BEU, Alm.del - 2012-13 - Bilag 23: Delt viden: Aktiveringsindsatsen for ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere, fra SFI

DELT VIDENAKTIVERINGSINDSATSEN FOR IKKE-ARBEJDSMARKEDSPARATEKONTANTHJÆLPSMODTAGEREAfdelingsleder: Lisbeth PedersenAfdelingen for beskæftigelse og integrationUndersøgelsens følgegruppe:Lone Englund Stjer, Kommunernes LandsforeningDorte Caswell, Anvendt KommunalForskningJens Hørby, DISCUSMichael Drescher, BeskæftigelsesministerietIngeborg Thaanum Carlsen, ArbejdsmarkedsstyrelsenAnders Søberg, ArbejdsmarkedsstyrelsenISSN: 1396-1810ISBN: 978-87-7119- 117-2e-ISBN: 978-87-7119- 118-9Layout: Hedda BankForsidefoto: PolfotoOplag: 300Tryk: Rosendahls – Schultz Grafisk A/S� 2012 SFI – Det Nationale Forskningscenter for VelfærdSFI – Det Nationale Forskningscenter for VelfærdHerluf Trolles Gade 111052 København KTlf. 33 48 08 00[email protected]www.sfi.dkSFI’s publikationer kan frit citeres med tydelig angivelse af kilden.Skrifter, der omtaler, anmelder, henviser til eller gengiver SFI’spublikationer, bedes sendt til centret.

FORORDDenne rapport handler om aktiveringsindsatsen for ikke-arbejds-markedsparate kontanthjælpsmodtagere. Aktiveringsindsatsen for dennegruppe ledige består ofte af langvarige forløb, sammensat af mange for-skellige tilbud og tiltag, der på kortere eller længere sigt skal bidrage tiljob eller uddannelse. Hovedformålet med denne rapport er at belyse,hvad indsatsen består af, hvilke forhold der påvirker udformningen afindsatsen, og hvilke muligheder sagsbehandlere i de kommunale jobcen-tre har for at tilrettelægge og koordinere den langsigtede aktiveringsind-sats i samspil med borgere og aktiveringssteder.Rapporten er baseret på en større kvalitativ undersøgelse med 58sagsbehandlere, ledere og aktiveringsmedarbejdere i 14 kommuner. Un-dersøgelsens interview er indsamlet i perioden juni 2011 til november2011. Alle interviewpersoner takkes for deres tid og velvilje.Derudover har der været tilknyttet en følgegruppe, som ligeledeshar givet værdifuldt input til undersøgelsen.Endelig har lektor Thomas Bredgaard, Aalborg Universitet væretlektør på manuskriptet. Han takkes for gode og konstruktive kommenta-rer.Undersøgelsens dataindsamling er gennemført af Kristina Wei-bel, der også er hovedforfatter til kapitel 2, 4 og 5. Mikkel Bo Madsen er

lig, psykiatrisk eller anden behandling, og at arbejde med borgerne ogderes problemer ud fra en bred socialfaglig vinkel.I undersøgelsen finder vi, at der i alle de deltagende kommuner er for-skellige grader af problemer med at gennemføre en indsats, der er indivi-duelt tilrettelagt, helhedsorienteret og bygger på et godt videns- og erfa-ringsgrundlag. Problemerne hænger sammen med, at den samlede indsatser meget opdelt, og at det er svært at få erfaringsopsamling, kommunika-tion og vidensdeling til at fungere mellem de aktører, der er involverede:

I en del kommuner er der mangel på overblik over aktiveringstil-buddene blandt sagsbehandlere og ledere. En del steder er der ogsåbegrænset viden om, hvad de forskellige tilbud indeholder.Kontakten og kendskabet mellem jobcentersagsbehandler og borgerer vanskelig at opbygge, fordi samtalerne er sjældne og kortvarige.Kommunikationen mellem jobcentre og aktiveringssteder foregårofte via formaliserede kommunikationsformer (bestillinger og pro-gressionsrapporter).Løbende evaluering af indsatsen er ikke indarbejdet i arbejdsgangene,i hvert fald ikke på en måde, så sagsbehandlerne oplever det som enressource.

Aktiveringsindsatsen for de ikke-arbejdsmarkedsparate ledige er i højgrad arbejdsdelt. Forskellige aktører har ansvaret for forskellige dele afden samlede indsats. Jobcentersagsbehandlere har en central koordine-rende rolle, men aktiveringstilbuddene gennemføres af forskellige kom-munale og private aktører uden for jobcentrene. Derfor er det vigtigt, atjobcentersagsbehandlerne har indsigt i borgerens situation og godt kend-skab til de elementer i aktiveringsindsatsen, som borgeren gennemgår.Den opdelte indsats er sårbar over for dårlig kommunikation ogmangel på vidensdeling. Selvom der er variation fra kommune til kom-mune, fra sagsbehandler til sagsbehandler og fra aktiveringssted til akti-veringssted, så indikerer undersøgelsens interviewmateriale, at problemermed kommunikation og vidensskabelse er almindeligt udbredt. Disseproblemer kan medvirke til at forhindre, at indsatsen tager individuelleog helhedsorienterede hensyn til borgerens aktuelle situation og de hidti-dige skridt i forløbet.

Refusionsregler og økonomiske incitamenter tilskynder kommuner-ne til at benytte virksomhedsbaseret aktivering. Undersøgelsens in-terview indikerer, at disse tilskyndelser i høj grad har betydning for,hvilke typer af tilbud der prioriteres i indsatsen.Regler om, hvor tit forskellige grupper af borgere skal aktiveres oggenaktiveres, medfører nogle gange, at der gennemføres standardise-rede aktiveringstilbud, der ikke tager afsæt i borgerens konkrete situ-ation og behov.Store sagsstammer hos mange sagsbehandlere kan medføre, at derikke er megen tid til borgerkontakt. Det kan derfor blive svært at fåindsigt i borgerens situation og tid til opfølgning i den løbende ind-sats.

Virksomhedsbaseret aktivering er i alle undersøgelsens kommuner ifremgang, til dels på bekostning af aktivering med afklarende, socialfagli-ge og behandlende formål. En del sagsbehandlere, ledere og aktive-ringsmedarbejdere giver udtryk for, at virksomhedsbaseret aktivering erbedst egnet til personer med relativt gode sociale og andre ressourcer.For personer med omfattende problemer og få ressourcer kan virksom-hedsindsatsen ikke stå alene. En del sagsbehandlere, ledere og aktive-ringsmedarbejdere beklager, at der på den måde bliver dårligere mulighedfor at tilrettelægge en indsats, der retter sig mod borgere med store socia-le og andre problemer.PERSPEKTIVER OG FORBEHOLD

Alt i alt peger undersøgelsen på, at aktiveringsindsatsen for de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere er organiseret på en måde,så det er vanskeligt for de kommunale sagsbehandlere at opnå indsigt iden enkelte borgers situation og kendskab til erfaringer og resultater iindsatsen. I det hele taget er det vanskeligt at gennemføre en indsats, derer individuel og helhedsorienteret, sådan som sagsbehandlere, ledere ogaktiveringsmedarbejdere mener, det er bedst for denne gruppe. På denmåde uddyber undersøgelsen den eksisterende viden om vanskeligheder-

ne med at opnå gode resultater af aktiveringsindsatsen for kontant-hjælpsmodtagere med problemer ud over ledighed.På trods af de nævnte vanskeligheder mener mange sagsbehand-lere, ledere og aktiveringsmedarbejdere, at aktiveringsindsatsen for deikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere kan nytte noget, nårdet lykkes at etablere en indsats, der er helhedsorienteret, tilrettelæggesindividuelt, og hviler på tæt opfølgning og god kommunikation mellemaktørerne i indsatsen. Undersøgelsen peger på, at det ofte er en udfor-dring, og at der er behov for at forbedre vidensindsamling, vidensdelingog kommunikation mellem aktørerne i indsatsen.Det skal understreges, at vi i denne undersøgelse ikke evaluererde enkelte aktiveringstilbud. Kvaliteten af de forskellige aktiveringstilbuder vi ikke i stand til at vurdere. Men selv hvis de enkelte aktiveringsind-satser er gode, er det alligevel et problem at koordinere en samlet indsatsfornuftigt, når de koordinerende sagsbehandlere kun har begrænset ad-gang til de nødvendige indsigter og erfaringer.DATAGRUNDLAG

SAMMENFATNING OGKONKLUSIONDenne rapport handler om aktiveringsindsatsen for ikke-arbejds-markedsparate kontanthjælpsmodtagere. Gruppen af ikke-arbejdsmar-kedsparate kontanthjælpsmodtagere er meget sammensat, og rummermange mennesker, der har omfattende og komplekse problemer ud overdet, at de ikke har noget arbejde. Det kan være sociale problemer, syg-dom, psykiatriske lidelser, misbrug mv. Aktiveringsindsatsen for dennegruppe består derfor ofte af langvarige forløb, der er sammensat af man-ge forskellige tilbud og tiltag. Den samlede indsats skal efter de politiskeintentioner være rettet mod beskæftigelse, selvforsørgelse og uddannelse,men undervejs i indsatsen kan der i praksis være mange og meget varie-rede mellemstationer og delmål.Formålet med undersøgelsen er at belyse, hvad den kommunaleaktiveringsindsats for de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmod-tagere indeholder, hvilke kvaliteter sagsbehandlere og ledere lægger vægtpå i ”den gode indsats”, hvilke forhold der har betydning for indsatsenstilblivelse og udformning samt hvordan indsatsen formes i praksis. I un-dersøgelsen forsøger vi at besvare følgende spørgsmål:

Rapporten er baseret på en større kvalitativ interviewundersøgelse. Derer gennemført interviewsamtaler med 58 sagsbehandlere, aktiverings-medarbejdere og ledere i 14 kommuner. Hovedparten af interviewene ergennemført med sagsbehandlere og ledere i kommunale jobcentre, hvor-fra aktiveringsindsatsen for de ikke-arbejdsmarkedsparate kontant-hjælpsmodtagere koordineres. Ved at lægge vægt på interview med sags-behandlere og ledere i jobcentrene, får vi særlig mulighed for at belysejobcentersagsbehandlernes centrale koordinerende rolle i aktiveringsind-satsen.

Langt de fleste sagsbehandlere, ledere og aktiveringsmedarbejdere i un-dersøgelsen giver udtryk for, at der er brug for en særlig indsats forgruppen af ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere. Mangepåpeger, at der er brug for en indsats, som er helhedsorienteret, lang-strakt, har fokus på delmål og skridtvis bevægelse på vej mod job elleruddannelse. Mange understreger desuden, at der ofte er brug for at inte-grere beskæftigelsesindsatsen med forskellige former for lægelig, psykia-trisk eller anden behandling, og at arbejde med borgerne og deres pro-blemer ud fra en bred socialfaglig vinkel.Behovet for en helhedsorienteret indsats er typisk begrundet i, atgruppen af ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere har såomfattende og forskelligartede problemer, som det er tilfældet. Hvis manønsker, at indsatsen skal sigte mod selvforsørgelse, beskæftigelse og ud-dannelse, så kan det være nødvendigt at arbejde med behandling og soci-

alfaglige indsatser, enten forud for beskæftigelsesindsatsen eller paralleltmed den.Ønsket om en helhedsorienteret indsats bunder ikke i en mod-vilje mod en beskæftigelsesorienteret og virksomhedsbaseret indsats. Desagsbehandlere, ledere og aktiveringsmedarbejdere, vi har talt med, bak-ker op om en beskæftigelsesorienteret indsats for de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere. Men det er en udbredtopfattelse, at man ofte er nødt til at integrere beskæftigelsesindsatsenmed behandling og socialt arbejde, hvis det skal nytte noget. Det er sværtat få noget positivt ud af en virksomhedsaktivering eller et uddannelses-tilbud, hvis borgerens liv er kendetegnet af misbrug og psykisk og socialtkaos. Omvendt understreger mange af undersøgelsens interviewpersoner,at de forsøger at sikre en virksomhedsbaseret indsats med direkte fokuspå beskæftigelse, når de mener, at borgerens situation og ressourcer gørdet muligt. Ønsket om en bredt funderet, helhedsorienteret indsats er påden måde formuleret i forlængelse af loven om en aktiv beskæftigelses-indsats. I loven hedder det, at indsatsen skal tilrettelægges og gennemfø-res ”individuelt og fleksibelt”, og at der skal tages ”hensyn til personensønsker og forudsætninger samt arbejdsmarkedets behov med henblik på,at personen hurtigst muligt opnår ordinær beskæftigelse. Såfremt ordinærbeskæftigelse ikke umiddelbart er realistisk, tilrettelægges kontaktforløbetmed henblik på, at personen bringes tættere på arbejdsmarkedet” (Be-kendtgørelse af lov om en aktiv beskæftigelsesindsats nr. 710 af23/06/2011: § 15).Undersøgelsen peger på, at der i praksis er mange forhold, dervirker som barrierer mod gennemførelsen af en individuelt tilrettelagt oghelhedsorienteret indsats. Omvendt har vi i undersøgelsen flere beret-ninger om positive resultater, når det lykkes at etablere en indsats baseretpå nær kontakt, indblik i den enkeltes situation og tæt opfølgning.

Ikke overraskende nævnes beskæftigelse og selvforsørgelse helt gennem-gående som det mest fremherskende overordnede formål med aktive-ringsindsatsen. Tilbud, hvor beskæftigelse beskrives som det direkteformål, omfatter ofte aktivering i virksomheder eller virksomhedscentre.Brugen af virksomhedsbaseret aktivering er i alle undersøgelsens kom-muner i fremgang. Denne fremgang er ikke mindst tilskyndet af de refu-sionsregler, der giver kommunerne størst statsligt tilskud til denne formfor aktivering. En del sagsbehandlere, ledere og aktiveringsmedarbejderegiver udtryk for, at virksomhedsbaseret aktivering er bedst egnet til per-soner med relativt gode sociale o.a. ressourcer. For personer med omfat-tende problemer og få ressourcer kan virksomhedsindsatsen ikke stå ale-ne. Nogle virksomheder har også svært ved at kapere aktiveringsforløbfor borgere med omfattende problemer som misbrug og psykiatriske li-delser. En del steder oplever man at have held med at integrere virksom-hedsbaseret aktivering med fx mentorordninger, så der på den måde bli-ver kapacitet til at tage hånd om problemer, der måtte opstå.UDDANNELSE

Uddannelse er kommet igen som et tydeligt formål med aktiveringsind-satsen – især for unge, hvor uddannelsespålægget (jf. afsnit om lovgiv-ning og regelgrundlag i kapitel 2) medvirker til, at der kommer særligtfokus på uddannelse. Tilbud for de ikke-arbejdsmarkedsparate kontant-hjælpsmodtagere, hvor formålet beskrives som uddannelse, er ofte sær-ligt tilrettelagte ungdomsuddannelser (STU), som giver mulighed for for-skellige former for støtte undervejs. Produktionsskoler og erhvervs-grunduddannelse (EGU) er andre muligheder. En del sagsbehandlereunderstreger, at ikke alle unge kontanthjælpsmodtagere er parate til udenvidere at gå i gang med en ordinær uddannelse. For nogle er der behovfor at begynde eller supplere med andre former for indsats.AFKLARING, SOCIAL STØTTE OG BEHANDLING

langsigtede eller officielle formål med indsatserne. Afklaring er til gen-gæld et formål, der hæftes på mange aktiveringstilbud som et mere reali-stisk om end lidt diffust formål. Afklaring kan handle om, hvilke ønskerog muligheder, en borger har i retning af job eller uddannelse, men detkan også handle om afklaring af en bredere social situation. Afklaringbeskrives ofte som en forudsætning for at opstille realistiske mål mht.job eller uddannelse. I undersøgelsens interview fremstår forskelligeformer for afklaring nogle gange som det egentlige formål med indsatserog tilbud, også når de af navn handler om job eller uddannelse.I nogle tilfælde benytter sagsbehandlere aktiveringstilbud for attilvejebringe en helt basal afklaring af borgerens situation. I de tilfældekan man tale om afklaring som en form for udlicitering af den basale af-klaring, der ofte er en del af jobcentersagsbehandlerens arbejde.En del indsatser og tilbud har til formål at hjælpe borgere med atfjerne problemer, som vanskeliggør eller forhindrer deltagelse i en be-skæftigelses- eller uddannelsesrettet indsats. Vi har kaldt denne form forindsats for ”social støtte”. Social støtte kan være rettet mod sociale, fami-liære, økonomiske, retlige problemer mv. Når der er tale om omfattendeog sammensatte problemer, bruger nogle sagsbehandlere udtrykket ”mi-nerydning”. Social støtte kan fx handle om hjælp til at overskue og hånd-tere gældsproblemer, støtte til at give møde i retten, vejledning i person-lig hygiejne, hjælp med at komme op om morgenen mv.Blandt de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagerehar mange så store problemer, at de kalder på egentlig behandling afsundhedsfaglig, misbrugsfaglig eller terapeutisk karakter. I undersøgelsener der flere jobcentre og aktiveringssteder, der arbejder med at integrerebehandlingsforløb med en beskæftigelses- eller uddannelsesrettet indsats.De fleste steder giver man udtryk for, at en tæt integration af behand-lingstiltag og beskæftigelsesindsats i nogle situationer og for nogle borge-re er nødvendig for at kunne gennemføre en meningsfuld indsats. En delsteder oplever man vanskeligheder med at integrere beskæftigelsesindsatsog behandling, bl.a. fordi behandling typisk hører til andet lovområdeeller håndteres et andet sted i den kommunale organisering.Fælles for de afklarende, socialfaglige og behandlende aktive-ringstilbud er det, at de mange steder trænges tilbage til fordel for virk-somhedsbaseret aktivering. En del sagsbehandlere, ledere og aktive-ringsmedarbejdere beklager, at der på den måde bliver dårligere mulighed

De fleste erklærede formål med aktiveringstilbuddene skal på kort ellerlangt sigt tjene de ultimative formål om beskæftigelse og uddannelse. Af-klaring, social støtte eller behandling handler fx typisk om job eller ud-dannelse på langt sigt. I undersøgelsen har vi også fået beskrevet aktive-ringstilbud, der ikke synes at have nogen direkte relation til job og ud-dannelse, hverken på kort eller langt sigt. Disse formål omtaler vi somalternative formål, fordi de ikke er direkte relateret til arbejdet med atunderstøtte borgernes chancer for at komme i beskæftigelse eller uddan-nelse. Vi har fået beskrevet to forskellige alternative formål.Det første alternative formål handler om såkaldt ”ret og pligt-aktivering”. Udtrykket ret og pligt-aktivering bruges som betegnelse foraktivering, der først og fremmest gennemføres for at tilfredsstille de pro-cesregler, der handler om, hvor tit borgere i forskellige målgrupper skalaktiveres og genaktiveres. Lovgivningen skal sikre, at borgere får de akti-veringstilbud, de har ret til, og at jobcentrene opfylder deres forpligtelsermed aktiveringstilbud, der skal forbedre borgerens situation mht. jobeller uddannelse. I flere interview beskriver sagsbehandlere imidlertidaktiveringstiltag, de opfatter som meningsløse i forhold til at fremmeborgernes muligheder for job eller uddannelse. Disse tilbud gennemføresførst og fremmest fordi, man skal aktivere. I bedste fald beskrives denneform for ret og pligt-aktivering som ”harmløs” og som ”opbevaring”, iværste fald antydes det, at disse indsatser kan forværre nogle borgeressituation. Undersøgelsen kan ikke give en præcis vurdering af, hvor stortomfanget af ret og pligt-aktivering er. I undersøgelsesmaterialet omtalesbrugen af ret og pligt-aktivering i hovedparten af de deltagende kommu-ner, men det skal understreges, at ret og pligt-aktivering nævnes som enaktiveringsform blandt mange andre.Det andet alternative formål handler om aktiveringstilbud, somigen ifølge sagsbehandlere er meningsløse i forhold til job eller uddannel-se, men som bruges til at ”straffe” borgere, hvis deltagelse eller samar-bejde i indsatsen, man ikke er tilfreds med. Det kan fx handle om, at ensagsbehandler mistænker en borger for at undslå sig kravet om rådighed,selvom der ikke er nogen lovlig grund til det. Det skal understreges, at vi

Aktiveringsindsatsen for ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmod-tagere er som nævnt ofte langvarig og sammensat af mange forskelligeaktiveringstilbud fra en række forskellige udbydere af aktivering (kom-munale såvel som private aktører). Hvis der skal være plan og retning iden samlede indsats, så forudsætter det, at jobcentrenes sagsbehandlere,der koordinerer den samlede indsats, har indsigt i borgerens situation oggodt kendskab til de elementer i aktiveringsindsatsen, som borgeren gen-nemgår. I undersøgelsens interview fremgår følgende punkter som vigti-ge forudsætninger for tilrettelæggelsen af en god indsats:

Det er vigtigt, at sagsbehandleren har indgående kendskab til borge-rens aktuelle situation og problemer, hvis de sammen skal tage stil-ling til, hvilke aktiveringstilbud der er brug for.Det er vigtigt, at sagsbehandleren kender indholdet og kvaliteterne ide forskellige aktiveringstilbud, når der skal tages stilling til, hvilkettilbud der bedst svarer til de udfordringer og problemer, den enkelteborger står med her og nu.Det er vigtigt, at sagsbehandler, borger og aktiveringssted har engod kommunikation om, hvad der er formålet med den aktivering,der sættes i gang.Det er vigtigt, at sagsbehandleren ved, hvad der foregår undervejs iaktiveringsforløbet, og hvad der er kommet ud af det, når det eroverstået.

Det fremgår af undersøgelsens interview med sagsbehandlere og ledere ijobcentrene, at der en del steder er mangel på overblik over, hvilke akti-veringstilbud der er til rådighed. Nogle steder er der også begrænset vi-den om, hvad de forskellige tilbud indeholder. Mangel på overblik overog kendskab til indholdet i aktiveringstilbuddene kan være en forhindringfor at tilrettelægge og gennemføre en indsats, der retter sig mod den en-kelte borgers konkrete problemer.Der er flere grunde til, at jobcentrenes sagsbehandlere mangleroverblik over kommunens aktiveringstilbud.For det første er der i nogle kommuner rigtig mange aktiverings-tilbud. I undersøgelsens kommuner varierer antallet af aktiveringstilbudmellem omkring 10 og op til omkring 100. I kommuner med mange ak-tiveringstilbud kan det åbenlyst være svært for sagsbehandlere og ledereat bevare overblikket. I undersøgelsesmaterialet er det i større kommuner,vi finder de største antal af aktiveringstilbud, mens det er i mindre kom-muner, vi finder de mindste antal. Det skal dog understreges, at vi ogsåhar eksempler på mindre kommuner med et betragteligt antal af aktive-ringstilbud (20-30).For det andet er stammen af aktiveringstilbud i nogle kommunermeget foranderlig. Dels kan der være midlertidige aktiveringstilbud, derer finansieret af eksterne projektmidler, og som derfor har en begrænsetlevetid. Dels kan der være politiske og økonomiske prioriteringer, dermedfører forandringer i indsatsen fra år til år.Problemer med mangel på overblik er i undersøgelsesmaterialetmest udbredt i større kommuner eller kommuner med relativt mangeaktiveringstilbud, men der er bestemt også mindre kommuner i undersø-gelsen, hvor sagsbehandlere og ledere har begrænset overblik over akti-veringstilbuddene.Selvom de nævnte problemer med overblik forekommer relativtudbredte, skal det understreges, at vi i undersøgelsen også har eksempler

på, at sagsbehandlere og ledere i større såvel som mindre kommuner haret godt overblik. Nogle steder er der udviklet forskellige redskaber til athåndtere overblikket med. Tilbudskataloger, oplæg fra aktiveringsprojek-ter og intern vidensudveksling er nogle af de redskaber, sagsbehandlereog ledere benytter for at finde rundt i de mange tilbud.Mangel på overblik er ikke nødvendigvis et problem. Hvis ensagsbehandler har ansvaret for en særlig gruppe og har godt kendskab tilde tilbud, der er relevante for denne gruppe, så er det måske tilstrække-ligt til, at vedkommende kan tilrettelægge og gennemføre en kvalificeretindsats i samarbejde med borgerne. Omvendt kan der nemt opstå situa-tioner, hvor en borger ikke får de mest relevante tilbud, fordi en sagsbe-handler mangler overblik over og konkret kendskab til de mulige tilbud.Mangelen på overblik synes under alle omstændigheder at vidneom en opdelt indsats, hvor de enkelte medarbejdere i nogen grad sidderhver for sig med egne opgaver og begrænset kendskab til de samlede for-løb og elementerne heri.

