tilordningen, mens kommuner med strukturelle underskud (fattige kommuner)modtager penge fra ordningen.
13/145
3. Evalueringens metodeEvalueringen er gennemført via en kvalitativ og en kvantitativ undersøgelse.Herved evalueres den økonomiske styring fra to perspektiver. Denkvalitative undersøgelse belyser den økonomiske styrings betydning forkommunernes beskæftigelsesindsats samt kommunernes holdninger tilstyringen. Den kvantitative undersøgelse behandler virkningerne påaktiveringsgrad, selvforsørgelse mv. af konkrete ændringer i refusions-systemet.Michael Rosholm og Michael Svarer, som begge er professorer på AarhusUniversitet, har stået for den kvantitative undersøgelse.Kapitel 4 viser resultaterne af den kvalitative undersøgelse, mens kapitel 5viser resultaterne af den kvantitative undersøgelse.3.1 Kvalitativ undersøgelseDet vigtigste element i den kvalitative undersøgelse er en interview-undersøgelse gennemført i 12 kommuner.Formålet med interviewundersøgelsen i de 12 kommuner er at skabe videnom, hvordan statens økonomiske styring af kommunerne på beskæftigelses-området virker i praksis. Desuden skal undersøgelsen afdækkekommunernes holdninger til styringssystemet.Slotsholm har interviewet ca. 200 repræsentanter fra de 12 kommuner. Derer tale om topledere, beskæftigelseschefer, jobcenterchefer og sagsbe-handlere.Topledelsen er i de fleste kommuner repræsenteret ved samtidig deltagelseaf kommunaldirektøren og økonomidirektøren – og i de fleste kommunerogså borgmesteren. Beskæftigelseschefen er den øverste forvaltningscheffor beskæftigelsesområdet i kommunen. Jobcenterchefen er lederen af etjobcenter. Sagsbehandlerne repræsenterer flere forskellige områder. Defleste arbejder med kontanthjælp og sygedagpenge, men der er ogsåmedarbejdere, der arbejder med a-dagpenge, ledighedsydelse, fleksjob ogførtidspension.I forbindelse med interviewene har interviewpersonerne angivet deresopfattelser af centrale dele af styringen på en tjekliste med udsagn, somman kan erklære sig enige eller uenige i. Derudover har sagsbehandlerneudfyldt en liste, hvor de har skullet angive, hvilke refusionssatser der ergældende. Formålet er at tjekke sagsbehandlernes faktiske viden omstyringsredskaber inden for deres arbejdsområde.
14/145
Tabel 3.1.1: De 12 deltagende kommunerBallerup KommuneEgedal KommuneFaxe KommuneHaderslev KommuneHolstebro KommuneIkast-Brande KommuneMariagerfjord KommuneLolland KommuneOdense KommuneRudersdal KommuneThisted KommuneÅrhus Kommune
De 12 deltagende kommuner er valgt med henblik på at skabe spredning påfølgende parametre: Rammevilkår for beskæftigelsesindsatsen, kommune-størrelse og region.Der er – som et supplement til interviewundersøgelsen i de 12 kommuner –gennemført en spørgeskemaundersøgelse blandt alle jobcenterchefer. Denhar til formål at skabe et landsdækkende billede af jobcenterchefernesopfattelser af og holdninger til den økonomiske styring. Spørgeskemaetbestår primært af spørgsmål med lukkede kategorier.De fleste jobcenterchefer – nemlig 82 ud af 93 adspurgte – har besvaretspørgeskemaet.Det skal understreges, at der er en naturlig grænse for, hvor håndfast mankan konkludere på spørgeskemaundersøgelsen. For det første fordi denstatslige styring er kompleks og vanskelig at sammenfatte i et spørgeskema.For det andet fordi undersøgelsen kun dækker et ud af flere led ikommunerne, der har indflydelse på beskæftigelsesindsatsen.Metoden for den kvalitative undersøgelse er nærmere beskrevet i bilag 1.Bilag 2 indeholder svarene på samtlige spørgsmål, der er stillet ispørgeskemaundersøgelsen.3.2 Kvantitativ undersøgelseDen kvantitative undersøgelse er gennemført på registerbaserede individ-data, der indeholder oplysninger om personer på overførselsindkomster.Konkret indeholder data ugentlige oplysninger om ydelsestyper, aktiverings-tilbud samt socioøkonomiske karakteristika.Formålet med den kvantitative undersøgelse er at kortlægge effekterne afændringer af de økonomiske styringsmekanismer på beskæftigelses-området. Målet er at undersøge, om det påvirker kommunernes aktiviteter,at der sker ændringer i den refusion, kommunerne modtager fra staten.
15/145
Undersøgelsen vedrører tre konkrete ændringer af refusionssystemet:For det førsteden ændring af refusionen for kontanthjælp, der blev gennem-ført i 2006. Ændringen medførte, at statens refusion af kontanthjælp blevgjort afhængig af, om den ledige var i et aktivt tilbud eller ej. Undersøgelsenfastslår, om refusionsændringen har påvirket aktiveringsomfanget,aktiveringstyper og overgangen til selvforsørgelse.For det andetden ændringen af refusionen for ledighedsydelse og løntilskudtil fleksjob, der blev gennemført i 2002. Ændringen betød, at refusionen blevlavere for løntilskud til fleksjob og højere for ledighedsydelse. Under-søgelsen fastslår, om refusionsændringerne påvirker afgangen frakontanthjælp og sygedagpenge til enten førtidspension, fleksjob ellerledighedsydelse.For det tredjeden ændringen af refusionen for sygedagpenge, der blevgennemført i 1999. Ændringen medførte, at den statslige refusion for syge-dagpenge bortfalder efter 52 ugers sygdom. Undersøgelsen fastslår, omafgangen fra sygedagpenge til henholdsvis selvforsørgelse og andreoffentlige ydelser bliver påvirket af ændringen.Som led i undersøgelsen er der gennemført en række følsomheds-beregninger, jf. kapitel 5.
16/145
4. Kvalitativ undersøgelse
17/145
4.1 Styringssystemet som helhedI dette afsnit gennemgås de konklusioner, som ikke binder sig op på deenkelte styringsredskaber, men som derimod drejer sig om det samledestyringssystem. Visse af disse tværgående konklusioner tager afsæt ikonkrete styringsredskaber, hvorfor der forekommer argumenter ogvurderinger her, som efterfølgende – ved behandlingen af de enkelteredskaber – igen vil blive gennemgået og uddybet.4.1.1 Styringen virkerA. Statens økonomiske styring af beskæftigelsesindsatsen virker. På enrække områder er der dog brug for udvikling og forenkling afstyringssystemet.
Den overordnede konklusion på denne undersøgelse er, at statensøkonomiske styring af kommunerne på beskæftigelsesområdet virker.Ideen med statens økonomiske styring er at bruge økonomiske incitamentertil at fremme bestemte handlinger. Det virker overordnet set. Kommunernesøger at optimere økonomien i deres indsats. De reagerer altså generelt påøkonomiske incitamenter.Virkningen af styringen er dog begrænset på en række områder og af enrække forhold. Især er det et problem, at den nuværende version af denøkonomiske styring har fokus på processer. Altså at kommuner holdersamtaler, at der gives aktive tilbud, at det sker til et bestemt tidspunkt etc.Kommunerne ser ikke en direkte kobling mellem disse proceskrav og enhurtigere vej til beskæftigelse for borgerne. Samtidig kan de ikke gennem-skue økonomien i at få borgerne i job. I kommunerne kender alle relevanteparter reglerne for refusion i henholdsvis aktive og passive perioder ogkonsekvenserne af manglende rettidighed, men de har ikke overblik over,hvad det økonomisk betyder for kommunen, at en borger bevæger sig fra enoffentlig overførsel til ustøttet job.På det overordnede plan synes der ikke i nævneværdig grad at være andremekanismer i kommunerne, der konkurrerer i betydning eller ligefrem over-trumfer de økonomiske incitamenter omkring beskæftigelsesindsatsen.Dog kan en særlig politisk interesse for et givet område føre til, atbeskæftigelsesindsatsen i perioder sker i spring. Der er eksempler på, atnogle kommunalbestyrelser i perioder har haft særlige ønsker til udviklingeni fleksjob eller antallet af arbejdsmarkedsparate, og at dette har haft følge-virkninger for jobcentrenes visitationspraksis. I sådanne perioder kan det
18/145
være vanskeligt at se en kobling mellem handlinger i jobcentrene og statensøkonomiske styring.Ligeledes vælger nogle kommuner en meget tidlig aktivering af a-dagpenge-modtagere til trods for, at staten betaler 100 pct. af ydelsen i de første 18uger, hvorfor der ikke eksisterer noget kortsigtet økonomisk incitament for ensådan aktivering.Men generelt er statens økonomiske styring et forholdsvis effektivt redskabtil at dreje kommunerne i en bestemt retning.I den kvantitative undersøgelse af den økonomiske styring er refusions-ændringer i forhold til fleksjob og ledighedsydelse undersøgt. Under-søgelsen viser, at det ikke er muligt at konkludere, om refusionsændringenhar haft nogen effekt. Et bidrag til at forklare den manglende sammenhængkan være, at der er tale om et område, der til tider har haft betydeligt politiskfokus – nationalt og lokalt. Dette fokus kan have overtrumfet de økonomiskeincitamenter.4.1.2 Tre redskaber er helt centraleB. Tre styringsredskaber påvirker for alvor kommunernes beskæf-tigelsesindsats, nemlig rettidighed, refusionsbortfald for sygedagpengeefter 52 ugers sygdom og differentieringen af refusion for aktive ogpassive perioder. Andre redskaber spiller en mere begrænset rolle.
Statens styringsredskaber kan deles op ide helt centralogde andre.Decentrale påvirker på alle niveauer, hvad kommunen i forhold tilbeskæftigelsesindsatsen fokuserer på, hvordan den organiserer sig, og hvorden retter sin indsats hen. De andre har mere begrænset, om nogen,virkning. Dekanspille en rolle, men de gør det ikke nødvendigvis.Tre redskaber er centrale. Det er refusionsbortfald ved manglenderettidighed, refusionsbortfald for sygedagpenge efter 52 ugers sygdom ogdifferentieringen af refusion i forhold til borgernes aktive og passive perioder.Disse tre styringsredskaber gennemsyrer generelt kommunernes indsats påbeskæftigelsesområdet. På alle niveauer påvirker de kommunernes fokus,organisering og indsats.Mens de tre store dominerer, forholder det sig anderledes for de øvrige.Hvad enten det drejer sig om puljer, tilskud, driftsloft eller andet, så har deikke nær samme kraft til at gennemsyre kommunernes indsats. Nogle gangehar de en styringsmæssig effekt, andre gange er de blot et vilkår, somkommunerne vælger at leve med.
19/145
Denne konklusion understøttes af den spørgeskemaundersøgelse blandtlandets jobcenterchefer, der er gennemført som en del af denne kvalitativeundersøgelse. Jobcentercheferne har svaret på, hvad de oplever, at lokalepolitikere lægger vægt på i forhold til beskæftigelsesindsatsen.Som det fremgår af figur 4.1.1 er det jobcenterchefernes vurdering, at de trestore styringsredskaber især er i fokus hos politikerne. Næsten alle mener,at politikerne i høj grad lægger vægt på, at kommunen ikke går glip af stats-refusion, og på at færrest mulig modtager sygedagpenge ud over de 52ugers sygefravær. Og ca. seks ud af ti mener, at politikerne i høj gradfokuserer på rettidighed og aktiveringsgrad.
Figur 4.1.1: Det lægger politikerne vægt på i beskæftigelsesindsatsenKommunen må ikke gå glip af statsrefusionFærrest mulige sygedagpengeforløb over 52ugerDer skal ydes en aktiv indsats over forsygemeldteSamtalerne skal afholdes rettidigtAktiveringstilbud skal gives rettidigtAktiveringsgraden skal være højLedige skal have virksomhedsrettet indsatsØvrige mål i kommunens beskæftigelsesplanskal nåsRådighedsbeløbet for aktiv indsats skaloverholdesBeskæftigelsesministerens mål skal nåsLedige skal have uddannelse/kurser
0%
20%
40%
60%
80%
100%
I høj grad
I nogen grad
Note: Spørgeskemaundersøgelse blandt jobcenterchefer, jf. bilag 2.
20/145
4.1.3 For mange og for uigennemskuelige redskaberC. Samlet set er der for mange styringsredskaber. Der er en grænse for,hvor mange økonomiske mål kommunerne kan forfølge på samme tid.Styringsredskaber, der er svære at forstå, gennemskue og måle på, harkun lille eller ingen betydning for beskæftigelsesindsatsen.
Med henblik på at opnå en mere optimal styring er der behov for at udvikleog forenkle styringssystemet.Antallet af styringsredskaber i beskæftigelsespolitikken er så stort, at de tiltider står i vejen for hinanden og overskygger hinanden. Det samlede antalaf statslige styringsredskaber er utvivlsomt for stort. Der er for mangeredskaber til, at man i kommunerne – på tværs af beslutningsniveauer – er istand til at have fokus på alle.Konsekvensen er, at kommunerne, bevidst eller ubevidst, lader sig påvirkeaf nogle redskaber, mens andre ingen rolle spiller. Et særligt problemeksisterer omkring de styringsredskaber, der er svære at forstå, gennem-skue og måle på.Et eksempel: Inden for den enkelte kommune er der stor variation i, hvormeget man kender til beskæftigelsestilskuddet. Der er ingen indre konsen-sus om centrale spørgsmål i forbindelse med tilskuddet: Hvad er det over-hovedet for noget, hvordan beregnes det, hvornår beregnes det, i forhold tilhvad beregnes det, hvad kan man gøre for at påvirke det, og hvor lang tidgår der før den endelige afregning etc. I de kommuner, hvor emnet er berørt,gives der – inden for kommunen – forskellige svar på disse spørgsmål.Når man ikke kan skabe en fælles forståelse af et styringsredskab, kan manheller ikke kommunikere om det. Man kan heller ikke udstikke, eller handleefter, klare retningslinjer i forhold til det. Derfor har den slags styrings-redskaber i praksis lille eller ingen betydning. De har selvfølgeligøkonomiske konsekvenser, men de påvirker ikke adfærden.De mange og konkurrerende styringsredskaber har en anden uheldigkonsekvens. Nemlig at de levner rum for mange forskellige fortolkninger af,og fortællinger om, hvad kommunen kan og bør gøre. Eksemplerne på devarierende fortolkninger er mange. Her følger et mindre udvalg.En leder forklarer udførligt, hvordan kommunens udgifter til a-dagpenge harbetydning for budgetgarantien. Det til trods for at budgetgaranti og a-dagpenge intet har med hinanden at gøre.
21/145
Flere borgmestre udtrykker oprigtig og dybfølt forargelse over, at statentvinger kommunerne til at give aktive tilbud til meget syge mennesker. Ensådan tvang eksisterer ikke.En leder understreger, at kommunentil punkt og prikke overholder drifts-loftet.Opfattelsen er, at driftsloftet er en slags maksimumsgrænse fastsatved lov. En anden forklarer, at kommunen de senere år har holdt sig underdriftsloftet, uagtet at opgørelser viser, at samme kommune har overskredetdriftsloftet markant. En tredje fremhæver, at kommunen har brudt driftsloftet iforhold til sygedagpenge – hvor der ikke eksisterer et driftsloft.En topchef forklarer, hvordan hans embedsmænd (deter, hvad de siger ogjeg har ingen grund til at tvivle på dem)har klargjort, at kommunen skalholde lidt igen i beskæftigelsesindsatsen. Kommunen skal passe på, atledigheden ikke bliver for lav, fordi det bliver straffet ved en eller andenudligning. Derfor skal man lave en balanceret indsats, hvor man nokanstrenger sig, men ikke for meget.En sådan variation i fortolkninger af styringsredskaberne betyder – i bedstefald – at incitamenterne ikke virker så stærkt, som de ville have virket, hvisde blev forstået. I værste fald kan konsekvensen være kontraproduktivetiltag, baseret på decideret fejlagtige opfattelser af, hvordan regelsættet er iforhold til beskæftigelsesindsatsen. På grund af kompleksiteten i styrings-systemet er det muligt – side om side – at have mange parallelle ogkonkurrerende (ogde factolige gyldige) opfattelser af, hvad der er det rigtigeat gøre.4.1.4 Ydelsesspecifik økonomisk styring har utilsigtede konsekvenserD. Statens refusion på forsørgelsesydelser mv. varierer fra ydelse tilydelse. Det har afledte og utilsigtede konsekvenser. Både i forhold tilkommunernes satsning på et givet område og på kontinuiteten forborgerne.
Når forskellige ydelser har forskellige refusionsprocenter, kan der opståutilsigtede bevægelser mellem ydelser. Det har to vigtige konsekvenser.Den ene er, at kommunerne investerer – opretter stillinger – inden forområder, hvor statens betaling er relativt lav, mens man på områder medrelativt høj statslig betaling har mere begrænset fokus.En ydelsesspecifik differentiering af refusioner drejer fokus hen mod énydelse, og væk fra en eller flere andre. Den ene halvdel af ligningen – fokuspå en ydelse – er i statens interesse. Men den anden del – begrænset fokuspå andre ydelser – er næppe.
22/145
Den anden konsekvens af ydelsesspecifikke refusionsprocenter er, at detfremmer bevægelser mellem ydelser. For ansatte, der håndterer syge-dagpengeforløb, hvor fraværet nærmer sig 52 uger, vil et succeskriteriumtypisk være at få afsluttet sygedagpengeforløbene. Hvorvidt de afsluttes tilførtidspension, kontanthjælp eller noget tredje har i den sammenhængmindre fokus.4.1.5 Kvalitetsproblem i aktiveringenE. En række af de tilbud, borgerne får, synes at have for ringe kvalitet.Årsagerne er mange – fx administrative og lokalpolitiske. Men også denstatslige styring kan spille en rolle.
Kommunerne giver, efter eget udsagn, en række tilbud, der ikke har entilfredsstillende kvalitet. Det gælder både aktive tilbud og samtaler.Især fremhæves kommunale projekter som noget, en del sagsbehandleregerne ville være foruden. Tilbuddene er for standardiserede, og borgernekommer ikke i kontakt med rigtige arbejdspladser. Sagsbehandlerne ergenerelt overbeviste om, at virksomhedsrettet aktivering virker langt bedst,og at kommunale projekter ofte kun har ringe, hvis overhovedet nogen,6effekt. Flere finder også, at jobsøgningskurserne er for dårlige, og at formange borgere kommer på det ene jobsøgningskursus efter det andet.Der er mange forklaringer på, at sagsbehandlerne alligevel vælger en delmindre virkningsfulde løsninger i praksis.En forklaring er, at tilbuddene, fx kommunale projekter eller jobsøgnings-kurser, er hurtige og lette at få etableret. Sagsbehandleren kan på megetkort tid give et tilbud, og administrationen er minimal. Jobcentret har typisk etantal pladser, der kan fyldes op. Det er langt mere besværligt at etablerepladser i virksomhederne, og ofte er der ventetid.En anden forklaring er, at politikerne i kommunen brænder for dekommunale projekter. Derfor kan der være en – ofte uudtalt – forventningom, at jobcentret sørger for at bruge pladserne.En tredje forklaring er, at rettidighedskravene tvinger sagsbehandlerne til atvælge de hurtige løsninger. Hvis de skal nå at aktivere alle til tiden og undgåat blive klippet i refusion, er de nødt til at gå efter det, der er enkelt og6 Den overbevisning er ikke nødvendigvis en, som de lokale politikere deler. Ifølge jobcenter-cheferne står den virksomhedsrettede indsats relativt langt nede på lokalpolitikernesprioriteringsliste. Som det fremgår af figur 4.1.1, der baserer sig på den landsdækkendespørgeskemaundersøgelse blandt jobcenterchefer, er lokalpolitikerne mere interesseret i, atkommunen ikke går glip af refusion, at kommunen har så få langvarige sygedagpengeforløbsom mulig, at de sygemeldte får aktive tilbud, at samtaler holdes rettidigt, at aktive tilbud givesrettidigt og at aktiveringsgraden i kommunen er høj.
23/145
standardiseret. Staten får altså mere eller mindre direkte tildelt et medansvarfor den for lave kvalitet.Der er en tendens til, at de mange procesregler og sanktioner afføder enkommunal så-kan-det-også-være-lige-meget-reaktion. Eller: Når det erprocesstyring, Folketinget vil have, så lever vi op til de krav. Vi gør det, vibliver målt på. Det var noget helt andet, hvis de målte os på kvalitet.Sidstnævnte forklaring står i nogen kontrast til, at de fleste angiver, atkommunen ikke ville aktivere mindre, hvis proceskravene forsvandt.I forhold til samtaler er der eksempler på, at man masseindkaldelser borgereog tildeler dem personlige samtaler af fem minutters varighed. Konsekven-sen af et sådant arrangement er, at samtalerne bliver overfladiske, og atman ingen mulighed har for at differentiere efter den enkelte borgers behov.Kravet om rettidighed får skylden af kommunen. Staten får, hvad denforlanger. Samtalen er holdt. Krydset kan slås. Refusionen kan hjemtages.Dette synspunkt står, som ovenfor, i kontrast til, at de fleste angiver, at deikke ville holde færre samtaler, hvis staten droppede kravet.4.1.6 Kommunale holdninger til styringssystemetF. Kommunerne har forståelse for, at staten ønsker styring afbeskæftigelsesområdet, fordi det har stor landspolitisk betydning. Menkommunerne finder, at styringen er for rigid og vidner om statsligmistillid til kommunerne.
Holdningen i kommunerne til statens styring er sammensat.På den ene side eksisterer der i kommunerne en modvilje mod at blive styretaf staten, og styringen forekommer at være et udtryk for mistillid tilkommunerne. Styringen hæmmer kommunernes indsats og gør det umuligtat foretage lokale prioriteringer.Det er fx en holdning flere steder, at der ikke er plads til lokal politik omkringden kommunale beskæftigelsesindsats. Mens der er frihedsgrader til at førelokal politik i forhold til fx ældreplejen, skolevæsenet eller børneinstitutioner-ne, så opleves båndene betydeligt mere snærende for beskæftigelses-indsatsen. Man kan ikke noget, må ikke noget, og alt er styret.På den anden side accepterer mange, at der er kommet fastere regler endtidligere. Der er forståelse for, at staten vil spille en rolle, og flere opleverogså, at styringen kan være et plus for beskæftigelsesindsatsen. Og manmener, at der fortsat plads til lokale beslutninger.
24/145
Denne accept af en vis styring forekommer at være lige så udbredt, sommodviljen mod samme. Man accepterer, at der er minimumskrav til samtalerog aktivitet. Man har forståelse for, at netop beskæftigelsesområdet har såvæsentlig national betydning, at det må være omgærdet af regler. Ellers villeder komme for store huller i indsatsen. Især i forhold til de svage, hvor detkan forekomme at være en dårlig investering at gøre noget.En række ledere påpeger, at kommunerne – trods udbredt styring – ligenetop har retten til at påvirke alt det, der betyder noget. Fx hvor mangeydelsesmodtagere kommunen har, hvilke tilbud der er til borgerne, hvilkegrupper man satser på, om man skal straksaktivere eller ej, etc.At kommunen rent faktisk har muligheder for at træffe beslutninger og førepolitik i forhold til beskæftigelsesindsatsen, er en udbredt holdning blandtjobcentercheferne. I den landsdækkende spørgeskemaundersøgelse har desvaret på, om de kommunale politikere mener, at kommunen selv kanpåvirke, om de kommunale forsørgelsesudgifter stiger.Som det fremgår af figur 4.1.2, er den generelle vurdering, at man kanpåvirke forsørgelsesudgifterne. Godt seks ud af ti mener, at man kanpåvirke, mens knap tre ud af ti mener det modsatte. Med andre ord:Jobcentercheferne bekræfter, at der træffes lokale politiske beslutninger,7som man oplever kan gøre en forskel.Figur 4.1.2: Lokale politikeres evne til at påvirke udvikling iforsørgelsesudgifter70%60%50%40%30%20%10%0%Kan ikke påvirkeKan påvirkeVed ikke
Note: Spørgeskemaundersøgelse blandt jobcenterchefer, jf. bilag 2.
Der er altså en modvilje på den ene side og en accept på den anden. Samletset synes holdningen at være, at det er o.k. med en vis statsstyring, men at7 Spørgeskemaundersøgelsen viser i øvrigt også, at jobcentercheferne typisk mener, atrefusionssystemet samlet set bidrager positiv til at bringe borgere i beskæftigelse. 46 pct.mener, at systemet bidrager positivt, 34 pct. at det har en neutral effekt, og 17 pct. at detbidrager negativt.
25/145
den er gået for vidt. Der er kommet for mange regler, og det er for skematiskog bureaukratisk.En typisk indsigelse er, at det er ufornuftigt, at der a priori er sat præcisedatoer på, hvornår man skal holde samtaler med borgerne. Hvorfor ikke barelade det være op til sagsbehandlerens socialfaglige vurdering?Et sådant forslag om blødere regler bliver dog stort set altid mødt af mod-reaktioner fra kolleger. De advarer mod, at en opblødning af reglerne vil føretil en udsultning af jobcenteret, til slaphed og til at man – som det sketetidligere i kommunen – lader de mere besværlige borgere være i fred.En række interviewpersoner kritiserer styringen og fastholder på samme tid,at de hverken ville reducere samtaler eller aktivering, hvis styringenforsvandt. Det rejser det naturlige spørgsmål om, hvorfor de så opfatterreglerne som et problem? Svaret er tit det noget ukonkrete, at man i fraværaf den statslige styring ville lave en mere effektiv og gennemtænkt indsats.På samme måde er det svært at få konkrete svar fra de, der på en gangkritiserer styringen på rettidighed, og samtidig forklarer, at de overopfylderkravene, dvs. giver flere samtaler og tilbud, end loven foreskriver. Hvorfor erde negative over for styringen, når de nu frivilligt gør mere, end statenforlanger?Modviljen på den ene side, accepten på den anden og oplevelsen af, at deter gået for vidt, giver et billede af en problematisk mangel på forståelse forog opbakning til selve kernen i styringssystemet. Holdningen er, at statenretter sit skyts mod det forkerte: Man måler processer og strafferkommunerne, hvis de overtræder proceskrav. I stedet burde man målekommunerne på deres resultater.I denne undersøgelse er det i øvrigt ofte ganske vanskeligt at konkludere,hvad de enkelte kommuner rent faktisk gør på beskæftigelsesområdet.Samme spørgsmål giver tit – i en og samme kommune – helt forskelligesvar, alt efter hvem man spørger. På tværs i kommunerne – sags-behandlere, jobcenterchef, beskæftigelseschef, topledelse – er derforskellige opfattelser af kommunens beskæftigelsesindsats og betydningenaf de økonomiske styringsredskaber.Der er ikke noget bestemt mønster i, hvilke led der svarer hvad. Detforholder sig tværtimod ofte sådan, at en fortælling springer et eller flere ledover, så fx top- og jobcenterchefer siger ét, beskæftigelseschefer udtrykkerdet modsatte, mens sagsbehandlere måske siger noget helt tredje.Denne manglende interne kommunale konsensus viser, at man skal værevarsom med at undersøge beskæftigelsesområdet via ét bestemt kommunalt
26/145
niveau. Der synes ikke at være nogen vej uden om at forholde sig til flereniveauer i kommunerne, når man skal skabe sig et billede af denkommunale beskæftigelsesindsats. Og selv da kan det være vanskeligt atskabe et præcist billede.
27/145
4.2 Rettidighed – bortfald af refusionRettidighedskravet er et krav om, at kommuner foretager sig bestemte tingpå bestemte tidspunkter i forhold til den enkelte borger. Kravene erforskellige alt efter hvilken ydelse, borgeren modtager, og hvilken aldervedkommende har.Statens mål med disse regler er fx beskrevet i udmøntningen af velfærds-aftalen. Det fremgår, at kommuner skal overholde ”deres pligt til at givetilbud til den tid, der er fastsat i loven, så ledige ikke overlades til passivforsørgelse. Det foreslås derfor, at kommunen mister refusionen for udgiftertil kontant- og starthjælp, når tilbuddet ikke er givet i overensstemmelse med8reglerne i kapitel 17 i lov om en aktiv beskæftigelsesindsats.”Rettidighedskravet har generelt større økonomiske konsekvenser endmange af de andre statslige styringsredskaber. Forklaringen er, atrefusionen helt bortfalder, hvis en deadline overskrides. Kommunen bæreraltså hele forsørgelsesudgiften i den periode, der går fra skæringsdatoen, tilden indhenter det forsømte.4.2.1 Rettidigheden styrkes af potentielt refusionsbortfaldG. På alle niveauer i kommunerne har man fokus på rettidighed og påbortfald af refusionen, hvis ikke indsatsen sker til tiden. Disse reglerbidrager til, at borgerne får en indsats til tiden. En lempelse af reglernemå forventes at svække rettidigheden.
Der er ingen tvivl om, at refusionsbortfald ved manglende rettidighed yder etvæsentligt bidrag til, at borgerne får en indsats til tiden. Ligesom det er klart,at en lempelse af reglerne vil svække rettidigheden i indsatsen.På alle niveauer i kommunen er der opmærksomhed på rettidighed ellermangel på samme. Fokus er på, om tingene bliver gjort til tiden. Og på, hvadmanglende rettidighed konkret koster kommunen – eller alternativt, hvadkommunen kan vinde ved at øge rettidigheden. Selv på det politiske niveaufylder rettidigheden. Man styrer efter det, og bruger fx rettidigheden ivurderingen af beskæftigelseschefen og jobcenterchefen.Jobcentrene er gennemsyret af ønsket om at nå så høj en rettidighed sommuligt. Cheferne er opmærksomme på, at der er stor politisk interesse omnetop den del af deres ansvar. I mange kommuner informeres kommunal-bestyrelsen løbende om, hvordan udviklingen i rettidigheden er. Politikerneer opmærksomme på betydningen for kommunens samlede økonomi. En
8 Lovforslag L105, samling 2006/7, almindelige bemærkninger.
28/145
leder siger:Rettidighed styrer hele hverdagen. Og den skal overholdes,ellers vælter budgettet.Rettidighed er et omdrejningspunkt for organiseringen af jobcentrene. Manskaber diverse administrative procedurer, opretter controllerenheder (derskal sikre, at sagsbehandlerne husker at skrive de rigtige datoer i sagerneeller sætte de rigtige krydser), har automatiserede it-rettidighedsalarmer,afholder interne undervisningsforløb, producerer lister, skriver plusser ogminusser på centralt placerede whiteboards, holder møder og informererjævnligt medarbejderne om, hvordan det går med rettidigheden.I et jobcenter er kravet om rettidighed så håndfast, at sagsbehandlere – hvisder er problemer med rettidigheden – kan miste retten til at styre deres egenkalender. Chefen for jobcenteret siger:Aktivering og samtaler til tiden er etvilkår ved at være ansat i et jobcenter. Hvis ikke sagsbehandlerne kan findeud af det, så sætter vi en administrativ medarbejder til at indkalde. Så stårsagsbehandleren for at tale med borgeren, men hun bestemmer ikke selv,hvornår døren går op og i.Redskabet virker altså, men det vækker ikke udelt begejstring ikommunerne. Modstanden går ikke så meget på, at der er regler omrettidighed. Det, der til gengæld giver stor modstand, er en oplevelse af, atreglerne er alt for rigide. Mange kan give eksempler på situationer, hvor ensamtale skal afholdes, selvom den ikke giver mening – fordi manden skal påefterløn om tre uger, fordi kvinden nedkommer om 14 dage, fordi mandenskal opereres i overmorgen etc.En række interviewede mener, at det er for skrapt, at der både er lovkrav omrettidighed og økonomiske sanktioner ved manglende opfyldelse. Deargumenterer for, at man bevarer reglerne, men dropper sanktionerne. Entopchef siger:Hvis de økonomiske sanktioner forsvandt, ville kommunenalligevel fastholde tankesættet og opnå det samme – men blive frigjort frarigiditeten.Argumentet – at man kan opnå det samme uden styringen – forekommerdog problematisk. Det er ikke til at få forklaret, hvordan man kan fastholdetankesættet og opnå det samme, hvis man handler mindre rigidt. Hvad, heltkonkret, gør man mindre rigidt? Har man færre samtaler, eller springer mannogle borgere over? Hvis loven er den samme, og man bare har fjernet denøkonomiske sanktion, vil man så i højere grad begynde at bøje loven?Mange understreger da også, at det netop er sanktionerne – ikke lovkravet –der har den disciplinerende effekt. Uden sanktioner ville både medarbejdereog ledelse miste tilskyndelse til at være effektive. Indsatsen vil bliveslappere, man ville reducere sagsbehandlingen og acceptere længere
29/145
ventetid. Det var da også på baggrund af lav rettidighed, at reglerne blevindført.Samlet set er der ingen tvivl om, at penge har en disciplinerende effekt. Deter da også en vurdering, som langt de fleste erklærer sig enige i. Iforlængelse af interviewene er deltagerne blevet stillet over for en rækkeudsagn, som de skulle erklære sig enige eller uenige i. Et af spørgsmålenehandler om refusionsklip. Som det fremgår af nedenstående boks, er der ialle interviewede led i kommunerne stor enighed om, at risikoen for at mistepenge fremmer rettidigheden.Tab af refusion ved manglende rettidighed fremmer aktivering til tidenVed interviewene er deltagerne blevet bedt om at erklære sig enige eller uenigei, at tab af refusion ved manglende rettidighed fremmer, at aktivering sker tiltiden. Det synspunkt erklærer otte ud af ti top- og beskæftigelseschefer sigenige i, mens det samme gør sig gældende for ni ud af ti jobcenterchefer. Blandtsagsbehandlerne er seks ud af ti er enige, en ud af ti er uenig, mens restenhverken er enige eller uenige.Note: Tjek af holdninger til udsagn, jf. bilag 3.
4.2.2 De potentielle økonomiske sanktioner sikrer en vis normering ijobcentreneH. De økonomiske sanktioner, der er forbundet med manglende ret-tidighed, virker som et sikkerhedsnet under jobcentrenes normeringer. Ifravær af reglerne vil der formentlig blive flyttet ressourcer frabeskæftigelsesindsatsen til mere højtprofilerede kommunale områder.
Kravet om rettidighed er et krav om en vis minimumsproduktion. Hviskommunerne producerer mindre, bliver de straffet økonomisk. Denne straf erså betydelig, at kommunerne søger at leve op til minimumsproduktionen.Denne produktion kræver en vis normering. De økonomiske sanktioner givermed andre ord en sikkerhed for, at der er en vis normering i jobcentrene.Denne sikkerhed kan der være brug for i en kommunal verden, hvor mangeborgere og interessegrupper kæmper om bevillinger, opmærksomhed ogservice.Netop på beskæftigelsesområdet er der god grund til at skabe en sådansikkerhed. Flere af de interviewede peger på, at beskæftigelsespolitik ikke ernoget, man kan vinde et lokalt valg på. Området har ikke nogen højlokalpolitisk profil.
30/145
Som en borgmester udtrykker det, så er det svært for alvor at være uenigmed sin borgmester om beskæftigelsespolitikken. Og hvis ikke man kanvære uenig med borgmesteren, så kommer man ikke i lokalpressen, ogdermed får borgerne heller ingen argumenter for eventuelt at vælge en nyborgmester. Lokalpolitikere bliver heller ikke standset ved supermarkedetskøledisk af borgere, der ønsker at diskutere beskæftigelsesindsatsen. Vedkøledisken skal politikerne stå til regnskab for folkeskolen, børne-institutionerne, behandlingen af ældre, indsatsen over for handicappede ogden slags.Derfor kan det være fristende for lokalpolitikere at flytte penge og ansatte fradet lidt usynlige beskæftigelsesområde til et af de områder, som kan påvirkeudfaldet af næste valg.Rettidighedskravet og de dermed forbundne potentielle økonomiske tab vedmanglende opfyldelse, gør det omkostningsfuldt at flytte ressourcer væk frajobcenteret. Det gør beskæftigelsesområdet mindre udsat for besparelserend det ellers ville være. Rettidighedskravet beskytter de ansatte,sagsbehandlingen og borgerne.En sagsbehandler siger:Det er en sikring af borgernes rettigheder. Ensikring af, at man ikke skærer sagsbehandlere væk. Det er et bolværk moduansvarlige kommunalpolitikere.Specielt én gruppe borgere har gavn af denne beskyttelse, nemlig desvageste borgere. En effekt af rettidighedskravet er, at sagsbehandlerneskal håndterealleborgere. Sagsbehandlerne skal igennem hele sags-bunken. Det går ikke (mere) at glemme de samme tre-fire sager, hver gangman vender bunken.En kontanthjælpsmedarbejder siger:Uden kravet om rettidighed ville manmiste den kontrollerede kontakt med borgeren, der sikrer, at borgeren ikkebare kommer på græs.At komme på græs betyder, at kommunen, i årevis, betaler en ydelse tilborgeren, uden at beskæftige sig yderligere med vedkommende. Det harman gjort tidligere. Der kunne være mange grunde til, at man bare lod demgå, fx fordi man var overbevist om, at der alligevel ikke kom noget ud af attage fat på dem, eller fordi det ganske enkelt var ubehageligt at få besøg afdem på sit kontor. Med kravet om rettidighed og den dermed forbundnerisiko for økonomisk straf er det slut (se i øvrigt afsnit 4.5.2 for en tilsvarendeobservation i forhold til differentieret refusion).
31/145
4.3 Sygedagpenge – bortfald af refusionEfter at borgeren har været sygemeldt i 52 uger, bortfalder statens refusion.Kommunen bærer herefter den fulde udgift til sygedagpenge. Sådan harreglen været siden 1999.Statens mål med denne regel følger af bemærkningerne til loven: ”Enafskaffelse af den statslige medfinansiering af sygedagpengeudgifterne efterden 52. uge vil medvirke til at fremme kommunernes tilskyndelse til såhurtigt som muligt at iværksætte en indsats med henblik på den enkelte9sygedagpengemodtagers tilbagevenden til arbejdsmarkedet.”4.3.1 Stor fokus på 52-ugers reglenI. Kommunerne har stort fokus på at undgå, at sygedagpengesagerbliver så langvarige, at statsrefusionen bortfalder.
Sygefraværsforløb, der er længere end 52 uger, koster kommunen rigtigmange penge. Derfor er der i alle led i kommunerne – lige fra sags-behandlere til borgmester – fokus på at reducere antallet af sager, der gårud over 52 uger.Sygefraværsforløb må ikke gå ud over 52 ugerVed interviewene er deltagerne blevet bedt om at erklære sig enige eller uenigei følgende udsagn:Kommunen skal selv betale den fulde udgift til sygedag-penge, når fraværet går ud over 52 uger. Derfor er kommunen optaget af atsikre, at forløb ikke må gå ud over 52 uger.Ikke en eneste top-, beskæftigelses-eller jobcenterchef erklærede sig uenig i dette synspunkt. Blandtsagsbehandlere var det otte ud af ti, der erklærede sig enige.Kilde: Tjek af holdninger til udsagn, jf. bilag 3.
Der er ingen tvivl om, at mange sagsbehandlere oplever et betydeligt presfra ledelsens side i forhold til at få lukket sager. En sagsbehandler siger:Jegbliver målt på, hvor mange sager jeg har ud over de 52 uger. Om jeg kan nåat afklare de borgere, jeg har med at gøre. Vi har en tavle, hvor der en gangom ugen bliver skrevet, hvor mange sager vi har over de 52 uger. Voresteamleder sætter en lille streg, hver gang vi har lavet en indstilling tilforlængelse. Jeg føler det som kontrol.De interviewede er blevet spurgt om, hvad de mener, det vil betyde, hvis de52 uger blev fremrykket, så refusionen bortfaldt allerede efter 26 uger.
9 Lovforslag L135 i samling 1998/99, almindelige bemærkninger.
32/145
En sådan fremrykning ville utvivlsomt føre til en endnu mere fremrykketindsats end i dag. Men det er ikke muligt at vurdere, hvilke konsekvenser detville have for varigheden af sygedagpengeforløb. Kommunerne udtrykkersamstemmende, at ventetider i sundhedsvæsenet er en væsentlig forklaringpå, at forløbene bliver langvarige. Og sundhedsvæsenet vil kommunenfortsat skulle vente på, uanset hvor stram en tidsgrænse, den selv står med.4.3.2 Sygedagpengeområdet får – på bekostning af andre områderJ. Den økonomiske styring bidrager til, at sygedagpengeområdet fårbåde større bevågenhed og flere ressourcer end kontanthjælpsområdet.
De besøgte kommuner har gjort sig erfaringer med at ansætte fleresagsbehandlere til at nedbringe antallet af langvarige sygedagpengesager.Overalt har der været tale om, at de ekstra sagsbehandlere er blevet ansat10inden for sygedagpengeområdet. Forklaringen er, at man har væretoverbevist om, at det ville være en god forretning for kommunen at foretage11en sådan investering.Merbevillingerne til sygedagpengeområdet bygger på det, der mange stederkaldes en godbusiness-case.Man har over for kommunalbestyrelsenkunnet sandsynliggøre, at investeringen ville give et overskud på grund afsparede ydelser. En tilsvarende god business-case på kontanthjælps-området er sværere at opstille på grund af statens refusion. I denneundersøgelse er der ingen eksempler på en sådan kanalisering afressourcer over til kontanthjælpsområdet.At det politiske og administrative fokus rettes så entydigt mod sygedagpengebetyder, at arbejdet med andre ydelsesmodtagere er mere overset. Specieltsynes kontanthjælp at være et overset område. Mens kommunerne haroverblik over antallet af langvarige sygedagpengesager, så gør det sammesig ikke gældende for kontanthjælp. Antallet af langvarige kontanthjælps-sager et typisk ikke kendt.I undersøgelsen er sygedagpengemedarbejdere og kontanthjælpsmed-arbejdere blevet interviewet samtidig. I flere kommuner har kontanthjælps-medarbejderne givet udtryk for en undren, når sygedagpengemedarbejdernehar forklaret, hvordan vilkårene for deres arbejde er.
10 I et enkelt tilfælde mente en interviewet at kunne huske, at der vistnok havde været tale omudvidelser på kontanthjælpsområdet. Men det var lang tid siden, og der var tale om en uklarerindring.11 Den landsdækkende spørgeskemaundersøgelse blandt jobcenterchefer bekræfter, at ensådan investeringstankegang bestemt ikke er kommunerne fremmed. Otte ud af ti svarer ja tilspørgsmålet:Sker det i din kommune, at der bliver afsat flere penge til sagsbehandling elleraktivering med henblik på at spare forsørgelsesudgifter?
33/145
Flere kommuner beskriver, at de har et formaliserede alarmberedskab iforhold til langvarige sygedagpengesager. Det vil sige, at de får adviseringeller andet, når en sygedagpengesag når en varighed på et bestemt antaluger. Samme alarmberedskab er ikke set på kontanthjælpsområdet. Der ergenerelt lav bevidsthed om antallet af langvarige kontanthjælpssager.4.3.3 Overgang fra sygedagpenge til andre offentlige ydelserK. Reglerne om refusionsbortfald for sygedagpenge efter mere end 52ugers fravær skaber fokus på at få lukket sager. Fokus er ikke i sammegrad på, hvad sagerne lukkes til.
Der er ingen tvivl om, at bortfald af refusion på sygedagpenge efter 52 ugersfravær har betydning for, hvor mange borgere der overgår fra sygedagpengetil andre ydelser.Kommunerne er fokuserede på at få lukket langvarige sygedagpengesager.Begrebetat lukke en sagkan, ud over raskmeldinger, handle om at over-veje, om sygedagpenge fortsat er den rette ydelse. En beskæftigelseschefsiger:Det er lettere at få pension, når grænsen nærmer sig.På samme måde kommer borgere på kontanthjælp, eller tilbage på a-dagpenge, når varighedsgrænsen nærmer sig. Eller de bliver bevilgetfleksjob. En sygedagpengemedarbejder siger:Vores opgave er at lukkesager. Vi er lidt ligeglade med, om de ryger over på kontanthjælp. Vi hargjort som chefen siger. Ud med dem – de skal ikke tælle hos os.Det er da også en af konklusionerne i den kvantitative undersøgelse (kapitel5), at afgangen fra sygedagpenge til andre offentlige ydelser øges signifikantomkring det tidspunkt, hvor den statslige refusion ophører. Det viser sig, atder ingen effekt er på afgangen fra sygedagpenge til selvforsørgelse, menalene til andre offentlige ydelser.Som det fremgår af tabel 4.3.1, kan der for kommunerne være god økonomii at flytte sygedagpengemodtagere med langvarige forløb bag sig over påandre ydelser. Fx er besparelsen betydelig, hvis en borger i stedet forsygedagpenge får bevilget kontanthjælp. En kontanthjælpsmodtager, der erpassiv, giver en besparelse på ca. 111.000 kr. på et år i forhold til, hvisvedkommende modtog sygedagpenge. Er vedkommende i stedet aktiv, erder tale om en besparelse på ca. 150.000 kr.
34/145
Tabel 4.3.1: Kommunale udgifter og besparelser på forsørgelsesydelsenved at flytte borgere fra sygedagpenge til andre ydelser, pr. år, 2010UdgiftSygedagpenge, efter 52 ugers sygeforløbFørtidspension (enlige)Ledighedsydelse, passiv ydelseKontanthjælp, passiv ydelseRevalidering (fyldt 25 år)Ledighedsydelse, aktiv ydelseKontanthjælp, aktiv ydelseKr.Kr.Kr.Kr.Kr.Kr.Kr.196.000127.000116.00085.00068.00062.00046.000Kr.Kr.Kr.Kr.Kr.Kr.Besparelse–68.00080.000111.000127.000133.000150.000
Note: Opgjort i hele tusinde. Kontanthjælpssatsen er sat til 2/3 af den maksimale a-dagpenge-sats. Opgørelsen dækker kun udgifter og besparelser til selve forsørgelsesydelsen.
Overgange mellem ydelser, som har sit udgangspunkt i kommunerstænkning i refusion, er problematiske af flere grunde.Dels er det et problem for samfundsøkonomien, at det, der var ment som envarighedsbegrænsning, reelt ikke virker som sådan.Dels kan en ydelsesovergang fastholde borgeren unødigt i offentlig for-sørgelse. Fx kan et treårigt revalideringsforløb ud fra en kortsigtet kommunaløkonomisk betragtning forekomme fordelagtig, men det kan være en forkertløsning for borgeren.Dels kan det være svært for borgeren at forstå og acceptere et ydelsesskift,som ikke sker med udgangspunkt i borgerens situation. Det svækker detoffentliges legitimitet, hvis borgeren oplever, at han eller hun skal flytteydelse og sagsbehandler blot på grund af den statslige regulering afkommunerne.
35/145
4.4 Ledighedsydelse – bortfald af refusionL. Reglen om, at refusionen på ledighedsydelse bortfalder efter18 måneder, får kommunerne til at intensivere søgningen efter fleksjob,når grænsen nærmere sig. Eller til, at de genovervejer, om borgerenskal have en anden type ydelse, fx førtidspension.
Ligesom på sygedagpengeområdet gælder det for ledighedsydelse, atrefusionen bortfalder efter en periode. Når borgeren har været på ledigheds-ydelse i 18 måneder, bortfalder refusionen. Kommunen bærer herefter denfulde udgift til ledighedsydelsen.Der er en helt central forskel mellem de to refusionsstop. Mens stoppet afrefusion for sygedagpenge er bredt kendt i kommunerne og har endominerende rolle i forhold til jobcentrenes organisering, så gør det sammesig ikke gældende i forhold til ledighedsydelse. Det har en langt meremarginal betydning. En sandsynlig forklaring på denne forskel er, atsygedagpenge er en langt større ydelse målt på antallet af modtagere.Men der er også ligheder mellem reaktionerne på de to refusionsstop. Foreksempel overvejer en del kommuner op til 18-måneders grænsen, omborgeren bør visiteres til en anden ydelse, fx førtidspension. I noglekommuner har man organiseret sig efter denne grænse. Der afsættes ekstramandskab til at nedbringe antallet af langvarige ledighedsydelsessager.Når de 18 måneder nærmer sig, gør flere kommuner en ekstra indsats for atfinde et fleksjob. Der er eksempler på, at der oprettes midlertidigekommunale fleksjob. Borgerne tilbydes en fleksjobansættelse i kommunen ini måneder, hvorefter de igen har ret til ledighedsydelse i nye 18 måneder.
36/145
4.5 Differentieret refusion – aktiv eller passivKommunerne modtager differentieret refusionssats, alt efter om borgeren eraktiv eller passiv. For a-dagpenge, kontanthjælp, starthjælp, ledighedsydelseog sygedagpenge gælder, at kommunerne i aktive perioder får en relativt højrefusion, mens den i passive perioder får en relativt lav refusion.Statens mål med denne regel er at sikre, at ydelsesmodtagerne får aktivetilbud. Fx fremgår det af bemærkningerne til lovforslaget i forbindelse medindførelsen af differentieret refusion i forhold til sygemeldte, at ”kommunernefår dermed et økonomisk incitament til at fremme, at flere sygemeldtevender gradvist tilbage i arbejde eller får tilbud om at være aktive, som kan12lette vejen tilbage til arbejde.”4.5.1 Differentieret refusion fører til flere aktive tilbudM. Den høje refusion i aktivperioder har den konsekvens, atkommunerne giver flere aktive tilbud, end de ellers ville have gjort.Borgere går mindre passivt end tidligere.
Princippet om, atpassivt er dyrt,ogaktivt er billigter bredt kendt ikommunerne. Der er ingen tvivl om, at reglen har ført til, at der bliver givetflere aktive tilbud end ellers.Enkelte kommuner finder, at udgifterne til aktive tilbud bevirker, at denøkonomiske fordel ved at aktivere er begrænset. Langt de fleste menerimidlertid, at den højere refusion i aktive periode tilskynder til aktivering, ogat den er vigtig for kommunens økonomi som helhed. En chef siger:Denhøje refusion gavner kommunens økonomi. De kommuner, der har en lavaktiveringsgrad, kan ikke regne.Ingen argumenterer for, at manalenegiver aktive tilbud for at hente denhøje refusion hjem. Der er almindelig opbakning til, at aktive tilbud er vigtigei forhold til at få bragt borgerne videre. Dertil kommer, at borgerne skal13aktiveres ifølge gældende lov. Men uden den høje refusion ville der blivegivet færre aktive tilbud.Sagsbehandlerne har generelt stor viden om den differentierede refusion, og14dens betydning for kommunen. Langt de fleste kender de konkrete satser,
12 Lovforslag L165 i samling 2008/9, almindelige bemærkninger13 Der eksisterer eksempler på, at man giver a-dagpengemodtagere tidligt tilbud, til trods for atstaten i forvejen finansierer 100 pct. Der er på kort sigt tale om en ren underskudsforretning forkommunen, men den gør det alligevel, fordi den tror på, at aktive tilbud har en effekt i forhold tilat komme tilbage i job.14 Der er dog a-dagpengemedarbejdere, som giver udtryk for, at de aldrig tænker i kommunal-økonomi. De kender ikke til refusionssatser for aktive og passive perioder. De er alene
37/145
som er relevante for deres arbejde. Sagsbehandlerne er i forbindelse medinterviewet blevet bedt om at notere refusionssatser inden for deres område.Som det fremgår af tabel 4.5.1, er der for kontanthjælps- og sygedagpenge-medarbejdere tale om en betydelig træfsikkerhed i forhold til at kende de15relevante aktive og passive satser.Tabel 4.5.1: Sagsbehandlernes kendskab til refusionssatserPrimærtarbejdsfeltSygedagpenge-modtagereAntalsvar22Periode og satsAndel, derkender satsen100 pct.50 pct.65 pct.35 pct.0 pct.65 pct.35 pct.100 pct.75 pct.6 ud af 101 ud af 1010 ud af 109 ud af 1010 ud af 109 ud af 1010 ud af 108 ud af 103 ud af 103 ud af 10
Uge 1 til 4Uge 5 til 8Uge 9 til 52, aktivUge 9 til 52, passivUge 53 og frem
Kontanthjælps-modtagere
38
Uge 1 og frem, aktivUge 1 og frem, passiv
A-dagpenge-modtagere
15
Uge 1 til 18Uge 19 og frem, aktiv
Uge 19 og frem, passiv 50 pct.
Note: Sagsbehandlernes viden om refusionssatser er undersøgt ved at lade de interviewedeangive satserne ud for ydelserne på en tjekliste.
Ifølge sagsbehandlerne har den differentierede refusion en central betydningfor, hvor mange aktive tilbud borgerne får. Sætninger somvi skal aktivere forenhver pris,ogden højere refusion er altafgørendegår igen blandt sags-behandlerne.Fx peger flere kontanthjælpsmedarbejdere på, at de har helt konkrete måltalfor, hvor stor en andel af deres borgere, der skal være i aktivitet. Det gælderfx i en modtagelse, at 95 pct. af borgerne som udgangspunkt straks skalgives aktive tilbud. Baggrunden for et sådant måltal kan ikke være, at mangiver aktive tilbud ud fra en vurdering af den enkelte borgers situation ogmuligheden. Man kender ikke de enkelte borgere på det tidspunkt, hvormåltallet sættes. En vigtig forklaring er derimod, at den høje refusion erfokuseret på rettidighed og borgeres retskrav. Som det fremgår af tabel 4 har de da også enrelativt ringe træfsikkerhed i forhold til at angive de korrekte refusionssatser for deres område.15 Resultatet bekræftes af den landsdækkende spørgeskemaundersøgelse, hvor jobcenter-cheferne har svaret på, hvor stor viden sagsbehandlerne har om refusionssatser. Ni ud af timener, de harstorellernogenviden, mens kun en ud af ti mener, de harlilleviden. Se i øvrigtbilag 2.
38/145
vigtig kommunaløkonomisk. Også sygedagpengemedarbejdere peger på, atdifferentiering af refusionen har en markant betydning for kommunensinteresse i at give mange aktive tilbud.Refusion tilskynder til aktive tilbudVed interviewene er deltagerne blevet bedt om at erklære sig enige eller uenigei følgende udsagn:Højere refusion i aktivperioden tilskynder kommunerne til ataktivere.Syv ud af ti beskæftigelseschefer erklærer sig enige i synspunktet.Blandt topchefer, jobcenterchefer og sagsbehandlere erklærer ni ud af ti sigenige.Kilde: Tjek af holdninger til udsagn, jf. bilag 3.
Denne konklusion underbygges af den kvantitative undersøgelse (kapitel 5).Et resultat i denne er, at indførelsen af den differentierede refusion forkontanthjælpsmodtagere i 2006 har før til, at aktiveringsomfanget er stegetmed mellem seks og otte procentpoint. Omsat til 2009-tal betyder detfølgende: I 2009 var der ca. 103.000 kontanthjælpsmodtagere, regnet somfuldtidspersoner på årsbasis. De var aktiveret i et omfang, så det svarer tilca. 30.000 personer. Uden den differentierede refusion ville der i stedet haveværet tale om 22.000-24.000.Interviewene i kommunerne viser i øvrigt, at der er store indre uoverens-stemmelser i de enkelte kommuners vurdering af, i hvilket omfang dedifferentierede refusionssatser har betydning for indsatsen. Der er simpelt-hen en minimal sammenhæng mellem det, de forskellige led i kommunernesiger. Spørgsmålet forekommer at være meget følsomt, og man fornemmer,at svar bliver givet på en skala, der går fra det faktuelt korrekte til det politiskkorrekte.Fx giver man i cheflaget udtryk for, at refusionen kun spiller en lille rolle,mens sagsbehandlerne oplever, at hele styringsfilosofien er baseret på athente mest mulig refusion hjem. Der er også eksempler på, at vurderingerspringer led over: Topcheferne mener, at refusionen er en afgørendedrivkraft, mens beskæftigelseschefen og jobcenterchefen forklarer, at tilbudkun gives, hvis borgerens situation tilsiger det, hvorimod sagsbehandlerneudtrykker det samme som topcheferne.
39/145
4.5.2 Ekstra penge til aktive perioder fremmer aktive tilbud til desvagesteN. Høj refusion i aktivperioden har særlig betydning for den svagestegruppe borgere. De bliver i langt mindre grad end tidligere overladt tilpassivitet.
Den højere refusion i aktive perioder giver en større sikkerhed for, atkommuner også giver aktive tilbud til de svageste borgere. Hvis ikke der varforskel på refusionsprocenten for passive og aktive perioder, villekommunerne have en tendens til at friholde flere borgere.Forklaringen er, at man i høj grad handler økonomisk rationelt, og atinvesteringen ville formodes at være dårlig. Det koster penge at give aktivetilbud, og for en gruppe af svage borgere har man ingen som helst tiltro til, atet aktivt tilbud virker. Derfor ville der, uden differentieringen, være entendens til at lade dem gå.Men netop fordi refusionen øges i aktivperioder, sker dette ikke. Meddifferentieret refusion kan der være god økonomi i at give tilbud til desvageste, uanset om man har en forventning til, om det virker eller ej.En beskæftigelseschef forklarer:Netop på grund af den høje refusion har viaktiveret nogle svage, som vi slet ikke troede på. Og nogle af dem er rentfaktisk kommet i job.Den differentierede refusion bidrager, i lighed med rettidighedskravet (seafsnit 4.2.2), til at sikre, at kommunerne også forholder sig til de svagesteborgere.4.5.3 Visse aktive tilbud er uden klart perspektivO. Kommunerne aktiverer til tider borgere alene med henblik på athente den høje refusion hjem.