Aktiveringsindsatsen for de ikke-arbejdsmarkedsparate ledige er karakte-riseret ved en forholdsvis høj grad af arbejdsdeling, hvor forskellige aktø-rer har ansvaret for forskellige dele af processen. Jobcentersagsbehandle-re har en vigtig koordinerende rolle, men aktiveringsindsatserne gennem-føres af forskellige kommunale og private aktører uden for jobcentrene.Opdelingen betyder, at det er vigtigt at sikre sammenhæng og kontinuiteti processen, god kommunikation mellem de forskellige aktører, og at be-vare kontakten til borgeren.Centralt placeret i den meget opdelte indsats, og med begrænsettid til opfølgning, er sagsbehandlerne i høj grad afhængige af tilbagemel-dinger fra andre aktører i indsatsen. Gode samarbejdsrelationer og klarekommunikationsveje mellem jobcentersagsbehandlere og andre aktører iindsatsen er således af afgørende betydning. Set fra jobcentersagsbehand-lernes koordinerende perspektiv, er der i indsatsen en række relationer,der er sårbare.Den indledende kommunikation mellem jobcentersagsbehandle-re og medarbejdere på aktiveringsprojekter samt virksomhedskonsulen-

ter foregår ofte gennem såkaldte ”bestillinger”, som indeholder en kortbeskrivelse af formål og varighed for det forløb, som sagsbehandlerenbestiller aktiveringsstedet til at udføre. Det kan være vanskeligt både atgive og at modtage en bestilling, ikke mindst når den indsats, der bestilles,har til formål at gøre noget for en borger med store problemer. I under-søgelsesmaterialet har vi fået beskrevet diffuse bestillinger, hvor sagsbe-handleren måske ikke har haft noget klart billede af borgeren, og derforkan have en oplevelse af at ”fægte i blinde”. I andre tilfælde kan en be-stilling rumme en omfattende og detaljeret beskrivelse af, hvad der skalarbejdes med i forløbet. Begge dele kan det være svært at responderekvalificeret og fleksibelt på. Mange af de interviewede fremhæver vigtig-heden af en dialog mellem de involverede parter i tilrettelæggelsen ogigangsættelsen af konkrete aktiveringsforløb. En stor del af sagsbehand-lerne giver dog samtidig udtryk for, at det kan være vanskeligt at realisereidealet om den tætte dialog og den gode overlevering, bl.a. på grund afhøje sagstal og mangel på tid.Resultaterne af et aktiveringsforløb rapporteres ofte tilbage tiljobcentersagsbehandleren i en såkaldt ”progressionsrapport”. Progressi-onsrapporter fra aktiveringsstederne fremhæves i undersøgelsesmaterialetofte som et væsentligt redskab til kommunikation og opfølgning. Pro-gressionsrapporterne skal give et indtryk af, hvordan en konkret aktive-ring er forløbet, hvad der er opnået af resultater samt give en pejling af,hvad der skal arbejdes videre med. Ifølge sagsbehandlernes opfattelsekan det variere meget fra sted til sted, hvor ofte der gives tilbagemeldin-ger, og hvor detaljerede beskrivelserne er. På nogle jobcentre knytterproblemstillingerne sig til andre forhold som fx manglende tid til at følgeop på progressionsrapporter og øvrige tilbagemeldinger.Undervejs i et aktiveringsforløb kan der også være behov forkommunikation mellem sagsbehandlere og aktiveringssteder. Karakterenog hyppigheden af denne kommunikation kan variere fra forløb til forløb,fra sagsbehandler til sagsbehandler og afhængigt af den enkelte virksom-hedskonsulent eller det enkelte aktiveringsprojekt. Mange af de inter-viewede ledere og medarbejdere giver udtryk for, at de bedste forløb op-nås, når det lykkes at etablere en god og løbende dialog mellem de invol-verede aktører. Samtidig fremhæver de det som et problem, at sagsbe-handlerne ofte først inddrages, hvis der sker ændringer, eller hvis nogetgår skævt i forløbet. Mange af sagsbehandlerne oplever dette som util-fredsstillende.

I undersøgelsen har vi spurgt sagsbehandlere, ledere og aktiveringsmed-arbejdere om brugen af formel såvel som uformel evaluering i indsatsen.Et forhold, som går igen på tværs af de 14 kommuner, der indgår i un-dersøgelsen, er fraværet af resultatopsamlinger og evalueringer. Noglesteder er sagsbehandlerne i tvivl om, hvorvidt indsatsen evalueres, mende oplever under alle omstændigheder ikke, at det er en viden, de haradgang til eller kan bruge i deres daglige arbejde. I det daglige kan erfa-ringsudveksling og vidensdeling derimod godt foregå mere uformelt ogad hoc-præget. Også her er der dog visse variationer jobcentrene imellem;der synes at være forskel på, i hvor høj grad vidensdelingen er formalise-ret og sat i rammer samt hvilke praksisser der findes for den mere ufor-melle udveksling af viden og erfaringer.Alt i alt er den opdelte arbejdsproces på adskillige punkter sårbarover for manglende, formaliseret, eller dårlig kommunikation og mangelpå evaluering og vidensopsamling. Selvom det varierer fra kommune tilkommune, fra sagsbehandler til sagsbehandler, og fra aktiveringssted tilaktiveringssted, hvor udtalte problemerne med kommunikationsforbin-delser er, så indikerer undersøgelsens interviewmateriale, at problemer eteller flere steder i kæden er almindeligt udbredt.Mangelfuld kommunikation såvel som mangel på vidensopsam-ling og evaluering kan være med til at forhindre, at aktiveringsindsatsentager afsæt i den enkelte borgers konkrete problemer og bygger videre påresultaterne af den hidtidige indsats. Problemerne med kommunikationog vidensgrundlag er således med til at fjerne den gennemførte indsatsfra idealet om en individuel og helhedsorienteret indsats.

telægges og udformes i praksis i jobcentrene. De nye refusionsregler (jf.afsnit om lovgivning og regelgrundlag i kapitel 2) medfører et øget inci-tament til brug af virksomhedspraktikker. Derfor er der en del stederkommet restriktioner på brugen af forløb, som ikke er direkte beskæfti-gelsesrettede, men har en mere socialfaglig karakter. Sådanne restriktio-ner kan være med til at forhindre, at indsatsen tilrettelægges med afsæt iden enkelte borgers aktuelle situation, ikke mindst når det handler omikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere med omfattendesociale og andre problemer. Undersøgelsens interviewmateriale indikerer,at refusionsregler og økonomiske incitamenter i meget høj grad har be-tydning for, hvilke typer af tilbud der prioriteres i indsatsen.For det andet giver mange af undersøgelsens interviewpersonerudtryk for, at rettidighedskrav er styrende for indsatsen, og de fortæller,at det går ud over kvaliteten af den indsats, de kan yde over for borgerne.Som nævnt gennemføres såkaldt ”ret og pligt-aktivering”, som ikke harbegrundelse i borgernes konkrete situation og behov, men som primærttjener det formål at overholde regler om rettidig aktivering og genaktive-ring. Ret og pligt-aktivering uden beskæftigelsesorienterede formål kantage ressourcer fra tilbud og indsatser, der tager afsæt i borgernes situati-on og behov.I undersøgelsens interview peger sagsbehandlere desuden på enrække forhold vedrørende organisering og ledelse, som er med til at defi-nere de muligheder og begrænsninger, sagsbehandlerne har i tilrettelæg-gelsen af indsatsen. Antallet af sager, som en sagsbehandler varetager,har fx betydning for, hvor meget tid der er til borgerkontakt og opfølg-ning. Sagsbehandlere med ansvar for mange borgere fortæller, at det kanvære meget svært at få kendskab til den enkelte borgers situation og for-løb.Endelig peger undersøgelsen på en række videre samfundsmæs-sige og kommunale forhold, som ifølge de interviewede sagsbehandlereog ledere har betydning for indsatsens tilrettelæggelse og udformning ipraksis. Sagsbehandlerne oplever, at økonomisk krise og høj arbejdsløs-hed har særlig betydning for de ikke-arbejdsmarkedsparate ledige. I ensituation med arbejdsløshed, kan det være svært at finde et flexjob til enperson med det behov. I nogle yderkommuner oplever man desudensærlige problemer. Her kan store geografiske afstande fx betyde, at bor-geren forsøges aktiveret så tæt på bopælen som muligt, hvilket bliver etvæsentligt hensyn i forbindelse med valg og tilrettelæggelse af indsats,

I Danmark er der omkring 100.000 ikke-arbejdsmarkedsparate kontant-hjælpsmodtagere (matchkategori 2 og 3). I de senere år har der væretvoksende politisk ønske om at tilrettelægge en arbejdsmarkedsrettet ind-sats for disse mennesker. I denne rapport har vi forsøgt at belyse, hvor-dan de ofte langvarige indsatsforløb tilrettelægges, sådan at indsatsen påkortere eller længere sigt kan hjælpe ikke-arbejdsmarkedsparate kontant-hjælpsmodtagere med at komme i arbejde, i uddannelse eller nærmere ensituation med arbejde eller uddannelse.Undersøgelsen tegner et billede af en forholdsvis opsplittet ind-sats, som involverer mange forskellige aktører, der er afhængige af hin-anden. Jobcentersagsbehandleren er placeret i en central koordinerendeog beslutningstagende position i forhold til de private og kommunaleaktiveringssteder uden for jobcentrene. Denne organisering forudsætter,at sagsbehandlerne for det første har overblik over og viden om de kon-krete aktiveringstilbud; for det andet, at de har en viden om, hvad dersker i konkrete aktiveringsindsatser, og hvilke resultater der skabes; og atde for det tredje har en god indsigt i den enkelte borgers aktuelle situati-on.Vores undersøgelse peger på, at der er en række sårbarheder iprocessen, og at den strøm af viden og erfaringer, der gerne skulle flydemellem jobcentersagsbehandlere og aktiveringsprojekter som en væsent-lig forudsætning for tilrettelæggelsen af indsigtsfulde og vidensbaseredeindsatser, langt fra altid flyder frit.Vi finder i undersøgelsen variationer mellem de kommuner, derindgår, dels i forhold til, hvor i processen sårbarhederne synes at være

Kontakten og kendskabet mellem jobcentersagsbehandler og borgerer vanskelig at opbygge, da samtaler som regel er sjældne og kortva-rige.Sagsbehandlere og ledere i jobcentre har ofte begrænset overblikover og kendskab til indholdet i de aktiveringstilbud, de råder over.Kommunikationen mellem jobcentre og aktiveringssteder foregårofte via formaliserede kommunikationsformer (bestillinger og pro-gressionsrapporter), der kun dårligt videregiver den relevante videnom indsats og resultater.Løbende evaluering af indsatsen er ikke indarbejdet i arbejdsgangene,i hvert fald ikke på en måde, så sagsbehandlerne oplever det som enressource.

Disse problemer med vidensgrundlag og kommunikation gør det vanske-ligt at tilrettelægge og gennemføre en aktiveringsindsats, der tager indivi-duelle og helhedsorienterede hensyn til borgerens aktuelle situation, ogsom forholder sig til de hidtidige skridt i forløbet.Det skal understreges, at vi ikke i denne undersøgelse evaluererde enkelte aktiveringstilbud. Kvaliteten af de forskellige aktiveringstilbuder vi ikke i stand til at vurdere ud fra undersøgelsens materiale. Men selvhvis de enkelte aktiveringsindsatser er gode, er det alligevel et problem atkoordinere en samlet indsats fornuftigt, når de koordinerende sagsbe-handlere kun har begrænset adgang til de nødvendige indsigter og erfa-ringer.Det skal også understreges, at vi i undersøgelsesmaterialet harberetninger om indsatsforløb, hvor sagsbehandlere og aktiveringsstederoplever, at de har været i stand til at få indsatsen til at hænge fornuftigtsammen, og hvor de rapporterer, at der er opnået gode resultater. Mangesagsbehandlere og ledere i undersøgelsen har den opfattelse, at beskæfti-gelsesindsatsen for de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtage-re kan have positive resultater, når der er mulighed for at tilrettelæggeindsatsen individuelt med fokus på de problemer, som kendetegner den

Formålet med denne undersøgelse er at belyse, hvad den kommunaleaktiveringsindsats for de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmod-tagere indeholder, hvilke kvaliteter sagsbehandlere og ledere lægger vægtpå i ”den gode indsats”, hvilke forhold der har betydning for indsatsenstilblivelse og udformning samt hvordan indsatsen formes i praksis.Siden 2002 har man fra politisk hold ønsket, at ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere får en aktiveringsindsats,der ligner den beskæftigelsesrettede indsats, man ellers har rettet modarbejdsmarkedsparate (Beskæftigelsesministeriet, 2002).Gruppen af ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagereer kendetegnet ved at have mange og omfattende problemer ud over le-dighed. Gruppen er desuden særdeles heterogen med meget forskelligar-tede problemstillinger. Derfor er der behov for mange forskellige typeraf tilbud i den samlede indsats for denne gruppe. I kommunerne råderman over mange forskellige aktiveringstilbud fra en lang række forskelli-ge aktører (kommunale såvel som private), men i dag findes der ikke no-

get samlet overblik over indholdet af de aktiveringstilbud, de ledige del-tager i.En af vores bevæggrunde til at foretage denne undersøgelse harværet at medvirke til at skabe et overblik over de forskellige typer af til-bud, der gøres brug af i jobcentrene over for de ikke-arbejdsmarkedspa-rate kontanthjælpsmodtagere. Vores oprindelige ambition var at foretageen systematisk beskrivelse og typologisering af alle de forskellige aktive-ringstilbud, der benyttes i de kommuner, der indgår i undersøgelsen.Som vi skal komme nærmere ind på senere, har vi måttet justere denneambition undervejs i forløbet.I rapporten undersøger vi desuden de involverede aktørers, pri-mært sagsbehandleres, rolle i indsatsens tilblivelse og udformning samtbetydningen af centrale organisatoriske og kontekstuelle forhold. Endeligser vi nærmere på, hvilken viden der ligger til grund for tilrettelæggelsenaf indsatsen, hvordan denne viden opnås, og hvilke udfordringer og mu-ligheder der kan være forbundet hermed. Samlet set skal undersøgelsenbelyse følgende spørgsmål:

Hvad indeholder aktiveringsindsatsen for de ikke-arbejdsmarkedspa-rate kontanthjælpsmodtagere?Hvad opfatter sagsbehandlere, ledere og aktiveringsmedarbejderesom ”en god indsats”?Hvilke muligheder har sagsbehandlere for at skaffe sig tilstrækkeligog relevant viden og indsigt, som kan bruges til at sikre sammen-hæng og orientering i indsatsen?Hvilke vilkår har sagsbehandlere i de kommunale jobcentre for attilrettelægge og koordinere aktiveringsindsatsen i samspil med bor-gere og aktiveringssteder?Hvilke forhold påvirker, hvordan den samlede indsats udformes ogtilrettelægges?

Som grundlag for rapporten har vi gennemført en større kvalitativ inter-viewundersøgelse med sagsbehandlere, aktiveringsmedarbejdere og lede-re i kommunale jobcentre og i kommunale og private aktiveringsprojek-ter. Kvalitativ metode er generelt velegnet til at indsamle dybdegående ogdetaljeret viden om enkeltindividers oplevelser og erfaringer og anvendesi denne undersøgelse til at opnå indsigt i personlige og professionelleerfaringer, oplevelser og udfordringer i relation til indsatsen for ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere.DATAINDSAMLING OG -BEHANDLING

Undersøgelsens dataindsamling fandt sted i perioden juni 2011 til no-vember 2011. Datamaterialet består af interview med sagsbehandlere ogledere i 14 kommunale jobcentre samt med ansatte på aktiveringsprojek-ter. De interviewede sagsbehandlere arbejder primært med kontant-hjælpsmodtagere i matchkategori 2. I nogle tilfælde har de dog både sa-ger i matchkategori 2 og 3 og i enkeltstående tilfælde udelukkende imatchkategori 3. Hovedparten arbejder enten udelukkende med unge-gruppen eller med gruppen over 30 år, mens enkelte arbejder med beggealdersgrupper. De interviewede ledere på jobcentrene har ansvaret forhele indsatsen eller dele af den over for de ikke-arbejdsmarkedsparatekontanthjælpsmodtagere og er sagsbehandlernes nærmeste ledere. I en-kelte tilfælde, hvor der ikke har været nogen teamleder for matchgruppe2 og 3 på jobcentret, har vi interviewet jobcenterlederen i stedet. Derud-over har vi foretaget interview med ansatte på kommunale og privateaktiveringsprojekter – ledere såvel som projektmedarbejdere.

Interviewene er i langt de fleste tilfælde afholdt individuelt. Dog er der ienkelte tilfælde foretaget interview med 2-3 deltagere samlet efter de in-terviewedes ønske. Alle interview med sagsbehandlere og teamledere er,med en enkelt undtagelse, foretaget på jobcentrene, mens interviewenemed medarbejdere og ledere på aktiveringssteder enten er foretaget påaktiveringsstedet eller på jobcentret.Dataindsamlingen har fundet sted i tre etaper, således at det lø-bende har været muligt at tilpasse og justere spørgeguiden på baggrundaf de gjorte erfaringer. Eksempelvis måtte vi hurtigt sande, at det ikke varmuligt at opnå en så fuldstændig og detaljeret beskrivelse af alle tilbud-dene, som vi i udgangspunktet havde forestillet os. Sagsbehandlere ogledere i jobcentrene har ofte ikke selv et sådant overblik. Fra at bedesagsbehandlerne om at beskrive alle tilbuddene, gik vi således over til atbede dem om at beskrive nogle af de tilbud, de brugte mest, nogle af detilbud, de opfattede som de bedste, og nogle af de tilbud, de i mindregrad gjorde brug af. Samtidig blev vi opmærksomme på, at sagsbehand-lernes indsatsbegreb var bredere og mere komplekst end først antaget.For at indfange denne kompleksitet, valgte vi undervejs i forløbet at in-kludere et tema vedrørende ”det gode forløb”, ligesom vi fandt det nød-vendigt at spørge mere detaljeret ind til samarbejdsrelationer og til vi-dens- og erfaringsopsamlingsprocesser.Alle de gennemførte interview er optaget elektronisk og derefterudskrevet i deres fulde længde. De udskrevne interview er efterfølgendelagt ind i en database i NVivo 9.1Interviewmaterialet er her kodet medsåvel åben som lukket (forhåndsdefineret) kodning ud fra de temaer oganalyser, der indgår i rapportens forskellige kapitler. Kodning og søge-muligheder i NVivo medvirker til at sikre en systematisk gennemgang oget godt overblik over et omfattende interviewmateriale.1. NVivo 9 er en softwarepakke, der kan organisere kvalitative data (interviewudskrifter og andentekst, lydoptagelser, video, billeder mv.). NVivo giver mulighed for systematiske søgninger samtkodning og analyse af materialet.

Der er udvalgt jobcentre og aktiveringssteder i 14 kommuner. Hovedkri-terierne for udvælgelsen var, at vi ønskede en vis variation i forhold tilkommunestørrelse, geografisk placering og andel af ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere. Således indgår der bådesmå og store kommuner i undersøgelsen, landkommuner og bykommu-ner, kommuner med en relativt høj andel af ikke-arbejdsmarkedsparatekontanthjælpsmodtagere og kommuner med en lavere andel af ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere. Kommunerne er geogra-fisk placeret forskellige steder i landet.I hver kommune har vi ud over sagsbehandlere og ledere i job-centrene interviewet medarbejdere eller ledere fra ét aktiveringssted. Un-dersøgelsen omfatter både kommunale og private aktiveringsprojekter,nyere og ældre tilbud samt forskellige typer af aktivering med forskelligtindhold og formål og rettet mod forskellige målgrupper. Der er altså taleom en bred vifte af aktiveringsprojekter lige fra den individuelt tilrette-lagte og håndholdte indsats for sårbare unge til traditionelle værksteds-projekter, kortere afklarende kursusforløb og virksomhedspraktik medmentorstøtte. På den måde giver interviewene altså et indblik i forskelligetyper af aktiveringsprojekter. I disse interview har vi bl.a. lagt vægt på atbelyse samarbejdet med jobcenteret.Vi har langt hen ad vejen ladet det være op til teamlederne i job-centrene at beslutte, hvilket aktiveringsprojekt der skulle indgå i under-søgelsen. Det kan naturligvis betyde, at vi har fået adgang til de ”bedstfungerende” eller mest eksemplariske projekter. Da der imidlertid ikke erentydig konsensus om, hvilke projekter der er ”de bedste”, og da derindgår ret forskelligartede tilbud i undersøgelsen, er der dog ikke umid-delbart noget, der tyder på, at det skulle være tilfældet.INTERVIEW – FORMÅL OG INDHOLD

spørgeguide organiseret omkring bestemte emner, der skal afdækkes iinterviewet, men hvor spørgsmålsformuleringen og rækkefølgen afspørgsmålene kan variere. Samtidig er det muligt at gå mere eller mindrei dybden med bestemte spørgsmål undervejs i interviewet. På den mådesikres det, at man kommer omkring de relevante temaer, og at der er envis sammenlignelighed på tværs af det indsamlede materiale; samtidig erder mulighed for en vis fleksibilitet i den konkrete udformning af de en-kelte interview. Ulempen ved det semistrukturerede interview kan være,at det ikke i så stort omfang tillader intervieweren at forfølge uforudsete,men interessante emner. Ligeledes kan interviewerens fleksibilitet isprogbrug og spørgsmålsrækkefølge medføre forskellige reaktioner fraforskellige mennesker og derfor begrænse sammenligneligheden (Kvale,1997).Der er anvendt tre forskellige spørgeguider til henholdsvis lederei jobcentre, sagsbehandlere i jobcentre og medarbejdere/ledere på aktive-ringssteder, da interviewene, som det vil fremgå nedenfor, har lidt for-skelligt sigte. Spørgeguiderne er dog bygget op omkring de samme emner:aktiveringstilbud, det gode forløb, evaluering, vidensgrundlag og videns-deling samt vurdering af aktiveringsindsatsen. I lederinterviewene er derdesuden inkluderet et emne vedrørende organisering af indsatsen.Formålet med lederinterviewenehar primært været at få belyst de or-ganisatoriske, politiske og ledelsesmæssige forhold på kontanthjælpsom-rådet i den enkelte kommune. Lederne er derfor blevet bedt om at be-skrive de overordnede målsætninger i forhold til de ikke-arbejdsmarkedsparate ledige, organiseringen af indsatsen, de politiske ogledelsesmæssige prioriteringer samt allokeringen af ressourcer til området.Derudover er de blevet bedt om, på et mere overordnet niveau, at fortæl-le om kommunens aktiveringstilbud, herunder udviklingen i og sammen-sætningen af tilbudsviften samt baggrunden herfor. Der er ligeledesspurgt ind til ledernes opfattelser af, hvad de mener, karakteriserer engod indsats, og hvad der skal til for at opnå en sådan samt til jobcentretspraksisser og procedurer i forhold til evaluering, resultatopsamling ogerfaringsudveksling.Formålet med sagsbehandlerinterviewenehar været at få deres perspek-tiver på aktiveringsindsatsen over for de ikke-arbejdsmarkedsparate kon-tanthjælpsmodtagere, at få et indblik i deres erfaringer på området samtat høre deres opfattelser af, hvad der skal til for at få skabt en god indsats.Sagsbehandlerne er derfor blevet bedt om forholdsvis detaljeret at be-

skrive de tilbud, de har at gøre brug af over for borgere i matchgruppe 2i forhold til formål, indhold, form, målgruppe mm. De er ligeledes blevetbedt om at fortælle og begrunde, hvilke tilbud de gør henholdsvis mestog mindst brug af. I interviewene har vi også spurgt, sagsbehandlerne,hvad de mener, karakteriserer en god indsats, og hvad der eventuelt kanhæmme eller fremme en sådan, og de er blevet bedt om at give helt kon-krete og virkelige eksempler på henholdsvis gode og mindre gode forløb.Endvidere er der spurgt ind til sagsbehandlernes mulighed for at følgeborgeren gennem aktiveringsforløbet, deres viden om, hvad der foregår iaktiveringsforløbene, og deres muligheder for at tilvejebringe denne vi-den. Vi har også spurgt sagsbehandlerne i hvor høj grad de udvekslerviden og erfaringer internt, og hvorvidt der foretages systematiske evalu-eringer eller resultatopsamlinger af indsatsen.Formålet med interviewene med medarbejdere og ledere på aktiveringsstederhar, i lighed med sagsbehandlerinterviewene, været at få deres perspekti-ver på aktiveringsindsatsen over for de ikke-arbejdsmarkedsparate kon-tanthjælpsmodtagere. Derudover har vi ønsket at komme mere i dybdenmed udvalgte aktiveringstilbud, og de interviewede er derfor blevet bedtom en grundig beskrivelse af aktiveringstilbuddet, herunder hvad detindeholder, hvad formålet er, hvem der deltager, hvor aktiviteten findersted mv. Der er ligeledes spurgt grundigt ind til samarbejdet med jobcen-tret, organisering og kommunikationsveje, og medarbejderne er blevetbedt om at beskrive, hvad de ser på, når de skal vurdere, om en borgerhar ”rykket sig”, og hvad de opfatter som gode forløb. Ligesom sagsbe-handlerne er de blevet bedt om at give konkrete og virkelige eksemplerpå gode forløb.Ved at foretage interview med både sagsbehandlere, teamledereog ansatte på aktiveringssteder opnås forskellige perspektiver på aktive-ringsindsatsens styrker og svagheder. Samtidig giver det et indblik i for-skellige dele af aktiveringsindsatsen og forskellige aktørers roller, relatio-ner og samarbejde.UNDERSØGELSENS BEGRÆNSNINGER

subjektive oplevelser af, erfaringer med og holdninger til aktiveringsind-satsen over for de ikke-arbejdsmarkedsparate ledige. Undersøgelsens re-sultater bør derfor også læses med det forhold in mente, at der kan væreforskel imellem praksis og sagsbehandlernes refleksioner over praksis.Samtidig skal det igen understreges, at undersøgelsen ikke har til formålat undersøge kvaliteten, effekten eller betydningen af konkrete indsatser.Da der er tale om en strategisk udvælgelse af de medvirkendekommuner, og da undersøgelsen er baseret på kvalitative interview medet, relativt set, begrænset antal personer, er det ikke uden videre muligt atgeneralisere undersøgelsens resultater ud til landets øvrige kommuner.Dog vil man formodentlig kunne genfinde nogle af de samme mønstreog tendenser i andre kommuner i det omfang, aktiveringsindsatsen erunderlagt samme betingelser og vilkår (Kvale, 1997).Det skal ligeledes understreges, at undersøgelsens resultater om-handler aktiveringsindsatsen over for de ikke-arbejdsmarkedsparate kon-tanthjælpsmodtagere. Resultaterne kan derfor ikke generaliseres til atgælde indsatsen over for andre kategorier af ledige.

I forskningsmæssig sammenhæng har den kommunale beskæftigelsesind-sats været belyst fra forskellige vinkler, med forskellige formål og vedhjælp af forskellige metoder. Det ligger uden for rammerne af dennerapport at gå i detaljer med de forskellige tilgange og undersøgelser. I detfølgende afsnit tegnes i stedet et kort oprids af forskningsfeltet med detprimære formål at illustrere, hvordan nærværende undersøgelse placerersig i forhold til den eksisterende forskning på området.En del undersøgelser belyser med kvantitative effektmetoder be-skæftigelseseffekten af aktiveringsindsatsen (se fx Graversen, 2011; Skip-per, 2010; Rosholm & Svarer, 2009). For de ikke-arbejdsmarkedsparateer resultaterne af kvantitative effektmålinger generelt ikke opløftende.For nylig har Rigsrevisionen fået gennemført en effektundersøgelse, derikke viser nogen positiv beskæftigelseseffekt af aktivering for ikke-arbejdsmarkedsparate (Rigsrevisionen, 2010). De aktiverede i den under-søgelse kom hverken mere i selvforsørgelse eller mere i beskæftigelse endde, der ikke blev aktiveret i samme periode.

Ud fra det, der hedder en realistisk evalueringsmetode, beskriverBredgaard m.fl. (2011) programteorier for en række projekter, herunderfire aktiveringstilbud for indsatsklare kontanthjælpsmodtagere. Program-teorierne ekspliciterer, hvilke mekanismer aktiveringstilbuddene menes atfungere efter, og hvilke delmål de resulterer i. Med det mere procesnæreblik på indsatsen og et fokus på de forskellige delmål giver den realistiskeevalueringsmetode et mere optimistisk billede af aktiveringsindsatserneog konstaterer, at bl.a. hverdagsmestring og afklaring af job- eller uddan-nelsesønsker kan være resultat af aktiveringsindsatsen.Der er også foretaget flere undersøgelser af implementeringen afet beskæftigelsesfokus i den kommunale indsats, bl.a. ved hjælp af obser-vationer af kontaktforløbssamtaler og en spørgeskemaundersøgelseblandt kommunale sagsbehandlere, mellemledere og forvaltningschefer(se fx Damgaard m.fl., 2005; Stigaard m.fl., 2006). Disse undersøgelserfokuserer bl.a. på, om aktiveringsindsatsen gennemføres i overensstem-melse med de politiske intentioner.Andre undersøgelser, ofte inspireret af Lipsky (1980), fokuserer ihøjere grad på sagsbehandlerkulturer og -adfærd og er af såvel kvantitativsom kvalitativ art, dog med hovedvægten på sidstnævnte. I en danskkontekst er der foretaget undersøgelser af, hvordan lovgivning og politi-ske målsætninger udmøntes i praksis af sagsbehandlerne. Fokus er i højgrad på betydningen af sagsbehandlernes egne værdier, personlige hold-ninger og politiske præferencer i arbejdet med borgerne (se fx Winter,2002, 2003 og 2004).En anden gren af forskningen beskæftiger sig med interaktionenmellem sagsbehandler og klient på et mikrosociologisk niveau, og fokuser her bl.a. på systemets klientgørelse af borgerne. Sagsbehandlerne ertildelt en position, hvor de i kraft af deres profession har magten til atklassificere og kategorisere borgerne, og dermed medvirker til skabelsenaf bestemte problemidentiteter hos borgerne (se fx Järvinen m.fl., 2002;Järvinen & Mik-Meyer, 2003). Den stærke betoning af sagsbehandlernesdefinitionsmagt og af individuel adfærd, som vi finder inden for dele afdenne forskning, kritiseres af andre for ikke i tilstrækkelig grad at tagehøjde for betydningen af kontekstuelle forhold (Prieur & Henriksen,2004). I et forsøg på at kombinere et aktør-struktur-perspektiv operererCaswell (2005) med en tilgang, hvor sagsbehandleren i en vis udstræk-ning er med til at konstruere det felt, de arbejder inden for, men hvor de

samtidig er underlagt nogle kontekstuelle rammer, de må agere inden fori udførelsen af deres arbejde.I denne undersøgelse belyser vi ikke effekt eller virkning af detenkelte aktiveringstilbud, vi belyser heller ikke, om de politiske intentio-ner efterfølges, eller om sagsbehandlerne forfølger deres egne holdningerog interesser i arbejdet. Ligeledes afholder vi os fra at belyse, om sagsbe-handlere udøver definitionsmagt og klientgørelse over for de borgere,der mødes med krav om aktivering og beskæftigelsesrettede indsatser.Alle disse forhold er meget relevante for forståelsen af aktiveringsindsat-sen, og de er alle på forskellige måder dækket af den hidtidige forskning.Denne undersøgelse fokuserer på de ofte langvarige og sammensatte ak-tiveringsforløb, som de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodta-gere typisk gennemgår. Især forsøger vi at afdække, hvordan sagsbehand-lere i de kommunale jobcentre kan udføre den centrale koordinerenderolle, der er afgørende for at sikre sammenhæng og orientering i det sam-lede aktiveringsforløb. Derfor fokuserer vi på den viden, der ligger tilgrund for tilrettelæggelsen af indsatsen, på hvordan denne viden opnås,og på hvilke vilkår der er for etableringen og delingen af den relevanteviden i aktiveringsindsatsen.Tidligere har bl.a. Breidal & Seeman (2009) og Larsen (2009) be-lyst organiseringen af den kommunale aktiveringsindsats. Denne under-søgelse adskiller sig fra disse tidligere undersøgelser på flere måder. Fordet første belyser vi perioden efter implementeringen af det såkaldte en-strengede system, der medfører, at aktiveringsindsatsen af såvel arbejds-markedsparate som ikke-arbejdsmarkedsparate foregår i kommunalt regi.For det andet fokuserer vi i højere grad end de nævnte undersøgelser påvidensgrundlag og kommunikation i indsatsen og særligt på forbindelser-ne mellem jobcenter og aktiveringssteder.Et af rapportens centrale begreber erindsats,hvorfor vi i det føl-gende vil redegøre for, hvordan vi bruger begrebet. Vores forståelse afindsatsbegrebet er inspireret af forskellige tilgange og forskellige under-søgelser på området. Eskelinen & Olesen (2010) undersøger beskæftigel-sesindsatsen og dens virkninger set fra kontanthjælpsmodtagernes per-spektiv. Forfatterne opererer med en opfattelse af indsatser som noget,der bliver til i praksis i et samspil mellem forskellige aktører og kontek-ster, frem for at være universelt givne, stabile størrelser. Men indsatsen erikke kun kontekst. Vores opfattelse af begrebet indsats er derfor ligeledesinspireret af rapporten ”Den korteste vej til arbejdsmarkedet”, hvor Ho-

hnen m.fl. (2007) definerer indsats som de tiltag, kommunen iværksætterover for de ledige med henblik på at få dem tættere knyttet til arbejds-markedet. ”Indsats” refererer således både til de konkrete tilbud, kom-munen henviser de ledige til, og til en række forhold knyttet til selvesagsbehandlingen; fx vejledning og opfølgning samt brugen af forskelligeredskaber, herunder anvendelsen af sanktioner.Undersøgelsens indsatsforståelse trækker på begge disse per-spektiver. Således forstår vi ”indsatser” dels som konkrete aktiveringstil-bud, der har et beskrevet formål, indhold, målgruppe mv., og dels somnoget, der skabes i praksis i et samspil mellem forskellige aktører, og hvisudformning afhænger af en lang række forskellige kontekstuelle forholdsåsom lovgivning, økonomiske rammer, politiske prioriteringer, samar-bejdsrelationer mv. Denne indsatsforståelse har i høj grad klangbund idet empiriske materiale, hvor vi både finder eksempler på, at sagsbehand-lere og ledere forstår indsatser som relativt veldefinerede og kontekst-uafhængige programmer eller pakker og på, at de forstår indsatser, somnoget, der til stadighed formes og tilrettelægges i forskellige kontekster.Hvordan det helt konkret kommer til udtryk i praksis, vil vi uddybe i defølgende kapitler.

I dette afsnit præsenteres nogle hovedtræk af den lovgivning og de regler,som regulerer kommunernes aktiveringsindsats over for de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere.Mens de overordnede lovgivningsmæssige rammer for aktive-ringsindsatsen fastlægges af Beskæftigelsesministeriet, er det kommuner-ne, der forestår den praktiske udmøntning og tilrettelæggelse af indsatsen(Bekendtgørelse af lov om ansvaret for og styringen af den aktive be-skæftigelsesindsats nr. 731 af 15/06/2010).I lov om en aktiv beskæftigelsesindsats (§ 2) skelnes der mellemto hovedgrupper af kontanthjælpsmodtagere: 1) Personer, som modtagerkontanthjælp efter lov om aktiv socialpolitik alene på grund af ledighedog 2) personer, som modtager kontanthjælp efter lov om aktiv socialpoli-tik ikke alene på grund af ledighed (Bekendtgørelse af lov om en aktivbeskæftigelsesindsats nr. 710 af 23/06/2011; Bekendtgørelse af lov omaktiv socialpolitik nr. 946 af 01/10/2009). De to grupper af kontant-

hjælpsmodtagere har i en række henseender forskellige rettigheder ogpligter, og indsatsen i kommunerne tilrettelægges i vidt omfang forskel-ligt for de to grupper under hensyntagen til deres forskellige forudsæt-ninger i relation til beskæftigelse (Madsen m.fl., 2006). Opdeling mellemarbejdsmarkedsparateogikke-arbejdsmarkedsparatekontanthjælpsmodtagereforetages af sagsbehandlerne i jobcentrene, som indplacerer borgerne imatchkategorier fra 1 til 3 baseret på en vurdering af personens beskæf-tigelsespotentiale, dvs. vedkommendes arbejdsmarkedsrelevante ressour-cer, kompetencer og udviklingsmuligheder: Matchkategori 1, ”de jobkla-re”, er de borgere, som vurderes at være parate til at påtage sig et ordi-nært arbejde og skønnes at være ude af systemet inden for de næste tremåneder. Matchkategori 2, ”de indsatsklare”, er de borgere, der ikkevurderes at være parate til at tage et ordinært arbejde inden for de næstetre måneder, men som kan deltage i en beskæftigelsesrettet indsats medaktive tilbud. Matchkategori 3, ”de midlertidigt passive”, er borgere, derhar så alvorlige problemer, at de pt. hverken kan arbejde eller deltage i enbeskæftigelsesrettet indsats (Arbejdsmarkedsstyrelsen,Bekendtgørelse ommatchvurderingnr. 387 af 15/04/2010;Bekendtgørelse om visitation og det indi-viduelle kontaktforløbnr. 2009-0008628 af10. juli, 2009). Således dækkermatchkategori 1 over de arbejdsmarkedsparate, mens matchkategori 2 og3 dækker over de ikke-arbejdsmarkedsmarkedsparate kontanthjælpsmod-tagere.De ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere i match-kategori 2 og 3 er som nævnt kendetegnet ved at have andre problemerud over ledighed. Det kan fx være misbrug, fysiske- eller psykiske lidelsereller manglende sociale og faglige kompetencer. Eller, som det ofte ertilfældet, der kan være tale om et samspil af flere problemstillinger.Gruppen omfatter både personer, som hurtigt vil kunne blive arbejds-markedsparate, og personer med tunge sociale problemer, som ikke er istand til at varetage et arbejde på ordinære vilkår. Der er altså tale om enforholdsvis uhomogen gruppe med forskelligartede problemer af varie-rende sværhedsgrad (Rigsrevisionen, 2010; Henriksen, 2010).Både arbejdsmarkedsparate og ikke-arbejdsmarkedsparate kon-tanthjælpsmodtagere bliver mødt med krav om aktivering, og ifølge lov-givningen har kontanthjælpsmodtagere under 30 år ret og pligt til aktive-ringstilbud senest efter 13 ugers sammenlagt ledighed, mens det for per-soner over 30 år drejer sig om en periode på 9 måneder. Derudover erdet et krav, når det drejer sig om de unge, at tilbuddet skal have en sam-

menhængende varighed på mindst 6 måneder. (Dette krav er afskaffetmed finanslovsaftalen 2012 og derfor ikke længere aktuelt). Efter det før-ste tilbud har man, uanset alder, ret og pligt til et nyt tilbud hver 6 måned.Der gælder desuden særlige regler for unge under 25 år: I tilfælde af, atde ikke har en erhvervskompetencegivende uddannelse og ikke har for-sørgerpligt over for hjemmeboende børn, pålægges de at tage en uddan-nelse, hvis jobcentret i øvrigt vurderer, at pågældende er i stand til det(Bekendtgørelse af lov om en aktiv beskæftigelsesindsats nr. 710 af23/06/2011).Ifølge lov om en aktiv beskæftigelsesindsats ”tilrettelægges oggennemføres der et individuelt og fleksibelt kontaktforløb under hensyntil personens ønsker og forudsætninger samt arbejdsmarkedets behovmed henblik på, at personen hurtigst muligt opnår ordinær beskæftigelse.Såfremt ordinær beskæftigelse ikke umiddelbart er realistisk, tilrettelæg-ges kontaktforløbet med henblik på, at personen bringes tættere på ar-bejdsmarkedet” (Bekendtgørelse af lov om en aktiv beskæftigelsesindsatsnr. 710 af 23/06/2011: § 15). Under kontaktforløbet afholdes individuel-le jobsamtaler med fokus på job og jobsøgning, hvor indholdet i beskæf-tigelsesindsatsen fastlægges, og hvor der følges op på indgåede aftaler,afsluttede aktiveringsforløb, sygeopfølgningsplaner mv. Samtalerne skalfinde sted minimum hver tredje måned, og hvis det skønnes nødvendigt,for at bringe personen nærmere arbejdsmarkedet, skal kontakten værehyppigere. For unge under 30 år skal første samtale finde sted senest enmåned fra første henvendelse om hjælp til kommunen, mens fristen ertre måneder for personer over 30 år. Under kontaktforløbet, og forudfor afgivelsen af et aktiveringstilbud, udarbejdes desuden en jobplan,som angiver personens beskæftigelsesmål og beskriver, hvilke tiltag ogtilbud der skal igangsættes med henblik på at nå dertil (Bekendtgørelse aflov om en aktiv beskæftigelsesindsats nr. 710 af 23/06/2011).Lovgivningen skelner ikke mellem arbejdsmarkedsparate og ik-ke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere i beskrivelsen af, hvil-ke indsatser der er mulige. Kommunerne kan således give tilbud indenfor tre overordnede kategorier: vejledning og opkvalificering, virksom-hedspraktik samt ansættelse med løntilskud.Vejledning og opkvalificeringkan bestå af korte vejlednings- og af-klaringsforløb, ordinær uddannelse eller særligt tilrettelagte projekter oguddannelsesforløb. Det kan fx dreje sig om særligt tilrettelagte projekter,som er skræddersyet til ledige med særlige behov, og afklaringsforløb,

hvori der fx kan indgå samtaler med psykolog, fysioterapeut mm. Detkonkrete indhold af disse indsatser fastlægges af den enkelte kommune.Der er ingen varighedsbegrænsninger på brugen af vejledning og opkvali-ficering over for de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere.Virksomhedspraktikkan tilbydes personer, som enten har behovfor en afklaring af beskæftigelsesmål, eller som på grund af mangelfuldefaglige, sproglige eller sociale kompetencer har vanskeligt ved at opnåbeskæftigelse på ordinære vilkår eller med løntilskud. Der kan både etab-leres virksomhedspraktik i offentlige og private virksomheder, og prak-tikken kan have en varighed på op til 13 uger, når det drejer sig om deikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere.Ansættelse med løntilskudi offentlige eller private virksomhederetableres med henblik på oplæring og genoptræning af faglige, socialeeller sproglige kompetencer. Det er en forudsætning, at personen harmodtaget kontanthjælp i sammenlagt mere end 6 måneder, og løntil-skudsansættelsen kan højst vare 1 år (Bekendtgørelse af lov om en aktivbeskæftigelsesindsats nr. 710 af 23/06/2011).Der er sket en lang række ændringer i beskæftigelseslovgivningenover de sidste 10 år. Det har betydet, at der er kommet større fokus påjob og jobsøgning i samtalerne, at der er indført ret og pligt til gentagenaktivering for alle kontanthjælpsmodtagere, og at kontanthjælpsmodta-gerne skal aktiveres hurtigere og oftere (fx Beskæftigelsesministeriet,2002 og 2006; Bekendtgørelse om regional pulje til jobrettet opkvalifice-ring til bekæmpelse af langtidsledighed, nr. 1267 af 18/11/2010; Rege-ringen, 2006).En af de nyere ændringer omfatter en omlægning af refusions-reglerne, som trådte i kraft den 1. januar 2011. Ifølge Beskæftigelsesmini-steriet er hensigten med den nye refusionsmodel at skærpe kommuner-nes incitament til at sætte gang i virksomhedsrettet aktivering. Tidligererefunderede staten 65 pct. af kommunernes udgifter til kontanthjælp iperioder, hvor de ledige var aktiveret, uanset aktiveringstypen, mens re-fusionssatsen var på 30 pct., når de ledige ikke var aktiveret. Det er nuændret til, at kommunerne kun får den høje refusion, når de igangsætteraktive tilbud på en virksomhed (løntilskud eller virksomhedspraktik) ogordinære uddannelsesforløb. Øvrig vejledning og opkvalificering, 6 ugersselvvalgt uddannelse og perioder, hvor ledige ikke er aktiveret, udløseromvendt den lave refusion. Samtidig er refusionssatserne ændret, såledesat den høje refusionssats – uanset forsørgelse – er 50 pct., mens den lave

Rapporten består af fem kapitler. Kapitel 1 ”Sammenfatning og konklu-sion” rummer en opsummering af rapportens vigtigste resultater. Kapitel2 ”Indledning, baggrund og metode” beskriver baggrunden for og for-målet med undersøgelsen samt det empiriske og metodiske grundlag.Derudover indeholder kapitlet en kort gennemgang af regler og lovgiv-ningen på området. Kapitel 3 ”Overblik og indhold i aktiveringsindsatsen”giver et oversigtsbillede af de forskellige typer af aktiveringsindsatser forikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere, vi har fået beskreveti interviewsamtalerne. I kapitlet ser vi ligeledes på den foranderlighed ogkonstans, som kendetegner mængden af tilbud i de forskellige kommu-ner. Kapitel 4 ”Vilkår for aktiveringsindsatsens udformning” har fokuspå, hvordan indsatser bliver til og formes i praksis. Det gøres dels ved atundersøge de involverede aktørers, primært sagsbehandleres, rolle i ind-satsens tilblivelse og udformning, og dels ved at belyse betydningen afcentrale organisatoriske og kontekstuelle forhold. Kapitel 5 ”Videns- ogkommunikationsprocesser i aktiveringsindsatsen” belyser, hvilket videns-grundlag der ligger til grund for tilrettelæggelsen af indsatsen, hvordandenne viden opnås, og hvilke udfordringer og muligheder der kan væreforbundet hermed.