De fleste sagsbehandlere mener, at de aktive tilbud planlægges ud fraborgerens individuelle behov. Drejer emnet ind på økonomisk styring, giveren del sagsbehandlere dog samtidig udtryk for, at de i større eller mindreudstrækning er styret af chefernes krav om, at statsrefusionen skal være såhøj som muligt. Det fører til, at sagsbehandlerne ind imellem giver aktivetilbud, uden at de selv kan se perspektivet.Nogle chefer lægger helt åbent op til, at aktive tilbud bliver givet, uanset omder er perspektiv i dem eller ej. Fx fremhæver en gruppe af topledere
40/145
(borgmester, kommunaldirektør og økonomidirektør), at de bare forholder sigtil de regler, der er, og forsøger at få den bedst mulige økonomi ud af det.De siger:Vi går efter at få den højeste refusion og de laveste nettoudgifter.Vi sender nogle ud, selvom vi ved, at de aldrig kommer i arbejde. Vi har ikkeråd til medfølelse.I visse kommuner udtrykker topledelsen, at spørgsmålet om aktive tilbudikke giver kommunerne noget valg. Argumentet er, at kommunenskalgivetilbud, og så må de finde på noget – klart perspektiv eller ej.Flere topchefer forklarer, at kommunen er tvunget til at finde på et aktivttilbud til alvorligt syge kræftpatienter, alvorligt ulykkesramte mennesker ogandre. Det vidner om, at de statslige regler bliver overfortolkede vissesteder. De bliver tolket sådan, at staten tvinger kommunerne til at vælgeløsninger, der er uheldige, og som derfor ikke har kvalitet i sig (jf. også afsnit4.1.5).Der er imidlertid ikke noget lovkrav om, at kommunen skal give tilbud til allesygemeldte. Der gælder ingen ret-og-pligt regler i forhold til disse grupper.Sygemeldte, der ikke kan klare et aktivt tilbud, skal således ikke have tilbud.Det er dog korrekt, at kommunen skal give aktive tilbud, såfremt den ønskerat hente den høje refusion hjem.Mange mener, at aktivering sker for at hente den høje refusion hjemVed interviewene er deltagerne blevet bedt om at erklære sig enige eller uenigei følgende udsagn:Højere refusion i aktivperioder tilskynder kommunerne til ataktivere for aktiveringens skyld, og ikke fordi man mener, det virker.Både top- og beskæftigelseschefer deler sig stort set ligeligt i to grupper. Halv-delen er enig, den anden halvdel uenig. Blandt jobcentercheferne er holdningentypisk, at den højere refusion tilskynder til aktivering for aktiverings skyld. Femud af ti er enige, mens tre ud af ti er uenige. Også blandt sagsbehandlereerklærer de fleste sig enige i, at refusionen tilskynder kommunen til aktiveringfor aktiveringens skyld. Syv ud af ti er enige.Kilde: Tjek af holdninger til udsagn, jf. bilag 3.
En del kommuner har – især i forhold til kontanthjælps- og sygedagpenge-modtagere – skabt standardiserede tilbud i kommunalt regi. I disse tilbud ertimetallet ofte præcis det, der skal til, for at kommunen kan få den højerefusion. Det vil sige, at tilbuddene ofte er 25 timer om ugen for kontant-hjælpsmodtagere og 10 timer for sygedagpengemodtagere.Der er eksempler på, at kommunen som udgangspunkt visiterer alle syge-meldte til det samme kommunale tilbud. Der kan fx være fire standardforløbat vælge imellem: (1) Et afklaringsforløb for sygemeldte, der kommer fra
41/145
ledighed, (2) et fastholdelsesforløb, hvor sygemeldte fra et job modtagervejledning fra en fysioterapeut, en socialrådgiver, en ergoterapeut og enjobkonsulent, (3) et udredningsforløb for de, der er i fare for at miste jobbetog (4) et sundheds- og trivselsforløb, hvor der er fokus på konflikthåndtering,stress, smertehåndtering, motion og sundhed. Fælles for aktiviteterne er, atde har en varighed på præcis de ti timer pr. uge som lov om en aktivbeskæftigelsesindsats kræver for at udløse den høje refusion. Ikke ni timer.16Ikke elleve. Ti timer.Typisk er det i princippet frivilligt, om jobcentret bruger pladserne. Men fleresteder er man bevidst om, at det kan skabe politiske problemer, hvisprojektet ikke bliver brugt.Det er normalt nemt rent administrativt for sagsbehandleren at melde enborger til de kommunale projekter. Samtidig har mange sagsbehandlere enoplevelse af, at disse tilbud er gratis. Hvis en sagsbehandler ønsker attilbyde en borger noget mere individuelt tilpasset, kan det være langt mereadministrativt besværligt. Hos virksomhedskonsulenten er der ofte ventetid,og der skal udfyldes blanketter. Det samme gør sig gældende, hvis etuddannelsesforløb skal skræddersys.Den slags projekter er typisk billige for kommunen at drive. Er de tilpasbillige, kan aktiveringen være indtægtsgivende for kommunen. Det gælder isærlig grad aktivering af sygedagpengemodtagere på grund af det lavetimekrav og fraværet af et driftsloft (jf. boks næste side).Der er altså ingen tvivl om, at den differentierede refusion påvirkerkommunerne i retning af at give aktive tilbud til langt flere end tidligere. Tilgengæld synes nogle aktive tilbud at bære præg af, at der er for lidt fokus påat give tilbud med effekt.
16 De aktiviteter, der rettes mod sygedagpengemodtagere, er på ti timer. Det betyder dog ikke,at alle sygedagpengemodtagere modtager aktive tilbud på ti timer. Tilbud på færre timerbenyttes også. Fulgt af en socialfaglig vurdering kan få timers aktivitet give anledning til højrefusion. Der ses også eksempler på sygedagpengemodtagere, der får aktive tilbud på 25 timer,nemlig de tilbud, som kommunen i forvejen har til kontanthjælpsmodtagere.
42/145
Økonomi i at give aktive tilbud til sygedagpengemodtagereKommunaløkonomisk kan det være en god forretning for kommunerne at aktiveresygedagpengemodtagere. Et eksempel kan illustrere dette:En kommune har knap 800 fuldtidspersoner på sygedagpenge, der har væretfraværende på grund af sygdom mellem 9 og 52 uger. Hvis alle er passive, erkommunens forsørgelsesudgifter ca. 100 mio. kr. om året. Får alle i stedet et aktivttilbud i 10 timer om ugen, kan kommunen skifte lav refusion ud med høj. Det skaberen kommunal ekstraindtægt på ca. 45 mio. kr. om året.Forudsættes, at et 10-timers tilbud koster omkring 25.000 kr. om året, kankommunen give tilbud til alle sygedagpengemodtagerne for ca. 20 mio. kr. Statenfinansierer halvdelen, så den kommunale udgift til tilbuddet vil være 10 mio. kr. Somnævnt er gevinsten på refusionen ved aktive tilbud ca. 45 mio. kr. Den kommunalenettogevinst er altså omkring 35 mio. kr. om året.Når det er relativt let at få god økonomi i aktivering af sygedagpengemodtagere,skyldes det, at der kun skal præsteres 10 aktiveringstimer, for at kommunen fårudløst de ekstra 30 pct. af den fulde sygedagpengeydelse.Sammenlignet med andre ydelser har jobcenteret langt den største indtægt ved atgive en ekstra aktiv time til sygedagpengemodtagere, indtil grænsen på 10 timer ernået. Dette fremgår nedenfor.Indtægt pr. aktiv time ved 10, 25 og 37 timer med aktive tilbud pr. ugeIndtægt pr. aktiv timegennemsnitlig/marginalA-dagpengeKontanthjælpSygedagpenge10 timer25 timer37 timer
25 kr./25 kr.0 kr./0 kr.115 kr./1.130 kr.
25 kr./25 kr.30 kr./750 kr.45 kr./0 kr.
25 kr./25 kr.20 kr./0 kr.30 kr./0 kr.
4.5.4 Konkurrerende bud på, hvad effekt erDet er en meget kompleks opgave at måle effekterne af aktive tilbud. Mangekommuner mangler da også et instrument til at måle effekten. Når manspørger til måling af effekter, er et typisk svar, at kommunen p.t. ikke haroverblikket, men at et sådant måleinstrument er under udvikling.Der er heller ikke noget entydigt bud på, hvad man skal forstå ved en effekt.Alle ved, at fast ustøttet arbejde er det ultimative mål, og dermed en ønsketeffekt. Men for en del sagsbehandlere er afklaringen af en borger et slagsmål for effekt. Uanset om en sygedagpengemodtager afklares til førtids-pension, eller alternativt til ustøttet job, så er der for dem tale om en effekt.Logikken er, at sagsbehandlere, der på den måde formår at lukke sager,yder en effektiv sagsbehandling. De nedbringer den såkaldte sagsstamme.Deres arbejde har effekt.
43/145
I den landsdækkende spørgeskemaundersøgelse har jobcenterchefernesvaret på, hvor sagsbehandlernes viden om effekter stammer fra. Resultatetbekræfter det noget brogede billede, der tegner sig, i forhold til spørgsmåletom effekter i beskæftigelsesindsatsen.Som det fremgår af figur 3, mener fire ud af ti jobcenterchefer, atsagsbehandlernes viden om effekter af aktive tilbud beror på deres egneerfaringer. Ud fra en videnskabelig synsvinkel liggeregne erfaringerlangt framåling,idet hver enkelt sagsbehandler kan have sit eget bud på, hvad dervirker. Tre ud af ti siger, at viden kommer fra kommunens egne under-17søgelser, mens godt hver tiende giver udtryk for, at sagsbehandlernesviden om effekter kommer fra evidensbaserede, nationale undersøgelser.Figur 4.5.1: Kilden til sagsbehandlernes viden om effekter af aktivetilbud
Sagsbehandlernes egne erfaringer
Kommunens egne undersøgelser
Andet
Forskning eller ministerielle undersøgelser
0%
10%
20%
30%
40%
Note: Spørgeskemaundersøgelse blandt jobcenterchefer, jf. bilag 2.
17 Hertil kommer, at 13 jobcenterchefer svarer ”Andet”. Af disse angiver otte, at sagsbehand-lernes viden beror på en kombination af egne erfaringer og kommunens egne evalueringer.
44/145
4.6 DriftsloftetP. Driftsloftet er vanskeligt at styre efter og har begrænset betydning forbeskæftigelsesindsatsen.
Staten finansierer – som hovedregel – 50 pct. af de udgifter, kommunernebruger på at aktivere borgere, de såkaldte driftsudgifter. Der er loft for, hvorhøje driftsudgifter staten yder refusion for. Det kaldes driftsloftet.Kommunale udgifter, der ligger over dette loft, giver staten ingen refusionfor.Driftsloftet spiller en begrænset rolle som styringsredskab. Det synes der atvære to hovedforklaringer på. Den ene handler om manglende gennem-skuelighed. Den anden handler om relativt begrænset økonomisk betydning.Med hensyn til manglendegennemskuelighed,så er driftsloftet en såkompleks størrelse, at det er vanskeligt at kommunikere om og styre efter.Derfor bliver den direkte pris, dvs. den kommunale bruttoudgift, til tilbuddet ipraksis ofte styrende for valget mellem tilbud. Det forståelige bliver detstyrende.En pris pr. uge på 2.000 kr. er konkret og forståelig. Blander man driftsloftetind i regnestykket, bliver det en del mere kompliceret. Så skal kommunenforholde sig til, om 2.000 kr. er en høj eller lav pris, givet at staten betaler enandel. En andel som staten dog kun betaler, hvis kommunens samledeudgifter til aktive tilbud ikke overstiger et-eller-andet beløb (som siden kanudregnes på baggrund af antallet af helårspersoner). Såfremt udgifterneoverstiger dette beløb, vil statens betaling udgøre nul kroner. Det ervanskeligt at træffe konkrete beslutninger ud fra.I flere kommuner har man et meget diffust forhold til prisen på kommunaleprojekter, og flere steder giver man udtryk for, at projekter er gratisaktivering. Omvendt er der ofte en direkte og kendt pris pr. uge forvirksomhedsrettede tilbud (fx en standardudgift til mentor) og kurser hosandre aktører mv. Ofte fører en sammenligning af de rå priser til, atkommunale projekter er det mest fordelagtige – nogle steder fordiprojektprisen, der er sat til nul, bliver sammenlignet med de kommunalebruttoudgifter til andre tilbud, uagtet at de i praksis giver refusion.Driftsloftet forekommer at være for komplekst til at have nogen reel styrenderolle. At det forholder sig sådan understreges af, at mange giver diffuse svar,når de bliver spurgt til driftsloftet. Der er, i de enkelte kommuner, ikke nogengenerel enighed om, hvad driftsloftet betyder for kommunen, og hvordankommunen forholder sig til det.
45/145
De fleste topchefer – herunder borgmestre – har højest en vag forestilling18om driftsloftet. Når de giver et bud på, hvordan kommunen ligger i forholdtil det, stemmer svarene ofte ikke overens med fakta. Og ofte afviger de fra,hvad andre interviewede i samme kommune forklarer.Med hensyn til denøkonomiske betydning,så spiller driftsloftet en forholds-vis begrænset rolle, når det holdes op mod den økonomi, der for kommunener i at overholde rettidighed og modtage refusion for aktive frem for passiveperioder. Det er en medvirkende forklaring på, at driftsloftet bliver under-ordnet. Uanset om man har ramt driftsloftet eller ej, vil kommunerne ud fraen økonomisk betragtning vælge at give rettidige aktive tilbud. Alternativet erfor dyrt.Økonomi i at give aktive tilbud trods overskridelse af driftsloftTil trods for en overskridelse af driftsloftet kan det være indtægtsgivende for enkommune at fortsætte med at give aktive tilbud.Et eksempel: For en enlig forsørger på kontanthjælp koster manglendeoverholdelse af rettidighed ca. 8.500 kr. om måneden for kommunen. Det er,hvad den taber i refusion sammenlignet med, hvad kommunen kunne have fåetmed et aktivt tilbud. Kommunen modtager 0 pct. i stedet for 65 pct. i refusion.Der er økonomi i at aktivere vedkommende, hvis kommunen kan skabe ellerkøbe et aktivt tilbud til en lavere pris. Beskæftigelsesregion Syddanmarkbenytter for eksempel en beregningsforudsætning i deres analyser om engennemsnitlig tilbudspris på 5.000 kr. pr. måned ved fuldtidsaktivering afkontanthjælpsmodtagere.
Det står, med andre ord, ganske klart, at driftsloftet højest spiller en be-grænset rolle i forhold til kommunernes styring af beskæftigelsesindsatsen.En rolle, der ligger langt fra de roller, som de tre store styringsredskaberspiller.
18 Sagsbehandlere kender endnu mindre til driftsloftet end topchefer. De fleste har aldrig hørtom det. De styringsmæssige ideer, der ligger bag loftet, har ingen plads i deres hverdag.
46/145
4.7 Servicerammen – konto 5 og konto 6Q. De økonomiske styringsregler begunstiger aktivering i forhold tilsamtaler, hvilket giver en skævhed i valget mellem forskellige former forindsatser. Reglerne medfører uproduktiv kommunal tænkning ikontering.
Kommunernes udgifter til løn til det personale, der arbejder med samtaler ogsagsbehandling, skal konteres på den såkaldtekonto 6,som vedrørerkommunernes administrationsudgifter. Der er ikke statsrefusion til udgifterpå denne konto, og kontoen er underlagt servicerammen, som kommunerneunder ét skal overholde. Aktiveringsudgifter (og udgifter til forsørgelses-ydelser) konteres på konto 5. Den er ikke underlagt servicerammen, og derydes refusion til udgifterne.Reglerne betyder, at det – alt andet lige – er dyrere for kommunerne at øgekontakten med borgerne sammenlignet med at øge aktiveringen.Flere jobcentre har fået ekstrabevillinger til sagsbehandling i forventning om,at dette vil nedbringe udgifterne til overførselsindkomster. Det er såledesmuligt at få flere ressourcer til sagsbehandling. Men ofte har kommunerneværet igennem en vanskelig proces. Dels fordi servicerammen lægger enbegrænsning på, hvor meget kommunens udgifter kan stige. Dels fordi denmanglende refusion af udgifterne til sagsbehandling gør det sværere at viseen positivbusiness-case,altså vise, at en investering i sagsbehandling viltjene sig hjem gennem kortere ydelsesforløb.Der er eksempler på, at kommunerne vælger discountløsninger for at leveop til rettidigheden for samtaler – fx ved at indkalde mange ledige tilkollektive samtaler efterfulgt af en helt kort registrering af og samtale medden enkelt. Denne undersøgelse giver ikke grundlag for at kæde dettedirekte sammen med de økonomiske rammer omkring konto 6. Der kan ligeså vel være tale om dårlig planlægning eller for lille fokus på opgaven. Påden anden side trækker reglerne alt andet lige i retning af, at kommunerneholder mest muligt igen med at ansætte sagsbehandlere.Evalueringen af forsøgetHurtigt i gang,hvor der blev givet en tidlig indsatstil a-dagpengemodtagere, viser, at den mest effektive indsats i forhold tildenne gruppe er samtaler i jobcentret. Derfor forekommer det uheldigt, atreglerne trækker i retning af, at kommunerne vælger aktivering frem forsamtaler. Både fordi samtaler virker bedre for nogle ydelsesmodtagere ogfordi det – samfundsøkonomisk – er langt billigere.Kommunerne bruger en del uproduktiv tid som følge af konterings- ogrefusionsreglerne omkring konto 5 og 6. Dels er reglerne vanskelige at forstå
47/145
og arbejde med – flere kommuner peger på at snittet mellem de to kontilægges efter tæt konsultation af kommunens revision. Dels bruges derkræfter på at bøje reglerne.Kommunerne bruger energi på at overveje, hvad der egentligt kan kontereshvor. Inden for lovens rammer søger man at flytte aktivitet fra konto 6 tilkonto 5. Det har ligget uden for denne undersøgelses emnefelt at lave enegentlig afdækning af, hvor meget og hvordan kommunerne får aktiviteter tilat skifte kontonummer. Men der er ingen tvivl om, at man mange stederbruger energi på at få tilrettelagt det optimale snit mellem de to konti.Et eksempel på trafikken mellem konto 5 og konto 6 er at spalte sags-behandlernes arbejde i egentlig kommunal myndighedsudøvelse ogalmindelig sagsbehandling. Det sidste behøver ikke nødvendigvis at foregå ijobcentret. En model er, at man reducerer antallet af ansatte på konto 6 ogflytter dem til et projekt. I projektet arbejder en del af medarbejderne med atlave sagsbeskrivelser og andet socialfagligt arbejde, men uden at havemyndighedsansvar. Når der så senere er brug for, at kommunen træfferbeslutninger, så indgår dette materiale.Samme mulighed er der i forhold til den virksomhedsrettede indsats. En delaf det administrative arbejde i forbindelse med fx virksomhedspraktik,løntilskudsjob og etablering af et fleksjob bliver flyttet til konto 5.Samtidig benytter kommunerne sig af at lægge samtaler over til andreaktører, altså private firmaer. De gennemfører en del af sagsbehandlingen,og de aflønnes fra konto 5.I mange kommuner ved man, hvilke andre kommuner der har godeerfaringer med at organisere sig i forhold til de to konti. Det kan giveanledning til studieture.
48/145
4.8 Beskæftigelsestilskud og udligningsordningermv.Udover de direkte refusioner på beskæftigelsesområdet er der en rækkeandre betalingsstrømme mellem stat og kommune – og kommuner imellem– som påvirker den økonomiske effekt af beskæftigelsesindsatsen. Fireordninger har betydning for den kommunale økonomi. Det er beskæftigel-sestilskuddet, bloktilskuddet, udligningsordninger og budgetgarantien.4.8.1 Uden betydning for beskæftigelsesindsatsenR. Hverken beskæftigelsestilskud, bloktilskud, udligningsordninger ellerbudgetgaranti spiller nogen nævneværdig rolle som styringsredskaber iforhold til beskæftigelsesindsatsen.
Hvor meget de fire tilskuds- og udligningsordninger end betyder for penge-strømmene fra stat til kommuner og mellem kommuner, så er der ingen afdem, der reelt har nogen nævneværdig betydning for beskæftigelses-indsatsen. I stort set alle kommuner beskrives ordningerne som værendeuden betydning for den konkrete budgetlægning og hverdag i jobcenteret.Et simpelt spørgsmål kan illustrere, hvorfor ordningerne er svære forinterviewpersonerne at forhold sig til. Spørgsmålet er: ”Hvad betyder detøkonomisk i forhold til disse ordninger, hvis I får en ekstra kontanthjælps-modtager i arbejde?” De interviewpersoner, der svarer på dette spørgsmål,har – stort set uden undtagelse – svaretved ikke.Ingen af dem kan over-skue ordningerne. Flere kender end ikke fortegnet.Tabel 4.8.1 giver et fingerpeg om, hvorfor det er så svært at overskue forrespondenterne. Som det fremgår, retter tilskuddene sig mod udviklingen iforskellige ydelser og udgifter. Og de beregnes på baggrund af forskelligekriterier.Fx er beskæftigelsestilskuddets størrelse afhængigt af ledighedsudviklingeni landsdelen, budgetgarantien handler om, hvorvidt der på landsplan harværet merudgifter i forhold til det budgetterede, og udligningen tagerudgangspunkt i den enkelte kommunes økonomi sammenlignet med andre.
49/145
Tabel 4.8.1: Beskæftigelsestilskud, bloktilskud, udligningsordninger ogbudgetgarantiDet gives tilskuddet tilBeskæftigelsestilskudA-dagpengeKriterier for tilskudDen konkrete kommunesforudgående ledighed ogtilskud samt landsdelensledighedsudviklingBloktilskud ogkommunal udligningKommunale udgifterDen konkrete kommunesindbyggertal (bloktilskud)samt strukturel saldo (begge)BudgetgarantiOverførsler bortset fraudgifter til a-dagpenge,fleksjob, skånejob ogsygedagpengeAlle kommuners samledemerudgifter i forhold tilbudget
De mange forskellige tilskuds- og udligningsordninger gør det megetvanskeligt for den enkelte kommune at udregne konsekvensen af at bringeen overførselsmodtager i beskæftigelse.Kommer en person i beskæftigelse, er beskæftigelsestilskuddet stort setuændret, da det afhænger af ledighedsudviklingen i hele den landsdel, hvorkommunen ligger. Omvendt betyder stigende beskæftigelse, at udligningenfalder, da den blandt andet tager udgangspunkt i kommunens skatte-grundlag. Er kommunen omfattet af flere udligningsordninger, kan der væreflere parallelle ændringer.Det er derfor overordentligt vanskeligt for den enkelte kommune at beregneden samlede kommunaløkonomiske konsekvens af en investering i enanden indsats, der bringer en overførselsmodtager i beskæftigelse.Dertil kommer, at der er betydelig forsinkelse på, hvornår konsekvenserne afen handling bliver synlige. I nogle tilfælde efterreguleres kommunensstatstilskud i tre år efter tilskudsåret.
50/145
4.9 Puljer og tilskudS. Puljer og tilskud er effektive statslige redskaber til at drejekommunernes indsats i en bestemt retning.
Staten afsætter penge til at fremme bestemte mål og indsatser.Kommunerne kan få del i pengene ved at søge dem, eller ved at foretage sigbestemte handlinger, som udløser et tilskud.Sådanne puljer og tilskud virker. De får kommunerne til at styrke indsatsen iden ønskede retning. Puljer og tilskud kan bidrage til at sætte noget i gang,som ellers ikke ville blive sat i gang. Og de kan bidrage til at rettekommunernes fokus mod områder, man hidtil ikke har haft så storopmærksomhed på.Fx opfattes indsatsenNy Chancesom et eksempel på en vellykket satsning.Med Ny Chance kunne kommunerne i perioden 1. juli 2006 til 30. juni 2008få del i ekstra midler, såfremt de igangsatte aktivitet over for kontanthjælps-modtagere, der havde gået passive i mindst et år. Initiativet gav kommuneranledning til at organiserede sig efter formålet, og opfattelsen er, at detfaktisk lykkedes at finde job til borgere, som man ellers havde anset for atvære håbløse tilfælde.Puljer og tilskud vækker ikke udelt begejstring i kommunerne. Tværtimod erder irritation over den administration, der er forbundet med at få pengene.Kommunernes oplevelse er, at det kræver mange ressourcer at søge puljerog tilskud samt at afrapportere. Nogle kommuner har ansatte, der alene skalfinde, søge, administrere og eventuelt afrapportere i forhold til puljer ogtilskud. Andre kommuner etablerer fællessekretariat til opgaven.I nogle kommuner understreger man, at mankungår efter puljer, som har etformål, der passer ind i de igangværende aktiviteter. I forhold til dissekommuner kan det ikke afvises, at puljerne indebærer et dødvægtstab – dvs.at tilskuddet går til at udføre handlinger, der alligevel ville blive udført.
51/145
Forskel på holdning til puljer og tilskud mellem kommunale niveauerVed interviewene er deltagerne blevet bedt om at erklære sig enige eller uenigei følgende udsagn:Kommunen finder det positivt, at staten giver tilskud ogpuljemidler til at fremme bestemte indsatser.Uenig, siger de fleste topchefer,nemlig otte ud af ti. Beskæftigelsescheferne er mere splittede – halvdelen erenige, halvdelen uenige. Blandt jobcentercheferne er fire ud af ti enige, tre ud afti uenige. Sagsbehandlerne mener, at puljer og tilskud er en god idé – syv ud afti er enige i udsagnet.
Deltagerne er også blevet præsenteret for udsagnet:Tilskud og puljer fårkommunen til at satse ekstra på at nå målene.Fem ud af ti topchefer erklærersig enige. Det samme gør seks ud af ti beskæftigelseschefer. Blandt jobcenter-chefer og sagsbehandlere er otte ud af ti enige i, at tilskud og puljer fårkommunerne til at satse ekstra på at nå målene.Note: Tjek af holdninger til udsagn, jf. bilag 3.
52/145
4.10 Andre styringsredskaberT. Staten har andre virkningsfulde styringsredskaber end deøkonomiske, fx ministermål og benchmarking. Disse ikke-økonomiskestyringsredskaber virker, om end i forskelligt omfang.
Begrebetandre styringsmekanismerdækker i denne sammenhæng ikke-økonomiske redskaber, som staten benytter til at styre kommunernesbeskæftigelsesindsats. Der er tale om styring via revision, beskæftigelses-regionen, benchmarking og ministermål.4.10.1 Anmærkninger fra revisionenAlle led i kommunerne har respekt for anmærkninger fra revisor. Hoved-forklaringen er, at de typisk har økonomisk betydning for kommunen. Dendirekte sammenhæng mellem revisionskritik og økonomi gør det svært atisolere effekten af revisionen fra de økonomiske incitamenter. Revisionenbidrager til at sætte fokus på nogle væsentlige incitamenter i denøkonomiske styring såsom rettidighed.Kritik fra anden side har ikke samme fokus. Hvis en kommune bliverkritiseret af fx Agenda, A4, lokalpressen eller Samspil.info, vil alvorligheden ilangt højere grad bero på en konkret vurdering. Det samme gælder kritik fraborgere fremsat via medierne.Billedet af de forskellige reaktioner, alt efter hvor kritikken kommer fra,understøttes af spørgeskemaundersøgelsen blandt jobcenterchefer. De erblevet spurgt om, hvilke politiske reaktioner der er på udefra kommende19kritik, alt efter hvor kritikken kommer fra.Som det fremgår af figur 4.10.1, mener 65 pct. af jobcentercheferne, at kritikfra revisionen afføder stærke politiske reaktioner. Bliver der i stedet fremførtkritik via presse, nyhedsbreve eller andre medier, er det 41 pct., der mener,at det giver anledning til stærke politiske reaktioner. Kritik frabeskæftigelsesregionen er noget, politikerne tager lettere på. Kun 12 pct.svarer, at en sådan kritik giver anledning til stærke politiske reaktioner.
19 Dog mener jobcentercheferne ikke, at kritik fra borgere har samme betydning, som detfremgår af interviewene ved besøg i kommunerne.
53/145
Figur 4.10.1: Politiske reaktioner på udefra kommende kritik
Den kommunale revision
Pressen, nyhedsbreve eller andre medier
Det statslige tilsyn
Borgerne
Beskæftigelsesregionen
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Stærk reaktion
Nogen reaktion
Note: Spørgeskemaundersøgelse blandt jobcenterchefer, jf. bilag 2.