OVERBLIK OVERAKTIVERINGSINDSATSENDen oprindelige plan for dette kapitel var at give en systematisk beskri-velse og typologisering af alle de forskellige aktiveringstilbud, der benyt-tes i de kommuner, der indgår i undersøgelsen. Vi håbede, at vi på denmåde kunne give en dækkende fremstilling af, hvilke typer af aktiveringkommunerne i det hele taget benytter i arbejdet med ikke-arbejds-markedsparate kontanthjælpsmodtagere. Efterhånden som de første in-terview blev gennemført, blev det imidlertid klart, at planen ikke kunnegennemføres som forventet. Vi kan ikke give en fuldstændig opgørelseover, hvilke typer af aktiveringsindsats der benyttes i kommunerne, fordimedarbejdere og ledere i de fleste deltagende kommuner selv har sværtved at give en klar beskrivelse af, hvilke aktiveringstilbud de råder over iarbejdet med de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere.Der er flere forskellige grunde til, at et klart overblik over aktive-ringstilbuddene i mange kommuner ikke er til stede. I nogle kommunerer der rigtig mange forskellige aktiveringstilbud, nogle steder så mange, atden enkelte medarbejder eller leder ikke nødvendigvis har overblikket.Andre steder er der stor udskiftning af aktiveringstilbud, måske så stor,at det kan være svært at huske, hvilke tilbud der findes nu, og hvilke dervar midlertidige og måske helt er forsvundet igen. Endelig ser man ikkenødvendigvis på aktiveringsindsatsen som et katalog af bestemt define-rede aktiviteter eller programmer, men måske snarere som varierende

elementer i ofte længerevarende forløb, der til stadighed udvikles i sam-spil mellem jobcenter, aktiveringssteder og borgere. I så fald kan det væ-re svært at udskille veldefinerede og præcist afgrænsede tilbud af densammenhængende og til stadighed forhandlede proces. I alle tilfælde kandet være svært at tilvejebringe en systematisk og dækkende beskrivelse afde tilbud, kommunen råder over.Ud fra de interviewsamtaler, der er gennemført i forbindelsemed undersøgelsen, er det vores opfattelse, at vanskeligheder med atskabe en dækkende beskrivelse af de tilbud, der anvendes i indsatsenover for de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere, er ud-bredt i mange kommuner. Dette hænger tilsyneladende sammen med demåder, indsatsen eller arbejdet med de ikke-arbejdsmarkedsparate kon-tanthjælpsmodtagere er organiseret på. Denne iagttagelse vil vi på for-skellige måder vende tilbage til og uddybe i de kommende kapitler.I dette kapitel fastholder vi delvis ambitionen om at tegne et bil-lede af, hvordan aktiveringsindsatsen over for de ikke-arbejds-markedsparate kontanthjælpsmodtagere ser ud; Vi må dog som nævntgive afkald på ambitionen om fuldstændighed i beskrivelsen. Ud fra un-dersøgelsesmaterialet har vi ikke grundlag for at afgøre, hvor dækkendevores beskrivelse er. Vi fastholder i vores fremstilling også et fokus påstammen af aktiveringstilbud i de forskellige kommuner. Dette fokusindebærer, at vi i kapitlet først og fremmest ser på aktiveringstilbuddenesom relativt afgrænsede aktiviteter eller programmer med bestemte for-mål, planer og tidsforløb, og typisk også som aktiviteter, der foregår be-stemte steder. Dette blik på kommunernes aktiveringstilbud er formåls-tjenligt, hvis man ønsker at tælle de forskellige aktiveringstilbud og atsystematisere dem i forskellige grupper eller typer for at skabe et overblik.Vi vil gerne understrege, at det program-perspektiv om aktive-ringstilbud, vi gør brug af i dette kapitel, på mange måder kan genfindes iden måde, hvorpå sagsbehandlere og ledere taler om aktiveringsindsatsen.Det er altså et perspektiv, der er forankret i den praksis, vi støder pågennem interviewsamtalerne. Men det skal også understreges, at sagsbe-handlere og ledere i vores interview også taler om og forstår indsatsen påandre måder, som kan være helt eller delvist uforenelige med program-perspektivet. De perspektiver på aktiveringstilbuddene, der går ud overeller bryder med det programperspektiv, vi benytter i dette kapitel, tagervi op i kapitel 4, hvor vi også giver en kort diskussion af de forskellige

perspektiver, hvordan de forholder sig til hinanden, og hvilke styrker ogsvagheder de har.På grund af de nævnte vanskeligheder med at indsamle dækken-de beskrivelser af alle de forskellige aktiveringstilbud, kommunerne råderover og benytter, begynder vi kapitlet her med at indkredse emnet mereindirekte. Først ser vi på antallet af tilbud i kommunerne og variationer iantallet mellem kommunerne, derefter ser vi på den foranderlighed ogkonstans, som kendetegner mængden af tilbud i de forskellige kommu-ner. Efter disse afsnit samler vi et oversigtsbillede af de aktiveringstilbud,interviewpersonerne har beskrevet. Vi opsamler også de mest fremtræ-dende udviklingslinjer, som sagsbehandlere, aktiveringsmedarbejdere ogledere i undersøgelsen har peget på.

Som nævnt råder nogle kommuner over rigtig mange forskellige aktive-ringstilbud rettet mod de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmod-tagere. Baggrunden for, at der nogle steder er rigtig mange aktiveringstil-bud, er, at der alt i alt gennemføres mange aktiveringsforløb for kontant-hjælpsmodtagere i jobcentrene. Tabel 3.1 giver en oversigt over antalletaf aktiverede kontanthjælpsmodtagere og aktiveringsforløb i 2011.TABEL 3.1Antal aktiverede kontanthjælpsmodtagere og aktiveringsforløb 2011, fordelt eftermatchkategorierMatchkategoriMatch 1: JobklarMatch 2: IndsatsklarMatch 3: Midlertidig passivØvrige indsatsklar eller midlerti-dig passivUoplystMatchkategori i altAntal aktiveringsforløb149.365140.5267.0683.6209300.588Antal aktiverede64.84570.1746.1092.0588134.026

aktiveringsforløb for kontanthjælpsmodtagere i hvert af landets 93 job-centre. Det fremgår også af tabellen, at aktiveringsindsatsen for kontant-hjælpsmodtagere omfatter såvel arbejdsmarkedsparate (matchkategori 1)og ikke-arbejdsmarkedsparate (matchkategori 2 og 3). Dog er aktive-ringsindsatsen for kontanthjælpsmodtagere i matchkategori 3 begrænsetsammenlignet med de to øvrige. Tallene illustrerer, at betegnelsen ”mid-lertidig passiv” er beskrivende for denne gruppe.Figur 3.1 viser, hvordan intensiteten af aktiveringsindsatsen overfor kontanthjælpsmodtagere i de tre matchkategorier har udviklet siggennem årene. Figuren illustrerer, hvor intensiv aktiveringsindsatsen erud fra aktiveringsgraden. Aktiveringsgraden er defineret som den del aftiden (opgjort på time- eller dagsniveau), hvor kontanthjælpsmodtagernei en given periode er aktiverede.FIGUR 3.1Aktiveringsgrad for kontanthjælpsmodtagere i matchkategori 1-3, procent504540353025201510503. kvt 20054. kvt 20051. kvt 20071. kvt 20093. kvt 20074. kvt 20073. kvt 20094. kvt 20091. kvt 20083. kvt 20084. kvt 20083. kvt 20061. kvt 20101. kvt 20064. kvt 20061. kvt 20052. kvt 20092. kvt 20082. kvt 20102. kvt 20063. kvt 20114. kvt 20111. kvt 20121. kvt 20112. kvt 20112. kvt 20053. kvt 20104. kvt 20102. kvt 20072. kvt 2012

tegori 2 og 3). Inden for gruppen af ikke-arbejdsmarkedsparate kontant-hjælpsmodtagere er der store forskelle. Aktiveringsgraden for kontant-hjælpsmodtagere i matchkategori 2 stiger fra omkring 25 pct. i 2005-6 tilomkring 30 pct. i 2010-12. Aktiveringsgraden for kontanthjælpsmodtage-re i matchkategori 2 ligger omtrent på niveau med aktiveringen af dag-pengemodtagere (fremgår ikke af figuren). Derimod er aktiveringsindsat-sen for kontanthjælpsmodtagere i matchkategori 3 forsvindende, særligt ide seneste år, hvor aktiveringsgraden er under 5 pct.I undersøgelsens interview fremgår det, at der er stor variation iudbuddet af aktiveringstilbud imellem de 14 deltagende kommuner. Engennemgang af undersøgelsens interviewmateriale samt det skriftlige ma-teriale, vi har fået fra nogle kommuner, viser, at udbuddet af aktiverings-tilbud rettet mod de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagerevarierer mellem omkring 10 tilbud i et par kommuner til omkring 100tilbud i andre kommuner. Især i undersøgelsens store kommuner er derrigtig mange aktiveringstilbud, mens det typisk er små eller mindrekommuner, der ikke har så mange aktiveringstilbud. I en større kommu-ne prøver en leder fra jobcenteret at gøre op:I X kommune har [vi] mange forskellige tilbud, og vi har faktiskforsøgt at lave en tilbudsvifte, hvor man forsøger at gå ind ogskære lidt ned på nogle af de her mange tilbud. Jeg tror, manfandt ud af, at vi havde over 100 tilbud. Så det er ikke tilbud vimangler.Lederen i interviewet understreger, at mange tilbud ikke er ensbetydendemed de rigtige tilbud. Det rummer sine egne problemer, når der er rigtigmange tilbud at overveje og at vælge mellem, når man skal tilrettelæggefornuftige forløb i samarbejde med borgerne. Som antydet tidligere, kanmange tilbud medføre mangel på overblik og mangel på grundigt kend-skab til de enkelte tilbud, man som sagsbehandler råder over. Men ikommuner med rigtig mange aktiveringstilbud kan man også finde for-skellige former for systematik, der skal hjælpe sagsbehandlere med atfinde rundt i de mange tilbud. Hvis systematikken er god, er der ikkenødvendigvis noget problem med overblikket.Selvom det er blandt mindre kommuner i undersøgelsen, vi fin-der eksempler på, at der er relativt få (omkring 10) aktiveringstilbud, somanvendes for gruppen af ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmod-

tagere, så skal det understreges, at der også er mindre kommuner med etbetragteligt antal af tilbud.Det er ikke kommunestørrelsen alene, der er afgørende for, omder er mange eller få aktiveringstilbud. I nogle af undersøgelsens mindrekommuner er der et betragteligt antal aktiveringstilbud (fx 20-30 tilbud).Sandsynligvis spiller arbejdsmarkedssituationen i kommunen og de øko-nomiske ressourcer ind. En sagsbehandler i en kommune siger fx:For en måned siden cirka var der lidt flere [tilbud], end der ernu. Det handler om økonomi. For en måned siden kunne jeg gø-re brug af vejlednings- og afklaringsforløbet ”Flexcom”, som lidthavde specialiseret sig inden for misbrugsområdet, men som og-så har unge. Og angst- og fobiinstitutionen, det er et tilbud, jegikke kan bruge frem til jul på grund af økonomi. Men det har jegkunne gøre brug af tidligere.Sagsbehandleren fortsætter med at nævne 3-4 yderligere aktiveringstilbud,som enten helt er gået ud af anvendelse, angiveligt fordi de er for dyre,eller hvor årets ”kvote” på de pågældende tilbud er brugt op.Antallet af aktiveringstilbud for de ikke-arbejdsmarkedsparatekontanthjælpsmodtagere varierer altså fra kommune til kommune, bl.a.afhængig af kommunestørrelse og af den aktuelle økonomi i kommunenog i jobcenterets driftsbudget.

Aktiveringsindsatsen og den aktive arbejdsmarkedspolitik i det hele tageter kendetegnet ved, at man til stadighed tilpasser indsatsen dels efter for-anderlige arbejdsmarkedsforhold, dels efter foranderlige politiske vinde.Mange steder eksperimenteres der en del med forskellige ideer og nyetyper af projekter. Projekter er både et redskab til at udvikle og afprøvenye ideer og en mulighed for at skaffe eksternt supplement til kommu-nens eller jobcenterets eget budget. Udstrakt brug af projekter og pro-jektmidler kan imidlertid medføre en foranderlighed i stammen af aktive-ringstilbud, hvilket kan medvirke til, at det kan være svært for sagsbe-handlerne at bevare overblikket.

I et interview med en sagsbehandler i en af undersøgelsens stør-re kommuner falder følgende udveksling i en passage, hvor emnet er ud-buddet af aktiveringstilbud for de ikke-arbejdsmarkedsparate kontant-hjælpsmodtagere:Interviewer: Så du har et rimeligt godt overblik over jeres for-skellige tilbud?Sagsbehandler: Ja, det tænker jeg, men det skifter jo hele tiden.Der kommer jo hele tiden nye tiltag. Også fordi ”Job og Vel-færd” er en meget projektbaseret afdeling, så det vil sige, at derkører forskellige projekter, og de lukker jo ned, og andre bliverlukket op, fordi der så bliver søgt midler til andre typer projek-ter. Så det er en meget omskiftelig tilværelse i selve afdelingen iforhold til, hvor mange tilbud der er.Sagsbehandleren lægger vægt på, at man gør udstrakt brug af projekter iaktiveringsindsatsen. Med projekter menes her indsatser eller tilbud, somer finansieret udefra. Der kan fx være tale om finansiering fra EU’s soci-alfond eller fra andre fonde og puljer. Der kan også være tale om samfi-nansierede projekter, hvor kommune eller jobcenter står for en del afudgifterne, mens en ekstern part står for en anden del. De forskelligetyper af projekter er typisk tidsbegrænsede og vil derfor ”lukke ned”, nårprojektperioden løber ud. I en kommune omtales de aktiveringstilbud,der hører hjemme under eksternt finansierede projekter, som ”gratis pro-jekter”. Det er klart, at der er økonomiske incitamenter til at udnytterammerne for de ”gratis projekter” fuldt ud. På den måde kan manstrække midlerne fra det ordinære budget længere.Løbende forandringer i stammen af aktiveringstilbud beskrivesogså i et interview med en leder fra et jobcenter i en mindre kommune. Iinterviewet finder vi fx følgende udveksling:Interviewer: Hvis vi så kigger på de her tilbud, I har til denne hergruppe, hvor mange drejer det sig så om?Leder: Jeg kan ikke huske det i hovedet. Jeg har faktisk siddetmed det i går, fordi jeg er ved at lave en ny strategi på området[henter en liste], så jeg har lige prøvet at lave en liste (…).Interviewer: Har der været en udvikling i den her tilbudsvifte?

Leder: Ja, det har der, for der er sket store ændringer, kan mansige. Fordi vi har fået omlagt vores indsats sådan helt generelt ijobcenteret til det, jeg kalder klynger. Det var før i tiden mereafklaring og vejledning, hvor borgeren gik igennem et stykke tid.Der har vi nu lavet aftaler med de her andre aktører om, at dettror vi ikke på fører til så meget, så derfor er det virksomheds-praktikker i stedet for.Lederen i interviewet tilkendegiver, at der er større forandringer i gang,bl.a. med henblik på at benytte praktikforløb i virksomhedsklynger mere.Disse forandringer er sat i gang på foranledning af jobcenteret selv. Iinterviewet rejser lederen en bekymring for, om de nye virksomheds-klynger nu også er velegnede til den indsats, de skal bruges til. Lederensindtryk er, at virksomhedsklyngerne er blevet mere rettet mod arbejds-markedsparate (matchgruppe 1), mens nogle af de tidligere indsatser harværet direkte tilpasset matchgruppe 2:Leder: Det, der har været problemet, er, at de mennesker, derhar siddet og aftalt det, de har ikke vidst nok om match 2-borgere… Før i tiden havde vi nogle andre aktører, som arbej-dede målrettet med match 2-borgerne, og det er jeg bange for, atder ikke rigtig er nogen af mere, og så mangler vi virkelig tilbud,ikke?Hvis indholdet af aktiveringstilbuddene er skredet i retning af en indsats,der er mest orienteret mod arbejdsmarkedsparate, så er der brug for nyetilbud eller for at tage de eksisterende tilbud op til revision. Lederen giveri interviewet udtryk for, at man aktuelt fortsætter med at samarbejde medde samme aktører, men at tilbuddene så skal forandres. På et spørgsmålom brug af nye og gamle samarbejdspartnere siger lederen:Vi kender dem alle sammen, bare på en anden måde. Altså, vihar brugt dem før, men bare på en anden måde.I denne kommune benytter man altså velkendte samarbejdspartnere ogaktører, men arbejder til stadighed med at justere og omlægge indsatser-ne, så de passer til de aktuelle ønsker og behov.

Aktiveringsindsatsen over for de ikke-arbejdsmarkedsparate kontant-hjælpsmodtagere er en omskiftelig og foranderlig størrelse. Vi har fraundersøgelsens interviewmateriale fremdraget eksempler på, dels at ind-satsen kan være baseret på midlertidige projekter og ekstern finansiering,dels at aktiveringstilbuddene af sig selv og i samspil med jobcenteretgennemgår forandringer over tid. De løbende justeringer, omlægningerog forandringer såvel som det nogle steder høje antal af aktiveringstilbudkan medvirke til, at sagsbehandlere og ledere kan have svært ved at få etklart overblik over, hvilke tilbud de råder over i indsatsen over for deikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere.I undersøgelsens interviewsamtaler iagttager vi problemer medoverblik over aktiveringstilbud, idet de fleste sagsbehandlere reagerer påspørgsmål om antallet af aktiveringstilbud ved enten direkte at tilkende-give tvivl eller ved at remse de tilbud op, som de selv plejer at bruge.Sammenligning af interview med flere sagsbehandlere i samme jobcentervidner om, at ikke alle kender og bruger de samme tilbud. Nogle stederkan man referere til en oversigt, liste eller en form for trykt eller e-baseretkatalog, og såfremt det er fuldstændigt og opdateret, har man således etredskab til at håndtere overblikket med.Problemer med mangel på overblik over aktiveringstilbud ser udtil at være mest udbredt i større kommuner og kommuner med relativtmange aktiveringstilbud, men er ikke begrænset til disse: Der er i under-søgelsen også mindre kommuner, hvor sagsbehandlere og ledere mangleroverblik over aktiveringstilbuddene. Omvendt er der også eksempler på,at sagsbehandlere og ledere i større kommuner har et godt overblik ellergode redskaber til at håndtere overblikket med.Der er ikke nødvendigvis noget problem i, at den enkelte sags-behandler ikke har det fulde overblik over de aktiveringstilbud, det ermuligt at benytte i indsatsen for de ikke-arbejdsmarkedsparate ledige.Hvis sagsbehandleren har godt kendskab til de tilbud, der er relevantefor den gruppe, vedkommende har ansvaret for, er det måske tilstrække-ligt til at tilrettelægge og gennemføre en kvalificeret indsats. Omvendtkan man nemt forestille sig situationer, hvor en bestemt borger ikke fårde mest relevante tilbud, fordi en sagsbehandler mangler overblik ogkonkret kendskab til de mulige tilbud. I vores undersøgelse, hvor vi pri-mært taler med sagsbehandlere og ledere og ikke kan vurdere kvaliteten

af de forskellige aktiveringstilbud, har vi ikke grundlag for at afgøre, ihvilket omfang disse forskellige muligheder gør sig gældende. Under alleomstændigheder synes det utilstrækkelige overblik, vi får indtryk af, atvidne om en ret opdelt indsats, hvor de enkelte medarbejdere i nogengrad sidder hver for sig med egne opgaver og begrænset kendskab til devidere forløb og elementerne heri. Vi vender tilbage med en mere omfat-tende analyse af denne problemstilling i kapitel 5, hvor vi ser på det prak-tisk forankrede vidensgrundlag for indsatsen hos især jobcentersagsbe-handlerne.