4.10.2 Benchmarking på tværs af kommunerMed Arbejdsmarkedsstyrelsens portaljobindsats.dker det blevet muligt atsammenligne kommunerne på beskæftigelsesområdet. Man kan fxundersøge varigheden af forløb, antal ydelsesmodtagere, udviklingen ibeskæftigelsen, rettidigheden og aktiveringsgraden og så videre.De fleste kommuner bruger jobindsats.dk til at sammenligne sig med andrekommuner. Overalt er der opmærksomhed om den slags sammenligninger.Ingen ønsker at påkalde sig negativ opmærksomhed i sammenligningerne.En topchef siger, atstyringen har banet vej for en stor valid dataproduktion,der gør det muligt for kommunerne at følge med i, hvor godt de klarer sig.Det skaber politisk opmærksomhed, fordi politikerne ønsker at klare sig godti forhold til de andre kommuner.Som udgangspunkt er benchmarking derfor et effektivt redskab i styringen afbeskæftigelsesindsatsen. Der er dog visse forhold, der lægger enbegrænsning på virkningen.I de fleste kommuner er der en opfattelse af, at netop deres egen kommunehar så specielle vilkår, at den falder i en kategori for sig selv. Derfor giver detikke rigtig giver mening at sammenligne den med andre. Det specielle kanvære, at kommunen altid har haft ualmindeligt mange førtidspensionister, atden har flere ufaglærte end andre, at den er meget mere Udkantsdanmark
54/145
end nogen anden kommune, at den er ramt særligt hårdt af finanskrisen, atden har helt specielle erhvervsvilkår etc.Mens der er varierende forklaringerne på, hvorfor en kommune er heltspeciel, så synes forklaringerne at føre til samme konklusion: På grund afhelt specielle forhold kan man ikke rigtig sammenligne kommunen medandre kommuner.Hvis udgangspunktet for en sammenligning er, at den – på grund afudkantsbeliggenhed, erhvervsstruktur, uddannelsesniveau, størrelse etc. –er uretfærdig eller misvisende, så er der også grænser for, hvilken betydningden vil blive tillagt.Derudover vælger kommunerne i praksis ofte selv sammenligningsgrundlag.Som bekendt har Arbejdsmarkedsstyrelsen påjobindsats.dkskabt ti klynger,inden for hvilke kommunerne er sammenlignelige. Klyngerne bevirker, atman sammenligner kommuner, der rent faktisk minder om hinanden i forholdtil rammevilkårene for beskæftigelsesindsatsen.Ideen i klyngerne er altså, at kommuner bør sammenligne sig med sammen-lignelige kommuner, men det sker langt fra altid. Ligger en kommuneeksempelvis i Nordjylland, vil kommunen alt andet lige have en tendens til atsammenligne sig med andre nordjyske kommuner. Uanset om det mestrelevante sammenligningsgrundlag er Køge, Næstved eller Ballerup, såligger de så langt væk, at de kan forekomme irrelevante i en lokal kontekst.4.10.3 Samarbejde med beskæftigelsesregionerneKommunerne er delte i deres vurdering af samarbejdet med beskæftigel-sesregionen. Nogle betegner relationen som konstruktiv, og i dissekommuner er man lydhøre over for kritik fra beskæftigelsesregionen. Andrehar en mere negativ opfattelse af beskæftigelsesregionens styring.Der er tendens til, at de kommuner, der er tilfredse med samarbejdet medbeskæftigelsesregionen, er kommuner, der har det sværere end andre.Omvendt er de mere gunstigt stillede kommuner mere end forbeholdne overfor det udbytte, de kan høste af samarbejdet. Synspunktet er, at beskæf-tigelsesregionernes ressourcer bør overføres til jobcentrene ellerArbejdsmarkedsstyrelsen.De, der er negative over for beskæftigelsesregionerne, kan typisk beretteom, at regionen graver sig ned i hjørner af en kommunes beskæftigelses-indsats. Der kan fx være tale om, at regionen laver fremskrivninger fordelt pået så stort antal variable, at man får et irrelevant detaljeringsniveau. Nårkommunen herefter skal bruge tid på at forholde sig til, om det er 17 eller 19
55/145
personer, man kan forvente i den ene eller anden kategori næste år, såforekommer det som spild af tid.Flere kommuner fremhæver endvidere, at beskæftigelsesregionerneskompetencer retter sig ganske kraftigt mod de forsikrede ledige. Enbeskæftigelseschef siger, atbeskæftigelsesregionen har nicheviden om deforsikrede ledige, men de ved ikke meget om de ikke-forsikrede.4.10.4 MinistermålKommunerne er opmærksomme på de ministermål, der er forbeskæftigelsesindsatsen. Ministermålene bliver debatteret politisk, blandtandet i forbindelse med, at kommunen behandler beskæftigelsesplanen.Uagtet at beskæftigelsesplanen har betydning for den overordnede satsningi det enkelte jobcenter, så er det værd at bemærke, at hverkenbeskæftigelsesplan eller ministermål er tydelige for dem, der arbejder ijobcentrene.Sagsbehandlerne har vanskeligt ved at identificere de lokale politikeresfingeraftryk på deres daglige arbejde. Mens alle ved, at man i jobcentret skalsikre rettidighed, høj aktiveringsgrad og færrest mulige langvarige syge-dagpengeforløb, så kniber det med at give en beskrivelse af de mål-sætninger, der står i beskæftigelsesplanen – både ministermålene og delokalt fastsatte mål. Konkret forespurgt har svaret flere gange været i stilmed:Det er noget med … de unge … og … at vi skal … jeg kan ikke huskedet præcist, men jeg har den stående – skal jeg hente den?
56/145
5. Kvantitativ undersøgelse
57/145
5.1 Kvantitativ analyse af refusionsændring påkontanthjælpsområdet pr. 1. juli 2006Konklusion 1 – aktiveringsomfang, kontanthjælp:1. juli 2006 blevrefusion til kommunerne for udgifter til kontanthjælp ændret. Medændringen blev statens refusion gjort afhængig af, om den ledige var iet aktivt tilbud eller ej. Den kvantitative undersøgelse viser, ataktiveringsomfanget er steget med ca. 8 pct. som følge af reformen, ogat det især er brugen af vejledning og opkvalificering, der har trukketudviklingen. I 2009 var der ca. 103.000 kontanthjælpsmodtagere og ca.30.000 aktiverede. Undersøgelsens resultat kan omsættes til, at der istedet for 30.000 aktiverede ville have været mellem 22.000 og 24.000aktiverede i fravær af reformen. Resultaterne tyder endvidere på, at denøgede aktivering på den ene side har fastholdt ledige længere påkontanthjælp og på den anden side ført til mindre tilgang til kontanthjælpsåledes, at det samlede antal kontanthjælpsmodtagere er upåvirket afreformen.
Pr. 1. juli 2006 blev den statslige refusion af de kommunale overførsler tilkontanthjælp ændret, således at refusionsprocenten afhang af, om denledige var i et aktivt tilbud eller ej. Konkret blev refusionsprocenten øget fra50 pct. til 65 pct. i aktive perioder og reduceret fra 50 pct. til 35 pct. i passiveperioder. Dette giver alt andet lige kommunen et incitament til at aktiverekontanthjælpsmodtagere mere, end tilfældet var tidligere, og ideen er, atdenne øgede aktivering afføder et fald i antallet af kontanthjælpsmodtagere.I dette afsnit præsenteres en statistisk analyse af effekten af denne reformpå aktiveringsomfang, aktiveringstype og på overgang fra kontanthjælp tilselvforsørgelse for det enkelte individ. Første del af analysen er baseret påindividdata fra DREAM, og denne analyse er hovedanalysen. Derefter følgeren analyse på kommuneniveau, der beskriver udviklingen i aktiverings-andelen og antallet af kontanthjælpsmodtagere.Hovedanalysen er som nævnt baseret på individdata fra DREAM databasen.Denne indeholder oplysninger for alle personer på overførselsindkomst iDanmark på ugebasis. I DREAM findes oplysninger om hvilken offentligydelse, den enkelte modtager, og endvidere oplysninger om aktiveringstilbudsamt en række socioøkonomiske karakteristika. Disse informationer vildanne baggrunden for de statistiske analyser.I figur 5.1.1 vises aktiveringsandelen for perioden 1. januar 2003 til 31. maj2007. Uge 1 er uge 1 i 2003, mens den lodrette streg angiver reform-tidspunktet, og uge 230 er sidste uge i maj 2007.
58/145
Figur 5.1.1: Udviklingen i aktiveringsandelen i de udvalgte kommuner40%
35%
30%
25%Reformtidspunkt20%050100150200250
Uger fra 1.1.2003
Kilde: Egne beregninger baseret på DREAM.
Figuren viser for det første, at der – især i den sidste halvdel afperioden – er en stigende trend i aktiveringsomfanget. Denne trend findesaltså også før den refusionsreform, som er omdrejningspunktet i denneanalyse. Det er vigtigt i den videre analyse at forholde sig til denneunderliggende udvikling i aktiveringsomfanget og forsøge at isolere effektenaf refusionsændringen fra andre forhold (herunder andre reformer), der kantænkes at påvirke aktiveringsomfanget. For det andet ses, at der er enmarkant sæsonvariation i aktiveringsomfanget, hvor juli og januar markererde årlige lavpunkter. Det er igen vigtigt, at den statistiske model kan tagehøjde for disse udsving.I de næste underafsnit vil der bliver redegjort for de data, der bliver anvendttil den statistiske analyse, der vil blive redegjort for metodevalg, og endeligvil undersøgelsens resultater blive gennemgået.5.1.1 Data til kontanthjælpsanalysenDa formålet med analysen er at isolere effekten af refusionsændringen pr. 1.juli 2006, anvendes data for kontanthjælpsmodtagere, der modtog kontant-hjælp i perioden omkring reformtidspunktet. Helt konkret består data tildenne analyse af alle kontanthjælpsforløb, der er påbegyndt i perioden fra 1.januar 2003 til 30. juni 2006. Der anvendes således ikke i hovedanalysen20forløb, der er påbegyndt efter refusionsreformen. Forløbene følges, ind til20 Argumentet for kun at medtage forløb, der påbegyndes inden reformtidspunktet, er, at nyekontanthjælpsforløb i princippet kan være påvirket af, at kommunerne ændrer praksis somfølge af reformen. Det vil dog blive undersøgt, om denne antagelse er afgørende for
59/145
de overgår til selvforsørgelse eller senest til 31. maj 2007, hvor endnu ikkeafsluttede forløb censureres. Grunden til, at forløbene ikke følges viderefrem, er, at der i løbet af sommeren 2007 og herefter sker en rækkeændringer i forhold til aktivering af kontanthjælpsmodtagere som følge afVelfærdsaftalen fra 2006. For at isolere effekten af refusionsreformen sågodt som muligt, ignoreres aktivitet efter 31. maj 2007 således i denne21analyse.Effekten af refusionsreformen findes ved i de statistiske modeller, der erbeskrevet i næste underafsnit, at inddrage en tidsvarierende variabel, derangiver, om kontanthjælpsforløbet tidsmæssigt er placeret før eller efterrefusionsreformen. Det er således en tidsvarierende variabel, der antagerværdien 0 før 1. juli 2006 og 1 herefter. For de kontanthjælpsforløb, derpåbegyndes og afsluttes inden 1. juli 2006, vil variablen således antageværdien 0 i alle uger. For forløb, der starter inden 1. juli 2006, men afsluttesefter, vil variablen skifte værdi fra 0 til 1 på reformtidspunktet. Det betyder, atder vil være en række forløb af samme varighed, hvor variablen antagerforskellige værdier. Man kan således sammenligne et kontanthjælpsforløb,der har varet 30 uger og er upåvirket af refusionsreformen, med et kontant-hjælpsforløb, der har varet 30 uger men som er påvirket af reformen,forudsat at man på ordentlig vis har fået korrigeret for andre forhold, somændrer sig over tid, såsom sæsoneffekter, konjunktureffekter og eventuelletrends i udviklingen.Selv med den periodeafgrænsning og dataudvælgelsesstrategi, der erbeskrevet oven for, kan det langt fra udelukkes, at der er andre faktorer endrefusionsreformen, der har påvirket aktiveringsomfanget. Den stribe afarbejdsmarkedsreformer, der er blevet implementeret fra 1993 og frem, haralle haft et element af øget fokus på aktivering af ledige. Samtidig blevrefusionsreformen også varslet i god tid. Dvs. de enkelte kommuner kunne, idet omfang de ønskede det, tilpasse aktiveringspraksis til de nye refusions-procenter. Ydermere er ledigheden også faldet betydeligt i den undersøgteperiode. Det kan betyde, at der er mere tid til den enkelte ledige og kandermed resultere i større fokus på at få den ledige i gang med aktiviteter, derer beskæftigelsesfremmende. Endelig medførte kommunalreformen pr. 1.januar 2007, at en del kommuner skulle sammenlægges. Dette medførtesammenlægning af jobcentre, og den praktiske implementering afkommunesammenlægninger kan også påvirke aktivitetsniveauet for kontant-hjælpsmodtagere. Det er i det efterfølgende vigtigt at holde disse eksternefaktorer in mente, når resultaterne skal fortolkes.Ud over information om længden af kontanthjælpsperioder indeholderDREAM også information om deltagelse i forskellige aktiveringsformer. Iresultaterne ved i den efterfølgende analyse at sammenligne med en specifikation, hvor derogså inkluderes forløb, der påbegyndes efter reformtidspunktet.21 Der er foretaget forskellige robusthedstjek i forhold til periodevalg. Effekten på de endeligeresultater vil blive berørt senere i analysen.
60/145
denne analyse skelnes mellem to hovedformer; 1) vejledning og opkvali-ficering, og 2) løntilskud. Derudover inddrages også information omkring deenkelte kontanthjælpsmodtageres alder, etniske oprindelse, civilstatus, køn,varighed af kontanthjælpsforløbet og forsørgelseshistorik. Tabel 5.1.1angiver beskrivende statistik for den totale population af kontanthjælps-modtagere, som opfylder udvælgelseskriteriet.Tabel 5.1.1: Gennemsnit for forklarende variablerGennemsnitAktiveringstypeVejledning og opkvalificeringLøntilskud og virksomhedspraktik0,210,10
MandGiftOffentlig forsørgelse seneste årOffentlig forsørgelse forrige årOffentlig forsørgelse 2 år sidenAlder 19-24Alder 25-29Alder 30-39Alder 40-49Alder 50-Dansk oprindelseVestlig oprindelseIkke-vestlig oprindelseAntal observationer/forløb
0,470,350,490,490,450,360,150,250,170,080,690,040,27203.331
Der foretages en række geografisk adskilte analyser. I tabel 5.1.2 angives,22hvilke kommuner der indgår i analysen.
22 Denne udvælgelse er foretaget i samarbejde med Arbejdsmarkedsstyrelsen.
61/145
Tabel 5.1.2: Kommuner og antal observationerKommuneHaderslevLollandRandersSlagelseKøbenhavnOdenseAalborgÅrhusEsbjergHelsingørHorsensHvidovreIkast-BrandeMariagerfjordSilkeborgSønderborgFrederiksbergHøje-TåstrupVejleAabenraaFaxeKøgeNæstvedThistedAssensFaaborg-MidtfynJammerbugtTønderBallerupAntal kontanthjælpsforløb1.9312.1253.6303.47428.95710.3959.46013.6604.7282.4592.9892.0831.0281.1002.8562.7683.3202.1473.0102.1801.1432.0593.2861.3351.1791.4571.0431.3081.854
62/145
HolstebroKoldingViborgFavrskovHedenstedRingkøbing-SkjernSkanderborgEgedalGentofteLyngby-TaarbækRudersdalHele landet
1.8072.9242.9949219701.1541.1777021.4501.183892203.331
5.1.2 Metodevalg til kontanthjælpsanalysenAnalysen omfatter tre delanalyser. I den første vil det blive undersøgt, omrefusionsreformen påvirker sandsynligheden for, at en kontanthjælps-modtager i en given uge er i aktivering. For at teste effekten af reformenformuleres en logit-model på ugeniveau, hvor den afhængige variabel, y,ved kontanthjælpsvarighed t, antager værdien 1, hviskontanthjælpsmodtageren er i aktivering og 0 ellers.
hvor I(τ>1.7.2006) er en indikatorvariabel, der antager værdien 1, når denpågældende uge, der analyseres, er efter refusionsreformen og 0 før.τangiver således kalendertid, hvor t regner tiden, der er gået fra kontant-hjælpsforløbets påbegyndelse. xter en vektor indeholdende detidsvarierende forklarende variabler.Effekten af reformen på sandsynligheden for at være i aktivering i en givenuge kan angives ved at se på marginaleffekten af reformindikatoren:
I den anden delanalyse vurderes, om refusionsreformen påvirkerinstrumentvalget i aktiveringssystemet, hvor der som nævnt ovenfor skelnesmellem to hovedtyper: vejledning og opkvalificering og løntilskud. I dennedelanalyse anvendes en multinomial logit-model. Dette er en simpel
63/145
udvidelse af logit-modellen, hvor der skelnes mellem to former for aktivitet.Lad j angive aktivitetstypen, og lad den antage værdierne 0 (ingenaktivering), 1 (vejledning og opkvalificering) og 2 (løntilskud). Da er modellenformuleret som
I modellen normaliseresβ0= 0.I den tredje delanalyse vurderes, om refusionsreformen har påvirket over-gangen fra kontanthjælp til selvforsørgelse, da reformen medførte enreduktion af refusionsprocenten fra 50 pct. til 35 pct. i passive perioder og enforøgelse til 65 pct. i aktive perioder. Kommunerne har dermed fået et øgetøkonomisk incitament til at få den ledige i aktivering. Da kontanthjælps-modtagerne før reformen trods alt tilbragte langt over 50 pct. af tiden påkontanthjælp uden at være i aktivering, har reformen også bidraget til atsænke den gennemsnitlige refusionsprocent, hvilket alt andet lige forøgerkommunens incitament til at hjælp kontanthjælpsmodtageren ud afkontanthjælp og over på selvforsørgelse. Med henblik på at vurdere omreformen har påvirket længden af kontanthjælpsforløb, anvendes envarighedsmodel. I denne type modeller er den afhængige variabel længdenaf kontanthjælpsperioden. Den statistiske metode, der benyttes, er ensåkaldt proportional hazard-model. Hazard-funktionen angiver lidt forenkletden betingede sandsynlighed for, at en ledig forlader kontanthjælp til fordelfor selvforsørgelse i en given uge, givet at personen stadig er ledig vedugens begyndelse. Den proportionale hazard-model formuleres som følger:
hvorh0(t)er en baseline hazard, der fanger tidsafhængigheden i hazard-funktionen, og udtrykket i eksponentialfunktionen angiver, at de forklarendevariable proportionalt kan øge eller reducere hazard’en. Igen er denvæsentlige parameterδ,der angiver effekten af reformen på afgangsratenfra kontanthjælp til selvforsørgelse, for de som udsættes for reformen i løbetaf deres kontanthjælpsforløb.En artikel af van den Berg m.fl. (2010) diskuterer identifikation i denne typemodeller, og viser, at effekten af en reform, som sker på et bestemttidspunkt, er ikke-parametrisk identificeret.For alle modeller gælder, at de bliver estimeret ved hjælp af maximum23likelihood estimation på DREAM data.
23 For en mere udførlig beskrivelse af de statistiske modeller se eksempelvis Cameron &Trivedi (2005).
64/145
5.1.3 Resultater for effekten af refusionsreformen påaktiveringsomfangetI dette underafsnit præsenteres resultaterne for effekten af refusions-reformen på aktiveringsomfanget. Den effekt, der vises i afsnittet, ermarginaleffekten af reformen. Resultaterne er baseret på logit–modellen,præsenteret i forrige afsnit. Først præsenteres resultaterne fra den fore-trukne specifikation, som indeholder et sæt af forklarende variable, derkorrigerer for køn, alder, civilstand, etnicitet, forsørgelseshistorik,forudgående varighed af kontanthjælpsforløbet, den aktuelle måned, den24kommunale ledighedsprocent og selvfølgelig reformindikatoren. Herefterforetages en række robusthedsanalyser. Da det som nævnt tidligere ikkekun er refusionsreformen, der kan påvirke aktiveringsomfanget i denundersøgte periode, vil den endelig konklusion på delanalysen baseres pådet samlede sæt af resultater. Det er med andre ord usikkert, om den effekt,der findes i den foretrukne specifikation, udelukkende skyldes refusions-reformen, og det er vurderingen, at de tilhørende følsomhedsanalyser ermed til at give et mere korrekt billede af effekten af reformen.I figur 5.1.2 vises effekten af refusionsreformen på aktiveringsomfanget for25landet som helhed og for de udvalgte kommuner. Figuren rangordnereffekten fra størst til mindst. Det fremgår af figuren, at der for landet somhelhed er sket en stigning i aktiveringsomfanget på godt 15 pct. pr. uge efterkorrektion for de ovenfor nævnte variable. Det implicerer, at sand-synligheden for, at en ledig kontanthjælpsmodtager er i aktivering en givetuge, er ca. 15 pct. højere som følge af refusionsreformen end før. Detfremgår også, at der er relativt stor variation på tværs af kommuner. Såledeser effekten i Randers kommune på godt 30 pct., mens den i eksempelvis iHelsingør er knap 10 pct. Kun en enkelt af de undersøgte kommuner opleveret fald i aktiveringsomfanget. I Ikast-Brande kommune falder aktiverings-niveauet efter reformen med næsten 10 pct.
24 Man kunne også have overvejet at benytte antallet af kontanthjælpsmodtagere som enforklarende variabel, idet ændringer heri vil kunne påvirke intensiteten i den indsats, somtilbydes, hvis antallet af sagsbehandlere er fast på kort sigt. Som det vil blive diskuteret i afsnit5.3.7, anser vi denne variabel for endogen (argumentet er kort fortalt, at det jo er den variabel,man gerne vil påvirke med reformen, og så kan den ikke også optræde på højresiden). Deninkluderes dog senere som et led i følsomhedsanalyserne.25 I appendiks vises koefficientestimaterne på alle inkluderede variabler i logit-analysen. Afpladshensyn vises kun resultaterne for hele landet (og kun for den model, som diskuteressenere, og som indeholder en lineær trend). Resultaterne på kommuneniveau kan fås vedkontakt til AMS. I dette afsnit præsenteres kun estimatet på reformeffekten.
65/145
Figur 5.1.2: Effekt af refusionsreform på aktiveringsomfangRandersLollandEgedalThistedHolstebroFaxeFrederiksbergMariagerfjordSkanderborgTønderSilkeborgHedenstedJammerbugtBallerupHele landetEsbjergFavrskovÅrhusRudersdalOdenseAssensÅlborgHøje-TåstrupKøbenhavnVejleNæstvedHaderslevAabenraaFåborg-MidtfynSlagelseGentofteHorsensHvidovreLyngby-TaarbækViborgRingkøbing-SkjernHelsingørSønderborgKøgeKoldingIkast-Brande
-0,15
-0,10
-0,05
0,00
0,05
0,10
0,15
0,20
0,25
0,30
0,35
Forøget ugentlig aktiveringssandsynlighed
Note: Alle effekter i figuren (undtagen for Kolding) er statistisk forskellige fra 0 på 5 pct.signifikansniveau. Kilde: Baseret på egne beregninger på baggrund af DREAM data.
66/145
Der er, som vist i figur 5.1.1, allerede inden refusionsreformen en stigendetrend i aktiveringsomfanget. Det er derfor nødvendigt at prøve at korrigerefor denne trend. Dette kan dog bidrage til at reducere den estimerede effektaf reformen i det omfang, reformens virkning indtræder gradvist. Det ersvært at forestille sig, at reformen vil medføre en stigning i aktiverings-omfanget fra den ene dag til den anden. Endvidere kan man forestille sig, atkommunerne, som jo godt vidste at reformen ville komme, har forberedt sigved gradvist at skrue op for aktiveringsomfanget allerede før reformensikrafttræden. Korrektion for denne udvikling risikerer derfor i et vist omfang atinkludere reformeffekten i den generelle tidsmæssige udvikling. Neden forpræsenteres to forskellige analyser, hvor der er forsøgt korrigeret for denunderliggende trend.I den første analyse sammenlignes effekten af 2006-reformen med enhypotetisk reform. Vi gentager analysen ovenfor, men antager i stedet, at26der skete en ændring i refusionsprocenten pr. 1. juli 2005. Ved at måleeffekten af den hypotetiske reform og sammenligne med effekten af 2006-reformen (jf. figur 5.1.2) kan det mere præcist afgøres, om refusions-reformen medførte en forøget stigning i aktiveringsomfangetudoverdenunderliggende trend, der var i aktiveringsomfanget i den pågældendeperiode.I den anden analyse inkluderes en lineær tidstrend blandt de forklarendevariabler i analysen.I figur 5.1.3 vises forskellen i effekten mellem den sande reform i 2006 ogden hypotetiske reform i 2005. Denne forskel kunne være et mål for densande effekt af reformen, hvis ændringen i aktiveringsomfanget fra et år førreformen er et godt mål for den tilsvarende ændring på reformtidspunktet ifravær af reformen.Som det fremgår af figur 5.1.3, er denne mereffekt noget mindre endeffekten, der blev angivet i figur 5.1.2, nemlig omkring 7 pct. Dette skyldessom nævnt, at der allerede før reformen var en stigende tendens til ataktivere. Dette kan som ovenfor nævnt skyldes flere ting: For det første kandet være en tilpasning til refusionsreformen i 2006, der blev annonceret igod tid inden ikrafttræden. For det andet kan udviklingen være en konse-kvens af det øgede fokus, der har været i den danske arbejdsmarkedspolitikpå brug af aktivering som et brugbart middel til at skaffe ledige tilbage ibeskæftigelse.
26 Her censureres alle forløb ved tidspunktet for den rigtige reforms ikrafttræden, så vi ikkemåler effekten af denne.
67/145
Figur 5.1.3: Mereffekt af refusionsreform 2006 – 2005 påaktiveringsomfanget af kontanthjælpsmodtagereHolstebroRandersMariagerfjordIkast-BrandeFaxeFrederiksbergTønderLollandKøbenhavnHøje-TåstrupThistedFåborg-MidtfynEgedalAabenraaHedenstedVejleBallerupHele landetEsbjergAssensOdenseÅlborgJammerbugtHvidovreGentofteÅrhusSkanderborgHorsensHelsingørSilkeborgRudersdalHaderslevFavrskovKøgeSlagelseRingkøbing-SkjernLyngby-TaarbækKoldingNæstvedSønderborgViborg
-0,15
-0,10
-0,05
0,00
0,05
0,10
0,15
0,20
0,25
Forøget ugentlig aktiveringssandsynlighedKilde: Baseret på egne beregninger på baggrund af DREAM data.
Figur 5.1.4 viser resultatet af refusionsreformen, når der inkluderes enlineær trend i analysen. Som det fremgår af figuren, implicerer dette – ilighed med analysen hvor der sammenlignes med en hypotetisk reform – at
68/145
effekten af refusionsreformen aftager, men forbliver signifikant positiv forstørstedelen af kommunerne. For landet som helhed stiger aktiverings-omfanget med knap 8 pct.Sammenholdes de to analyser, hvor der forsøges at tage højde for denunderliggende trend, med resultaterne fra den første analyse, fastholdeskonklusionen, at refusionsreformen har medført en stigning i aktiverings-omfanget. Dog giver de to sidste analyser grund til at fortolke størrelses-orden af effekten i den første analyse med forsigtighed, mens vi har størretiltro til effekterne i disse analyser, som dog kan undervurdere de sandeeffekter af reformen.
69/145
Figur 5.1.4: Effekt af refusionsreform på aktiveringsomfang – med lineærtrendHolstebroHøje-TåstrupMariagerfjordRandersEgedalIkast-BrandeTønderLollandHedenstedFrederiksbergÅlborgFaxeAabenraaThistedSkanderborgJammerbugtKøbenhavnHele landetHelsingørVejleFåborg-MidtfynOdenseBallerupEsbjergLyngby-TaarbækAssensFavrskovHaderslevSlagelseHvidovreNæstvedÅrhusSilkeborgRudersdalGentofteRingkøbing-SkjernSønderborgKøgeHorsensViborgKolding
-0,10
-0,05
0,00
0,05
0,10
0,15
0,20
0,25
0,30
Forøget ugentlig aktiveringssandsynlighedNote: For følgende kommuner er effekten statistisk insignifikant (5 pct. signifikansniveau):Viborg, Silkeborg, Horsens, Næstved, Slagelse, Gentofte, Ringkøbing-Skjern, Haderslev,Sønderborg, Køge, Lyngby-Taarbæk, Hvidovre, Favrskov, Rudersdal og Assens. For de øvrigekommuner og for landet som helhed er effekten statistisk signifikant. Kilde: Baseret på egneberegninger på baggrund af DREAM data.
70/145
5.1.4 Følsomhedsanalyser af effekten af refusionsreformen påaktiveringsomfangetDet er som nævnt ikke uproblematisk at vurdere den præcise effekt afrefusionsreformen, og de valg, der er truffet i forhold til afgrænsning af dataog valg af model, kan godt tænkes at have indflydelse på de resultater, derblev præsenteret i forrige afsnit. I dette afsnit vil det blive undersøgt, omresultaterne er følsomme over for ændringer i nogle af de væsentligsteelementer i analysen.5.1.4.1 Kontanthjælpsforløb påbegyndt efter 1. juli 2006Ved at medtage kontanthjælpsforløb, der påbegyndes efter refusions-reformen, er det muligt at sammenligne aktiveringsomfanget for ledige, derhar komplette forløb før og efter reformen. Ulempen ved denne data-opsætning er, at kontanthjælpsforløb, påbegyndt efter reformen, i princippetkan være påvirket af ændret refusion. Det kan for eksempel være, atkommunen som følge af reformen er mere tilbøjelig til at straksaktiverekontanthjælpsmodtagere, hvilket kan have påvirket tilgangen til kontant-hjælp, og dermed bevirket en stikprøveudvælgelse, som er påvirket afreformen. Det kan således påvirke sammensætningen af kontanthjælps-modtagere efter reformen, så de, der påbegynder kontanthjælp efterreformtidspunktet, ikke er sammenlignelige med de, der påbegyndtekontanthjælpsforløb før reformtidspunktet. I figur 5.1.5 vises effekten afreformen for en specifikation med forløb påbegyndt efter 1. juli 2006.Specifikationen indeholder en lineær trend.
71/145
Figur 5.1.5: Effekt af refusionsreform på aktiveringsomfang – med forløbpåbegyndt efter reformenHolstebroIkast-BrandeRandersHøje-TåstrupMariagerfjordÅlborgSkanderborgHedenstedFrederiksbergEgedalJammerbugtLollandAabenraaThistedHele landetFaxeTønderHaderslevOdenseLyngby-TaarbækFåborg-MidtfynKøbenhavnHelsingørBallerupVejleFavrskovEsbjergAssensSilkeborgHvidovreÅrhusGentofteNæstvedSlagelseRudersdalSønderborgKøgeHorsensKoldingRingkøbing-SkjernViborg
-0,10
-0,05
0,00
0,05
0,10
0,15
0,20
0,25
Forøget ugentlig aktiveringssandsynlighedNote: For følgende kommuner er effekten statistisk insignifikant (5 pct. signifikansniveau):Århus, Esbjerg, Silkeborg, Næstved, Slagelse, Sønderborg, Gentofte, Køge, Fåborg-Middelfart,Rudersdal, Ringkøbing-Skjern, Ballerup, Lyngby-Taarbæk, Hvidovre, Farvskov, Assens ogEgedal. For de øvrige kommuner og for landet som helhed er effekten statistisk signifikant.Kilde: Baseret på egne beregninger på baggrund af DREAM data.
72/145
Som det fremgår af figur 5.1.5, ændres resultaterne ikke mærkbart af, at derinddrages forløb, der påbegyndes efter reformtidspunktet. Der er stadig engennemgående signifikant positiv effekt på aktiveringsomfanget, når de nyeforløb inkluderes. Der er en svag tendens til, at effekterne numerisk set er ensmule lavere. Det er dog usikkert, hvad dette skyldes. Ved at inkludere denye forløb er der flere ledige, der skal aktiveres omkring det tidspunkt, hvorkommunesammenlægningerne i forbindelse med kommunalreformenimplementeres, hvilket kan have haft en midlertidig negativ påvirkning påaktiveringsomfanget.5.1.4.2 Er effekten afhængig af, hvor lang tid den ledige har modtagetkontanthjælp?Tidsmæssigt er refusionsreformen sammenfaldende med initiativet ”Nychance til alle”, der var et toårigt initiativ, som også blev iværksat 1. juli2006, og som betød, at langvarigt ledige kontanthjælpsmodtagere fik deressag gennemgået, og – i det omfang det vurderedes relevant – fik aktivetilbud (Rambøll, 2008). I det omfang dette har betydet et forøget aktiverings-omfang, er det svært at adskille disse effekter. Det er derfor vigtigt atestimere effekterne af reformen separat for kort- og langvarigekontanthjælpsforløb, idet det herved kan sandsynliggøres, hvorvidt effektenkan henføres til den ene eller anden reform.For at undersøge dette vises i figur 5.1.6 effekterne opgjort på forskelligetidspunkter af kontanthjælpsforløbene. Det undersøges således, om effektenaf reformen er tidsvarierende.Figur 5.1.6: Tidssvarende effekter af refusionsreformen påaktiveringsomfanget0,100,090,08Forøget ugentligaktiveringssandsynlighed
0,070,060,050,040,030,020,010,00Total1-26 uger27-52 uger>53 uger
Note: Figuren viser effekten for landet som helhed. Alle effekter er statistisk signifikante på et 5pct. signifikansniveau. Kilde: Baseret på egne beregninger på baggrund af DREAM data.
Figur 5.1.6 viser, at effekten af reformen har stort set samme styrke, uansethvor lang tid en kontanthjælpsmodtager har været på kontanthjælp. Der er
73/145
således en ret ensartet effekt på stigningen i aktiveringsomfang påforskellige tidspunkter af et aktiveringsforløb, og der er således ikke nogetder tyder på, at resultaterne i hovedanalysen overvurderer effekten afreformen. Det vurderes således, at refusionsreformen er langt denvæsentligste årsag til de målte effekter.5.1.4.3 Yderligere følsomhedsanalyserDer er endvidere blevet gennemført analyser, hvor der er blevet ændret pålængden af det interval, hvor vi indsamler kontanthjælpsforløb, ved atindsnævre udtræksperioden til januar 2004 – juni 2006, januar 2005 – juni2006, og januar 2006 – juni 2006. Dette ændrer ikke væsentligt påresultaterne.Vi har også prøvet at ændre på, hvor længe forløbene følges efterreformtidspunktet. Konkret har vi forkortet observationsperioden helt frem tilultimo 2006, og vi har prøvet at forlænge den helt frem til ultimo 2009. Dettegiver ikke de store ændringer i de estimerede effekter.Der er desuden afprøvet forskellige specifikationer for den tidsmæssigevariation, så som årsdummies i stedet for en lineær trend, hvilket heller ikkeændrer voldsomt på hovedresultatet.Endelig har vi eksperimenteret med at inkludere antallet af kontanthjælps-modtagere som en ekstra forklarende variabel. Dette rykker heller ikke veddet overordnede billede af analysen.Der er således ikke noget i disse følsomhedsanalyser, som rykker ved detgenerelle indtryk, at refusionsreformen har forøget aktiveringsomfangetsignifikant.5.1.5 Analyse af effekten af refusionsreform på typen af aktiveringDer er to hovedformer for aktivering: 1) vejledning og opkvalificering og 2)løntilskud (inklusiv virksomhedspraktik). I dette underafsnit vises, hvordanrefusionsreformen påvirker omfanget af disse to aktiveringstyper. Analysener baseret på samme data som den foregående analyse, men med denudvidelse at der skelnes mellem, hvilken form for aktivering den ledigedeltager i.Figur 5.1.7 viser, hvordan sandsynligheden for at være i en af de toaktiveringsformer i en given uge påvirkes af refusionsreformen.
74/145
Figur 5.1.7: Effekt af refusionsreform på typen af aktiveringForøget ugentlig aktiveringssandsynlighed
0,050,040,030,020,010Vejledning og opkvalificeringLøntilskud
Note: Begge effekter i figuren er statistisk forskellige fra 0 på 5 pct. signifikansniveauet. Kilde:Baseret på egne beregninger på baggrund af DREAM data.
Som det fremgår af figur 5.1.7, er det primært brugen af vejledning ogopkvalificering, der er blevet berørt af refusionsreformen. Reformen harsåledes kun haft en svag positiv effekt på omfanget af aktivering i private ogoffentlige løntilskud. Det bemærkes endvidere, at summen af disse toeffekter er lidt mindre end den samlede effekt fra logit-modellen på knap8 pct. Dette må hovedsageligt tilskrives ikke-lineariteter i modellen og iberegningen af marginaleffekter.De to efterfølgende figurer viser effekten på de to aktiveringsformer påkommuneniveau.
75/145
Figur 5.1.8: Effekt af refusionsreform på vejledning og opkvalificering –med lineær trendHolstebroHøje-TåstrupMariagerfjordJammerbugtFåborg-MidtfynRandersÅrhusÅlborgOdenseAabenraaFrederiksbergLollandHelsingørFaxeEgedalVejleLyngby-TaarbækAssensHele landetIkast-BrandeHedenstedSkanderborgSlagelseEsbjergThistedSilkeborgHvidovreKøbenhavnBallerupHaderslevTønderFavrskovGentofteHorsensRingkøbing-SkjernKøgeRudersdalNæstvedSønderborgKoldingViborg
-0,15
-0,10
-0,05
0,00
0,05
0,10
0,15
0,20
Forøget ugentlig aktiveringssandsynlighedKilde: Baseret på egne beregninger på baggrund af DREAM data.
76/145
Figur 5.1.9: Effekt af refusionsreform på aktivering som løntilskud – medlineær trendTønderSønderborgHedenstedSkanderborgViborgHøje-TåstrupMariagerfjordKoldingHolstebroRandersIkast-BrandeHaderslevFavrskovÅlborgBallerupEgedalLollandAabenraaRudersdalGentofteFaxeEsbjergHvidovreHele landetHorsensThistedRingkøbing-SkjernKøgeLyngby-TaarbækOdenseJammerbugtFrederiksbergKøbenhavnSilkeborgSlagelseFåborg-MidtfynHelsingørAssensVejleNæstvedÅrhus
-0,08
-0,06
-0,04
-0,02
0,00
0,02
0,04
0,06
0,08
Forøget ugentlig aktiveringssandsynlighedKilde: Baseret på egne beregninger på baggrund af DREAM data.
77/145
5.1.6 Analyse af effekten af refusionsreform på afgang fra kontanthjælptil selvforsørgelseI denne delanalyse vil det blive undersøgt, om der kan spores nogen effektpå afgangsraten til selvforsørgelse som følge af refusionsreformen.Reformen reducerede som nævnt refusion til kontanthjælp fra 50 pct. til 35pct. i de perioder, hvor den ledige ikke er i aktivering, og hævede refusionentil 65 pct. i aktiveringsperioder. Dette giver kommunerne et selvstændigtincitament til at forsøge at forkorte kontanthjælpsperioderne (fordi dengennemsnitlige refusionsprocent faldt til under 50) og til at øgeaktiveringsomfanget. Sidstnævnte effekt blev analyseret i de to forrige afsnit.I det omfang, den øgede aktivering ikke fører til hurtigere afgang frakontanthjælp, men måske tværtimod har en tendens til at fastholde ledige påkontanthjælp, vil der kunne ses en negativ effekt af refusionsreformen påafgangsraten fra kontanthjælp til selvforsørgelse.I det følgende vil resultaterne for analysen af, hvorvidt afgangen frakontanthjælp til selvforsørgelse er blevet påvirket af refusionsreformen, blivepræsenteret. Der vil blive fokuseret på koefficienten til reformindikatoren ivarighedsmodellen (se afsnit 5.1.2 for detaljer). Er denne positiv (negativ)betyder det, at refusionsreformen har haft en positiv (negativ) effekt påafgangen til selvforsørgelse. Selve størrelsen på koefficienten vil ikke blivefortolket udover de tilfælde, hvor det er relevant.Resultaterne fra hovedmodellen præsenteres i figur 5.1.10.27
27 Koefficienterne til de øvrige variabler, der er inkluderet i modellen, kan ses i bilagstabel 4.3i appendiks. Af pladshensyn præsenteres kun resultatet for hele landet.
78/145
Figur 5.1.10: Effekt af refusionsreform på afgang fra kontanthjælp tilselvforsørgelseÅlborgLyngby-TaarbækAabenraaJammerbugtTønderGentofteMariagerfjordSønderborgBallerupFavrskovRudersdalFåborg-MidtfynVejleHedenstedKøbenhavnViborgRandersÅrhusHorsensHaderslevEsbjergSilkeborgSlagelseFrederiksbergHele landetIkast-BrandeKøgeThistedOdenseHolstebroEgedalKoldingFaxeNæstvedHvidovreAssensRingkøbing-SkjernLollandHøje-TåstrupHelsingørSkanderborg
-1,00
-0,80
-0,60-0,40-0,20Koefficient til reformindikator
0,00
0,20
Note: Alle effekter er statistisk signifikante (5 pct. signifikansniveau), undtagen hvor søjlen ermarkeret med sort. Kilde: Baseret på egne beregninger på baggrund af DREAM data.
Som det fremgår af figur 5.1.10, er den umiddelbare fortolkning, atrefusionsreformen har medvirket til at reducere afgangen fra kontanthjælp tilselvforsørgelse med i størrelsesordenen 36 pct. (1-exp(-0,44)). Dette kunnesåledes tyde på, at det faktum, at refusionsreformen har medført en større
79/145
grad af aktivering, hovedsageligt har bidraget til at forlænge lediges opholdpå kontanthjælp frem for at lede til hurtigere afgang til selvforsørgelse.For at undersøge denne hypotese nærmere angives i figur 5.1.11sammenhængen mellem effektmålene i aktiveringsanalysen og analysen afovergang til selvforsørgelse på kommuneniveau. Herved er det hensigten atundersøge, om de kommuner, der ifølge analysen i afsnit 5.1.3 øgeraktiveringsomfanget mest, også er de kommuner, der oplever, at afgangenfra kontanthjælp til selvforsørgelse falder mest.Figur 5.1.11: Sammenhæng mellem effekt af refusionsreform påaktiveringsomfang og afgang til selvforsørgelse0,40
0,20
Effekt på afgang til selvforsørgelse
0,00-0,10-0,05-0,20y = -0,2417x - 0,3405R� = 0,00507
0,00
0,05
0,10
0,15
0,20
0,25
0,30
-0,40
-0,60
-0,80
-1,00Effekt på aktiveringsomfangNote: Hvert punkt i figuren viser effekten af refusionsreformen på henholdsvis aktiverings-omfang og afgang til selvforsørgelse for hver af de inkluderede kommuner. Den rette linje2angiver den lineære sammenhæng mellem de to effektmål. Linjens hældning og R antyder, atder ikke findes nogen signifikant sammenhæng. Kilde: Baseret på egne beregninger påbaggrund af DREAM data.
Figur 5.1.11 viser ikke noget tegn på, at de kommuner, der øgeraktiveringsindsatsen mest, også er de kommuner, der opnår den størstenegative effekt på afgangen fra kontanthjælp til selvforsørgelse. Dog gælderdet for langt hovedparten af kommunerne, at der både sker en forøgelse afaktiveringsomfanget og en forlængelse af kontanthjælpsperioderne. Der ersåledes ikke stærk opbakning i figur 5.1.11 til hypotesen, at der er en stærksammenhæng mellem det øgede aktiveringsomfang og den reducerede
80/145
afgang til selvforsørgelse. Den manglende sammenhæng i figuren kantilskrives en række faktorer, som det ikke er muligt at tage højde for i denneanalyse. Dels kan sammensætningen af den aktive indsats på instrument-typer spille ind (idet forskellige typer aktivering har forskelligefastlåsningseffekter), dels kan det tidsmæssige omfang afaktiveringsindsatsen påvirke resultatet, dels kan ændringer i omfanget afsanktioner og evt. andre sideeffekter af reformen – fx sagsbehandlernesadfærd over for kontanthjælpsmodtagerne – have spillet ind påafgangsraterne.I den resterende del af dette underafsnit vil der blive præsenteret forskelligefølsomhedsanalyser af effekten af refusionsreformen på afgangen frakontanthjælp til selvforsørgelse. I lighed med aktiveringsanalysen vil derblive præsenteret resultater for en specifikation, hvor der introduceres enhypotetisk reform 1. juli 2005 med henblik på at undersøge, om der er enunderliggende tidstrend, der er med til at drive resultaterne præsenteret ifigur 5.1.10. Dette er dog mindre oplagt i denne analyse, når der korrigeresfor ledighedsprocenten i kommunen, som må formodes at drive udviklingen iafgangsraterne for kontanthjælpsmodtagere. Derudover vil der endvidereblive præsenteret resultater fra en specifikation, der inkluderer en lineærtidstrend og en specifikation, der inkluderer forløb, der påbegyndes efterreformtidspunktet.
81/145
Figur 5.1.12: Mereffekt af refusionsreform på afgang fra kontanthjælp tilselvforsørgelse – sammenligning med hypotetisk reform pr. 1. juli 2005ÅlborgLyngby-TaarbækEgedalTønderSønderborgGentofteRudersdalHaderslevJammerbugtViborgAabenraaMariagerfjordRandersSilkeborgOdenseÅrhusFavrskovAssensThistedFrederiksbergVejleFaxeHedenstedFåborg-MidtfynSlagelseHele landetEsbjergKoldingBallerupHolstebroKøgeRingkøbing-SkjernNæstvedHorsensLollandHvidovreHøje-TåstrupIkast-BrandeSkanderborgHelsingør
-1,00
-0,80
-0,60
-0,40-0,200,00Koefficient til reformindikatoren
0,20
0,40
0,60
Kilde: Baseret på egne beregninger på baggrund af DREAM data.
82/145
Figur 5.1.13: Effekt af refusionsreform på afgang fra kontanthjælp tilselvforsørgelse – med inflow til 31. maj 2007ÅlborgBallerupRudersdalFavrskovGentofteRandersKøbenhavnLyngby-TaarbækTønderSønderborgAabenraaJammerbugtMariagerfjordHedenstedKøgeNæstvedFåborg-MidtfynVejleEgedalViborgHorsensEsbjergFaxeFrederiksbergKoldingHaderslevSilkeborgÅrhusHele landetOdenseAssensIkast-BrandeHolstebroSlagelseThistedLollandRingkøbing-SkjernHvidovreHøje-TåstrupHelsingørSkanderborg
-0,80
-0,60
-0,40-0,20Koefficient til reformindikator
0,00
0,20
Note: Alle effekter er statistisk signifikante (5 pct. signifikansniveau), undtagen hvor søjlen ermarkeret med sort. Kilde: Baseret på egne beregninger på baggrund af DREAM data.
83/145
Figur 5.1.14: Effekt af refusionsreform på afgang fra kontanthjælp tilselvforsørgelse – med lineær trendÅlborgLyngby-TaarbækGentofteAabenraaTønderSønderborgJammerbugtEgedalRudersdalKøbenhavnMariagerfjordViborgVejleHedenstedFåborg-MidtfynBallerupEsbjergHaderslevFavrskovRandersSlagelseFrederiksbergOdenseÅrhusHele landetKoldingSilkeborgNæstvedAssensKøgeFaxeRingkøbing-SkjernHorsensHolstebroHøje-TåstrupIkast-BrandeThistedLollandHvidovreHelsingørSkanderborg
-1,00
-0,80
-0,60
-0,40
-0,20
0,00
0,20
0,40
Koefficient til reformindikatorNote: Alle effekter er statistisk signifikante (5 pct. signifikansniveau), undtagen hvor søjlen ermarkeret med sort. Kilde: Baseret på egne beregninger på baggrund af DREAM data.
84/145
Figur 5.1.15: Effekt af refusionsreform på afgang fra kontanthjælp tilselvforsørgelse – med lineær trend og inflow til 31. maj 2007ÅlborgGentofteRudersdalEgedalBallerupLyngby-TaarbækKøbenhavnJammerbugtTønderFavrskovAabenraaRandersHedenstedSønderborgViborgVejleMariagerfjordEsbjergKøgeNæstvedFrederiksbergKoldingHaderslevFåborg-MidtfynHele landetOdenseFaxeÅrhusHorsensAssensSilkeborgSlagelseRingkøbing-SkjernIkast-BrandeHolstebroLollandHøje-TåstrupThistedHelsingørHvidovreSkanderborg
-0,80
-0,60
-0,40-0,200,00Koefficient til reformindikator
0,20
0,40
Note: Alle effekter er statistisk signifikante (5 pct. signifikansniveau), undtagen hvor søjlen ermarkeret med sort. Kilde: Baseret på egne beregninger på baggrund af DREAM data.
85/145
Det fremgår af de ovenstående figurer, at følsomhedsanalyserne ikkeændrer ved det overordnede billede af, at refusionsreformen har haft ennegativ effekt på afgangen fra kontanthjælp til selvforsørgelse.Størrelsesordenen af effekten på afgangsraten fra kontanthjælp tilselvforsørgelse varierer således for hele landet fra en reduktion på omkring20 pct. til noget nær det dobbelte. Vores foretrukne specifikation er dog herden oprindelige, idet det ikke er oplagt, at der skal indgå en lineær trend, ogdet er ret oplagt, at udtræksperioden ikke bør ændres på grund afendogenitet i stikprøveudvælgelsen, som diskuteret i forrige afsnit.Der er, som det er nævnt tidligere, en række andre tiltag på arbejdsmarkeds-området, som er tidsmæssigt sammenfaldende med refusionsreformen, såigen skal fortolkningen af ovenstående tages med disse forhold in mente.Eksempelvis vil sammenlægningen af jobcentre kunne have haft en negativindflydelse på afgang til selvforsørgelse, hvis den normale indsats ikke harværet i fulde omdrejninger i perioden omkring årsskiftet 2006-2007. Enindsnævring af analyseperioden efter reformtidspunktet giver dog ingenindikationer af, at dette skulle være tilfældet, lige som alternativespecifikationer af tidsafhængigheden, stikprøveperioden m.v. heller ikkerokker voldsomt ved dette resultat, som er konsistent negativt. Der erdesuden inkluderet et mål for antal kontanthjælpsmodtagere. Dette ændrerheller ikke ved den hidtidige konklusion.En lang række andre følsomhedsanalyser i stil med de, som gennemførtesfor logit-analysen, giver heller ikke anledning til at ændre på konklusionen, atreformen har forårsaget en reduceret afgangsrate fra kontanthjælp.5.1.7 Analyse af refusionsreform på kommuneniveauI denne delanalyse beskrives, hvordan andelen af aktiverede kontant-hjælpsmodtagere og antallet af kontanthjælpsmodtagere ændres efterrefusionsreformen. I denne analyse er den analyserede enhed de udvalgtekommuner, og der estimeres standard panel data fixed effect-modeller.Det skal bemærkes, at resultatet i denne delanalyse adskiller sig fra denforrige på den måde, hvorpå effekten af reformen identificeres. I denindividbaserede analyse måles effekten ved at sammenligne personer, derrammer reformen på forskellige varigheder af deres kontanthjælpsforløb, ogdenne variation i timingen af reformen giver et identifikationsbidrag, der ikkekan genskabes i analysen på kommuneniveau.Der anvendes samme datakilde som i den forrige analyse. Her aggregeresdata dog op, så den afhængige variabel er den samlede andel afkontanthjælpsmodtagere i kommunen, der er i aktivering i en given uge(aktivandel), uanset hvornår deres kontanthjælpsforløb er påbegyndt. Det
86/145
undersøges endvidere, hvordan antallet af kontanthjælpsmodtagere i engiven uge udvikler sig efter refusionsreformtidspunktet.Figur 5.1.1 viste udviklingen i aktiveringsandelen (opgjort som summen afantal aktiverede i de 40 kommuner i en given uge divideret med antallet afkontanthjælpsmodtagere i den samme uge) over observationsperioden.Udviklingen viste en klar tendens til stigning, som påbegyndte et års tid, førreformen blev implementeret.Der anvendes samme tidsperiode og de samme kommuner som i den for-rige analyse. For hver af de 40 kommuner er der således 230 observationer,en for hver uge i perioden primo 2003 til ultimo maj 2007. Det vil sige, atanalysen baseres på i alt 9200 observationer.Tabel 5.1.3 indeholder resultater for en fixed effect panel data-analyse afandelen af kontanthjælpsmodtagere i aktivering i en given uge (seeksempelvis Cameron & Trivedi (2005) for detaljer om den statistiskemodel).
87/145
Tabel 5.1.3: Udvikling i andelen af kontanthjælpsmodtagere i aktiveringVariabelReformLineær trendLedighedsprocentJanuarFebruarMartsAprilMajJuniJuliAugustSeptemberOktoberNovemberAntal kontanthjælpsmodtagere (/1000)Andel af kvinderAndel mellem 16-29Andel mellem 50-59Andel over 59 årAndel vestlige indv.Andel ikke-vestl. indv.Note: Fed angiver, at koefficienten er statistisk signifikant på 5 % signifikansniveau.
Koefficient0,0570,022-0,136-0,027-0,022-0,015-0,005-0,006-0,0020,002-0,040-0,028-0,007-0,0030,0010,021-0,328-0,024-0,021-0,013-0,003-0,0040,0000,003-0,039-0,029-0,010-0,0060,000-0,0120,149-0,2480,1151,6590,0370,181
Det fremgår af tabel 5.1.3, at andelen af kontanthjælpsmodtagere, der er iaktivering, er højere efter refusionsreformen. Dette er ikke overraskende seti lyset af individundersøgelsen i de forrige afsnit. Den numeriske størrelse påstigningen i aktiveringsomfanget er afhængig af hvilken specifikation, dervælges. Det fremgår, at den rå effekt (kolonne 1) viser en stigning iaktiveringsandelen på ca. 6 pct. Det er en anelse lavere end i den forrige
88/145
analyse, men det er også en anden observationsenhed, der analyseres, oget andet effektmål. I forrige analyse blev den enkelte lediges aktiverings-omfang analyseret for de kontanthjælpsmodtagere, som havde påbegyndtderes kontanthjælpsforløb i løbet af januar 2003 til juni 2006. I denneanalyse ses på den andel blandt alle kommunens kontanthjælpsmodtagere,som i en givet uge er aktiveret. Således vil aktiveringsandelen dels blivepåvirket af, hvor meget den enkelte bliver aktiveret, men også af sammen-sætningen af kontanthjælpsmodtagere i en given uge. De to mål er såledesikke direkte sammenlignelige, men de peger begge i retning af, ataktiveringsomfanget er vokset. I specifikationen, hvor der inkluderes enlineær trend og et mål for ledighedsprocenten, falder effekten en anelse,hvilket ligger fint i tråd med resultatet fra den tidligere analyse. Der er somnævnt en øget tendens til at aktivere i den analyserede periode, hvilket denlineære trend forsøger at korrigere for.I den sidste kolonne præsenteres en specifikation, hvor der inkluderesinformation omkring typen af ledige i en given kommune. Disse variablerpåvirker aktiveringsandelen og trækker effekten af reformen en anelse ned.Det er dog ikke oplagt, at denne specifikation er specielt velegnet, idetrefusionsreformen kan tænkes at påvirke sammensætningen af kontant-hjælpsmodtagere, som påbegynder kontanthjælpsforløb. Disse variable ersåledes endogene – de er påvirket af reformen, og derfor bør de i princippetikke indgå i analysen; man kan ikke forklare reformeffekter med variable,som er påvirket af reformen.Konklusionen af denne undersøgelse er således, i lighed med den forrige, ataktiveringsomfanget steg ekstraordinært efter refusionsreformen.Krevi (2008) har lavet en tilsvarende analyse af reformen, men kommer fremtil det resultat, at reformen har reduceret omfanget af aktivering, om endresultatet ikke er statistisk signifikant. Der kan være en lang række årsagertil forskellen mellem resultatet i Krevi (2008) og de resultater, der findes idenne analyse. For det første kan det skyldes en anden definition afkontanthjælp eller aktivering end den, som Krevi anvendte og som er28baseret på tal fra jobindsats.dk. Tallene for aktiveringsgrad frajobindsats.dk omregner til fuldtidsaktiverede (og dermed indregner timetalleti aktivering), og opgør aktivering som den gennemsnitlige andel af tiden, enkontanthjælpsmodtager tilbringer i aktivering. En sådan vægtning vil vægtekorte og lange kontanthjælpsforløb lige tungt, mens de lange forløb i voresanalyse jo indgår i flere uger, og dermed kommer til at vægte med denandel, de udgør af bestanden af kontanthjælpsmodtagere i en given uge.For det andet anvendes en anden analyseenhed. I nærværende analyse sespå 40 kommuner, mens Krevi ser på alle kommuner (på nær fire ø-28 Kontanthjælp inklusive aktivering er defineret som DREAM koderne 131-139, 731-739, 751-753 og 759, mens aktivering er defineret som DREAM koderne 132-139, 732-739, 75-753 og759. Et kontanthjælpsforløb betragtes som afsluttet, når personen ikke har haft en af derelevante DREAM koder i 4 sammenhængende uger eller mere.
89/145
kommuner). For det andet anvender Krevi observationer på månedsbasis,hvor der her er anvendet ugentlige observationer taget direkte fra DREAM.Der kan således i deres resultater forekomme en aggregeringsskævhed.Endelig anvender Krevi i hovedanalysen en del variable, som ikke erinkluderet i nærværende analyse, blandt andet sammensætningen afkontanthjælpsmodtagerne i kommunen og andelen af kontanthjælps-modtagere i kommunens totale population. Disse variable – i særdeleshedden sidste – er alle potentielt endogene, og er derfor ikke inkluderet i denneanalyse, Antallet af kontanthjælpsmodtagere er den variabel, som reformener designet til at påvirke, og den bør derfor ikke anvendes til at forklarereformens effekt.Figur 5.1.16: Udviklingen i antallet af kontanthjælpsmodtagere i de 40kommuner100.00095.00090.00085.00080.00075.00070.00065.00060.00055.00050.000050100150200250Reformtidspunkt
Uger fra 1.1.2003Kilde: Egne beregninger på DREAM.
Det ses, at der har været et ganske kraftigt fald i antallet af kontant-hjælpsmodtagere. Det ses også, at faldet påbegyndtes allerede godt et årstid før refusionsreformen, hvilket giver ekstra identifikationsproblemer29sammenlignet med individanalysen, hvor der var en ekstra kilde tilidentifikation af reformens effekt. Tabel 5.1.4 viser, hvordan refusions-reformen med forskellige specifikationer har påvirket antallet afkontanthjælpsmodtagere på kommuneniveau. Modellen er estimeret, hvorder er taget logaritmen til antallet af kontanthjælpsmodtagere. Modellenskoefficientskøn angiver således den procentuelle effekt af reformen påantallet af kontanthjælpsmodtagere.
29 Nemlig at forskellige ledige ramte reformtidspunktet på forskellige varigheder af dereskontanthjælpsforløb.
90/145
Tabel 5.1.4: Effekt af refusionsreform på antal kontanthjælpsmodtagereVariabelReformLineær trendLedighedsprocent (/1000)JanuarFebruarMartsAprilMajJuniJuliAugustSeptemberOktoberNovemberAndel af kvinderAndel mellem 16-29Andel mellem 50-59Andel over 59 årAndel vestlige indv.Andel ikke-vestl. indv.Note: Fed angiver, at koefficienten er statistisk signifikant på 5 % signifikansniveau.