Selvom sagsbehandlere og ledere i undersøgelsen ofte har et begrænsetoverblik over de aktiveringstilbud, de råder over i indsatsen for de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere, så rummer undersøgel-sens interviewmateriale mange beskrivelser af, hvad indholdet i aktive-ringsindsatsen er og kan være. Sagsbehandlere og aktiveringsmedarbejde-re i undersøgelsen beskriver bl.a., hvad konkrete tilbud går ud på, hvilkeaktiviteter de omfatter, og hvordan de benyttes i den samlede indsats.Ledere i undersøgelsen beskriver især mere overordnede formål medindsatserne, hvilke prioriteringer der især optager dem aktuelt, og hvor-dan den samlede indsats dækker de behov, der er. Vi har fundet det rele-vant at udarbejde en oversigt over de forskellige typer af aktiveringstil-bud, som undersøgelsens interviewpersoner har beskrevet. Oversigtenbaserer vi på to dimensioner: For det første gennemgår vi beskrivelser afde primære formål, sagsbehandlere, aktiveringsmedarbejdere og ledere iundersøgelsen giver. For det andet belyser vi kort de former og instituti-onelle forankringer, som aktiveringstilbuddene har.Det skal understreges, at den oversigt, vi tegner, ikke kan gørekrav på at være fuldstændig. Alene iagttagelsen af, at mange sagsbehand-lere og ledere i undersøgelsen ikke selv har et fuldstændigt overblik, med-fører, at vi heller ikke kan sikre os et fuldstændigt overblik på grundlag afvores interview. Vi er også klar over, at man kunne vælge at lægge andresnit, end vi har valgt (se fx Henriksen, 2010 og Hohnen m.fl., 2007).Omvendt er oversigten baseret på de beskrivelser af aktiveringstilbud, vihar fået i interviewsamtalerne med 58 sagsbehandlere, aktiveringsmedar-bejdere og ledere i de 14 kommuner, der er med i undersøgelsen. Vores

Som det fremgår af figur 3.2, har fordelingen mellem virksomhedspraktik,løntilskud og opkvalificering/vejledning i aktiveringsindsatsen for kon-tanthjælpsmodtagere ændret sig gennem årene. Særligt de senere år er enstørre del af indsatsen enten virksomhedspraktik eller ansættelse medløntilskud. Disse tal indikerer, at det politiske ønske om i højere grad atbruge virksomhedsbaseret aktivering er blevet imødekommet i jobcen-trene. Bryder man tallene op på kontanthjælpsmodtagere i de forskelligematchkategorier (fremgår ikke af figuren), er det den samme tendens, dergør sig gældende inden for hver matchkategori. Inden for alle matchka-tegorier er der relativt set et øget fokus på virksomhedsbaseret aktivering.Det skal dog understreges, at for kontanthjælpsmodtagere i matchkate-gori 3 er den helt overvejende del af aktiveringsindsatsen stadig placeretinden for vejledning og opkvalificering. Omvendt er aktiveringsindsatsenfor kontanthjælpsmodtagere i matchkategori 3 meget begrænset (jf. figur3.1 ovenfor).Lovgivningens inddeling af aktiveringsindsatsen i tre typer er retgrov, og i vores interviewsamtaler beskrives aktiveringstyper, der varierer

markant inden for hver af de overordnede kategorier. Nogle aktiverings-typer synes også at gå på tværs af eller at ramme imellem lovgivningenstre kategorier. I det følgende gennemgår vi aktiveringsindsatsen for deikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere ud fra de primæreformål, som interviewpersonerne beskriver. De formål, vi oplister, ude-lukker ikke hinanden, men optræder ofte parallelt med hinanden. De er iundersøgelsens interviewsamtaler blevet beskrevet som primære formålfor forskellige aktiveringstilbud, som sagsbehandlere, ledere og aktive-ringsmedarbejdere benytter i indsatsen for de ikke-arbejdsmarkedsparatekontanthjælpsmodtagere. Vi gengiver en tabel med en samlet oversigtefter gennemgang af hvert af de enkelte formål.FORMÅLET ER BESKÆFTIGELSE

Ingen steder i kommunale jobcentre og aktiveringssteder er nogen i tvivlom, hvad det politiske fokus i arbejdsmarkedspolitikken er og især harværet gennem en årrække. Aktivering og anden aktiv indsats skal bidragetil, at ledige kommer i beskæftigelse og gerne ender med at kunne forsør-ge sig selv. Det kommer derfor heller ikke som nogen overraskelse, atsagsbehandlere, aktiveringsmedarbejdere og ledere i undersøgelsens in-terview peger på hel eller delvis beskæftigelse og selvforsørgelse som detprimære formål med mange af de tilbud, de anvender i indsatsen over forde ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere. Det skal dogunderstreges, at idealet om beskæftigelse og selvforsørgelse typisk be-skrives med forbehold, når der er tale om kontanthjælpsmodtagere medomfattende problemer ud over ledighed.Af undersøgelsens interview fremgår det, at de mest udbredteformer for tilbud med beskæftigelse som erklæret formål indeholder for-skellige former for virksomhedspraktik. Alle kommuner i undersøgelsenhar etableret eller arbejder med at etablere virksomhedscentre og -klynger, hvor man aftaler et antal praktikpladser på bestemte virksomhe-der. I virksomhedscentrene organiseres praktikforløbene gruppevis ellerkollektivt sådan, at der er mulighed for praktikforløb for et antal borgerepå en gang. Når klientellet er kontanthjælpsmodtagere med betragteligeproblemer ud over det, at de ikke har noget arbejde, så er praktikpladser-ne typisk kombineret med en eller flere støttende medarbejdere, der skalhjælpe med at få praktikforløbene til at fungere. Støttemedarbejderne kanvære ansatte fra virksomheden, det kan være personer fra andre aktører,eller det kan være personer fra jobcenteret. Ofte har de støttende medar-

bejdere status af mentorer. Støttemedarbejdere eller mentorer i virksom-hedscentre kan udfylde et bredt spænd af forskellige funktioner. Støtte-funktionerne kan være helt praktiske, fx at hjælpe med at finde rundt ogat introducere til forskellige opgaver, men der kan også være tale om me-re vidtgående hjælp og støtte, fx at indøve mødestabilitet og sociale om-gangsformer på arbejdspladsen.Virksomhedspraktik tilrettelægges også i individuelle placeringer.I disse tilfælde er der typisk tale om enkeltstående aftaler med virksom-heder om placering af en borger i et praktikforløb. Ofte arrangeres deindividuelle placeringer af virksomhedskonsulenter, der gennem netværkog virksomhedskontakter finder og træffer aftaler med virksomheder omat modtage borgere i praktikforløb.I undersøgelsens interviewsamtaler beskrives det primære formålmed både gruppevise og individuelle praktikforløb i virksomheder sombeskæftigelse og selvforsørgelse. Virksomhedspraktikkerne skal dels giveborgeren erfaringer med arbejdsliv og arbejdsplads, dels skal det givemulighed for, at borger og arbejdsgiver møder hinanden og får grundlagfor at finde ud af, om der er mulighed for ordinær eller støttet beskæfti-gelse på længere sigt. Der udtrykkes dog også forbehold, når det handlerom ordinær beskæftigelse for kontanthjælpsmodtagere med omfattendeproblemer ud over ledighed En sagsbehandler fra en mellemstor kom-mune udtrykker idealet og mulighederne – men også tvivlen og forbe-holdene – på følgende måde:Jamen altså i de der virksomhedscentre, der fik vi også præsente-ret oprindeligt, at der kunne et formål også være at komme i or-dinær beskæftigelse. Det er ikke fordi det sker hele tiden, mender er bestemt også nogle, som kommer via de der virksom-hedscentre over i løntilskud og derfra over i ordinær beskæftigel-se. Fordi det er store private virksomheder, som har en vis gen-nemstrømning af medarbejdere i løbet af et år. Og hvis de så viasådan en praktik får en ind, som de kan se, at der er noget po-tentiale i, så kan folk også godt komme i arbejde via virksom-hedscentrene. Og det er da også en rigtig fin gulerod for nogen,at det ikke nødvendigvis er kontanthjælp på livstid, men at derfaktisk også kan være et job.Som det udtrykkes af denne sagsbehandler, er formålet ”oprindelig” or-dinær beskæftigelse, men man fornemmer også en vis skepsis i forhold til,hvor realistisk det formål er. Omvendt gives der udtryk for en professio-

nel optimisme, som bæres oppe af en fortælling om det lange forløb medforskellige mellemstationer, der kan ende med ordinær beskæftigelse.En sagsbehandler fra en større kommune udtrykker også visseforbehold og understreger behovet for en langsigtet og sammensat ind-sats:Jobpakkerne giver lidt sig selv, de er meget virksomhedsrettede,de arbejder meget specifikt på virksomhedsplaceringer, altså kor-tere- eller længerevarende virksomhedspraktikker, løntilskud ogselvfølgelig, hvis det er muligt, ordinær ansættelse, men det erklart, når vi taler om ikke-arbejdsmarkedsparate borgere, så erdet meget sjældent, vi placerer dem direkte i ordinær beskæftigel-se, for så ville de ikke være ikke-arbejdsmarkedsparate, så ville devære match 1. Så der ligger nogle forhindringer, som gør, at detikke har været muligt for dem selv at gå i ordinært arbejde. Ogderfor vil der jo typisk skulle en noget håndholdt indsats til, fordels at gøre dem parate til og opkvalificere dem til at kunnekomme i arbejde. Eller træne dem i overhovedet at komme opog møde osv.Der findes dog også eksempler på, at sagsbehandlere fortæller om be-skæftigelsesrettede tilbud, som de har gode erfaringer med, og hvor derikke er så store forbehold. I en interviewsamtale med en sagsbehandlerfra en større kommune optræder denne passage:Sagsbehandler: [Vi har] en leverandør som Højgaard, som har etfantastisk godt virksomhedsnetværk, som vi bruger rigtig megettil de sådan lidt mere arbejdsmarkedsparate, dem som er klar tilat komme ud i virksomhedsplaceringer … De har etableret enrække partnerskaber, hvor borgerne har kunnet komme ud i 8-ugers virksomhedspraktik og såfremt, der har været tilfredshedbegge veje, har der været adskillige borgere, som er kommet ud iordinær beskæftigelse efter de her 8-ugers forløb.Interviewer: Ok, på virksomhederne?Sagsbehandler: Ja, på de forskellige virksomheder. Og der harHøjgaard også hjulpet os rigtig meget i forhold til det. Men Høj-gaard arbejder meget virksomhedsrettet og har som sagt et rigtigstærkt netværk, så derfor er det nogen af dem, vi har brugt sær-ligt meget. Vi har haft [et projekt], hvor vi simpelthen gav borge-re strakstilbud om at møde samme dag ovre i Højgaard. Og så

fik de med det samme en samtale og oplevede at komme ud isådan en massiv indsats i forhold til, hvor skal du i praktik hen-ne, og hvad skal vi gøre, hvad kan vi lave, hvordan kunne vietablere et løntilskud? Sådan en meget her-og-nu-indsats, somhar virket fantastisk godt. Men som har krævet en eller andenform for parathed og en evne til at møde stabilt og ikke være ibehandlingskrævende indsats, uden at der er igangsat en plan ogsådan noget. Så det er den sådan mere stærke gruppe af match 2borgerne. De svage borgere kan have svært ved at overskue til-buddet hos Højgaard.Denne sagsbehandler fremhæver et beskæftigelsesrettet tilbud, der byg-ger på virksomhedspraktik, og som angiveligt bruges med stor succes.Dels fordi den aktør, der gennemfører tilbuddet, har gode virksomheds-kontakter og forstår at handle hurtigt, målrettet og med tilpas støtte. Delsfordi man retter indsatsen mod relativt ressourcestærke borgere, derformår at tage imod de muligheder og den støtte, projektet indebærer.Som det fremgår af citaterne ovenfor, har virksomhedspraktik-kerne i sagsbehandlernes øjne også forskellige andre formål end direktebeskæftigelse. Dels kan praktikforløb fungere afklarende for borgeren –er der tale om en arbejdsfunktion og en branche, som vedkommendekan magte og har lyst til? Dels kan praktikforløbet have en opkvalifice-rende virkning – enten i form af indlæring af faglige kompetencer eller iform af indøvning af arbejdslivspraksisser.… OG UDDANNELSE

Uddannelse og opkvalificering er vendt tilbage som hyppigt erklæretformål med aktiveringsindsatsen i Danmark. Denne tilbagevenden ersket, dels efter arbejdsløsheden begyndte at stige og manglen på arbejds-kraft blev reduceret fra 2009 og frem, dels efter regeringsskiftet i 2011.Mange sagsbehandlere og ledere i undersøgelsen beskriver det overord-nede formål med indsatsen som dels beskæftigelse, dels uddannelse. Enleder fra en mellemstor kommune formulerer det overordnede formålmed indsatsen således:Helt overordnet er [formålet] at bringe borgere, som har pro-blemer ud over ledighed tættere på arbejdsmarkedet eller uddan-nelse. Det er sådan helt overordnet vores mål her i jobcentret.Det er at få beskrevet og få klarlagt, hvad det er for nogle barrie-

rer, der gør, at man ikke er i stand til at få ordinær beskæftigelseeller kunne tage sig en uddannelse.De dobbelte formuleringer, lederen bruger her, genfindes i mange af un-dersøgelsens interviewsamtaler – på samme måde, som man finder dem ipolitiske og administrative udmeldinger fra Beskæftigelsesministeriet.Selvom beskæftigelse og selvforsørgelse er det ultimative formål, så eruddannelse blevet en så vigtig forudsætning, at det kan optræde somformål, næsten på linje med beskæftigelse, og især for unge.For unge er uddannelse et udpræget og højt prioriteret formålfor indsatsen for ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere.En sagsbehandler fra en mellemstor kommune redegør for indstillingentil unge i aktiveringsindsatsen:Hvis du er mellem 18 og 25, og hvis du ikke har været på pro-duktionsskole et år eller ikke har et eller andet med noget ud-dannelse, så bliver du faktisk visiteret til produktionsskolen. Såkommer du slet ikke på kontanthjælp. Så får du skoleydelse.Som en del andre steder er indstillingen her, at unge skal i uddannelse,punktum. Denne konsekvente holdning til uddannelse for unge kontant-hjælpsmodtagere afspejler det uddannelsespålæg, der gælder for ungeunder 25 år (jf. kapitel 2). Når det handler om matchgruppe 2, kan dervære særlige omstændigheder, der begrunder en afvigelse fra den gængseindstilling om uddannelse, fx forklarer en sagsbehandler i en andenkommune, at store sociale problemer hos nogle unge kan medføre, atman ikke benytter uddannelsespålægget. Sagsbehandleren siger:Vores afdeling hedder ”Uddannelse”, og vi har jo… typisk ungemed længerevarende ledighed, som ikke er kommet i gang meduddannelse eller har afbrudt… Det er mest unge, der højst harafsluttet folkeskolen og måske ikke engang det, som vi så skalprøve at få afklaret, få på ret kurs, finde ud af, hvad de kunnetænke sig, hvordan de kan komme videre, så de kommer i gangmed en uddannelse. Men det kan godt have lidt lange perspekti-ver nogle gange. Så det med uddannelsespålægget, det praktise-rer vi måske heller ikke helt så meget. Der kan være nogle af deunge, vi møder, som tidligere har fået et pålæg, men så har manvurderet, at fordi de ikke var klar, har man annulleret pålægget.Og vi skal jo vurdere ved hver samtale, om vi kan give et pålæg,

men for mange er det jo ikke realistisk. At betinge kontanthjæl-pen af, at de rent faktisk går i uddannelse, det er måske lidt sværtfor nogle af de her mennesker. Og så ser vi jo rigtig mange gen-gangere, som begynder og frafalder og begynder og frafalder.De uddannelsestilbud, der ifølge sagsbehandlere og ledere i denne under-søgelse især benyttes for de unge kontanthjælpsmodtagere, er særligt til-rettelagt ungdomsuddannelse for unge med særlige behov (STU), er-hvervsgrunduddannelse (EGU), produktionsskoler, lærepladser og SO-SU-uddannelse. En sagsbehandler fra en større kommune fortæller i detfølgende om uddannelsesindsatsen for unge i matchgruppe 2:Så snakker vi uddannelse, hvad er det, du skal, vil du detail, såskal vi se, om vi kan finde en læreplads. Vi har lavet et virksom-hedscenter kombineret med social- og sundhedsskole, fordi vived, at der er rigtig, rigtig mange, der gerne vil ind for sundhedog omsorg, hvor du både kan tage pædagoglinjen og pleje, ogdet bliver så kombineret med praktik ude på lokalcentre. Menhvor de simpelthen følger et særlig tilrettelagt uddannelsesfor-løb…, som er meget fleksibelt og individuelt. De kan ikke følgeet normalt forløb, så det er en håndholdt indsats.Sagsbehandleren fremhæver, hvordan man arbejder med at lægge uddan-nelsesforløb særligt til rette for personer fra målgruppen. Sagsbehandlerebeskriver i interviewene, at de ofte benytter forberedende forløb for atunderstøtte valg af uddannelsesretning og et måske stort omslag i livs-omstændigheder ved overgang til uddannelse. Der benyttes også mento-rer både undervejs i uddannelsesforløb og bagefter. For de unge kon-tanthjælpsmodtagere med problemer ud over ledighed findes altså enrelativt bred vifte af uddannelsestilbud og forskellige muligheder for so-cial støtte. Der ser også ud til at være en relativt udbredt vilje til at stillekrav om deltagelse i uddannelse, når der er tale om målgruppen af unge.Uddannelse benyttes også for kontanthjælpsmodtagere, der ikkelængere er unge, og som måske har langvarig forsørgelseshistorik bag sig.Det sker bare i langt mindre omfang, end det gør for unge. Over for detmere modne klientel er der ifølge undersøgelsens interviewsamtaler, enmeget håndholdt og forsøgsvis og mindre institutionaliseret tilgang tiluddannelse. En sagsbehandler i en større kommune sammenligner denuddannelsesorienterede indsats med beskæftigelsesindsatsen:

Der [skal] jo typisk… en noget håndholdt indsats til for dels atgøre dem parate til og opkvalificere dem til at kunne komme iarbejde. Eller træne dem i overhovedet at komme op og mødeosv. Og lige såvel med uddannelsespakken er det langsigtede målogså ordinær uddannelse, og der har vi også typisk kunnet brugevirksomhedspraktikker til at afklare i retning af uddannelse. Altsåfå borgeren til at få appetit på, hvordan det er at stå i den her ar-bejdssituation i forhold til måske at få lyst til at tage sig en ud-dannelse, så man på sigt kan komme nærmere en ordinær ansæt-telse.Ifølge denne sagsbehandler skal man ikke forvente en umiddelbar over-gang til ordinær uddannelse for den typiske kontanthjælpsmodtager imatchgruppe 2. Efter sagsbehandlerens opfattelse er det mere sandsyn-ligt, at der måske skal langvarige og forberedende indsatser til, før borge-ren kan tage stilling til, om uddannelse kunne være en mulighed, og i gi-vet fald hvilken retning, og med hvilke støtteforanstaltninger.AFKLARING

Afklaring er et ord, der bruges meget, når sagsbehandlere og ledere talerom indsatsen for de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere.De understreger igen og igen, at der er tale om mennesker med omfat-tende og sammensatte sociale og andre problemer, og at deres situationmed hensyn til arbejde og deres liv i det hele taget ofte er vanskelig. Formange kan det være svært at se en vej ud af vanskelighederne. Så kan dervære brug for afklaring. Når klientellet er borgere med omfattende pro-blemer ud over ledighed, så optræder afklaring derfor i realiteten oftesom det primære formål – ved siden af beskæftigelse, selvforsørgelse oguddannelse, som i den sammenhæng nogle gange kommer til at fremståsom officielle eller mere langsigtede formål. Afklaring fremstår ofte somdet formål, der først må prioriteres, før det bliver meningsfuldt at tagefat på de andre.Den sidestilling eller ligefrem førsteprioritet, som afklaring man-ge gange får, fremgår af følgende passage fra en interviewsamtale med ensagsbehandler fra en større kommune:Interviewer: Hvis man ser på de her tilbud, I har, kan man deledem op på en eller anden måde i forhold til, hvad formålene er?

Sagsbehandler: Altså, øh... det er jo afklaring. Afklaring står velsom det store, bøjet i neon over dem alle sammen. Og så kan dejo alle sammen gå ind og lave praktikker selvfølgelig, så de adden vej bliver afklaret.Interviewer: Ok, det ligger i alle tilbuddene?Sagsbehandler: Det ligger faktisk i alle tilbuddene. Jeg ved ikkerigtig, om man kan gruppere dem. Der er nogen, der er bedre tilat lave meget mere individuel, altså håndtere nogle meget indivi-duelle forløb. Der vil man helt sikkert pege på nogen, der er me-get bedre til det. Og så er der nogen, der er gode til at håndteremisbrugerne, fordi de kender bedre til miljøet og ved, hvilke vejeman skal gå, og er gode til at give sparring på det. Og så er dernogen, der har fysisk aktivitet indover. Men fællesnævneren ervel afklaring.Da afklaring kan være et væsentligt moment i de fleste former for tilbud,kan afklaring også foregå mange forskellige steder eller i mange forskelli-ge sammenhænge. En virksomhedspraktik kan have et afklarende formåli forhold til mulige fremtidige arbejds- eller uddannelsesområder, ligesomet uddannelsesforløb eller et introducerende forløb på en uddannelsesin-stitution kan have som formål at afklare mulige fremtidsperspektiver iden retning. Men afklaring kan også have videre perspektiver end barearbejds- og uddannelsesønsker og -muligheder. Afklaring kan handle ommere omfattende problemstillinger, fx af social eller sundhedsmæssigkarakter. En sagsbehandler fra en mellemstor kommune forklarer:Sagsbehandleren kan sende nogen ud til afklaring, hvor man si-ger, vi ved simpelthen ikke, hvad den her kan, eller hvad der ergalt her, eller hvad der sker her for den her borger. Hvad handlerdet om? Hvorfor kan den her borger ikke arbejde? (…) Men af-klaring kan være, jamen, han møder ikke, eller han er simpelthenså farlig at være i nærheden af, fordi det ene øjeblik er han sødog rar og det næste øjeblik, der eksploderer han fuldstændig, såvi ikke kan være der. Eller vi har opdaget, at han har et misbrug.Så man simpelthen får lavet en afklaring. Hvad handler det herom, ikk´? Vi har også, det er måske bare en enkelt historie, menen dame, som egentlig havde været ude og arbejde som social-og sundhedsassistent, og så lige pludselig så tog hun altså turenned, og vi kunne simpelthen ikke finde ud af det… indtil vi fak-tisk finder ud af, at hun er 75 pct. ordblind. Da hun arbejdede

som social- og sundhedshjælper, der havde hendes mand skrevetnogle ord ned, som hun vidste, hvad var, og så kunne hun sam-menligne i papirerne, når hun kom. Og nu var han gået fra hen-de, så alle de der små sedler, han udstyrede hende med, så hunbare kunne sammenligne billederne, dem havde hun ikke mere.Og der fik vi sat noget i gang.Når problemerne er omfattende og sammensatte, som det skildres i cita-tet her, kan der være brug for udredning og afklaring i en mere grund-læggende forstand. Sådanne udredninger kan omfatte forløb med for-skellige former for praktiske og fysiske aktiviteter, samtaler, terapi ellerterapilignende aktiviteter, og de kan foregå individuelt eller i grupper.Formålet er at afklare, hvad borgeren kan, hvad der er galt, og hvorforborgeren ikke kan arbejde. I nogle tilfælde kan der siges at være et over-lap mellem jobcentersagsbehandlerens etablering af kendskab til den en-kelte borger og vedkommendes situation og så forskellige mere omfat-tende afklaringsforløb, der har til formål at udrede borgerens samledesituation. I enkelte kommuner i undersøgelsen er vi stødt på en egentligudlicitering af også den mere basale afklaring. I disse tilfælde står jobcen-tersagsbehandleren ikke for hverken basal eller omfattende udredning afborgerens situation, som det ellers er almindeligt mange steder. I stedetbestilles udredning og afklaring efter behov, fx hos en anden aktør.ARBEJDSPRØVNING

En særlig form for afklaring er decideret arbejdsprøvning. Arbejdsprøv-ning er mere formaliseret og målrettet end afklaring i vid forstand. Enarbejdsprøvning skal bestemme, hvilken arbejdsevne en borger har, ogresultatet af arbejdsprøvningen bruges til afgørelse af, om borgeren kanovergå til anden ydelse end kontanthjælp. På den måde kan en arbejds-prøvning i egentlig forstand være det sidste trin før overgang til pensioneller flexjob. En sagsbehandler i en mellemstor kommune fortæller omarbejdsprøvning af de svageste kontanthjælpsmodtagere:Jeg tror på, at for de borgere, jeg har med at gøre, der er det rig-tige, at de kommer ud i en arbejdsprøvning, fordi det vil fleks-jobudvalget og pensionsudvalget have – ellers kan de ikke fåfleksjob eller pension, og de fleste af dem, vi har med at gøre,det er der, hvor de ender. Der er heldigvis også nogen, derkommer ud og arbejder 37 timer og nogen i uddannelse.

Som det fremgår indirekte, er egentlig arbejdsprøvning tiltænkt de borge-re, der har de største problemer. Som sagsbehandlere beskriver i under-søgelsens interview, kan arbejdsprøvning gennemføres af anden aktørsåvel som af kommunens egne værksteder eller institutioner. Men der errelativt formaliserede krav, som arbejdsprøvningen skal efterleve, og derer normalt tale om forholdsvis langvarige forløb af 3-4 måneders varig-hed.Der er dog også eksempler på, at arbejdsprøvning klares undermindre formelle rammer. En sagsbehandler i en mindre kommune for-tæller om en anden aktør:Jeg tror faktisk, at dem, jeg har haft derude, har været… afkla-ring til førtidspension. Det er dem, der virkelig har behov for enindsats. De [anden aktør] er også dygtige til at flytte folk fra, atde tror, de skal have en førtidspension, til, at de faktisk kan be-stride et job. Men de er også gode til at sige; ved du hvad, ved-kommende kan ikke være herude, og så er der en, der hedderLone derude, som kan tage ud til folk i hjemmet og lave en af-klaring på dem i hjemmet. Slet og ret ved at stille nogle spørgs-mål og lave nogle beskrivelser af, hvordan borgeren har det, somså gerne skal matche de lægelige ting. Så kan vi simpelthen fådem afklaret til førtidspension på en fjernafklaring. Det er jo og-så helt fantastisk, i stedet for at folk skal tvinges ud i en 3-måneders arbejdsprøvning, og hvad ved jeg.Selvom det her fremgår, at arbejdsprøvning nogle steder kan klares indenfor relativt uformelle rammer, er det ud fra undersøgelsens interview ikkevores indtryk, at det er reglen. Mest almindeligt ser det ud til at være, ategentlig arbejdsprøvning foregår i relativt institutionaliserede rammer.SOCIAL STØTTE

Nogle af de tilbud, som beskrives i undersøgelsens interview, har karak-ter af klassisk socialt arbejde. Ofte beskrives det, hvordan formålet medindsatsen er at hjælpe eller støtte med henblik på, at borgeren skal over-komme og håndtere en vanskelig og uoverskuelig social situation. I føl-gende passage fortæller en sagsbehandler fra en større kommune om entype af indsats, hvor sagsbehandlere eller medarbejdere fra anden aktøropsøger borgeren i eget hjem (efter dennes samtykke) eller evt. mødesmed borgeren på ”neutral grund”:

Interviewer: Ok, og det er sådan en individuel indsats?Sagsbehandler: Ja, det er én til én.Interviewer: Og hvad vil formålet typisk være med sådan et for-løb?Sagsbehandler: … Det er noget med at få sparket døren ind tilde borgere, der ikke er i stand til at møde til samtale i jobcentretpå grund af alvorlige forskellige former for helbredsmæssigeproblemer, som både kan være af fysisk og psykisk karakter. Detvil være at få et overblik over, hvad er der behov for hér, ikkefordi der er tale om, at der kommer læger ind ad døren, men atde her socialrådgivere får et overblik over, hvad er det, der for-hindrer, at den her borger ikke kan møde i ordinært arbejde.Hvad er det, der skal til. Og der kan typisk være elementer af, atman er nødt til at hjælpe dem til at komme til lægen, som detførste skridt. Til at få lagt en behandlingsplan.Den helt individuelle indsats, der beskrives her, skal fx hjælpe borgerenmed at komme til lægen, hvis der er brug for det. Det med at hjælpe medat komme til lægen skal her forstås helt bogstaveligt. Det er ikke bare etspørgsmål om at finde ud af, at borgeren har brug for at gå til lægen, dethandler om at følge vedkommende derhen, hvis der er behov for det.En sagsbehandler i en mellemstor kommune fortæller i det føl-gende om, hvordan forskellige former for hjælp og støtte kan være afgø-rende i en vanskelig situation. Sagsbehandleren fortæller:Jeg har en pige, som jeg havde fået at vide lige var gået fra sinkæreste og havde været i et rigtig dårligt forhold og har væretmisbruger hele livet og ville gerne have været videre, men pga.barnet havde hun fået at vide, at hun ikke kunne flytte fra lejlig-heden. Og så ved, at der kom en social mentor på og talte medhende og tog med hende i retten og hjalp hende med de der ting,der tænker jeg, at hun har fået en god mulighed for at komme påarbejdsmarkedet. Og den indsats ville hun jo ikke have kunnet fåpå 4-ugers aktivering eller et forløb for det ene eller det andet.Det er en helt speciel anden indsats.Også i det forløb, der beskrives her, bevæger indsatsen sig ud over afkla-ring og rådgivning (selvom det også er elementer, der indgår) og omfatter

konkrete hjælpe- og støtteforanstaltninger. I sagsbehandlerens beretninger det i dette tilfælde en social mentor, der står for den støtte, det er attale med borgeren og at støtte i forbindelse med møde i retten. I under-søgelsens interviewmateriale beskrives det ofte, hvordan mentorer vare-tager nogle af de mere omfattende hjælpe- og støttefunktioner. Men derer også eksempler på, at sagsbehandlere i jobcentrene påtager sig merevidtgående klassiske socialrådgiverfunktioner af opsøgende og støttendekarakter.Ud over de eksempler på praktisk social støtte, som vi har frem-hævet her, rummer undersøgelsesmaterialet eksempler på, hvordan hjælpog støtte kan udfolde sig som fx træning i sociale kompetencer, om-gangsformer på arbejdspladsen og arbejde med motivation og livsduelig-hed. Det kan tilføjes, at mange af disse former for støtte rummer mo-menter af holdningsbearbejdning og normtilpasning.I nogle af undersøgelsens interview fremhæves det, at den støt-tende indsats, der kan være behov for, nogle gange er endog meget om-fattende. Flere sagsbehandlere bruger i den forbindelse begrebet ”mine-rydning”. Billedligt talt kan der i en borgers liv være et stort terræn, derskal ryddes for problemer, før man i samarbejde med borgeren kan be-gynde på at tilrettelægge en indsats med fokus på beskæftigelse eller ud-dannelse. En sagsbehandler fra en større kommune siger fx:Man kan sige, at det [er] minerydning... Det kan være gældsråd-givning, det kan være at finde en bolig, det kan være at få tagetkontakt til Socialforvaltningen, det kan være nogle, der har be-hov for en støtte-kontaktperson, det kan være nogle, der har be-hov for at blive henvist til behandling, eller nogen der aldrig harfået taget kontakt til deres læge i forhold til et eller andet, og såer det støtte til det. Så der er rigtig mange skridt at tage… Noglegange er tilbagemeldingerne fra leverandørerne også: Det giverikke mening at tale om uddannelse lige nu, der er så mange ting,der fylder i hovedet på den unge, som slet ikke kan overskue no-get som helst, så det må tages skridt efter skridt, og så når manmåske derhen til at kunne tale om afklaring efter 3 måneder til ethalvt år.Som beskrevet af denne sagsbehandler kan minerydning bestå i en om-fattende kortlægning af borgerens situation og problemer og en noglegange langvarig indsats for at rydde de problemer af vejen, som forhin-drer, at borgeren kan deltage i en indsats, der har fokus på arbejdsmar-

kedsdeltagelse, selvforsørgelse og uddannelse. Minerydning kan omfattehjælp med håndtering af en lang række udfordringer, herunder privat-økonomi og sundhedsproblemer, sociale og familierelaterede problemer,hygiejne, misbrug mv.Både såkaldt minerydning og mere begrænsede former for socialog anden støtte kan finde sted i mange forskellige sammenhænge. Disseelementer af indsatsen for de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælps-modtagere er ikke bundet til en bestemt institutionel forankring, men kanfinde sted i virksomheder og virksomhedscentre inden for rammerne afkommunale aktiveringssteder eller hos anden aktør, og endelig kan devaretages fx af opsøgende medarbejdere eller sociale mentorer i mereflydende kontekster, der ikke er forankret til noget bestemt sted.BEHANDLING

Behandling af lægelig og psykiatrisk karakter og behandling af forskelligeformer for misbrug ligger egentlig uden for jobcentrenes gebet og hørertil i de sociale afsnit eller andre steder. Alligevel beskrives forskelligeformer for behandling ofte som nødvendige delelementer i indsatsen forudsatte og ressourcesvage ledige i undersøgelsens interviewmateriale.Sagsbehandlere og ledere i undersøgelsen er ofte helt bevidste om, at derkan være et problem, men man håndterer det typisk ved at beskrive be-handlingselementer i indsatsen som noget, der er underordnet andreelementer. Forskellige former for behandling beskrives fx som forudsæt-ning for, at man kan komme til at gennemføre en beskæftigelsesretteteller uddannelsesrettet indsats. Mange steder taler man derfor om kom-binationsforløb, -pakker eller -tilbud. En sagsbehandler fra en størrekommune fortæller fx:I kombinationspakken får vi mulighed for at kombinere tilbud-det med eksempelvis ekstern behandling, altså behandling gen-nem egen læge eller distriktspsykiatrisk center eller andre [fra]primær og sekundær sundhedssektor. Og det er her, vi ligesomkan isolere det beskæftigelsesrettede og sige, når man er i det herkombinationsforløb, så anerkender vi, at du er i misbrugsbe-handling eller i en eller anden form for behandling i vores sund-hedsvæsen, men de timer, du har mulighed for at deltage, skal vihave noget uddannelsesrettet eller beskæftigelsesrettet på banen.

Sagsbehandleren, der fortæller her, er positivt indstillet over for kombi-nationsforløbet og betragter muligheden for at integrere forskellige for-mer for behandling med mere gængse former for aktivering som en posi-tiv udvidelse af mulighederne.En sagsbehandler i en større kommune fortæller om et særligttilbud, som en anden aktør har udviklet for personer med angst og de-pression. Dette tilbud rummer indsats fra terapeuter, mentorer mv.Sagsbehandleren, der er meget bevidst om balancen mellem behandlingog beskæftigelsesindsats, beskriver tilbuddet således:Et 13-ugers forløb, hvor man vil starte op med at få sin egenkognitive terapeut, sin egen psykolog, så bliver man lige så stillesluset ud i et gruppeforløb, hvor det beskæftigelses- og uddan-nelsesrettede fylder rigtig meget, og hvor man også vil få besøgaf job og uddannelseskonsulenter…, som stille og roligt vil for-søge at bringe virksomhedsdelen på, altså hvornår kan du bliveklar til, at vi laver lidt praktik osv. Så vil det typisk være medar-bejdere [fra det terapeutiske forløb]…, der vil fungere som men-torer i perioden ude i praktikken. Og vi ser typisk, at borgere,som har været i [dette] forløb, bliver forlænget, hvis de er i mål-gruppen,… og ellers er velbehandlede. Det er meget vigtigt atunderstrege her, at der ikke er tale om behandling. Der er taleom, at der er en psykologisk ramme snarere for det beskæftigel-sesrettede. Altså at man har forståelse for, hvad vi gør med etmenneske, der har depression og fobi, hvorfor er det, det bliversvært at komme ud og være på arbejdsmarkedet. Og den forstå-else gør, at de kan tage de hensyn og lave de skånehensyn, derskal til, for at det rent faktisk bliver realistisk at komme i uddan-nelse og få arbejde.For denne sagsbehandler er det vigtigt at understrege, at der ikke er taleom behandling, men om en ”psykologisk ramme” for beskæftigelsesind-satsen. Det terapeutiske forløb betragtes som en helt nødvendig forud-sætning for, at man kan komme til at tilrettelægge en mere traditionelbeskæftigelsesindsats baseret på virksomhedspraktik mv. Når det er vig-tigt for sagsbehandleren at beskrive forløbet som noget andet end be-handling, handler det formentlig om, at en definition som ”behandling”kunne bringe tilbuddet på kant med lovgivningen.I en anden kommune fortæller en sagsbehandler om en andenstrategi, når det handler om at integrere eller kombinere behandling eller

behandlingslignende aktiviteter med beskæftigelsesindsatsen. Sagsbe-handleren fortæller i interviewet om et tilbud om behandling for misbrugaf rusmidler. Tilbuddet beskrives i kommunen som et aktiveringstilbudunder lov om en aktiv beskæftigelsesindsats.Interviewer: Hvordan vurderer man, om det er beskæftigelsesret-tet? Nu siger du, at behandlingen på centeret også går underLAB-loven, men hvor går grænsen egentlig mellem, hvad der erdet ene eller det andet?Sagsbehandler: Den beskrivelse, de laver af deres tilbud, det er joder, man skal skelne imellem, eller ledelsen skal skelne imellem,om det udelukkende er behandling, eller om det er arbejdsmar-kedsrettet. Og der har vi jo jurister ansat i kommunen til at gåind og hjælpe med at tolke, om det er okay inden for lovgivnin-gen. Og jo mere vi kan gøre det, jo bedre var vi jo i hvert faldstillet tidligere, hvor alle skulle være ude i aktivitet, for at man fikden høje refusion. Og det er min egen personlige holdning, at albehandling er arbejdsmarkedsrettet, fordi det er dét, det skal en-de ud med, det er en afklaring i forhold til arbejdsmarkedet. Duer jo nødt til at være rask, du skal gå til psykiater og psykolog såog så mange gange, før du har bearbejdet den ting, ikke?Ifølge sagsbehandleren kan al behandlingsindsats fortolkes som arbejds-markedsrettet, for så vidt som behandlingen på sigt kan lede til, at mankan komme til at tilrettelægge en mere traditionel beskæftigelsesrettetindsats. Ifølge denne fortolkning er der simpelthen ikke nogen konfliktmellem behandling og beskæftigelsesindsats.Fælles for de interviewudsagn, vi har fremdraget om behandlingi beskæftigelsesindsatsen ovenfor, er, at sagsbehandlerne er positivt ind-stillede over for inddragelsen af behandling eller behandlingslignendeelementer i indsatsen. En sagsbehandler i en mellemstor kommune erbetydelig mere skeptisk over for inddragelsen af behandling i beskæfti-gelsesindsatsen og siger:Målet med de her tilbud, ud over at folk skal i arbejde, det er, atde skal lære at håndtere den lidelse, de står med, set i relation tilet arbejde. Og det vil faktisk sige, at man går ind og laver et til-bud, som ligger mellem behandling og rent arbejdsmarkedstil-bud. Og det er sådan set ok, fordi de ikke må lave behandlings-tilbud, det ligger i socialforvaltningen, og det er jo i virkelighe-

den det, jeg synes, er vanvid, når man begynder at lave behand-ling inde i tilbuddene, fordi det jo ikke er rimeligt over for bor-geren, så skal de i behandling. Og så er der jo også alle muligerøvere, der slår sig op på, at de kan lave behandling, og det kanvi ikke, det har vi ikke personale til, og det kræver en meget stør-re professionalisme. Men det sker mange steder, fordi det er ble-vet så dyrt med behandling, så lægger man det ind i aktiverings-tilbuddene.Sagsbehandleren her synes at mene, at man bør koncentrere sig om be-handling, når der er brug for det, og så lave beskæftigelsesrettet indsats,når der er mulighed for det. Vedkommende er også bekymret for, ombehandlingsindsatsen er i fare for afprofessionalisering, hvis det er akti-veringssteder, der skal stå for behandlingen. Blandt de sagsbehandlere ogledere, der i interviewene har fortalt om kombinationsforløb, er de flestepositivt indstillet. Den skepsis, vi har refereret her, er ikke gennemgåendei undersøgelsens materiale.ALTERNATIVE ELLER IKKE-OFFICIELLE FORMÅL: STRAF OG RETTIDIGHED

Ud over de formål, vi har beskrevet ovenfor, som alle betragtes som se-riøse formål for aktiveringsindsatsen for ikke-arbejdsmarkedsparate kon-tanthjælpsmodtagere, er vi i undersøgelsens interview også stødt på be-skrivelser af indsatser og tilbud, som interviewpersonerne typisk ikke selver helt stolte over. Når disse formål beskrives i interviewsamtalerne,fremstår de som alternative eller ikke-officielle formål. Nogle gange kander være tale om formål, der er på kant med de politiske intentioner bagaktiveringsindsatsen. Det kan fx handle om, at man gennemfører be-stemte aktiveringstilbud alene for at overholde bureaukratiske regler omrettidighed, men hvor selve indsatsen ikke forekommer meningsfuld iforhold til overordnede formål om beskæftigelse og uddannelse. Andregange er der tale om, at sagsbehandlere selv har svært ved at stå inde fordet formål, man gennemfører indsatsen med. Det kan fx handle om, atman kræver deltagelse i et aktiveringstilbud – måske som en form forstraf for manglende deltagelse fra borgerens side. I undersøgelsens mate-riale finder vi flere eksempler på sådanne alternative eller ikke-officielleformål med aktiveringsindsatsen.Som eksempel på en aktiveringsindsats, der beskrives som enform for straf, kan man betragte denne passage, hvor en sagsbehandler

beskriver et kommunalt værkstedstilbud, der nogle gange anvendes tilunge:Sagsbehandler: Altså, der er jo det her Parken, som jeg fortalteom, under Serviceloven, og det er undtagelsen, at vi bruger dekommunale tilbud. Det er ren straffeekspedition. Og det ervirke-ligundtagelsen. Det er, når vi sidder med nogen, hvor vi tænker:Han kan godt, han vil ikke. Arbejder han sort, eller hvad handlerdet her om? Det er undtagelsen. Vi har et [andet] tilbud…, ogjeg ved ikke, om vi måske har en derude i øjeblikket, men mereer det ikke. Det er ren straffeekspedition.Interviewer: Det er værksstedsbaseret?Sagsbehandler: Ja, det er det.Jegbruger det ikke. Jeg tror ikke påeffekten af det, det gør jeg ikke.Sagsbehandleren her tilkendegiver, at de værkstedsbaserede tilbud, dertales om, ikke tjener noget egentligt formål i en beskæftigelsesorienteretindsats. I hvert fald mener de ikke, det er indholdet i tilbuddene, der harnogen form for formålstjenlig betydning. På den anden side peger de på,at tilbuddene nogle gange bruges til at afprøve, om en borger opfylderrådighedskravet. Der er altså tale om tilbud, der efter denne sagsbehand-lers opfattelse først og fremmest har kontrollerende eller ligefrem straf-fende formål.I undersøgelsens interviewsamtaler har vi flere gange fået be-skrevet ”ret og pligt-tilbud”. Ret og pligt-tilbud skal forstås som aktive-ringstilbud, der først og fremmest gennemføres med det formål at leveop til kravene om, hvor ofte arbejdsløse skal aktiveres. En sagsbehandleri en mellemstor kommune beskriver situationen i følgende passage:Sagsbehandler: Og så har vi det, man kan kalde gammeldags ak-tivering…, hvor vi kan sende dem ud i 4 uger, det er typisk detvi kalder ret og pligt-aktivering. Ved det at borgeren jo, selvomde er syge, jo skal aktiveres 2x4 uger årligt.Interviewer: Hvad vil indholdet typisk være i sådan nogle forløb?

Sagsbehandler: Det er ja... det er opbevaring. Det kan jeg jo sige.Det er i hvert fald mit indtryk, og jeg tænker også, at det er bor-gernes indtryk. Det er i hvert fald det, de fortæller mig.Interviewer: Hvor de kommer til at sidde meget selv, eller hvor-dan?Sagsbehandler: Ja, det er i hvert fald deres oplevelse, og som defortæller til mig, at de bliver sat ved en computer, og der sidderde…Interviewer: Og hvordan bruger du så det tilbud, du siger, det ersådan lidt ret og pligt?Sagsbehandler: Ja, men det er ret og pligt-aktivering. Der bliverfaktisk her i jobcentret, centralt fra, lavet lister, og så bliver de såkaldt ind til et forløb der.Interviewer: Dem, du ville sende derud, er det nogle andre enddem, du ville sende ud i nogle af de andre tilbud?Sagsbehandler: Ja, det kan man godt sige. Det er nogle gangedem, som er lidt svære at placere, som man vurderer ikke vil tageskade af en aktivering, ikke at det måske vil give dem noget, menman vurderer, at de ikke vil få en ekstra nedtur på grund af det.Eller det kan også bero på tilfældigheder, det vil jeg være ærlig atsige også.I det store og hele betragter sagsbehandleren de omtalte aktiveringstilbudsom formålsløse. Det er ikke tilbud, som ret mange får noget ud af. Til-buddene beskrives ikke som ubehagelige eller straffende, men omvendtvurderer man angiveligt, om der er nogle borgere, der kan få forværretderes situation, hvis det kræves, at de skal gennemføre. Ifølge sagsbe-handleren gennemfører man først og fremmest tilbuddene for at leve optil de lovkrav, der er om aktiveringshyppighed, og når man indkalderborgere til tilbuddene efter bureaukratiske lister, kan der være et momentaf tilfældighed i tildelingen.I en lidt større kommune fortæller en sagsbehandler også om så-kaldte ret og pligt-tilbud:

Interviewer: Og hvad sker der egentlig i sådan et ret og pligt-tilbud?Sagsbehandler: Der er tre forløb, de kan følge, der er SOSU-linjen, og det er baseret på at blive opkvalificeret til at kunne gåud og blive SOSU-medhjælper, jeg ved, de er ved at drosle nedpå det, om det er lukket helt ned, er jeg faktisk ikke klar over. Såhar de det, der hedder basisforløbet, det er det generelle, hvor desidder og laver ansøgninger, ser hvordan de sætter dem op, gørtiltag til at søge arbejde, og så har de det praktiske hold, som ta-ger ud og laver praktiske opgaver, kører ud på de andre stederog laver lidt. Og det kan man sige, det kan også være en opkvali-ficering i sig selv, at de bare får den her tilgang til tingene, mendet er nok mere for at overholde det her med, hvor mange ugerder må gå.Sagsbehandleren her nævner flere tilbud, som vedkommende mener, hartræk af ret og pligt-aktivering. Tilbuddene beskrives ikke som meningslø-se, men det måske mest opkvalificerende tilbud (om opkvalificering tilSOSU-medhjælper) er i praksis ved at blive lukket ned. De andre tilbudbeskrives også som delvis opkvalificerende, men sagsbehandleren er tviv-lende over for kvaliteten og mener alligevel, at der mest er tale om tilbud,der bruges til at sikre, at lovkravene om aktivering opfyldes. Bidrag til athjælpe borgerne med at komme nærmere beskæftigelse eller uddannelseer tvivlsomme.Fra en lidt anden vinkel fortæller en leder fra et aktiveringssted,hvordan jobcentre efter hans opfattelse er begyndt at efterspørge billigeaktiveringsforløb, uden at der synes at være en faglig begrundelse for de-res gennemførelse. Han siger:Vi har også været ude for her, at pludselig vil alle købe motivati-onspakken, som er den billigste, men fuldstændig fagligt ukvali-ficeret. Det er et helt misvisende navn, for det handler bare om,at man skal tjekke, at folk står til rådighed, så det handler om, atde skal dukke op, derfor er den billig. Men det begyndte man ba-re at sende folk ud i, fordi man skulle overholde et 4-ugers kravtil så lav en pris som muligt. Og vi begyndte simpelthen at sigenej til det, for vi kan ikke levere... Så må I lave en beskrivelse. Deskal jo lave sådan en forhåndsbeskrivelse, og nogle gange var detsådan noget med: få ham tilbage på arbejdsmarkedet; få styr på

hans misbrug. Men det kan vi jo ikke lave i sådan en motivati-onspakke til den pris, det siger sig selv.Her er der frustration hos en anden aktør, som oplever at blive bedt omat levere aktivering, der ikke har noget klart formål andet end, at det skalvære billigt, og at det skal sikre overholdelse af 4-ugers-kravet.De alternative eller ikke-officielle formål med aktiveringstilbud,som vi har fremdraget her, handler dels om straf eller kontant rådigheds-afprøvning, dels om overholdelse af proceskrav, der er fastsat i lovgiv-ningen. Ud fra interviewmaterialet i denne undersøgelse ser det ud til, atden straffende aktiveringsindsats er mere undtagelsen end reglen. I hvertfald optræder formålet om straf eller kontant rådighedsafprøvning kunenkelte steder i undersøgelsens interview med sagsbehandlere, aktive-ringsmedarbejdere og ledere. Til gengæld virker det, som om ret og pligt-aktivering er almindeligt forekommende. I hvert fald beskriver mangesagsbehandlere og ledere i undersøgelsen aktiveringstilbud, der har detprimære formål at overholde proceskrav.