Koefficient-0,197-0,0870,0080,0620,0090,0210,0190,005-0,006-0,0080,014-0,004-0,016-0,022-0,007-0,012-0,010,0070,0030,0060,0050,002-0,002-0,005-0,006-0,005-0,004-0,004-0,0020,4290,2950,0950,0040,010,058
Tabel 5.1.4 viser, at antallet af kontanthjælpsmodtagere faldt med ca. 19 pct.efter refusionstidspunktet. En del af dette fald kan umiddelbart tilskrives dengunstige udvikling på arbejdsmarkedet i den analyserede periode. I denforetrukne specifikation i 2. kolonne, hvor der er forsøgt korrigeret for sæson,konjunktur og andre tidsmæssige effekter med en lineær trend, indebærerreformen et fald på knap 9 pct. i antallet af kontanthjælpsmodtagere somfølge af reformen. Kolonne 2 viser således, at faldet stadig er ganske stort ien specifikation, hvor der inkluderes en lineær trend og et mål for ledigheds-
91/145
procenten. Hvis der yderligere korrigeres for sammensætningen afkontanthjælpsmodtagere – ses det, at reformen især har påvirketsammensætningen af kontanthjælpsmodtagerne, idet effekten, når derkorrigeres herfor, næsten forsvinder.Som vist i figur 5.1.16 var der en stærk nedadgående trend i antallet afkontanthjælpsmodtagere allerede inden reformtidspunktet. For at testeyderligere for om denne udvikling blev forstærket af refusionsreformen, somresultaterne i tabel 5.1.4 umiddelbart tyder på, estimeres en specifikation,hvor vi (i lighed med individanalysen) måler effekten af en hypotetisk reformet år før den ægte reform.I tabel 5.1.5 vises effekten af den hypotetiske reform.Tabel 5.1.5: Effekt af hypotetisk reform på kontanthjælpsmodtagereVariabelReformLineær trendLedighedsprocentJanuarFebruarMartsAprilMajJuniJuliAugustSeptemberOktoberNovemberNote: Fed angiver, at koefficienten er statistisk signifikant på 5 % signifikansniveau.
Koefficient-0,0870,0790,0620,0090,0210,0190,005-0,006-0,0080,014-0,004-0,016-0,022-0,007
Det fremgår af tabel 5.1.5, at effekten af den hypotetiske reform (1. juli 2005)er stort set identisk med den ægte reform (1. juli 2006). Dette tyder på, atden lineære trend og ledighedsprocenten ikke i tilstrækkeligt omfang fårkorrigeret for den underliggende udvikling i antallet af kontanthjælps-modtagere.
92/145
Konklusionen af denne analyse er således, at refusionsreformen, når dermåles på kommuneniveau, ikke har den store påvirkning på det samledeantal kontanthjælpsmodtagere.I den forrige analyse var konklusionen, at afgangsraten for den enkelteledige faldt efter refusionsreformen – muligvis fordi den øgede aktiverings-indsats havde en fastholdende effekt. Dette bidrager isoleret til at forøgeantallet af kontanthjælpsmodtagere. At denne tendens så ikke medfører etøget antal kontanthjælpsmodtagere kan skyldes, at det øgede aktiverings-omfang afholder mulige kontanthjælpsmodtagere fra at registrere sig. Detkan således bevirke, at udsigten til en mere omfattende aktiveringafskrækker ledige fra at modtage kontanthjælp. I analysen af effekten påaktiveringsomfanget på individniveau sås, at den intensiverede aktiverings-indsats fandt sted allerede fra starten af kontanthjælpsforløbene, hvilket kanhave fået nogle potentielle modtagere til at ’vende om i døren’. De, der ervendt om, har formentlig især været de stærkere ledige, som reelt har haftandre muligheder end at være på kontanthjælp, hvilket kan have ført tilganske store sammensætningseffekter (hvilket resultatet i 3. kolonne aftabel 5.1.4 antyder), idet en mindre effekt på tilgangen til kontanthjælp overtid kan sætte sig i en ganske betragtelig effekt på bestanden.5.1.8 Opsummering på analysen af effekten af refusionsreformen påkontanthjælpsområdet pr. 1. juli 2006Ovenstående analyser påviser, at aktiveringsomfanget er steget i periodenfra 2003 til 2007, og det tyder på, at refusionsreformen har medvirket tildenne udvikling. Således peger resultaterne på, at aktiveringsindsatsen erblevet yderligere intensiveret efter, at refusionsprocenterne blev ændret medhenblik på at øge det kommunale incitament til øget fokus på aktivering. Dersyntes således ikke at være grund til at betvivle, at refusionsreformen harøget aktiveringsomfanget. Hvor stor en andel af stigningen, der kan tilskrivesrefusionsreformen, er mere usikkert. Det er som nævnt ikke kunrefusionsreformen, der har formet den aktive indsats i den pågældendeperiode, og det er svært at isolere effekten af refusionsreformen fraeksempelvis implementeringen af Ny chance til alle og en tidlig tilpasning tilrefusionsændringerne. Figur 5.1.6 tyder dog på, at der ikke har væretforøget aktivering af langtidsmodtagere af kontanthjælp i forhold til ledigemed kortere forløb.Det er forsøgt at få et så præcist bud på effekten af reformen som muligt,men da reformændringen dels kan forventes at tage tid at implementere fuldtud i de enkelte kommuner, og da der er andre tiltag enten på sammetidspunkt eller i årene før og efter, der kan påvirke resultatet af analysen,skal de angivne effektestimater tages med et vist forbehold. Dog tyder defølsomhedsanalyser, der er præsenteret, på, at der ikke er noget, der bringerkonklusionen om, at aktiveringsomfanget er øget som følge af
93/145
refusionsreformen i fare, men at størrelsesordenen på effekten påvirkes afforskellige modelspecifikationer. Af samme grund skal størrelsen på deangivne effektmål fortolkes med en vis forsigtighed.Endvidere viser analysen, at det især er brugen af vejledning og opkvalifi-cering, der er steget. Brugen af løntilskud er også øget, men kun i et megetbeskedent omfang. Hvis vi lægger til grund, at aktiveringsomfanget somfølge af reformen er vokset med ca. 6-8 pct., svarer dette til en stigning iantallet af aktiverede i 2009, hvor der var ca. 103.000 kontanthjælps-modtagere (jobindsats.dk) på 6.000-8.000 personer.Der spores også en effekt af refusionsreformen på afgangen fra kontant-hjælp til selvforsørgelse. Således viser analysen, at refusionsændringerreducerer hastigheden hvormed ledige kontanthjælpsmodtagere kommer iselvforsørgelse. Dette kan skyldes, at den øgede aktivering har haft entendens til at fastholde ledige på kontanthjælp. Der er dog ikke noget dertyder på, at de kommuner, der har øget omfanget af aktivering mest, også erde kommuner, hvor de ledige påvirkes mest negativt af reformen i forhold tilat komme i selvforsørgelse. Konklusionen, at det netop er den øgedeaktiveringsindsats, der er årsag til den negative effekt på overgangen tilselvforsørgelse, skal således tages med et vist forbehold. Analysen, sombaseres på udviklingen i antallet af kontanthjælpsmodtager, tyder overordnetset ikke på, at refusionsreformen har påvirket dette tal. Dette kan skyldes enlavere tilstrømning til kontanthjælp.
94/145
5.2 Kvantitativ analyse af refusionsændring forfleksjob og ledighedsydelse pr. 1. januar 2002Konklusion 2 – tilgang til fleksjob:Fra 1. januar 2002 ændredesrefusionsprocenten for løntilskud til fleksjob fra 100 pct. til 65 pct., og forledighedsydelse ændredes refusionsprocenten fra 0 pct. til 35 pct.Undersøgelsen tyder ikke på, at refusionsændringen vedrørendefleksjob har medvirket til at begrænse tilgangen til fleksjob. I forhold tilændringen i refusion for ledighedsydelse er der for få personer til at laveen statistisk analyse af effekten af reformen. Analysen kan hverken af-eller bekræfte, at reformen har påvirket tilgangen til førtidspension.Udviklingen i antallet af fleksjob er steget markant i perioden fra 2000 ogfrem, og analysens resultater er som følge deraf følsomme over for,hvordan der korrigeres for denne vækst.
Denne delanalyse vedrører en ændring i refusion til personer i fleksjob og påledighedsydelse. Fra den 1. januar 2002 ændredes refusionsprocenten forpersoner i fleksjob fra 100 pct. til 65 pct., og for personer på ledighedsydelseændredes refusionsprocenten fra 0 pct. til 35 pct. Denne undersøgelse vilanalysere, om refusionsændringerne påvirker afgangen fra kontanthjælp og30sygedagpenge til enten førtidspension eller fleksjob.Det umiddelbare incitament er, at det bliver lidt mindre attraktivt forkommunen at sende personer i fleksjob, mens det bliver lidt mere attraktivtat sende personer på ledighedsydelse. Dette kan naturligvis have direkteeffekter på sandsynligheden for at overgå til disse tilstande, men der kanogså være en indirekte effekt på afgangen til førtidspension, som måbetragtes som det nærmeste alternativ. Umiddelbart vil man alt andet ligeforvente, at overgangssandsynligheden fra sygedagpenge og kontanthjælptil fleksjob skulle falde, at overgangen til ledighedsydelse skulle stige (hvadden gør, da der stort set ikke var nogen overgange før 2002), mens effektenpå overgang til førtidspension er uklar, da de to reformer trækker i hver sinretning. Hvis vi anlægger den betragtning, at de fleste nok tilbringer længsttid i fleksjob relativt til ledighedsydelse, vil man forvente en stigning isandsynligheden for at overgå til førtidspension.Fleksjob og ledighedsydelser er relativt nye former for offentlige ydelser.Figur 5.2.1 viser udviklingen i de to ydelsesformer i årene omkringrefusionsreformen.
30 Da der er ganske få personer på ledighedsydelse før reformtidspunktet, er det ikke muligtat lave en troværdig statistisk analyse af effekten af refusionsreformen på overgangen fraenten kontanthjælp eller sygedagpenge til ledighedsydelse. Der vil derfor blive fokuseret påovergangene til førtidspension og fleksjob.
95/145
Figur 5.2.1: Antal personer i fleksjob og på ledighedsydelse45.00040.00035.00030.00025.00020.00015.00010.0005.0000199920002001FleksjobKilde: www.jobindsasts.dk og Statistikbanken.
2002
2003
2004
2005
Ledighedsydelse
Som det fremgår af figur 5.2.1, er udviklingen i antal personer på fleksjobstærkt stigende i løbet af perioden. Det samme er tilfældet forledighedsydelse fra 2001 og frem, dog med et noget lavere omfang.Figur 5.2.2 viser udviklingen i personer på førtidspension i samme tidsrum.Figur 5.2.2: Antal personer på førtidspension270.000265.000260.000255.000250.000245.000240.000235.0001999Kilde: Statistikbanken
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Tilgangen til førtidspension og fleksjob sker typisk fra enten kontanthjælpeller sygedagpenge (se f.eks. AKF (2009)). Denne delanalyse vil derforbeskæftige sig med effekten af refusion på disse transitioner med henblik påat undersøge, om der kan lokaliseres nogen ændring i adfærden ikommunerne efter reformens implementering.
96/145
5.2.1 Data til analysenI denne analyse anvendes alle personer, der påbegynder et kontanthjælps-forløb eller et sygedagpengeforløb i perioden fra 1. januar 1998 til31. december 2001, og personerne følges til forløbet afsluttes, dog højest til31. december 2005. Da der er relativt få afgange til de relevante ydelser,foretages analysen for landets fire største kommuner og derudover for deresterende kommuner aggregeret til regionsniveau.Tabel 5.2.1 viser antal forløb og hvor mange af disse forløb, der afsluttes tilhenholdsvis førtidspension, fleksjob og ledighedsydelse.Tabel 5.2.1: Antal kontanthjælps- og sygedagpengeforløbKontanthjælpAntal forløbFørtidspensionNordjyllandMidtjyllandSyddanmarkHovedstadenog SjællandKøbenhavnAarhusAalborgOdense14.31133.83443.97484.90640.53717.43010.42112.6725471.2021.7023.1151.066559298284SygedagpengeNordjyllandMidtjyllandSyddanmarkHovedstadenog SjællandKøbenhavnAarhusAalborgOdense92.999198.849214.779356.23691.24253.08839.95136.3401.6873.5673.9957.3891.4428495886906551.6311.7582.1093244613137814128029846091515616Antal afgange tilFleksjob151289524537138482965Ledigheds-ydelse815111713240
97/145
Som det fremgår af tabel 5.2.1, er der meget få afgange til ledighedsydelse(under 1 pct. af forløbene). Det gælder endvidere, at de overgange, der er,typisk finder sted efter 1. januar 2002, og således er der stort set ingenovergangen før refusionsreformen. Dette implicerer, at der ikke er noktransitioner til at foretage en statistisk vurdering af effekten af refusions-reformen på afgangen til ledighedsydelse. Der vil derfor blive fokuseret påafgang fra henholdsvis kontanthjælp og sygedagpenge til enten førtids-pension eller fleksjob i den følgende analyse. Det fremgår endvidere, at derfor de to øvrige destinationer ligeledes er relativt få tilgange. Således er detlidt under 1 pct. af alle kontanthjælpsforløb, der afsluttes med overgang tilfleksjob. For sygedagpenge er overgangen til fleksjob en anelse større.Omvendt er der relativt flere kontanthjælpsforløb, der afsluttes til førtids-pension, end sygedagpengeforløb. Dette skyldes især, at der jo er rigtigtmange meget kortvarige sygedagpengeforløb, mens en relativt stor andel afkontanthjælpsforløbene er ganske langvarige. Igen er der dog tale omrelativt få (ca. 3 pct. af kontanthjælpsforløbene og ca. 1,5 pct. af sygedag-pengeforløbene).Tabel 5.2.2 og tabel 5.2.3 viser gennemsnit for de øvrige forklarendevariabler i analysen af henholdsvis kontanthjælpsforløb og sygedag-pengeforløb. Tabellerne er for region Hovedstaden og Sjælland.Tabel 5.2.2: Gennemsnit for forklarende variabler – kontanthjælpsforløbVariabelMandGiftAndel af seneste år på offentlig forsørgelseAlder 19-24Alder 25-29Alder 30-39Alder 40-49Alder 50-Dansk oprindelseVestlig oprindelseIkke-vestlig oprindelseGennemsnit0,470,380,410,340,140,270,170,070,710,040,25
98/145
Tabel 5.2.3: Gennemsnit for forklarende variabler – sygedagpengeforløbVariabelMandGiftAndel af seneste år på offentlig forsørgelseAlder 19-24Alder 25-29Alder 30-39Alder 40-49Alder 50-Dansk oprindelseVestlig oprindelseIkke-vestlig oprindelseGennemsnit0,430,580,340,070,090,260,270,320,900,030,07
5.2.2 Analyse af effekten af refusionsreform på afgang fra kontanthjælptil førtidspension og fleksjobI forbindelse med at refusionsprocenten for fleksjob ændres, kunne manforvente, at der kommer en negativ direkte effekt på visitation til fleksjob, ogat tildelingen af førtidspension stiger, idet førtidspension og fleksjob formange af de berørte vil være tætte substitutter. Neden for præsenteresresultaterne af analysen af, hvorvidt overgangen mellem kontanthjælp oghenholdsvis førtidspension og fleksjob er blevet påvirket af refusions-reformen. I lighed med analysen af refusionsændringen på kontanthjælp vilder blive præsenteret forskellige effektmål.Først vil effekten af reformen på afgangen fra kontanthjælp blive angivet ihovedmodellen. Denne er baseret på inflow til kontanthjælp fra 1. januar1998 til 31. december 2001, og personerne følges indtil forløbet afslutteseller højst til 31. december 2005. Hovedmodellen indeholder udover enreformindikator en række forklarende variabler. Beskrivende statistik fordisse er angivet ovenfor i tabel 5.2.2.Metodemæssigt anvendes samme estimationsmetode som i analysen afovergangen fra kontanthjælp til selvforsørgelse i forrige analyse, dvs. envarighedsanalyse for at undersøge om refusionsændringerne påvirkerafgang fra kontanthjælp og sygedagpenge til henholdsvis førtidspension ogfleksjob.
99/145
Hovedmodellen vil – i lighed med den tidligere analyse – blive estimeret medog uden en lineær trend. Som det fremgår af figur 5.2.1, er der en kraftigtrend i antallet af personer i fleksjob, og inklusionen af den lineære trend hartil formål at afsløre, om refusionsreformen i 2002 har påvirket den under-liggende trend i denne udvikling. Denne trend inkluderes også i analysen afovergang til førtidspension. Derudover vil der også blive præsenteretresultater, hvor der inkluderes forløb, der starter efter refusionsreformen.I de følgende figurer afbildes koefficienten til reformindikatoren i varigheds-modellen. En positiv koefficient angiver, at reformen øger afgangsraten tilden pågældende tilstand, mens en negativ koefficient betyder, at afgangs-raten reduceres. Selve størrelsen på koefficienten vil ikke blive fortolket31udover de tilfælde, hvor det er relevant.Figur 5.2.3: Effekten af refusionsreform på overgang fra kontanthjælp tilførtidspension0,400,20Koefficient i varighedsmodel0,00-0,20-0,40-0,60-0,80-1,00Uden lineær trendMed lineær trend
Note: Alle effekter er statistisk signifikante (5 pct. signifikansniveau), undtagen hvor søjlen ermarkeret med sort. Kilde: Baseret på egne beregninger på baggrund af DREAM data.
31 I bilagstabel 4-7 vises de resterende koefficientestimater for de estimeredevarighedsmodeller. Af pladshensyn vises kun resultater for region Hovedstaden og Sjællandog kun for specifikationen med en lineær trend. De øvrige resultater kan fås ved kontakt tilundersøgelsens forfattere.
100/145
Figur 5.2.4: Effekten af refusionsreform på overgang fra kontanthjælp tilførtidspension – med inflow til 20051,00
0,50Koefficient i varighedsmodel
0,00
-0,50
-1,00
-1,50Uden lineær trendMed lineær trend
Note: Alle effekter er statistisk signifikante (5 pct. signifikansniveau), undtagen hvor søjlen ermarkeret med sort. Kilde: Baseret på egne beregninger på baggrund af DREAM data.
Det fremgår af figur 5.2.3 og figur 5.2.4, at effekten på overgangen frakontanthjælp til førtidspension er meget afhængig af, om der inkluderes enlineær trend i analysen. I modellen uden lineær trend viser begge figurer, atreduktionen i fleksjobrefusionsprocenten øger tilgangen til førtidspension,men tages der højde for, at der grundlæggende er en stigende tendens til attildele førtidspension, bliver effekten af reformen signifikant negativ.Inkluderes forløb, der påbegyndes efter reformperioden, ses i figur 5.2.4, atafgangen til førtidspension falder endnu mere.Det kan diskuteres, hvorvidt det er modellen med eller uden lineær trend,der er den mest korrekte i dette tilfælde. Af figur 5.2.2 fremgik der ikkenogen tydelig trend i antallet af førtidspensionister, hvilket måske taler for, atmodellen uden lineær trend er den mest korrekte. På den anden side viserresultaterne for varighedsmodellen, som er præsenteret i bilagstabel 4.4, atkoefficienten til den lineære trend er stærkt signifikant. En statistisk test afmodellen uden lineær trend mod modellen med lineær trend vil således faldeud til fordel for modellen med lineær trend. Konklusionen vil i så fald være, atfaldet i refusionen til fleksjob ikke har medført, at der er kommet flere påførtidspension. Måske har den underliggende stigning i fleksjob generelttaget noget af trykket mod førtidspension, og det er det resultat, somafspejles i figur 5.2.3 og 5.2.4 for modellen med en lineær trend.Med så stor variation i effektmålene, afhængig af hvilken specifikation dervælges, vil det være en meget usikker konklusion at hævde, at refusions-reformen havde nogen indflydelse på afgangen fra kontanthjælp til101/145
førtidspension. Det skal også bemærkes, at refusionsreformen har tomodsatrettede elementer i forhold til at visitere til førtidspension. På den eneside gør refusionsreduktionen i forhold til fleksjob det relativt mere attraktivtat visitere personer, der er i målgruppen for begge ordninger, til førtids-pension. På den anden side bevirker stigningen i refusion tilledighedsydelse, at denne ordning bliver mere eftertragtet, og således kantage noget af presset af tilgangen til førtidspension.I figur 5.2.5 og figur 5.2.6 vises effekten af refusionsreformen på afgangenfra kontanthjælp til fleksjob.Figur 5.2.5: Effekten af refusionsreform på overgang fra kontanthjælp tilfleksjob1,00
Koefficient i varighedsmodel
0,50
0,00
-0,50
-1,00
-1,50Uden lineær trendMed lineær trend
Note: Alle effekter er statistisk signifikante (5 pct. signifikansniveau), undtagen hvor søjlen ermarkeret med sort. Kilde: Baseret på egne beregninger på baggrund af DREAM data.
102/145
Figur 5.2.6: Effekten af refusionsreform på overgang fra kontanthjælp tilfleksjob – med forløb påbegyndt efter reformtidspunkt1,501,00Koefficient i varighedsmodel0,500,00-0,50-1,00-1,50-2,00Uden lineær trendMed lineær trend
Note: Alle effekter er statistisk signifikante (5 pct. signifikansniveau), undtagen hvor søjlen ermarkeret med sort. Kilde: Baseret på egne beregninger på baggrund af DREAM data.
Det ses igen, at effekten af reformen er afhængig, af hvilken modelkonklusionen baseres på. Da der er en meget klar trend i tildelingen affleksjob, og koefficienten til den lineære trend er stærkt signifikant (sebilagstabel 4.5), er det mest nærliggende at konkludere, at refusions-reformen har haft en nedadgående effekt på afgangen til fleksjob. På denanden side er effekten af reformen afhængig af, om den lineære trend ermed eller ej, hvilket anfægter robustheden af en sådan konklusion.5.2.3 Analyse af effekten af refusionsreform på afgang frasygedagpenge til førtidspension og fleksjobI dette afsnit ses på effekten af refusionsreformen på fleksjobområdet iforhold til overgangen fra sygedagpenge til henholdsvis førtidspension ogfleksjob. Analysen er baseret på samme metode som den forrige analyse,og der vil blive præsenteret samme type figurer. Figur 5.2.7 og figur 5.2.8viser effekten af reformen på afgangen fra sygedagpenge til førtidspension,mens figurerne 5.2.9 og 5.2.10 viser effekten af reformen på afgangen frasygedagpenge til fleksjob.
103/145
Figur 5.2.7: Effekten af refusionsreform på overgang fra sygedagpengetil førtidspension0,500,40Koefficient i varighedsmodel0,300,200,100,00-0,10-0,20-0,30Uden lineær trendMed lineær trend
Note: Alle effekter er statistisk signifikante (5 pct. signifikansniveau), undtagen hvor søjlen ermarkeret med sort. Kilde: Baseret på egne beregninger på baggrund af DREAM data.
Figur 5.2.8: Effekten af refusionsreform på overgang fra sygedagpengetil førtidspension – med inflow til 2005
0,400,20Koefficient i varighedsmodel0,00-0,20-0,40-0,60-0,80-1,00-1,20Uden lineær trendMed lineær trend
Note: Alle effekter er statistisk signifikante (5 pct. signifikansniveau), undtagen hvor søjlen ermarkeret med sort. Kilde: Baseret på egne beregninger på baggrund af DREAM data.
104/145
Figur 5.2.9: Effekten af refusionsreform på overgang fra sygedagpengetil fleksjob1,601,20Koefficient i varighedsmodel0,800,400,00-0,40-0,80
Uden lineær trend
Med lineær trend
Note: Alle effekter er statistisk signifikante (5 pct. signifikansniveau), undtagen hvor søjlen ermarkeret med sort. Kilde: Baseret på egne beregninger på baggrund af DREAM data.
Figur 5.2.10: Effekten af refusionsreform på overgang fra sygedagpengetil fleksjob – med inflow til 20054,00Koefficient i varighedsmodel3,503,002,502,001,501,000,500,00
Uden lineær trend
Med lineær trend
Note: Alle effekter er statistisk signifikante (5 pct. signifikansniveau), undtagen hvor søjlen ermarkeret med sort. Kilde: Baseret på egne beregninger på baggrund af DREAM data.
Ovenstående figurer tyder i hvert fald ikke på, at refusionsændringen påfleksjobområdet har medført færre visitationer til fleksjob blandt
105/145
sygedagpengemodtagere. Med hensyn til overgangen til førtidspension erbilledet mindre klart. Modellen med en lineær trend tyder på, at afgangen tilførtidspension er reduceret efter fleksjobrefusionen, hvilket igen kan skyldes,at det øgede brug af fleksjobordningen har taget noget af presset modførtidspension. Igen er konklusionen dog meget usikker på grund afresultaternes store afhængighed af modellens specifikation.5.2.4 Opsummering på analysen af effekten af refusionsreformen påfleksjobsområdet pr. 1. juli 2002Ovenstående analyser viser, at effekten af at reducere refusion for fleksjobfra 100 pct. til 65 pct. ikke har haft nogen sikkert identificerbar effekt påafgangen fra hverken kontanthjælp eller sygedagpenge til fleksjob ellerførtidspension. Analysens resultater er meget følsomme over for, hvilkenstatistisk specifikation der anvendes, hvilket betyder, at eventuellekonklusioner bliver meget usikre. Dette gælder også for en del ikkerapporterede følsomhedsanalyser.Udviklingen i visitation til fleksjob er steget markant i perioden fra 2000 ogfrem, og fleksjob har givetvis været en ret attraktiv ordning. Hvorvidtrefusionsændringen har medført et lavere antal visiteringer til fleksjob ersvært at afgøre på baggrund af den statistiske analyse.
106/145
5.3 Kvantitativ analyse af refusionsreform påsygedagpengeområdet pr. 5. juli 1999Konklusion 3 – afgang fra sygedagpenge:Fra 5. juli 1999 ændredesden statslige refusion af sygedagpenge. Mens der tidligere var refusionpå 50 pct. af sygedagpengene fra ottende sygdomsuge og frem,bortfalder refusionen nu efter 52 uger. Analysen viser, at afgangen frasygedagpenge til andre offentlige ydelser øges omkring det tidspunkt,hvor den statslige refusion ophører. Der findes dog ikke nogen effekt påafgangen fra sygedagpenge til selvforsørgelse som følge afrefusionsændringen. Resultatet implicerer, at for hver 100 sygemeldte,der opnår 52 ugers sygefravær, vil antallet, der opnår 1½ årssygefravær (inden de afgår til anden offentlig forsørgelse), reduceres fraca. 68 til ca. 62. Til gengæld er afgangen fra sygedagpenge til andenoffentlig forsørgelse reduceret som følge af reformen tidligt isygdomsforløbet hvilket bevirker, at flere personer opnår 52 ugerssygdom.
Refusionsprocenten for sygedagpengebetalinger blev ændret pr. 5. juli 1999således, at der ikke længere var statslig refusion til kommunen forsygedagpengeforløb ud over 52 uger. Tidligere fik kommunen 50 pct.refusion efter den 8. uge og frem. Det gør de stadig, men fra 52.sygdomsuge falder refusionen til 0 pct. Der er således grund til at forvente,at der i det omfang, kommunerne reagerer på refusionsreformen, primært vilkunne observeres en ændring i afgangen fra sygedagpenge omkring dettidspunkt, hvor sygemeldte opnår 52 ugers sygdomsperiode. For atundersøge om dette er tilfældet, vil det blive undersøgt, om refusions-ændringen har påvirket afgangen fra sygedagpenge til henholdsvisselvforsørgelse og til andre former for offentlige ydelser.5.3.1 Data til analysenDenne analyse er i lighed med de forrige analyser baseret på DREAM data.Specifikt analyseres sygedagpengeforløb, der påbegyndes i perioden 1.januar 1998 til 5. juli 1999, og disse følges frem til de enten afsluttes tilselvforsørgelse eller anden offentlig forsørgelse eller frem til 31. december1999. Grunden til at perioden, der analyseres, er relativ kort, er, at der fra2000 og frem inkluderes offentlige ansattes sygdomsperioder i DREAM data.Disse har ikke været inkluderet tidligere, og er således heller ikke inkluderet idenne analyse. Ved at udvide stikprøveperioden vil der kunne forekommespuriøse ændringer af adfærd som følge af den ændrede sammensætningaf sygdomsforløb, som den statistiske model ikke kan tage højde for. For at
107/145
undgå unødig støj i resultaterne stopper observationsperioden således ved32udgangen af 1999.Analyserne vil blive udført for landet som helhed og for de udvalgtekommuner. Tabel 5.3.1 angiver antallet af sygeforløb i de respektivekommuner.Tabel 5.3.1: Antal sygedagpengeforløbAntal forløbAfgang tilselvforsørgelse79.49142.46232.42132.65523.91319.35011.49221.27917.80717.88818.36916.68214.69314.16614.8197.47211.65011.31011.98611.770Afgang til andenform for offentligforsørgelse22.69914.1809.6588.2796.1334.0662.7766.1743.6994.0173.8394.1573.9273.9973.5191.2472.1712.7942.6472.42533
KøbenhavnÅrhusÅlborgOdenseEsbjergVejleFrederiksbergRandersViborgKoldingSilkeborgHorsensNæstvedSlagelseSønderborgGentofteHelsingørAabenraaHolstebroKøge
102.19056.64242.07941.39430.04623.41614.26827.45321.50621.90522.20820.83918.62018.16318.3888.71913.82114.10414.63314.195
32 Det er i princippet også muligt at inkludere forløb, der påbegyndes inden 1998, i analysen.Der er imidlertid nogle besynderlige observationer i 1997-tallene, som forstyrrer resultaterne,og som det ikke har været muligt at finde en oplagt forklaring på. Der er en voldsom stigning iafgangen fra sygedagpenge omkring den 26.-30. sygdomsuge, som ikke genfindes i hverken1998 eller 1999. 1997-data er derfor ikke inddraget i analysen.33 For landet som helhed anvendes 20 pct. af forløbene. Denne reduktion har væretnødvendig i forhold til at estimere modellen med den tilgængelige computerkapacitet.