TABEL 3.2Oversigt over primære formål i aktiveringstilbud for ikke-arbejdsmarkedsparatekontanthjælpsmodtagerePrimært formålBeskæftigelseBeskrivelsePraktikforløb og andenaktivering på privateller offentlig ar-bejdsplads.Løntilskud.Egentlige uddannel-sesforløb.Kurser o.a. opkvalifice-ring.Afklaring af ønsker ogmuligheder mht. jobog uddannelse.Afklaring af særligesociale omstændig-heder.Basal afklaring afborgers situation.Formel faglig be-stemmelse af ar-bejdsevne, typiskmhp. mulig overgangtil fx pension ellerflexjob.Konkret hjælp og støt-te til at håndtereproblemer af social,økonomisk, retlig ka-rakter mv.Behandling af fx læge-lige, psykiatriske, te-rapeutiske eller mis-brugsrelaterede pro-blemer.Aktivering uden egent-ligt formål.Afprøvning af rådighed.Overholde procesreg-ler om rettidighed.Institutionel forankringVirksomheder, virksom-hedscentre.Individuelle og kollektiveforløb.Uddannelsesinstitutio-ner, særligt tilrettelag-te forløb.Virksomheder, virksom-hedscentre.Uddannelsesinstitutio-ner.Aktiveringssteder ogværksteder hos andenaktør eller kommune.Individuelle og kollektiveforløb.Institutioner med særligkompetence til ar-bejdsprøvning, bådeanden aktør og kom-munal.Eksempler på uformellealternativer.Ofte bundet til personer(mentorer, aktive-ringsmedarbejdere el-ler sagsbehandlere).Både med og uden faststedsforankring.Institutioner og aktørermed relevant behand-lingsfaglig kompeten-ce: Hospitaler, læger,terapeuter, misbrugs-afvænning mv.Aktiveringssteder ikommunale regi ellerhos anden aktør.Ofte kombineredestøtteindsatser iform af ”mine-rydning”.Almindeligt sup-plementMentorordninger.Forberedendeforløb, bl.a. medafklaring.Mentorordninger.Forberedendeforløb, bl.a. medafklaring.Ofte gentagne ogsupplerende for-løb.Forskellige formerfor behandlingeller social støt-te.

har også forsøgt at give en oversigt over, hvilke typer af aktiveringsind-sats, sagsbehandlere fortæller, at de benytter i indsatsen.Vigtige vilkår for at opnå overblik over de forskellige aktive-ringstilbud kan være antallet af tilbud og kontinuiteten i den stamme aftilbud, man råder over.I dette kapitel har vi set, at antallet af aktiveringstilbud, som job-centersagsbehandlerne råder over, ofte er højt, fx op til omkring 100 til-bud i nogle større kommuner. Vi har også set, at antallet af aktiverings-tilbud varierer meget fra kommune til kommune og i hvert fald inden forspændet 10-100 tilbud. I undersøgelsesmaterialet er det i større kommu-ner, vi finder de største antal af aktiveringstilbud, mens det er i mindrekommuner, vi finder de mindste antal. Det skal dog understreges, at viogså har eksempler på mindre kommuner med et betragteligt antal afaktiveringstilbud (20-30).I kapitlet har vi også set, at mange af undersøgelsens sagsbe-handlere beskriver, hvordan stammen af aktiveringstilbud kan være me-get foranderlig. Dels kan der være midlertidige aktiveringstilbud, der erfinansieret af eksterne projektmidler, og som derfor har en begrænsetlevetid. Dels kan der være politiske og økonomiske prioriteringer, dermedfører forandringer i indsatsen fra år til år.Ud fra interviewsamtalerne i undersøgelsen er det ikke usædvan-ligt, at alene antallet af aktiveringstilbud i en kommune helt eller delvistforhindrer, at sagsbehandlere og ledere i jobcentrene har et klart overblikover, hvilke aktiveringstilbud de råder over. Manglen på overblik overmængden af aktiveringstilbud kan forstærkes, hvis der er stor forander-lighed i stammen af tilbud.Problemer med mangel på overblik er mest udbredt i størrekommuner eller kommuner med relativt mange aktiveringstilbud, mender er bestemt også mindre kommuner i undersøgelsen, hvor der er be-grænset overblik over aktiveringstilbuddene blandt sagsbehandlere ogledere. Omvendt skal det også understreges, at der i undersøgelsen ereksempler på, at sagsbehandlere og ledere i større såvel som i mindrekommuner har et godt overblik eller gode redskaber til at håndtere over-blikket med.Det behøver ikke at være et problem, at den enkelte sagsbehand-ler ikke har fuldt overblik over de aktiveringstilbud, det er muligt at be-nytte i indsatsen for de ikke-arbejdsmarkedsparate ledige. Hvis sagsbe-handleren har godt kendskab til de tilbud, der er relevante for den grup-

pe, vedkommende har ansvaret for, er det måske tilstrækkeligt for at til-rettelægge og gennemføre en kvalificeret indsats. Omvendt kan mannemt forestille sig situationer, hvor en bestemt borger ikke får de mestrelevante tilbud, fordi en sagsbehandler mangler overblik over og kon-kret kendskab til de mulige tilbud.Under alle omstændigheder synes sagsbehandleres og lederesmanglende overblik over aktiveringstilbuddene at vidne om en ret opdeltindsats, hvor de enkelte medarbejdere i nogen grad sidder hver for sigmed egne opgaver og begrænset kendskab til de videre forløb og elemen-terne heri. Vi vender tilbage med en mere omfattende analyse af denneproblemstilling i de følgende kapitler.Selvom der mange steder i undersøgelsens 14 kommuner ikke eret klart overblik over de tilgængelige aktiveringstilbud blandt sagsbehand-lere og ledere i jobcentrene, har vi indsamlet mange beskrivelser og vur-deringer af aktiveringsforløb for ikke-arbejdsmarkedsparate kontant-hjælpsmodtagere. Ud fra disse beskrivelser har vi forsøgt at uddrage enoversigt over de fremherskende formål med de forskellige tilbud.Ikke overraskende nævner de fleste af de interviewede beskæfti-gelse og selvforsørgelse som det overordnede formål med aktiverings-indsatsen. Det er helt i tråd med den aktive arbejdsmarkedspolitik, derhar været ført i de sidste to årtier. Den direkte beskæftigelsesrettede ind-sats er overvejende forankret i forskellige former for virksomhedspraktik:virksomhedscentre såvel som individuelle placeringer, private såvel somoffentlige virksomheder.Uddannelse er som formål med indsatsen kommet igen som ettydeligt formål med aktiveringsindsatsen. Men især for unge, hvor ud-dannelsespålægget medvirker til, at der kommer særligt fokus på uddan-nelse. Uddannelsesindsatsen indbefatter bl.a. erhvervsgrunduddannelse,SOSU-uddannelser og særligt tilrettelagte uddannelsesforløb.For de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere, derofte har omfattende problemer at slås med ud over det, at de ikke har etarbejde, gælder det ifølge undersøgelsens interview, at der ofte må særligeog mange gange gentagne tiltag til, før man kan komme i gang med enegentlig beskæftigelses- eller uddannelsesorienteret indsats. Derfor kanafklaring i realiteten siges at være det primære formål med mange indsat-ser og tilbud, også når de af navn handler om job eller uddannelse. Af-klaring kan handle om de ønsker og muligheder, en borger har i retningaf job eller uddannelse, men det kan også handle om afklaring af en bre-

dere social situation. Afklaring beskrives ofte som en forudsætning foropstilling af realistiske mål mht. job eller uddannelse. I nogle tilfælde be-nytter sagsbehandlere aktiveringstilbud for at tilvejebringe en helt basalafklaring af borgerens situation. I så tilfælde kan man tale om afklaringsom en form for udlicitering af den basale afklaring, der ofte er en del afjobcentersagsbehandlerens arbejde.Arbejdsprøvning er en særlig form for afklaring af arbejdsevnenhos de svageste grupper mhp. at afgøre, om der er grundlag for fx pensi-on eller flexjob.En del indsatser og tilbud har til formål at hjælpe borgere af medproblemer, som vanskeliggør eller forhindrer deltagelse i en beskæftigel-ses- eller uddannelsesrettet indsats. Vi har kaldt denne form for indsatsfor ”social støtte”. Social støtte kan være rettet mod sociale, familiære,økonomiske, retlige problemer mv. Når der er tale om omfattende ogsammensatte problemer, bruger nogle sagsbehandlere udtrykket ”mine-rydning”.Nogle borgere i matchgruppe 2 eller 3 har problemer af et så-dant omfang og en sådan karakter, at de kalder på egentlig behandling afsundhedsfaglig, misbrugsfaglig eller terapeutisk karakter. I undersøgel-sens interview beskrives det flere steder, hvordan jobcentre og aktive-ringssteder arbejder med at integrere behandlingsforløb med en beskæf-tigelses- eller uddannelsesrettet indsats. Nogle steder er man omhyggeligmed at definere sådanne kombinerede indsatser som deciderede beskæf-tigelses- eller uddannelsestilbud, selvom det understreges, at de har ensærlig karakter. Andre steder beskriver man behandlingsindsats som akti-vering i LAB-lovens betydning. De fleste steder er sagsbehandlere ogledere af den opfattelse, at en tæt integration af behandlingstiltag og be-skæftigelsesindsats i nogle situationer og for nogle borgere er en vigtigforudsætning for at kunne gennemføre en meningsfuld indsats. Derfor ermange tilsyneladende parate til at strække definitioner og regler noget.Enkelte steder udtrykker sagsbehandlere eller ledere en skepsis over forinddragelse af behandling i aktiveringsindsatsen. Denne skepsis kanrumme en bekymring for, om behandlingsindsatsen kan miste faglig fun-dering.Alle de ovenstående formål i aktiveringsindsatsen beskrives iundersøgelsens interview sådan, at de på kort eller langt sigt tjener deultimative formål om beskæftigelse og uddannelse. Det er fx afklaring,social støtte eller behandling – med henblik på job eller uddannelse i et

længere perspektiv. Interviewpersonerne har også beskrevet aktiverings-tilbud, der ikke synes at have nogen relation til de ultimative formål omjob og uddannelse. Vi vælger derfor at omtale disse formål som alternati-ve formål.Nogle sagsbehandlere omtaler enkelte aktiveringstilbud som helteller delvist meningsløse, og en betegner direkte brugen af sådanne tilbudsom ”straffeekspedition”. Der er altså angiveligt tale om tilbud, som mananvender for at straffe eller kontrollere borgere, hvis deltagelse eller sam-arbejde i indsatsen, man ikke er tilfreds med. Det kan fx handle om, at ensagsbehandler mistænker en borger for at undslå sig krav om rådighedeller andet, selvom der ikke er nogen saglig grund til det. Det skal under-streges, at vi i undersøgelsesmaterialet kun har enkelte beretninger omaktivering med straf som formål.I undersøgelsesmaterialet fortæller sagsbehandlere, ledere og ak-tiveringssteder om såkaldt ”ret og pligt-aktivering”. Ret og pligt-aktivering er aktiveringstilbud, der først og fremmest gennemføres for attilfredsstille de procesregler, der handler om, hvor tit borgere i forskelligemålgrupper skal aktiveres og genaktiveres. Ofte beskrives sådanne akti-veringstilbud som meningsløse, hvis formålet er at fremme borgernesmuligheder for job eller uddannelse. I bedste fald beskrives ret og pligt-aktivering som harmløs og som ”opbevaring”, i værste fald antydes det,at disse indsatser kan forværre borgerens situation. I modsætning til destraffende aktiveringstiltag, som kun optræder enkelte steder i undersø-gelsesmaterialet, så ser det ud til at ret og pligt-aktivering er almindeligtforekommende.

VILKÅR FORAKTIVERINGSINDSATSENSUDFORMNINGI det foregående kapitel så vi nærmere på de forskellige typer af tilbud,som sagsbehandlerne kan benytte sig af i indsatsen over for de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere. Vores kortlægning aftilbuddene baserer sig på en forståelse af indsatser som relativt veldefine-rede og kontekstuafhængige programmer eller pakker, som har et be-skrevet formål og indhold, en tydelig målgruppe mv. Ud fra sagsbehand-lernes fortællinger om, hvad de vurderer som kvalitet i tilbuddene, hvor-dan de vælger imellem dem, og hvad de opfatter som gode forløb, stårdet dog klart, at dette ”programbegreb” om indsats ikke kan stå alene. Ifortællingerne åbnes der op for et langt bredere og mere dynamisk ind-satsbegreb, hvor indsatser opfattes som noget, der skabes i praksis i etsamspil mellem forskellige aktører, og hvis udformning afhænger af enlang række forskellige kontekstuelle forhold såsom lovgivning, økonomi-ske rammer, politiske prioriteringer, samarbejdsrelationer mv. Vi har alt-så brug for at skærpe forståelsen af, hvordan indsatser bliver til og ud-formes i praksis. Det gør vi i dette kapitel ved at undersøge de involvere-de aktørers, primært sagsbehandleres, rolle i indsatsens tilblivelse og ud-formning og ved at belyse betydningen af centrale organisatoriske ogkontekstuelle forhold.Formålet med kapitlet er ikke at foretage en dybdegående analy-se afallede faktorer, der kan tænkes at påvirke indsatsens tilblivelse og

Beskæftigelsesministeriet fastsætter de overordnede lovgivningsmæssigerammer for aktiveringsindsatsen over for de ikke-arbejdsmarkedsparatekontanthjælpsmodtagere, og de overordnede retningslinjer for indsatsener således fælles for jobcentrene. Da det er kommunerne, som forestården praktiske udmøntning af indsatsen, vil indsatsens konkrete udform-ning dog i et vist omfang variere fra kommune til kommune afhængigt afforskellige kontekstuelle forhold. I de følgende afsnit vil vi se nærmerepå betydningen af udvalgte forhold – vedrørende de lovgivningsmæssigerammer, politiske målsætninger og ledelse i jobcentrene – for indsatsenstilblivelse og udformning.BESKÆFTIGELSESRETTET FOKUS OG REFUSIONSTÆNKNING

Alle de deltagende jobcentre har en mere eller mindre præcis målsætningom, at flere kontanthjælpsmodtagere skal i job. Dette mål gælder også forde ikke-arbejdsmarkedsparate, og med omlægningen af refusionsreglernemed virkning fra den 1. januar 2011 er der sket en yderligere skærpelse afdet beskæftigelsesrettede fokus. Omlægningen har betydet, at kommu-nerne nu ikke længere kan hjemtage høj refusion for fx vejledende ogopkvalificerende forløb, men udelukkende for aktive tilbud på en virk-somhed og ordinær uddannelse. Det betyder, at der i alle de deltagendejobcentre er et stort fokus på oprettelse af virksomhedspraktikker ogløntilskudsjob, etablering af virksomhedscentre samt afklaring til uddan-nelse. Samtidig har det en del steder betydet, at man fra politisk og ledel-sesmæssigt hold har valgt at skære ned på og sætte skrappere restriktio-ner på brugen af forløb, som ikke er direkte beskæftigelsesrettede, menaf en mere socialfaglig karakter.Sagsbehandlerne er generelt positive over for udviklingen i ret-ning af en mere arbejdsmarkedsrettet indsats og kravet om, at ledige, og-så ledige i matchgruppe 2, skal have tilbud frem for at gå passive. De ser

mange fordele i, at de ledige kommer ud på en rigtig arbejdsplads og bli-ver del af et socialt og fagligt fællesskab, hvor de oplever at blive aner-kendt, får kollegaer og tilegner sig nye kvalifikationer. Samtidig giverstørstedelen af de interviewede udtryk for, at vejen til arbejdsmarkedet erlang og ujævn for de fleste ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælps-modtagere, og at der i mange tilfælde skal en anden indsats til før ellersideløbende med fx en virksomhedspraktik. De mener, det kan være enrigtig god løsning for nogle af de mere ressourcestærke borgere, mens deser et behov for en langt mere omfattende og individuelt tilrettelagt ind-sats for de borgere, der er længere fra arbejdsmarkedet. Derfor efter-spørger de også en højere grad af differentiering mellem borgerne:Altså selve ideen med at sende dem ud i forskellige praktikker,både i virksomheder og i det offentlige, den synes jeg er rigtig,rigtig god, og jeg tror faktisk, at rigtig mange af vores borgerekan drage rigtig meget nytte af den. Der er bare ikke lige tagethensyn til, at vi faktisk har en gruppe af borgere, som errigtigdårlig, og som har brug for en rigtig lang periode, inden de over-hovedet kommer videre. Og hvor arbejde ligger så langt væk fradem, så de lige så godt kunne tage til månen. Det drejer sig omnogle helt andre ting, der skal i orden, før vi overhovedet kantænke arbejdsmarkedsrettet eller uddannelsesrettet.Det er altså sagsbehandlernes oplevelse, at mange af de ikke-arbejdsmarkedsparate ledige har så alvorlige problemer, at de ikke udenvidere vil kunne indtræde på arbejdsmarkedet, og at man derfor skal star-te et helt andet sted. En del af sagsbehandlerne oplever desuden, at man-ge virksomheder har svært ved at rumme borgerne og overraskes overgraden og kompleksiteten af borgerens problemer. Der nævnes dog lige-ledes en del eksempler på mere rummelige (ofte offentlige) arbejdsplad-ser, hvor der er ansat socialfagligt personale, som har en større indsigt ide problemer, borgeren måtte have, og som i højere grad er i stand til athåndtere de situationer, der måtte opstå.Sagsbehandlerne understreger endvidere vigtigheden af at havetidsperspektivet i fokus og mener, det er utopi at tro, at ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere kan komme i job efter et4- eller 13-ugers aktiveringsforløb:Jeg trorvirkeligpå, at vi kan få gjort nogen klar til det arbejds-marked, men de skal have den tid, de skal have. Hvis man har

haft en angstproblematik i 5 år, så forsvinder den jo ikke på 3måneder. Så skal man have tid til at lære at leve med den. Detmangler jeg forståelse for.Sagsbehandleren efterspørger altså en større forståelse fra politisk niveaufor de problemstillinger, målgruppen står over for, og for den langstrakteog individuelt tilrettelagte indsats, hun mener, der skal til for at få demrykket nærmere arbejdsmarkedet. Som det er nu, oplever hun, at indsat-sen i højere grad styres af økonomiske hensyn end af hensynet til borge-ren. Samme opfattelse finder vi hos flere af de andre interviewede sags-behandlere. Én af dem fortæller: ”Det meste, det kører på kassetænkning,det gør det. Det er ikke, hvad der er bedst for borgeren mere, synes jeg”.Det øgede fokus på virksomhedsaktivering opleves desuden somet vist pres af mange af sagsbehandlerne, som af og til føler sig fanget i etdilemma mellem på den ene side at efterleve et politisk krav om øgetbrug af virksomhedspraktikker og på den anden side deres egen fagligevurdering af, hvad der vil være bedst for borgeren i den pågældende situ-ation:Man bliver som sagsbehandler presset for at få dem ud i nogle afde tilbud, som er virksomhedsrettede. Selvom vi måske i øvrigtvurderer, at borgeren ikke er parat, såskalvi finde nogen, derskal af sted. Om ikke andet, så for at beskrive, at det ikke kan la-de sig gøre. Det, kan jeg jo godt personligt tænke, er lidt pro-blematisk, at man skal sende nogen af sted som prøveklude, ogdet kan også være svært at arbejde videre bagefter.Andre steder oplever man fortsat at have opbakning til og mulighed forat gøre brug af de individuelt tilrettelagte forløb, og her er det sagsbe-handlernes opfattelse, at tilbudsviften er sammensat med udgangspunkt imålgruppens behov og ikke, hvad der giver den høje refusion. En afsagsbehandlerne siger herom:Vi har jo sagt, at praktik er en god ting, og vi skal have en tidligindsats, og folk skal være i gang så vidt, som det er muligt, menat vi anerkender, at der er nogle mennesker, som ikke er klar tilpraktik, og at de har behov for noget andet, et individuelt tilret-telagt forløb, som jeg ser det… Vi prøver at tilpasse vores tilbudtil de borgere, vi har… sådan at borgerne kan få det rette tilbud,

og at vi ikke bare har nogle tilbud for at opfylde nogle refusions-regler.Det øgede fokus på virksomhedspraktikker opleves altså lidt forskelligtaf de interviewede sagsbehandlere afhængigt af, om de føler sig presset tilat bruge virksomhedspraktikkerne eller oplever et større råderum i valgaf indsatstype. De fleste sagsbehandlere ser ligeledes både fordele ogulemper ved det øgede politiske fokus på en beskæftigelsesrettet indsatssamt indførelsen af den nye refusionsmodel:At refusionen er højst på virksomhedspraktik er både en fordelog en ulempe. Netop fordi alting så drejer sig om penge, og der ihøj grad er lagt pres på, at de skal ud i de her virksomheder. Også er der altså nogen som bliver tabt, hvis ikke vi er meget op-mærksomme på at få dem samlet op i nogle af de tilbud der.Fordelen er jo selvfølgelig det, at virksomhedspraktik giver rigtigmeget mening og ligner arbejdsmarkedet meget. Så de menne-sker, der måske har været hjemme og har været deprimerede el-ler angste i meget meget lang tid, de skal have de der små skridtud i den virkelige verden og ikke på et aktiveringssted.Mens sagsbehandlerne generelt bakker op om den mere beskæftigelses-rettede linje over for de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodta-gere, er de altså mere kritiske, når det kommer til, hvordan denne linjeimplementeres i praksis. Mange giver udtryk for, at der skal tænkes i læn-gere forløb, mere helhedsorienteret, og at der skal tænkes i individuelleløsninger frem for i kasser og masseaktivering.RETTIDIGHED SOM STYRENDE FOR INDSATSEN