108/145
Ringkøbing-SkjernHaderslevSkanderborgFåborg-MidtfynRudersdalLyngby-TaarbækHvidovreHøje-TåstrupLollandBallerupThistedFavrskovHedenstedMariagerfjordAssensEgedalIkast-BrandeTønderJammerbugtFaxeHele landet
15.66112.86313.43115.5036.8907.27512.40410.99311.36010.02614.54111.32112.08011.18912.7398.90310.10711.82412.3959.0181.288.137
13.29710.27211.21112.9925.8846.12210.2819.1318.3368.34211.9679.59410.1618.95010.7957.7588.3259.81310.2677.6131.044.160
2.3642.5912.2202.5111.0061.1532.1231.8623.0241.6842.5741.7271.9192.2391.9441.1451.7822.0112.1281.405243.977
Der inkluderes i lighed med de øvrige analyser en række baggrunds-variabler. Tabel 5.3.2 angiver beskrivende statistik for disse variabler.
109/145
Tabel 5.3.2: Gennemsnit for forklarende variablerVariabelMandGiftAndel af sidste år på offentlig forsørgelseAndel af forrige år på offentlig forsørgelseAndel af tid på offentlig forsørgelse for 2 år sidenAlder 19-24Alder 25-29Alder 30-39Alder 40-49Alder 50-Dansk oprindelseVestlig oprindelseIkke-vestlig oprindelseGennemsnit0,500,590,340,330,290,100,110,270,270,260,930,030,04
5.3.2 Effekten af reform af sygedagpengerefusion på afgang tilselvforsørgelse og andre former for offentlig forsørgelseDet er formålet med denne analyse at undersøge, om afgangen fra syge-dagpenge til henholdsvis selvforsørgelse eller anden offentlig forsørgelsepåvirkes af, at kommunerne ikke længere kan modtage refusion forsygedagpenge efter den 52. sygdomsuge. Dette kan give kommunerne etincitament til både at forsøge at få den sygemeldte tilbage i selvforsørgelse,men også til at få den sygemeldte placeret på en ydelse, der giver en højererefusion. Samtidig kan man – i hvert fald på det korte sigt, hvor sagsbehand-lerkapaciteten er givet – forvente, at en allokering af ressourcer til langtids-sygemeldte kan have konsekvenser for den tidligere indsats.For at få et indtryk af hvordan afgangsraten fra sygedagpenge til entenselvforsørgelse eller anden offentlig forsørgelse ser ud, angives i figur 5.3.1aog 5.3.1b den empiriske afgangsrate fra sygedagpenge til de todestinationer.
110/145
Figur 5.3.1a: Empirisk afgangsrate fra sygedagpenge til selvforsørgelse50%45%40%35%30%25%20%15%10%5%0%010203040Før reform5060708090100Efter reform
Note: De forløb, der påbegyndes senere end 52 uger før reformtidspunktet, er med i gruppen”efter reform”, da de, hvis de opnår en varighed på 52 uger, vil være udsat for manglenderefusion på dette tidspunkt.
fra sygedagpenge til selvforsørgelseFigur 5.3.1b: Empirisk afgangsrate fra sygedagpenge til anden offentligforsørgelse
9%8%7%6%5%4%3%2%1%0%010203040Før reform506070Efter reform8090100
Note: De forløb, der påbegyndes senere end 52 uger før reformtidspunktet, er med i gruppen”efter reform”, da de, hvis de opnår en varighed på 52 uger, vil være udsat for manglenderefusion på dette tidspunkt.
111/145
Det fremgår af figur 5.3.1a og 5.3.1b, at der ikke ser ud til at være nogenforskel i afgangsraten fra sygedagpenge til selvforsørgelse for sygeforløb,som ved den 52. sygdomsuge berøres af reformen, sammenlignet med de,som først berøres senere. Derimod er der en tendens til, at sygeforløb, derberøres af reformen, har en større afgangsrate til anden offentlig forsørgelseomkring det tidspunkt, hvor sygeforløbet overskrider 52 uger. Figuren tydersåledes på, at refusionsændringen har medført, at sygemeldte i højere gradovergår til anden offentlig forsørgelse, når sygedagpengeperiodenoverskrider 52 uger efter reformen end før reformen.I den statistiske analyse vil det blive undersøgt, om denne tendens bevares,når der tages højde for, at der kan være forskelle i sammensætningen afsygemeldte og forskelle i arbejdsmarkedssituationen. Den statistiskeanalyse tager udgangspunkt i en varighedsmodel, som beskrevet i afsnit5.1.2. Reformindikatoren vil dog i denne delanalyse være opdelt på, hvorlang tid den sygemeldte har været på sygedagpenge. Konkret vil der skelnesmellem fire tidsperioder, regnet i uger: 1-40, 41-52, 53-59, 60-. Formåletmed denne opdeling er at undersøge, om det er lige omkring det tidspunkt,hvor refusionsændringen har indflydelse, at der kan spores en eventuel34effekt på afgangsraten fra sygedagpenge.Figur 5.3.2 viser effektmålene for landet som helhed. Resultaterne for de 40udvalgte kommuner præsenteres i tabelformat i tabel 5.3.3
34 De samlede resultater for varighedsmodellen for landet som helhed (20 pct.) er angivet ibilagstabel 4.9. Resultaterne på kommuneniveau er af pladshensyn ikke inkluderet, men kanfås ved at kontakte undersøgelsens forfattere.
112/145
Figur 5.3.2: Effekt af refusionsreform på afgang fra sygedagpenge tilselvforsørgelse og anden offentlig forsørgelse – hele landet0,300,25Koefficient til reformindikator0,200,150,100,050,00-0,05-0,10-0,151-40SelvforsørgelseAnden offentlig overførsel41-5253-5960-
Note: Alle effekter er statistisk signifikante (5 pct. signifikansniveau), undtagen hvor søjlen ermarkeret med sort. Kilde: Baseret på egne beregninger på baggrund af DREAM data.
Det fremgår af figur 5.3.2, at der for landet som helhed ses en signifikantpositiv effekt af reformen på afgang fra sygedagpenge til anden offentligforsørgelse fra den 52. uge som sygemeldt og frem. Det billede, som figur5.3.1a og 5.3.1b viste, bliver således bekræftet af den statistiske analyse.Der ses en signifikant negativ effekt på afgangen fra sygedagpenge til andenoffentlig forsørgelse i den første del af sygeperioden. Denne effekt kunneafspejle, at der – som ovenfor nævnt – sættes mere ind over for sygemeldte,der nærmer sig udløb af perioden med refusion, hvilket kan tage nogleressourcer fra sagsbehandlingen af sygemeldte, der har længere tid tilrefusionen løber ud. Med hensyn til afgangen fra sygedagpenge tilselvforsørgelse er de fleste effekter insignifikante. Der findes dog enstatistisk signifikant negativ effekt på afgangsraten til selvforsørgelse efter60 uger som sygemeldt. Denne er naturligvis svær at forklare, men den kanjo skyldes den øgede opmærksomhed på muligheden for anden offentligforsørgelse, som måske gør den sygemeldte mindre fokuseret påtilbagevenden til arbejdsmarkedet.I figur 5.3.3 vises effektmålene for landet som helhed, når der inkluderessygeforløb påbegyndt efter refusionsreformen, altså for resten af 1999.
113/145
Figur 5.3.3: Effekt af refusionsreform på afgang fra sygedagpenge tilselvforsørgelse og anden offentlig forsørgelse inklusiv forløb efter 5. juli1999 – hele landet0,4060-
0,30Koefficient til reformindikator
0,20
53-59
0,10
0,00
-0,101-40-0,2041-52SelvforsørgelseAnden offentlig overførsel
Note: Alle effekter er statistisk signifikante (5 pct. signifikansniveau), undtagen hvor søjlen ermarkeret med sort. Kilde: Baseret på egne beregninger på baggrund af DREAM data.
Når der inkluderes forløb, der påbegyndes efter reformtidspunktet,forstærkes tendenserne fra figur 5.3.2, og der er nu flere signifikanteresultater. Således er der en stor og positiv effekt på afgangen til andenoffentlig forsørgelse efter 52 ugers sygdom, som modsvares af et fald idenne afgang tidligt i sygdomsforløbet og af et fald i afgangen tilselvforsørgelse.I tabel 5.3.3 og 5.3.4 vises effektmålene for de inkluderede kommuner medog uden forløb, der påbegyndes efter reformtidspunktet.
114/145
Tabel 5.3.3: Effekt af refusionsreform på afgang fra sygedagpenge til selvforsørgelseUden inflow efter 5.7.19991-40KøbenhavnÅrhusÅlborgOdenseEsbjergVejleFrederiksbergRandersViborgKoldingSilkeborgHorsensNæstvedSlagelseSønderborgGentofteHelsingørAabenraaHolstebroKøgeRingkøbing-SkjernHaderslevSkanderborgFåborg-MidtfynRudersdalLyngby-Taarbæk-0,067-0,0820,056-0,01-0,065-0,1730,001-0,0390,0090,0430,009-0,035-0,047-0,1260,067-0,005-0,1370,029-0,004-0,086-0,085-0,101-0,0490,050,0520,2241-52-0,193-0,153-0,538-0,13-0,092-0,248-0,144-0,464-0,221-0,41-0,210,35-0,3070,188-0,183-0,515-0,4150,088-0,166-0,062-0,391-0,706-0,083-0,5340,18-0,13453-59-0,1220,228-0,2540,156-0,1650,217-0,0420,024-0,1120,276-0,2320,176-0,0910,41-0,0830,508-0,276-0,537-0,0950,168-0,042-0,1390,1260,6030,3610,42460--0,201-0,024-0,4010,0440,038-0,623-0,069-0,214-0,1290,3050,076-0,182-0,2740,54-0,01-0,097-0,4680,172-0,38-0,392-0,224-0,318-0,601-0,4410,5930,227Med inflow efter 5.7.19991-40-0,042-0,01-0,039-0,003-0,021-0,067-0,0580,0180,016-0,051-0,048-0,075-0,092-0,0080,003-0,075-0,067-0,057-0,021-0,004-0,0460,033-0,0190,017-0,0380,04141-52-0,247-0,209-0,377-0,038-0,064-0,326-0,386-0,202-0,378-0,171-0,2540,234-0,2950,28-0,236-0,589-0,441-0,043-0,052-0,283-0,426-0,403-0,097-0,1810,206-0,1953-59-0,1620,166-0,3940,112-0,1220,152-0,1230,035-0,0990,38-0,2060,1570,0340,157-0,0560,416-0,384-0,562-0,3090,182-0,02-0,2270,2840,5810,3680,38460--0,303-0,04-0,5230,052-0,035-0,591-0,075-0,221-0,0640,2610,031-0,205-0,2140,5630,069-0,063-0,3780,103-0,509-0,403-0,235-0,277-0,498-0,4910,6360,13
115/145
HvidovreHøje-TåstrupLollandBallerupThistedFavrskovHedenstedMariagerfjordAssensEgedalIkast-BrandeTønderJammerbugtFaxe
0,107-0,041-0,185-0,151-0,076-0,0970,0090,030,014-0,17-0,249-0,061-0,002-0,116
-0,6060,087-0,263-0,153-0,328-0,421-0,464-0,2940,191-0,785-0,5020,028-0,168-0,496
0,2010,5230,198-0,210,243-0,633-0,0170,096-0,218-0,0540,021-0,604-0,097-0,297
-0,21-0,3870,0910,443-0,208-0,3860,17-0,2620,717-0,138-0,4690,0560,134-0,094
0,023-0,091-0,075-0,074-0,055-0,042-0,002-0,0250,0180,003-0,0660,006-0,122-0,053
-0,4090,034-0,423-0,155-0,203-0,369-0,303-0,5150,062-0,887-0,215-0,059-0,037-0,586
0,060,1870,46-0,2030,497-0,353-0,015-0,167-0,084-0,323-0,126-0,5490,155-0,049
-0,171-0,6130,0060,335-0,221-0,4210,138-0,2120,659-0,157-0,392-0,0770,109-0,127
Note: Fed angiver at koefficienten er statistisk signifikant på 5 pct. signifikansniveau.
116/145
Tabel 5.3.4: Effekt af refusionsreform på afgang fra sygedagpenge til anden offentligforsørgelseUden inflow efter 5.7.19991-40KøbenhavnÅrhusÅlborgOdenseEsbjergVejleFrederiksbergRandersViborgKoldingSilkeborgHorsensNæstvedSlagelseSønderborgGentofteHelsingørAabenraaHolstebroKøgeRingkøbing-SkjernHaderslevSkanderborgFåborg-MidtfynRudersdalLyngby--0,1830,077-0,089-0,145-0,256-0,132-0,286-0,199-0,0450,0070,1230,018-0,074-0,009-0,391-0,289-0,262-0,2280,0750,0320,1160,16-0,233-0,2780,135-0,34141-52-0,14-0,013-0,218-0,085-0,22-0,1750,054-0,181-0,243-0,0380,2630,22-0,021-0,178-0,3250,524-0,9760,545-0,5190,444-0,160,259-0,35-0,062-0,330,46253-590,0650,234-0,004-0,4290,157-0,2150,3340,474-0,0190,3830,5230,4890,1530,218-0,0280,403-0,5-0,079-0,102-0,6980,5770,3060,219-0,028-0,9480,39860-0,360,60,0570,153-0,0420,239-0,2390,2210,159-0,1320,290,1430,354-0,0640,050,597-0,3640,270,45-0,0230,660,3030,56-0,5610,0770,623Med inflow efter 5.7.19991-40-0,133-0,08-0,044-0,11-0,105-0,17-0,158-0,266-0,212-0,119-0,026-0,06-0,068-0,119-0,236-0,126-0,03-0,032-0,077-0,1080,0480,001-0,141-0,1140,096-0,37741-52-0,1450,036-0,322-0,129-0,169-0,1970,207-0,151-0,402-0,0030,2050,222-0,219-0,194-0,3410,499-0,7950,426-0,2920,0870,1920,202-0,1130,038-0,1510,23353-590,0810,215-0,015-0,4260,209-0,2820,2020,417-0,0190,4070,5350,4820,1390,2310,1860,276-0,6580,0770,02-0,1250,5020,5530,319-0,013-0,8750,19460-0,3690,640,1060,127-0,0460,26-0,2150,2210,106-0,1380,3360,1120,389-0,0370,0380,596-0,3390,2170,417-0,0240,5890,2770,529-0,60,0870,688
117/145
TaarbækHvidovreHøje-TåstrupLollandBallerupThistedFavrskovHedenstedMariagerfjordAssensEgedalIkast-BrandeTønderJammerbugtFaxe-0,1270,075-0,022-0,143-0,116-0,171-0,0860,241-0,241-0,3820,074-0,4140,290,149-0,426-0,0450,1260,0530,013-0,1850,168-0,160,015-0,280,0560,064-0,209-0,1110,074-0,6240,1530,2771,0771,0470,331-0,0411,61-0,508-0,4190,169-0,3590,757-0,220,5380,4220,6220,4050,5030,3060,416-0,1210,1590,2240,3810,6380,204-0,082-0,14-0,098-0,035-0,163-0,056-0,122-0,188-0,113-0,01-0,005-0,053-0,014-0,085-0,437-0,2640,2520,1740,042-0,274-0,059-0,190,076-0,193-0,1360,1130,007-0,2130,275-0,1470,3340,4621,1981,2050,0980,1371,428-0,582-0,5640,233-0,4480,636-0,3880,7310,320,4090,4650,4840,3210,389-0,1530,2260,2560,3480,7320,079
Note: Fed angiver at koefficienten er statistisk signifikant på 5 pct. signifikansniveau.
Det er iøjnefaldende, at der på kommuneniveau er meget få signifikantekoefficienter. En oplagt grund til de mange insignifikante resultater er, at derer ganske få sygemeldte tilbage efter 52 uger. Som afgangsraterne i figur5.3.1a og 5.3.1b viste, er der en meget høj afgang fra sygedagpenge forkorte forløb. Dette gælder især afgang til selvforsørgelse. Det betyder, at detantal personer, der opnår 52 ugers sygefravær, er relativt beskedent. Af desygedagpengeforløb, der begyndte i 2008, var det eksempelvis kun 4,7 pct.af alle sygedagpengeforløb, der opnåede 52 ugers samlet sygedagpenge-periode (kilde: www.jobindsats.dk). Der skal således et meget stort antalobservationer til for at sikre en signifikant effekt, med mindre effekten er35meget tydelig.Den store positive effekt efter 52 uger på afgangen til anden offentligforsørgelse gør det relevant at se på, hvilke typer anden offentlig forsørgelsedisse personer tilgår. Dette belyses kort her. Af de 1.288.137 forløb, somanalyseres her, er de 29.650 (2,3 pct.) længere end 52 uger. Dette ersåledes en noget mindre andel end den, som blev angivet i jobindsats for2008, hvilket dels kan skyldes forskelle i definitionen af sygdomsperioden35 Der er også foretaget analyser, hvor der inkluderes en lineær trend samt forskellige andrefølsomhedsanalyser. Dette ændrer ikke afgørende ved resultaterne, og af pladshensyn erresultaterne derfor ikke inkluderet.
118/145
(sygdomsforløbene i denne analyse afsluttes, hvis der blot er en uge udensygedagpenge), og dels forskelle i varigheden af sygedagpengeperioder fra1999 og til 2008. Blandt de 29.650 afgår de 11.147 til selvforsørgelse, mensde resterende 18.503 (62 pct.) afgår til anden offentlig forsørgelse; 8.626 (47pct.) går til førtidspension, 3763 (20 pct.) går på revalidering og for-revalidering, 3.191 (17 pct.) afgår til arbejdsløshedsdagpenge og relateredeydelser, 1.131 (6 pct.) afgår til fleksjob, 711 (4 pct.) afgår til kontanthjælp ogrelaterede ydelser, og resten går til skånejobs, efterløn, pension, barsel ogandre former for forsørgelse.5.3.3 Opsummering af analysen af refusionsreform påsygedagpengeområdet pr. 5. juli 1999Ovenstående analyse tyder på, at bortfald af refusion for sygedagpenge-modtagere har medført en øget afgang fra sygedagpenge til andre typer afoffentlige overførsler omkring det tidspunkt, hvor den statslige refusionophører. Der er ikke noget der indikerer, at der sker en øget afgang tilselvforsørgelse.Resultatet implicerer, at for hver 100 sygemeldte, der opnår 52 ugers syge-dagpenge, så vil antallet, der opnår 1½ års sygedagpenge (inden de afgår tilanden offentlig forsørgelse), reduceres fra ca. 68 til ca. 62. Til gengæld erafgangen fra sygedagpenge til anden offentlig forsørgelse tidligt i sygdoms-forløbet reduceret som følge af reformen, lige som der en tendens til enlavere afgang til selvforsørgelse i tiden op til den 52. sygdomsuge, hvilketbevirker at flere personer opnår 52 ugers sygdom. Nettovirkningen afreformen er dermed usikker, men sikkert er det, at reformen ikke har haftnogen gunstig indflydelse på overgangen til selvforsørgelse.Resultatet om, at kommunerne tilsyneladende har visiteret borgerne til andreydelser som følge af refusionsændringen, skal ses i lyset af, at analysenvedrører data for en periode, hvor kommunerne ikke havde lovhjemmel tilgenerelt at give aktive tilbud til sygedagpengemodtagere. Kommunernehavde på daværende tidspunkt således ikke mulighed for at begrænseantallet af lange sygeforløb gennem aktiviteter for sygemeldte. Deres enestereelle handlemulighed i forhold til refusionsændringen var således atomvisitere borgerne.På kommuneniveau er resultaterne mere usikre, hvilket blandt andetskyldes, at det er ganske få sygemeldte, der oplever sygeperioder, somstrækker sig ud over 52 uger.
119/145
5.4 LitteraturlisteAKF (2009), Arbejdsmarkedets udkant.Van den Berg, G. J., A. Bozio & M. Costa-Diaz (2010), Policy Discontinuitiesand Duration Outcomes, udkast. Seneste version kan downloades frahttp://www.psi.org.uk/pdf/2010/MonicaCostaDias.pdf.Cameron, A. & P. Trivedi (2005), Microeconometrics, methods andapplications, Cambridge University Press.Krevi (2008), Styring kræver styring – Refusionsreformen påkontanthjælpsområdet – om statslig styring med økonomiske incitamenter.Rambøll Management (2009), Aktive – hurtigere tilbage.Forsøgsimplementering og deltageroplevelse.Rambøll Management (2008), Evaluering af NY CHANCE TIL ALLE.
120/145
Bilag 1 Den kvalitative undersøgelses metodeSom det fremgår af bilagstabel 1.1, består den kvalitative undersøgelse af todelelementer. En interviewundersøgelse og en spørgeskemaundersøgelse.Bilagstabel 1.1: Den kvalitative undersøgelses delelementerInterviewundersøgelse i 12 kommunerUndersøgelseDybdeinterviewFormålAt hente viden om opfattelser, videnog holdningerInterviewpersonerTopledelseBeskæftigelsescheferJobcentercheferFokusgruppeinterviewAt hente viden om opfattelser, videnog holdningerAt supplere kvalitative resultater medlidt hårdere dataSagsbehandlere
Tjek af holdninger tiludsagn
TopledelseBeskæftigelsescheferJobcentercheferSagsbehandlere
Tjek af viden omrefusionssatser
At få indblik i sagsbehandlernes videnom refusionssatser
Sagsbehandlere
Spørgeskemaundersøgelse blandt jobcentercheferWebbaseret spørge-skemaundersøgelseAt skabe et generelt billede afjobcenterchefernes opfattelser, videnog holdningerJobcenterchefer
Interviewundersøgelsen er det helt centrale element i den kvalitativeundersøgelse. Den er gennemført i 12 kommuner på fire organisatoriskeniveauer. De fire niveauer er topledere, beskæftigelseschefer, jobcenter-chefer og sagsbehandlere.Formålet med interviewene er at skabe viden om, hvordan statens økono-miske styring af kommunerne på beskæftigelsesområdet virker i praksis.I forhold til de tre ledelsesniveauer er der gennemført dybdeinterview.Sagsbehandlerne er interviewet i fokusgrupper med op til 12 deltagere.I slutningen af interviewene har interviewpersonerne opsummeret deresopfattelser om centrale dele af styringen via en tjekliste med udsagn, somman kan erklære sig enige eller uenige i. Derudover har sagsbehandlerne
121/145
udfyld en (tjek)liste, hvor de har skullet angive hvilke refusionssatser, der ergældende.Spørgeskemaundersøgelsen blandt jobcenterchefer er en websurveyudsendt til samtlige øverste chefer for jobcentrene. Formålet er at få etbillede af deres opfattelser af og holdninger til den økonomiske styring.Interviewundersøgelse – udvælgelse af kommunerDe 12 kommuner er udvalgt med henblik på at skabe en vis repræsen-tativitet på følgende parametre: Rammevilkår for beskæftigelsesindsatsen,kommunestørrelse og region. De udvalgte kommuner fremgår af bilagstabel1.2.Bilagstabel 1.2: Deltagende kommunerKommuneBallerupEgedalRudersdalFaxeLollandHaderslevOdenseHolstebroIkast-BrandeÅrhusMariagerfjordThistedStørrelseMellemstorLilleMellemstorLilleMellemstorMellemstorStorMellemstorLilleStorLilleMellemstorantal indbyggere47.39841.03153.91535.44147.75756.508187.92957.26740.176302.61842.76245.596RegionHovedstadenHovedstadenHovedstadenSjællandSjællandSyddanmarkSyddanmarkMidtjyllandMidtjyllandMidtjyllandNordjyllandNordjylland
Note: Kommunernes indbyggertal er offentliggjorte af Danmarks Statistik pr. januar 2009.
Forskellige rammevilkår for beskæftigelsesindsatsen er sikret ved at ud-vælge kommuner på tværs af Arbejdsmarkedsstyrelsens ti kommuneklynger,der hver især er relativt homogene hvad angår rammevilkår forbeskæftigelsesindsatsen.Samtidig har det været et kriterium, at der i undersøgelsen skulle deltage firesmå kommuner (færre end 45.000 indbyggere), seks mellemstorekommuner (45.000 – 100.000 indbyggere) og to store kommuner (flere end100.000 indbyggere).
122/145
Regional forskellighed er sikret ved at udvælge kommuner fra alle femregioner og fra forskellige geografiske områder. Der er udvalgt trekommuner fra hovedstadsregionen, to fra Region Sjælland, tre fra RegionMidtjylland og to fra Region Nordjylland.Foruden de 12 udvalgte kommuner indgår Høje-Taastrup Kommune sompilotkommune. Dermed er der i alt gennemført 13 kommunebesøg.Interviewundersøgelse – sådan er interviewpersonerne udvalgtDe deltagende kommuner er blevet anmodet om at finde interviewpersonerpå fire organisatoriske niveauer i kommunerne, nemlig topledelse,beskæftigelseschefer, jobcenterchefer og sagsbehandlere.Topledelsen er i de fleste kommuner blevet repræsenteret ved kommunal-direktører, økonomidirektører og de fleste steder også borgmesteren.Beskæftigelseschefen er den person, der er den øverste forvaltningschef forbeskæftigelsesområdet i kommunen. I enkelte kommuner har, forudenbeskæftigelseschefen, også andre nøglepersoner på samme niveaudeltaget.Jobcentercheferne er de øverste ledere af jobcentrene. I en enkelt kommunehar, foruden jobcenterchefen, også mellemledere fra jobcentret deltaget.Fokusgrupperne med sagsbehandlere har været sammensat bredt. Typiskhar medarbejdere, der beskæftiger sig med a-dagpengemodtagere, syge-dagpengemodtagere og kontanthjælpsmodtagere deltaget. I enkeltekommuner har der desuden deltaget andre typer medarbejdere, fxmedarbejdere der arbejder med fleksjob og ledighedsydelse, ogmedarbejdere der indstiller til førtidspension.Interviewundersøgelse – spørgeguidesHvert af de fire niveauer er interviewet ud fra en særlig spørgeguide. Der erspørgsmål, som går igen i alle fire spørgeguides. Men der er ogsåspørgsmål, som er specifikke for de enkelte niveauer.Alle fire spørgeguides sigter på at få interviewpersonerne til at forklare, hvadde ved om styringen, hvordan de opfatter styringen, og hvordan styringenvirker.
123/145
Interviewundersøgelse – tjek af holdninger til udsagn og tjek afsagsbehandlernes viden om refusionssatserMod slutningen af alle dybdeinterview og fokusgrupper har interview-personerne svaret på et tjek af deres holdning til ti udsagn om denøkonomiske styring. Fx athøjere refusion i aktivperioder tilskynderkommunen til at aktivere,og atrefusionsklip ved manglende rettidighedfremmer at aktivering sker til tiden.Til udsagnene har interviewpersonernekunnet svareenig, uenig eller ved ikke.Målet med tjeklisten er at få respondenterne til at tilkendegive en meresummarisk holdning til styringen, end den der fremkommer under interview.Målet med udsagnene er ikke at tilføre undersøgelsen et egentligtkvantitativt datagrundlag. Antallet af interviewpersoner er for lille til, at detgiver mening at tolke dem mere kontant end som en angivelse af, i hvilkenretning pilen peger.Tjeklisten er introduceret i undersøgelsen efter de to første kommunebesøg.Resultaterne fra de to første kommunebesøg viste nemlig, at der var behovfor at supplere dybdeinterviewene med udsagnene for at få de samledeholdninger klarere frem.Ved siden af tjeklisten med udsagn har sagsbehandlerne også udfyldt enanden tjekliste. Der er tale om en liste, hvor de vigtigste refusionsregler erangivet, blot uden den konkrete refusionssats. Sagsbehandlerne er blevetbedt om at angive de korrekte refusionsprocenter. Dermed målessagsbehandlernes viden om refusionssatserne. Tjeklisten er udleveret, føremnet refusion er berørt i fokusgruppen. Dette sikrer, at sagsbehandlernessvar ikke er påvirket af fokusgruppernes diskussioner om refusion. Førudfyldning af tjeklisten er sagsbehandlerne instrueret i, at de kun skaludfylde refusionssatser, de mener at kende.Interviewundersøgelse – sådan er kommunebesøgene gennemførtDe 12 kommunebesøg er gennemført som 12 heldagsbesøg, der hver harindeholdt et dybdeinterview for hvert af de tre ledelsesniveauer og etfokusgruppeinterview med sagsbehandlere.Interviewpersonerne har, forud for interview, haft begrænset information omemnet, og har dermed haft begrænsede muligheder for at forberede sig ogafstemme holdninger. De har personligt modtaget en skrivelse, hvoraf alenefremgår følgende om interviewets indhold: ”Arbejdsmarkedsstyrelsen skal i2010 foretage en undersøgelse af kommunernes beskæftigelsesindsats ogden økonomiske styring heraf. Det sker som et led i en evaluering afkommunalreformen”.
124/145
Før dybdeinterview og fokusgrupper er interviewpersonerne introduceret tilrammerne for undersøgelsen. Herunder er de oplyst om deres anonymitet.Spørgeskemaundersøgelse blandt jobcentercheferSom led i den kvalitative undersøgelse har jobcentercheferne over helelandet modtaget et webbaseret spørgeskema om deres oplevelse af denøkonomiske styring af kommunernes beskæftigelsesindsats. Ud af 93adspurgte jobcenterchefer har 82 besvaret spørgeskemaet. Dette svarer tilen svarprocent på 88.Spørgeskemaet indeholder primært lukkede svarkategorier. Enten somskalaer eller som lister, respondenterne har kunnet lave en eller fleremarkeringer ud for. Enkelte spørgsmål har åbne svarkategorier.Til trods for at spørgeskemaet er udsendt til alle jobcenterchefer, og der ertale om en høj svarprocent, så giver datagrundlaget ikke mulighed forstatistiske analyser. Forklaringen er, at det blot består af 82 besvarelser. Tilgengæld kan data generaliseres, fordi majoriteten af cheferne erinterviewede.Resultaterne fra spørgeskemaundersøgelsen findes i bilag 2.
125/145
Bilag 2 Resultater fra spørgeskemaundersøgelseblandt jobcentercheferBilagstabel 2.1: Politikeres vægtning af beskæftigelsesindsatsenI høj gradAt aktiveringsgraden er høj(dvs. atkontanthjælpsmodtagerem.fl. er i aktivering en stordel af tiden)At der ydes en aktiv indsatsover for sygemeldteAt samtalerne afholdesrettidigtAt aktiveringstilbud givesrettidigtAt ledige m.fl. får envirksomhedsrettet indsats(virksomhedspraktik ellerløntilskud)At ledige m.fl. fåruddannelse/kurserAt kommunen overholderdriftsloftet/rådighedsbeløbetfor den aktive indsatsAt så fåsygedagpengeforløb sommuligt varer længere end52 ugerAtbeskæftigelsesministerensmål nåsAt øvrige mål i kommunensbeskæftigelsesplan nåsAt kommunen ikke går glipaf statsrefusionI nogen gradI mindre gradSlet ikkeVed ikkeSvari alt
55% (45)72% (59)62% (51)57% (47)
40% (33)22% (18)27% (22)34% (28)
5% (4)6% (5)11% (9)9% (7)
0% (0)0% (0)0% (0)0% (0)
0% (0)0% (0)0% (0)0% (0)
(82)(82)(82)(82)
48% (39)32% (26)
46% (38)43% (35)
6% (5)23% (19)
0% (0)2% (2)
0% (0)0% (0)
(82)(82)
35% (29)
35% (29)
26% (21)
4% (3)
0% (0)
(82)
85% (70)
12% (10)
2% (2)
0% (0)
0% (0)
(82)
33% (27)40% (33)87% (71)
38% (31)55% (45)9% (7)
27% (22)5% (4)5% (4)
2% (2)0% (0)0% (0)
0% (0)0% (0)0% (0)
(82)(82)(82)
Spørgsmålsformulering: I hvilken grad lægger politikerne i din kommune vægt på følgende elementer ibeskæftigelsesindsatsen?
126/145
Bilagstabel 2.2: Politikeres reaktion på kritik af beskæftigelsesindsats fra forskellige aktørerStærkreaktionAt kommunensbeskæftigelsesindsatskritiseres i pressen,nyhedsbreve ellerandre medierAt borgerne kritisererkommunensbeskæftigelsesindsatsAt kommunensbeskæftigelsesindsatskritiseres afbeskæftigelsesregionenAt kommunensbeskæftigelsesindsatskritiseres af detstatslige tilsynAt kommunensbeskæftigelsesindsatskritiseres af denkommunale revisionNogenreaktionLille reaktionIngenreaktionVed ikkeSvari alt
41% (34)
49% (40)
7% (6)
1% (1)
1% (1)
(82)
27% (22)
65% (53)
7% (6)
0% 0
1% (1)
(82)
12% (10)
56% (46)
27% (22)
4% (3)
1% (1)
(82)
34% (28)
56% (46)
7% (6)
1% (1)
1% (1)
(82)
65% (53)
34% (28)
1% (1)
0% (0)
0% (0)
(82)
Spørgsmålsformulering: Herunder er listet en række mulige aktører, der kan kritisere beskæftigelsesindsatsen idin kommune. Angiv ud fra dine erfaringer, hvilken reaktion de forskellige hændelser vil afføde fra politikerne idin kommune.
Bilagstabel 2.3: Holdning til om der gives flere penge til sagsbehandling og aktive tilbud for at spareforsørgelsesudgifterJaNejVed ikkeSvar i altSpørgsmålsformulering: Sker det i din kommune, at der bliver afsat flere penge til sagsbehandling elleraktivering med henblik på at spare forsørgelsesudgifter.79% (65)18% (15)2% (2)(82)
Bilagstabel 2.4: Tidsperspektiv for budgetlægningMest enig i AMest enig i BVed ikkeSvar i alt45% (37)55% (45)0% (0)(82)
Spørgsmålsformulering: Hvilket af nedenstående udsagn er du mest enig i? Når der i min kommune træffespolitiske beslutninger om beskæftigelsesindsatsen sker det..A: … primært med henblik på virkningen i indeværende eller næste budgetårB: … i lige høj grad med henblik på virkning i indeværende eller næste budgetår og virkningen i de efterfølgendebudgetår.
127/145
Bilagstabel 2.5: Holdning til om politikerne mener, at stigninger i forsørgelsesudgifter kan påvirkeseller ejMest enig i AMest enig i BVed ikkeSvar i alt28% (23)62% (51)10% (8)(82)
Spørgsmålsformulering: Hvilket af nedenstående udsagn er du mest enig i? De politiske beslutningstagere i minkommune opfatter stigninger i de kommunale forsørgelsesudgifter som noget …A: … kommunen ikke selv kan påvirke.B: … kommunen selv kan påvirke.
Bilagstabel 2.6: Sagsbehandlernes videnStor videnRefusionssatserneForskelle mellemde kommunaleudgifter tilforskelligeforsørgelsesydelserPriserne påforskellige aktivetilbudEffekterne afforskellige aktivetilbud41%(34)Nogen viden49%(40)Lille viden10%(8)Ingen viden0%(0)Ved ikke0%(0)Svari alt(82)
18%
(15)
61%
(50)
20%
(16)
1%
(1)
0%
(0)
(82)
22%
(18)
56%
(46)
18%
(15)
2%
(2)
1%
(1)
(82)
20%
(16)
61%
(50)
17%
(14)
1%
(1)
1%
(1)
(82)
Spørgsmålsformulering: Hvor stor eller lille viden har sagsbehandlerne i dit jobcenter om …
128/145
Bilagstabel 2.7: Sagsbehandlernes økonomiske forståelseHelt enigSagsbehandlerneforstår deøkonomiskekonsekvenserSagsbehandlerneinteresserer sig forde økonomiskekonsekvenserSagsbehandlernehar de nødvendigeredskaber til atoverskue deøkonomiskekonsekvenserSagsbehandlernehar de nødvendigekvalifikationer til atforstå deøkonomiskekonsekvenserSagsbehandlernebehøver ikke atforstå deøkonomiskekonsekvenser for atudføre deresarbejdeEnigHverken enigeller uenigUenigHelt uenigSvari alt
23% (19)
49% (40)
17% (14)
11% (9)
0% (0)
(82)
12% (10)
44% (36)
28% (23)
15% (12)
1% (1)
(82)
5% (4)
33% (27)
34% (28)
24% (20)
4% (3)
(82)
5% (4)
46% (38)
28% (23)
20% (16)
1% (1)
(82)
1% (1)
6% (5)
17% (14)
35% (29)
40% (33)
(82)
Spørgsmålsformulering: Sagsbehandlernes konkrete beskæftigelsesindsats har økonomiske konsekvenser forkommunen. Hvad er din holdning til de følgende udsagn om sagsbehandlernes økonomiske forståelse?
129/145
Bilagstabel 2.8: Forskellige forholds betydning for sagsbehandlernes valg af aktive tilbudStorbetydning...er lette at fremskaffe...er billige for kommunen...har en positiv effekt for denledige eller sygemeldteifølge effektmålingerne...er lette at administrere...er virksomhedsrettede(virksomhedspraktik ellerløntilskud i den private elleroffentlige sektor), dvs.bringer den ledige ellersygemeldte i kontakt med enordinær arbejdsplads...medvirker til at give denledige eller sygemeldte nyeuddannelsesmæssigekvalifikationer...følgerbeskæftigelsesforvaltningensvejledning52% (43)22% (18)Nogenbetydning39% (32)52% (43)Lillebetydning7% (6)26% (21)Ingenbetydning1% (1)0% (0)Ved ikke0% (0)0% (0)Svari alt(82)(82)
62% (51)46% (38)
32% (26)41% (34)
5% (4)12% (10)
0% (0)0% (0)
1% (1)0% (0)
(82)(82)
56% (46)
40% (33)
4% (3)
0% (0)
0% (0)
(82)
21% (17)
65% (53)
15% (12)
0% (0)
0% (0)
(82)
30% (25)
40% (33)
15% (12)
4% (3)
11% (9)
(82)
Spørgsmålsformulering: Når sagsbehandlerne i dit jobcenter vælger mellem forskellige aktive tilbud, har det såstor eller lille betydning, at tilbuddene …
Bilagstabel 2.9: Sagsbehandlernes kilde til viden om effekter af aktive tilbudKommunens egne undersøgelser og evalueringerUndersøgelser fra forskningsinstitutioner, ministerier eller lignendeSagsbehandlernes egne erfaringer med, hvad der virker og ikke virkerAndetVed ikkeSvar i alt29% (24)15% (12)40% (33)16% (13)0% (0)(82)
Spørgsmålsformulering: Hvor stammer sagsbehandlernes viden om effekterne af forskellige aktive tilbud isærfra?
130/145
Bilagstabel 2.10: Holdning til om refusionssystemet bidrager positivt eller negativt til, at ledigekommer i beskæftigelseMeget positivtPositivtHverken positivt eller negativtNegativtMeget negativtVed ikkeSvar i alt6% (5)40% (33)34% (28)13% (11)4% (3)2% (2)(82)
Spørgsmålsformulering: Bidrager refusionssystemet samlet set positivt eller negativt til, at ledige m.fl. kommer ibeskæftigelse?
Bilagstabel 2.11: Jobcenterchefers anciennitet0-1 år1-3 år3-5 år5-10 årMere end 10 årSvar i altSpørgsmålsformulering: Hvor længe har du været jobcenterchef eller haft tilsvarende ledelsesansvar ibeskæftigelsessystemet?2% (2)16% (13)24% (20)33% (27)24% (20)(82)
Bilagstabel 2.12: Jobcenterchefers uddannelsesmæssige baggrundSocialrådgiver eller socialformidlerKontoruddannetAkademisk uddannetAndetSvar i altSpørgsmålsformulering: Hvilken uddannelsesmæssig baggrund har du?23% (19)6% (5)50% (41)21% (17)(82)
131/145
Bilag 3 Resultater fra tjek af holdninger blandtinterviewpersonerBilagstabel 3.1: Toplederes holdninger til udsagn om virkningerne af økonomisk styringEnigHøjere refusion i aktivperioder tilskynder kommunen til ataktivereHøjere refusion i aktivperioder tilskynder kommunen til ataktivere for aktiveringens skyld, og ikke fordi man menerdet virkerAktivering sker tæt på skæringsdatoen i forhold tilrettidighedRefusionsklip ved manglende rettidighed fremmer, ataktivering sker til tidenSamtaler bliver holdt tæt på skæringsdatoen i forhold tilrettidighedI takt med at kommunen i stigende grad kommer til atfinansiere arbejdsløshedsdagpenge, vil indsatsen forforsikrede ledige blive rykket fremKommunen skal selv betale den fulde udgift tilsygedagpenge efter 52 uger. Derfor er kommunen optagetaf at sikre, at forløb ikke må gå ud over 52 ugerHvis kommunen fik refusion for samtaler, ville der værestørre fokus på samtalerKommunerne finder det positivt, at staten giver tilskud ogpuljemidler til at fremme bestemte indsatserTilskud og puljer får kommunen til at satse ekstra på at nåmålene87%(20)Uenig9%(2)Ved ikke4%(1)I alt(23)
57%22%78%26%
(13)(5)(18)(6)
43%26%22%26%
(10)(6)(5)(6)
0%52%0%48%
(0)(12)(0)(11)
(23)(23)(23)(23)
74%
(17)
22%
(5)
4%
(1)
(23)
96%52%9%48%
(22)(12)(2)(11)
0%17%78%30%
(0)(4)(18)(7)
4%30%13%22%
(1)(7)(3)(5)
(23)(23)(23)(23)
132/145
Bilagstabel 3.2: Beskæftigelseschefers holdninger til udsagn om virkningerne af økonomisk styringEnigHøjere refusion i aktivperioder tilskynder kommunen til ataktivereHøjere refusion i aktivperioder tilskynder kommunen til ataktivere for aktiveringens skyld, og ikke fordi man menerdet virkerAktivering sker tæt på skæringsdatoen i forhold tilrettidighedRefusionsklip ved manglende rettidighed fremmer, ataktivering sker til tidenSamtaler bliver holdt tæt på skæringsdatoen i forhold tilrettidighedI takt med at kommunen i stigende grad kommer til atfinansiere arbejdsløshedsdagpenge, vil indsatsen forforsikrede ledige blive rykket fremKommunen skal selv betale den fulde udgift tilsygedagpenge efter 52 uger. Derfor er kommunen optagetaf at sikre, at forløb ikke må gå ud over 52 ugerHvis kommunen fik refusion for samtaler, ville der værestørre fokus på samtalerKommunerne finder det positivt, at staten giver tilskud ogpuljemidler til at fremme bestemte indsatserTilskud og puljer får kommunen til at satse ekstra på at nåmålene64%(7)Uenig27%(3)Ved ikke9%(1)I alt(11)
55%55%82%64%
(6)(6)(9)(7)
45%36%18%9%
(5)(4)(2)(1)
0%9%0%27%
(0)(1)(0)(3)
(11)(11)(11)(11)
73%100%64%36%64%
(8)
9%
(1)
18%
2)
(11)
(11)(7)(4)(7)
0%9%36%27%
(0)(1)(4)(3)
0%27%27%9%
(0)(3)(3)(1)
(11)(11)(11)(11)
133/145
Bilagstabel 3.3: Jobcenterchefers holdninger til udsagn om virkningerne af økonomisk styringEnigHøjere refusion i aktivperioder tilskynder kommunen til ataktivereHøjere refusion i aktivperioder tilskynder kommunen til ataktivere for aktiveringens skyld, og ikke fordi man menerdet virkerAktivering sker tæt på skæringsdatoen i forhold tilrettidighedRefusionsklip ved manglende rettidighed fremmer, ataktivering sker til tidenSamtaler bliver holdt tæt på skæringsdatoen i forhold tilrettidighedI takt med at kommunen i stigende grad kommer til atfinansiere arbejdsløshedsdagpenge, vil indsatsen forforsikrede ledige blive rykket fremKommunen skal selv betale den fulde udgift tilsygedagpenge efter 52 uger. Derfor er kommunen optagetaf at sikre, at forløb ikke må gå ud over 52 ugerHvis kommunen fik refusion for samtaler, ville der værestørre fokus på samtalerKommunerne finder det positivt, at staten giver tilskud ogpuljemidler til at fremme bestemte indsatserTilskud og puljer får kommunen til at satse ekstra på at nåmålene86%(12)Uenig14%(2)Ved ikke0%(0)I alt(14)
50%36%86%36%
(7)(5)(12)(5)
29%57%14%64%
(4)(8)(2)(9)
21%7%0%0%
(3)(1)(0)(0)
(14)(14)(14)(14)
86%
(12)
7%
(1)
7%
(1)
(14)
93%43%43%79%
(13)(6)(6)(11)
0%36%29%14%
(0)(5)(4)(2)
7%21%29%7%
(1)(3)(4)(1)
(14)(14)(14)(14)
134/145
Bilagstabel 3.4: Sagsbehandleres holdninger til udsagn om virkningerne af økonomisk styringEnigHøjere refusion i aktivperioder tilskynder kommunen til ataktivereHøjere refusion i aktivperioder tilskynder kommunen til ataktivere for aktiveringens skyld, og ikke fordi man menerdet virkerAktivering sker tæt på skæringsdatoen i forhold tilrettidighedRefusionsklip ved manglende rettidighed fremmer, ataktivering sker til tidenSamtaler bliver holdt tæt på skæringsdatoen i forhold tilrettidighedI takt med at kommunen i stigende grad kommer til atfinansiere arbejdsløshedsdagpenge, vil indsatsen forforsikrede ledige blive rykket fremKommunen skal selv betale den fulde udgift tilsygedagpenge efter 52 uger. Derfor er kommunen optagetaf at sikre, at forløb ikke må gå ud over 52 ugerHvis kommunen fik refusion for samtaler, ville der værestørre fokus på samtalerKommunerne finder det positivt, at staten giver tilskud ogpuljemidler til at fremme bestemte indsatserTilskud og puljer får kommunen til at satse ekstra på at nåmålene95%(88)Uenig3%(3)Ved ikke2%(2)I alt(93)
70%41%64%65%
(64)(38)(58)(59)
24%38%14%9%
(22)(35)(13)(26)
7%22%22%27%
(6)(20)(20)(9)
(92)(93)(91)(91)
71%
(65)
1%
(1)
28%
(26)
(92)
79%70%73%76%
(72)(65)(67)(70)
8%20%11%5%
(7)(19)(10)(5)
13%10%16%18%
(12)(9)(15)(17)
(91)(92)(92)(92)
135/145
Bilag 4 Resultater fra kvantitativ undersøgelseBilagstabel 4.1: Resultater for logit-modellen – hele landetVariabelReformMandJanuarFebruarMartsAprilMajJuniJuliAugustSeptemberOktoberNovemberGiftOffentlig forsørgelseseneste årOffentlig forsørgelseforrige årOffentlig forsørgelse2 år sidenAlder 19-24Alder 25-39Alder 40-49Alder 50-Vestlig oprindelseIkke-vestlig oprindelseLineær trendLedighedsprocentenKontanthjælpslængde(intervaller, uger)123-45-83,37453,40663,43993,46820,32380,32380,32380,3237Koefficient0,34930,1050-0,0838-0,03810,02710,01620,04270,0448-0,2641-0,1634-0,0433-0,01220,0182-0,08630,04660,06800,03730,15680,0621-0,0173-0,15210,12110,29180,51233,7265Standardafvigelse0,01200,01020,00400,00500,00540,00580,00590,00610,00640,00590,00520,00450,00330,01220,01900,02290,01960,01540,01650,01700,02370,02670,01320,01120,1135
136/145
9-1617-3031-5252-104105-156157-208209- (referencekategori)
3,40363,19812,80032,21491,41980,7488
0,32350,32330,32290,32180,31800,2959
Note: Fed angiver, at koefficienten er statistisk signifikant på 5 pct. signifikansniveau.
Bilagstabel 4.2: Resultater for den multinominale logit-model – hele landetVejledning og opkvalificeringVariabelReformMandJanuarFebruarMartsAprilMajJuniJuliAugustSeptemberOktoberNovemberGiftOffentlig forsørgelseseneste årOffentlig forsørgelseforrige årOffentlig forsørgelse2 år sidenAlder 19-24Alder 25-39Koefficient0,34780,0567-0,0658-0,01620,04550,02030,03390,0161-0,3190-0,1894-0,0569-0,02090,0178-0,1363-0,08200,11870,03780,14440,0691Standard-afvigelse0,01310,01160,00460,00570,00610,00660,00670,00700,00750,00670,00590,00510,00380,01390,02140,02590,02230,01760,0186Koefficient0,15500,2017-0,1298-0,0995-0,0321-0,01530,03600,0830-0,1309-0,0905-0,00160,01430,02680,03090,3202-0,03150,03860,19950,0545LøntilskudStandard-afvigelse0,01900,01580,00600,00780,00870,00940,00960,00980,01010,00950,00840,00710,00500,01870,02990,03570,03040,02350,0260
137/145
Alder 40-49Alder 50-Vestlig oprindelseIkke-vestlig oprindelseLineær trendLedighedsprocentenKontanthjælpslængde(intervaller, uger)123-45-89-1617-3031-5252- (referencekategori)
-0,0141-0,15350,22960,46480,60903,4329
0,01950,02730,02990,01470,01280,1260
-0,0289-0,1716-0,1251-0,11550,27313,4519
0,02540,03540,04320,02050,01710,1757
1,44431,45701,45601,43841,31971,11150,7544
0,02230,02220,02210,02170,02100,01970,0168
1,07231,16091,28381,42021,46981,28380,8265
0,03230,03210,03190,03150,03070,02930,0257
Note: Fed angiver, at koefficienten er statistisk signifikant på 5 pct. signifikansniveau.
138/145
Bilagstabel 4.3: Resultater for varighedsmodellen – hele landetVariabelReformMandJanuarFebruarMartsAprilMajJuniJuliAugustSeptemberOktoberNovemberGiftOff. forsørgelse seneste årOff. forsørgelse forrige årOff. forsørgelse 2 år sidenAlder 19-24Alder 25-39Alder 40-49Alder 50-Vestlig oprindelseIkke-vestlig oprindelseLedighedsprocentenBaselinehazard(intervaller, uger)1-2,34510,1814Koefficient-0,44050,2741-0,4342-0,3117-0,1100-0,2696-0,5278-0,0117-0,13550,11550,0094-0,4265-0,26760,1950-0,7968-0,2282-0,00950,25680,1432-0,1470-0,39960,1062-0,2762-2,4854Standardafvigelse0,05130,02770,06960,06500,05760,06370,06920,05750,06390,06040,05880,07130,06590,03450,05770,06660,05820,04340,04850,05330,07310,06960,03700,2996
139/145
23-45-89-1617-3031-5252-104105-156
-2,0931-1,9366-1,8897-2,0310-2,4849-2,8341-3,0754-3,4788
0,18080,17750,17670,17730,17980,18420,19130,2330
Note: Fed angiver, at koefficienten er statistisk signifikant på 5 pct. signifikansniveau.
Bilagstabel 4.4: Resultater for afgang fra kontanthjælp til førtidspension – Hovedstaden ogSjællandMed inflow til 31.12.2001VariabelReformMandGiftOffentlig forsørgelseseneste årAlder 19-24Alder 25-39Alder 40-49Alder 50-Vestlig oprindelseIkke-vestlig oprindelseLedighedsprocentenTrendBaselinehazard(intervaller, uger)1-5253-104104--7,8955-7,0042-6,74510,10690,11400,1210-7,8720-6,9256-6,54100,09630,10080,1068Koefficient-0,39470,1464-0,21820,5338-0,2797-0,50540,51191,2379-0,2605-0,32260,55570,4777Standard-afvigelse0,06600,03640,04370,04820,06370,07990,04890,05220,09430,05230,11220,0349Med inflow til 31.12.2005Koefficient-0,91240,1564-0,17830,6155-0,1788-0,54180,54761,1982-0,2771-0,30040,67220,6855Standard-afvigelse0,06010,02780,03290,03710,04800,06220,03800,03980,07420,03790,10530,0269
Note: Fed angiver, at koefficienten er statistisk signifikant på 5 pct. signifikansniveau.
140/145
Bilagstabel 4.5: Resultater for afgang fra kontanthjælp til fleksjob – Hovedstaden og SjællandMed inflow til 31.12.2001VariabelReformMandGiftOff. forsørgelse seneste årAlder 19-24Alder 25-39Alder 40-49Alder 50-Vestlig oprindelseIkke-vestlig oprindelseLedighedsprocentenTrendBaselinehazard (intervaller,uger)1-5253-104104--8,7475-9,0577-9,27910,24590,27730,2968-8,9473-9,0442-9,15060,22840,24750,2685Koefficient-0,93030,14540,09691,1784-0,8232-0,56030,53560,8658-0,8545-1,88770,44170,7428Standard-afvigelse0,16230,08810,10000,13290,17120,17760,10810,13170,28170,21180,27650,0857Med inflow til 31.12.2005Koefficient-1,11410,13890,17381,3945-0,6065-0,55480,47890,7458-0,4306-1,88960,31610,6720Standard-afvigelse0,13910,06630,07280,10060,12170,13210,08310,09780,17560,14020,26910,0641
Note: Fed angiver, at koefficienten er statistisk signifikant på 5 pct. signifikansniveau.
141/145
Bilagstabel 4.6: Resultater for afgang fra sygedagpenge til fleksjob – Hovedstaden og SjællandMed inflow til 31.12.2001VariabelReformMandGiftOff. forsørgelse seneste årAlder 19-24Alder 25-39Alder 40-49Alder 50-Vestlig oprindelseIkke-vestlig oprindelseLedighedsprocentenTrendBaselinehazard(intervaller, uger)1-5253-104104--7,1409-7,0208-7,91730,17170,20570,2664-6,3830-6,6381-6,50670,12060,12430,1355Koefficient-0,05950,00790,23291,3116-0,9164-0,41150,45080,3976-0,5940-1,38000,80351,7535Standard-afvigelse0,07020,04550,04550,05280,18920,11280,05970,05920,14620,14150,35650,0957Med inflow til 31.12.2005Koefficient1,30150,00530,13662,4003-0,4384-0,48410,48420,4971-0,3740-1,3049-3,99680,1329Standard-afvigelse0,04220,01960,01960,02570,06860,04890,02640,02530,05790,05290,16930,0154
Note: Fed angiver, at koefficienten er statistisk signifikant på 5 pct. signifikansniveau.
142/145
Bilagstabel 4.7: Resultater for afgang fra sygedagpenge til førtidspension – Hovedstaden ogSjællandMed inflow til 31.12.2001VariabelReformMandGiftOff. forsørgelse seneste årAlder 19-24Alder 25-39Alder 40-49Alder 50-Vestlig oprindelseIkke-vestlig oprindelseLedighedsprocentenTrendBaselinehazard(intervaller, uger)1-5253-104104--8,9202-7,4687-7,72830,07640,09070,1169-8,2581-6,2808-5,89690,06740,07000,0763Koefficient-0,13820,1568-0,14010,4596-0,6596-0,27230,77411,4471-0,21510,05283,35801,0667Standard-afvigelse0,04060,02360,02370,02740,11220,07750,04040,03760,06840,04750,14700,0486Med inflow til 31.12.2005Koefficient-0,52570,1732-0,11440,5625-0,7333-0,45350,76941,4739-0,19350,19451,06250,4761Standard-afvigelse0,03530,01750,01780,02050,08710,06170,03030,02790,05010,03100,08030,0166
Note: Fed angiver, at koefficienten er statistisk signifikant på 5 pct. signifikansniveau.
143/145
Bilagstabel 4.8: Resultater for afgang fra sygedagpenge til selvforsørgelse og anden offentligoverførsel – hele landetSelvforsørgelseVariabelReformindikator1-40 uger41-52 uger53-59 uger60- ugerMandJanuarFebruarMartsAprilMajJuniJuliAugustSeptemberOktoberNovemberGiftOff. forsørgelse seneste årOff. forsørgelse forrige årOff. forsørgelse 2 år sidenAlder 19-24Alder 25-39Alder 40-49Alder 50-Vestlig oprindelseIkke-vestlig oprindelseLedighedsprocenten-0,0375-0,08120,0626-0,13210,14660,04670,04730,03300,0135-0,0590-0,0031-0,0631-0,0826-0,00270,02000,03680,0918-0,88790,0027-0,16750,12830,0859-0,1837-0,3961-0,0266-0,1661-0,38220,02040,06400,07990,06060,00460,01000,00960,00950,01070,01130,01030,01300,01120,00950,00990,00980,00460,01110,01210,01020,00660,00680,00640,00690,01360,01380,0368-0,1217-0,03040,18110,2878-0,3219-0,01820,06680,0010-0,0163-0,2017-0,1381-0,2633-0,1700-0,0450-0,0601-0,1031-0,06001,9659-0,00110,32410,38300,2651-0,1546-0,12100,04350,0649-0,45790,03300,05870,07880,05100,00980,02070,01950,01930,02140,02310,02110,02640,02300,01940,02050,02040,00930,01770,02010,01630,01590,01340,01290,01350,02620,01950,0777KoefficientStandard-afvigelseAnden offentlig overførselKoefficientStandard-afvigelse
144/145
Baselinehazard(intervaller, uger)123-45-89-1617-3031-3940-4950-5253-5960--0,3940-0,7913-1,2693-1,8248-2,4510-3,2234-3,6127-3,7881-3,8296-3,4830-3,99250,02810,02860,02890,02950,03060,03340,04190,05090,08170,06560,0622-2,9450-3,2506-3,7614-4,1987-4,5591-4,8741-5,0096-4,9873-4,9890-4,8809-5,12030,05920,06020,06090,06180,06270,06450,06990,07340,09270,08600,0808
Note: Fed angiver, at koefficienten er statistisk signifikant på 5 pct. signifikansniveau.
145/145