”Rettidighed” er et andet ord, der går igen i interviewene med sagsbe-handlere og ledere, og det er noget, der er stort fokus på i jobcentrene.Hvis kommunen ikke overholder rettidigheden i forhold til afholdelse afsamtaler og afgivelse af tilbud, mister den refusion, og kommunens øko-nomi sættes under pres. Dette mærkes i jobcentermedarbejdernes hver-dag ved, at der er stor synlighed omkring rettidighed; det er noget, dertales om på teammøder, føres statistikker over og måles på. En del afsagsbehandlerne oplever, at det har den positive effekt, at borgerne ople-ver en vis systematik i indsatsen, og at de i mindre grad overlades til sigselv. Samtidig giver de udtryk for, at rettidigheden er blevet en så domi-nerende del af deres arbejde, at de i højere grad oplever at blive målt på,

om de overholder rettidigheden, frem for hvilke resultater der opnåsmed indsatsen. Derudover fortæller en del af sagsbehandlerne, at de tiltider ser sig nødsaget til at sende nogle borgere ud i en 4-ugers ret ogpligt-aktivering. Ikke fordi de vurderer, at det vil bringe borgeren tætterepå arbejdsmarkedet, men fordi det er nødvendigt for at overholde retti-digheden. De oplever ligeledes, hvordan presset for at overholde kravom rettidighed, et opadgående sagsantal samt en stigende administrativbyrde går ud over kvaliteten af indsatsen: En af medarbejderne siger her-om:Det, jeg personligt bliver frustreret over i min hverdag, det er jo:Hvorfor skal jeg sidde og lave alt muligt, som ikke har nogetmed mine borgere at gøre? Og vi har jo også det med rettidighe-den. Vi skal have dem ind inden tre måneder, og når du har 65borgere, så kører de faktisk i sådan et flow hele tiden, fordi ellerskan du ikke følge med. Og de skal også nå i aktivering, man skalogså lige være med på den front. Og der kan jeg godt føle noglegange, at de her samtaler, og det her hele tiden at skulle følge oppå, at de nu skal nå ud til tiden, det kommer til at fylde rigtig, rig-tig meget i forhold til, at vi egentlig skal arbejde med, at de skalud på arbejdsmarkedet igen. Det er den vigtigste faktor lige nu.Vi bliver hele tiden påmindet om, at de her samtaler bare skalafholdes, og den her rettidighed skal bare holdes.Denne opfattelse deles af mange af de interviewede sagsbehandlere, somfortæller, hvordan øgede krav til administration, dokumentation og over-holdelse af rettidighed tager tid fra borgerkontakten og dermed til tideropleves som modstridende i forhold til behovet for tæt opfølgning ogindividuel tilpasning:Al den tid, vi skal bruge på at dokumentere, hvad det er, vi gør,og klikke her og klikke der i mere eller mindre besværlige syste-mer, det er ikke noget, som er befordrende for selve arbejdetmed borgeren.Mange af sagsbehandlerne er ligeledes af den opfattelse, at kravet omafholdelse af lovpligtige samtaler hver tredje måned er for rigidt, og deefterspørger større fleksibilitet og en højere grad af frihed i forhold til atforetage individuelle vurderinger fra sag til sag. De giver udtryk for, atdet i nogle tilfælde vil give god mening at indkalde borgere oftere end

hver tredje måned, fx hvis der er behov for at få et forløb sat godt i gangeller for at fastholde borgeren i et godt forløb. Omvendt er det medar-bejdernes opfattelse, at det i andre tilfælde kan være spild af tid at indkal-de borgeren til samtale hver tredje måned, fx hvis personen venter på enoperation eller lignende:Der er nogen, hvor det giver mening at tage dem ind hver tredjemåned, og der er nogen, hvor det giver mening at tage dem indhver måned. Men man kan ikke sådan sige, hvad man skal gøre,fordi der er også nogen, hvor det slet ikke giver mening. Så deter helt individuelt. Som systemet er skruet sammen, så indkalderman jo også nogle gange bare for at indkalde, og det er jo fuld-stændig vanvittigt. Men det skal man jo, fordi man skal slukke derøde lamper.Økonomi, refusion og rettidighed fylder således meget i interviewenemed sagsbehandlere og ledere, og det er en udbredt opfattelse, at indsat-sen i højere grad drejer sig om at kunne sætte flueben og hive refusionhjem til kommunen end at finde det rigtige tilbud til borgeren. Den hår-de kritik retter sig ikke mod målsætningen om, at de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere skal holdes i gang fremfor at gå passive, men mod at indsatsen i så høj grad opleves at være sty-ret af rettidighedskrav, at det går ud over det, det burde handle om: at fåborgeren i beskæftigelse.Lovgivningen vedrørende rettidig afholdelse af samtaler og akti-vering samt måden, refusionssystemet er indrettet på, har således betyd-ning for, hvordan aktiveringsindsatsen tilrettelægges og udformes i prak-sis i jobcentrene. Undersøgelsens interview peger på, at omlægningen afrefusionsreglerne har medført et stærkt fokus på brug af virksomheds-praktikker, samtidig med at der en del steder er kommet skrappere re-striktioner på brugen af forløb, som ikke er direkte beskæftigelsesrettede,men af en mere socialfaglig karakter. Det har altså en vis indvirkning på,hvilke tilbud sagsbehandlerneråderover i indsatsen, men også hvilke til-bud deforventesat gøre brug af. Derudover viser undersøgelsen, at retti-dighedskrav opleves som styrende for indsatsen – så styrende, at sagsbe-handlerne oplever, at det går ud over kvaliteten af den indsats, de kanyde over for borgerne.

Undersøgelsens interview indikerer, at der er visse forskelle mellemkommunerne i forhold til, hvordan indsatsen over for de ikke-arbejdsmarkedsparate prioriteres i forhold til indsatsen over for de ar-bejdsmarkedsparate. Mange steder er det ledernes opfattelse, at indsatsenover for de to grupper har nogenlunde samme politiske prioritering ikommunen. Der er dog også steder, hvor det er lederes og medarbejde-res oplevelse, at indsatsen over for de arbejdsmarkedsparate prioritereshøjest, hvor man vælger at ”plukke de lavest hængende frugter”, som enaf sagsbehandlerne fortæller. Denne opfattelse deles af flere af lederne,som oplever, at der pt. er stort fokus på at få de arbejdsmarkedsparate ijob; det er dem, der er ”profilerede og prioriterede”. Som en af lederneudtrykker det:Lige da vi startede jobcentret for 5 år siden, der var der ikke no-get, der hed finanskrise. Der var penge nok, og der valgte vi atsige, at vi prioriterer de tunge, for det er jo dem, der skal havehjælp, og match 1’erne, de må klare sig selv. Den er vendt, fordinu er der krise, og nu skal match 1’erne have hjælp, det er det, vihar prioriteret… Og det har bare taget ressourcer fra den hergruppe. Så lige nu på grund af finanskrisen vælger man at sige, såmå vi sgu rykke der, hvor der er noget at rykke med.Det betyder ifølge den pågældende leder, at kvaliteten i indsatsen overfor de ikke-arbejdsmarkedsparate er dalet; man skal nå det samme somfør, men med færre ressourcer.Andre steder giver ledere og medarbejdere udtryk for, at indsat-sen over for de ikke-arbejdsmarkedsparate har en høj prioritering på po-litisk og ledelsesmæssigt niveau. Dette begrunder de bl.a. med, at de me-re ressourcestærke kan selv, at der er penge at spare, hvis nogle af de ik-ke-arbejdsmarkedsparate kan blive selvforsørgende samt at alt andet vilvære et spild af menneskelige ressourcer. Denne prioritering af indsatsen,oplever nogle, medfører stor indflydelse på udviklingen af tilbud tilgruppen og relativt stor frihed til at vælge blandt tilbuddene, uanset va-righed og pris.Alle steder er der særligt fokus på indsatsen over for de ungeunder 30 år, dette uanset forsørgelsesgrundlag. Fra lovgivningsmæssigside er der da også lagt op til, at indsatsen over for de unge skal priorite-res særlig højt. De unge skal indkaldes hurtigere til samtale, de skal hurti-

De politiske prioriteringer og lovgivningen på området udgør en væsent-lig del af den overordnede ramme om indsatsen. Når det kommer til denkonkrete udmøntning af indsatsen i praksis, spiller lederne dog også envigtig rolle. Selvom lederne generelt er enige om, at den helt overordnedemålsætning for indsatsen over for de ikke-arbejdsmarkedsparate kon-tanthjælpsmodtagere er selvforsørgelse, synes der dog at være visse nu-anceforskelle i deres opfattelse af og tilgang til, hvordan dette mål bedstnås, og hvad jobcentrets rolle bør være i den forbindelse. Mens nogle aflederne understreger, at jobcentrets rolle ikke er at løse folks sociale pro-blemer, men at få dem i job, er andre af den opfattelse, at det sociale ikkekan og skal adskilles fra det beskæftigelsesrettede, når det drejer sig ommatch 2-borgere, som per definition har andre problemer end ledighed.De fleste synes at placere sig et sted midt imellem disse to yderpunkter,og forsøger således at balancere et beskæftigelsesrettet og et socialfagligtfokus.I praksis synes lederens tilgang at have en vis indvirkning på,hvilke muligheder sagsbehandlerne har i den konkrete udformning afindsatsen. For eksempel oplever sagsbehandlerne nogle steder at havestor opbakning til at tænke i en mere håndholdt indsats med hyppigereopfølgning og et mere helhedsorienteret perspektiv:

Det er det, der har været fedt ved at arbejde her og have denchef, jeg har, som også selv tror meget på håndholdt indsats ogrelationer og sådan nogle ting. Og det er det, der virker. Men po-litisk har man jo ikke den forståelse for, at ting tager tid. Detmangler jeg… Det handler kun om penge. Der er det igen fedtat have en chef, som forstår det, fordi hun kan se, at det virker,og også selv tror på det.Opbakningen fra den nærmeste leder tillægges altså stor betydning bådefor kvaliteten af indsatsen og for sagsbehandlerens eget engagement iarbejdet. Andre steder oplever sagsbehandlerne, at et stort fokus på refu-sion og rettidighed fra ledelsens side indsnævrer deres råderum i tilrette-læggelsen af indsatsen.De fleste steder giver sagsbehandlerne udtryk for at have relativstor frihed til at råde inden for den faste tilbudsvifte, og så længe de hol-der sig inden for de økonomiske rammer, der er udstukket fra ledelses-mæssig side. Hvis de bevæger sig uden for disse rammer, kræver det engodkendelse fra den nærmeste leder. Nogle steder oplever sagsbehand-lerne, at det kan være svært at få godkendt bevillinger, der rækker udover standardtilbuddene, mens de andre steder oplever en stor lydhørhedfra ledelses side, hvis der er stærke faglige argumenter for ekstra bevillin-ger eller forlængelse af forløb. De fleste steder giver sagsbehandlerneudtryk for at have en vis indflydelse på sammensætningen af tilbudsvif-ten og udviklingen af nye tilbud.I mange kommuner gives der udtryk for, at der er kommetskrappere restriktioner på brugen af vejledende og opkvalificerende til-bud. Der er dog også kommuner, hvor medarbejderne fortsat oplever athave en forholdsvis stor frihed til at vælge de tilbud, de vurderer borge-ren vil profitere mest af på det pågældende tidspunkt, uanset om det dre-jer sig om virksomhedspraktik eller om et mere afklarende og motivati-onsfremmende forløb. Medarbejdere og teamledere på de pågældendejobcentre oplever, at der fra politisk hold og fra den øverste ledelse er enforståelse for de problemstillinger, målgruppen står over for, og en viljetil at afsætte de nødvendige midler til indsatsen.Andre steder er det sagsbehandlernes oplevelse, at politikere ogden øverste ledelse mangler indblik i det konkrete arbejde, der udføres påjobcentret, og de har en følelse af, at økonomi og kortsigtet målopfyldel-se kommer før alt andet.

Således er der lidt forskellige oplevelser blandt sagsbehandlerneaf, hvor stort et råderum de har i tilrettelæggelsen af indsatsen, og i hvil-ket omfang de oplever, at der fra ledelsesmæssigt hold er forståelse formålgruppens problemstillinger og lydhørhed for sagsbehandlernes øn-sker og vurderinger. På den måde er den ledelsesmæssige linje med til atsætte nogle rammer om indsatsen, og den har betydning for, hvilke mu-ligheder og begrænsninger sagsbehandlerne har i tilrettelæggelsen af kon-krete indsatser.ORGANISERING AF INDSATSEN

Opsplitningen af indsatsen over for de ikke-arbejdsmarkedsparate kon-tanthjælpsmodtagere i en beskæftigelsesrettet, en social faglig og en øko-nomisk del indebærer, at der er en lang række forskellige aktører involve-ret i indsatsen. Ofte vil der være en række snitflader mellem forskelligeforvaltninger og kontorer og mellem andre eksterne aktører i indsatsen,som fx sundhedsfagligt personale, misbrugskonsulenter, kontaktpersonerpå aktiveringssteder, virksomhedsmentorer, frivillige på væresteder osv.Samtidig vil indsatsen også ofte involvere parallelle tiltag. Der ligger såle-des en helt central opgave i at sikre sammenhæng og kontinuitet i pro-cessen og i kontakten til borgeren. Og her spiller jobcentersagsbehandle-ren en helt central koordinerende rolle.Jobcentersagsbehandleren har myndighedsansvaret i henhold tilbeskæftigelseslovgivningen. Det kan dog delvist udliciteres til fx jobkon-sulenter eller kontaktpersoner på aktiveringssteder. Det er således job-centersagsbehandleren, som, i samarbejde med borgeren, planlægger ogtræffer beslutning om aktiveringsindsatsen, og som har det daglige ansvarfor, at de gældende love og retningslinjer følges. Når det kommer til denpraktiske implementering af indsatsen og den daglige kontakt med bor-gerne, foregår det ude på aktiveringssteder eller virksomheder. Det ersåledes i høj grad kontaktpersoner på aktiveringsstederne, som ser, talerog arbejder med borgeren, mens sagsbehandlerne inddrages og informe-res undervejs i forløbet i varierende omfang og efter aftale med aktive-ringsstedet. Efter et endt aktiveringsforløb er det igen sagsbehandleren,som i samråd med borgeren skal træffe beslutning om det videre forløb.Der er altså tale om en forholdsvis opsplittet sagsproces, hvor samarbej-de og vidensudveksling mellem sagsbehandler og aktiveringssteder er afafgørende betydning. Hvordan dette samarbejde udmøntes i praksis, oghvilke udfordringer der kan være forbundet hermed, vil vi komme nær-

mere ind på i kapitel 5, hvor vi ser nærmere på vidensgrundlag og evalue-ring. Nedenfor skal vi se lidt nærmere på, hvordan jobcentrene har orga-niseret indsatsen over for de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælps-modtagere internt.Undersøgelsen viser, at indsatsen nogle steder er opdelt eftermatchgrupper, således at et team har ansvaret for matchgruppe 2 og etandet for matchgruppe 3. Andre steder er indsatsen opdelt efter alders-grupper, hvor nogle sagsbehandlere arbejder med de unge ikke-arbejdsmarkedsparate under 30 år, og andre med dem over 30 år. En delsteder er indsatsen både opdelt på match og alder, og som nævnt er dermange steder oprettet særlige teams, som tager sig af indsatsen over forde unge.De fleste steder har den enkelte sagsbehandler sin egen sags-stamme og fungerer som personlig kontaktperson for en række borgere.Der er dog ligeledes enkelte steder, hvor man har indført fælles sagsan-svar, hvilket betyder, at ansvaret for sagerne deles mellem medarbejdernei et team. Der synes at være visse forskelle på, hvor mange sager den en-kelte beskæftigelseskonsulent varetager i de enkelte jobcentre. Dettehænger bl.a. sammen med, hvordan indsatsen i øvrigt er organiseret. Foreksempel er en del af de administrative opgaver mange steder fjernet frasagsbehandlernes bord med henblik på at frigive tid til andre ting. Detdrejer sig fx om opgaver som at booke samtaler ind i sagsbehandlerneskalendere og at indkalde borgere til samtale. Disse opgaver varetages istedet af administrativt personale. Forskellene i sagsantal må dog ligele-des tilskrives andre forhold som fx kommunens økonomi og medarbej-derressourcer. Ifølge sagsbehandlerne selv ligger sagsantallet de flestesteder på mellem 70 og 95 sager, mens de medarbejdere, som enten haransvaret for særlige indsatser, eller som har andre opgaver ved siden af,har et noget lavere sagsantal på mellem 20-30 sager. Enkelte steder liggersagsantallet væsentligt højere og nærmer sig 200 sager pr. sagsbehandler.Måden, indsatsen er organiseret på, har betydning for de mulig-heder og begrænsninger, sagsbehandlerne har i tilrettelæggelsen af indsat-sen. Antallet af sager, sagsbehandleren varetager, har fx betydning for,hvor meget tid der er til borgerkontakt og opfølgning. Desuden indikererundersøgelsens interview, at ledelsesmæssige forhold har betydning for, ihvor høj grad sagsbehandlerne føler, de bliver lyttet til og inddraget i be-slutningsprocesser vedrørende organiseringen af indsatsen samt hvilketråderum de har i tilrettelæggelsen af konkrete indsatser.

Af lov om en aktiv beskæftigelsesindsats fremgår det, at det primæreformål med beskæftigelsesindsatsen over for de ledige er at hjælpe demtil så hurtigt og effektivt som muligt at komme i beskæftigelse. Det gæl-der ligeledes for de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere.Det er denne overordnede målsætning, sagsbehandlerne i job-centrene arbejder ud fra og hen imod. I de følgende afsnit vil vi se nær-mere på sagsbehandlernes opfattelser af, hvad der skal til for at bringe deikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere nærmere arbejds-markedet, og hvordan de opfatter deres egen rolle i indsatsen.OPFATTELSER AF DEN GODE INDSATS

Når det drejer sig om de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmod-tagere er der per definition tale om borgere, som har andre problemerend ledighed. I mange tilfælde er der tale om borgere, som har mangear-tede og komplekse problemstillinger, som forhindrer, at de kan varetageet arbejde på ordinære vilkår. Det kan fx dreje sig om misbrugsproblema-tikker, fysiske eller psykiske lidelser, manglende sociale kompetencer osv.Målet om beskæftigelse og selvforsørgelse vil derfor i en del tilfælde liggelangt ude i fremtiden, og ifølge sagsbehandlerne er der en betydeliggruppe, der har så alvorlige problemer, at de formentlig aldrig bliver istand til at komme ud på arbejdsmarkedet. Det ændrer ikke ved sagsbe-handlernes opfattelse af, at de bedste indsatser er dem, der ender ud i eneller anden form for beskæftigelse eller uddannelse. Dem har de allesammen en række eksempler på, men de hører ifølge sagsbehandlerne ihøjere grad til undtagelsen end til reglen. Størstedelen af sagsbehandlernemener derfor også, at det er nødvendigt at operere med en bredere defi-nition af, hvad der kendetegner en god indsats. I de tilfælde, hvor detdrejer sig om en borger med svære fysiske eller psykiske lidelser, kan engod indsats ifølge sagsbehandlerne være en indsats, som sætter punktumfor en lang sygeopfølgningssag og ender ud i en førtidspension. I de fle-ste andre tilfælde vil det dog være en indsats, som på en eller anden mådebringer borgeren et skridt nærmere arbejdsmarkedet. Det kan fx være, atborgeren bliver trænet i at møde til tiden, får hjælp til at kontrollere sitmisbrug, få styr på sin økonomi eller øge sin selvtillid og tro på fremti-den.

I forlængelse heraf taler sagsbehandlerne om nødvendigheden afat tænke i længere og trinvise forløb med mange indlagte ”konkrete ogrealistiske delmål”. På den måde bliver vejen mod målet synliggjort forborgeren, mener de – det bliver lettere at se formålet med konkrete ind-satser og muligt at fejre ”de små successer” undervejs i forløbet:Vi opererer nogle gange med det, vi kalder Små, Synlige, SikreSucceser… Det helt overordnede forkromede mål er, at vi skalhave borgeren ud at klare sig selv, hvis man er i stand til det.Men der kan jo være mange skridt på vejen til, at man når detmål, og de kan også være rigtig gode, og det kan være rigtig suc-cesfulde skridt... Det er også noget med at operationalisere må-lene, så der kommer nogle delmål, som er til at indfri. Det kan isig selv være hæmmende at lave et alt for urealistisk og højtra-vende mål til at starte med.Ud over at delmål, ifølge sagsbehandlerne, kan være med til at holde mo-tivationen oppe hos borgeren, mener nogle også, at delmål kan bidragetil at synliggøre progression i forløb, hvor der kan være langt til endemå-let om selvforsørgelse.Mange af sagsbehandlerne mener ligeledes, det er nødvendigt atoperere med en bredere forståelse af, hvad der kan betegnes som be-skæftigelsesfremmende aktiviteter og indsatser. En af sagsbehandlernesiger herom:Fordi vi er tvunget til ikke kun at tænke beskæftigelse. I hvertfald er vi tvunget til at tænke, at alle de skridt, vi tager, har et be-skæftigelsesfremmende sigte. Så styr på gælden kan være et be-skæftigelsesfremmende sigte.Mange af sagsbehandlerne understreger således også vigtigheden af atanlægge en helhedsorienteret vinkel på borgeren og på indsatsen. De eraf den opfattelse, at problemstillinger relateret til borgerens generellelivssituation som fx boligsituation, økonomi, helbred eller familieforholdskal løses, før der er overskud til at tænke over en fremtidig rolle på ar-bejdsmarkedet. Som nogle af dem udtrykker det, så er der nogle sten,som skal ryddes af vejen, før der kan arbejdes beskæftigelsesrettet. Demener derfor heller ikke, det er hensigtsmæssigt at adskille det beskæfti-gelsesrettede fra det socialfaglige. En af sagsbehandlerne siger herom:

Det bliver alt for adskilt. Og det er ligesom om, der er kommeten skillelinje mellem delene, og for mig hænger det rigtig megetsammen. For hvis borgeren har tandpine, hænger det rigtig me-get sammen med, at man så heller ikke møder i en praktik. Ellerhvis man har problemer med ens børn eller familie, så det hæn-ger rigtig meget sammen for mig.For mange af sagsbehandlerne hænger problemstillingerne altså sammen,og de mener derfor også, at det i mange sammenhænge giver god meningat tænke i indsatser, som kombinerer beskæftigelsesfremmende aktivite-ter og aktiviteter af mere socialfaglig karakter. De er ligeledes af den op-fattelse, at der i mange tilfælde er behov for individuelt tilrettelagte for-løb og tæt opfølgning, når det drejer sig om de ikke-arbejdsmarkeds-parate kontanthjælpsmodtagere. De fortæller fx, hvordan der i nogle til-fælde kan være behov for at hente borgeren om morgenen for at sikre, atpågældende møder op i aktivering; der kan være behov for at følge bor-geren til lægen, hjælpe med at få styr på ubetalte regninger, sørge for, atder bliver handlet osv. Sagsbehandlerne mener med andre ord, at der imange tilfælde er behov for en ”håndholdt indsats” – en indsats, som erhelhedsorienteret, langstrakt, har fokus på delmål, indebærer tæt opfølg-ning og er individuelt tilrettelagt. Når sagsbehandlerne skal vurdere kvali-teten af en indsats, er der altså i høj grad fokus på processer og delmål,og på om det er lykkedes at bringe borgeren et skridt nærmere arbejds-markedet.Der er dog også nogle af sagsbehandlerne, som i højere grad gi-ver udtryk for at have fokus på endemålet frem for på processer og del-mål. I deres forståelse af den gode indsats er det således helt afgørende,om borgeren kommer i beskæftigelse eller ej. En af sagsbehandlerne siger:Mange er meget fokuseret på processen, resultatet af processen,mens andre er meget fokuseret på, om vedkommende kom i ar-bejde eller ej… Nu er jeg meget fokuseret på målopfyldelse ogikke så meget procesopfølgning, så jeg er meget fokuseret på,om vedkommende kommer ud… for det endelige mål, det er joat komme ud i arbejde. Og der står jo ikke noget i beskæftigel-sesloven om, at det er fint nok, at det er et godt forløb, og bor-geren kommer tættere på arbejdsmarkedet. Det tæller ikke rigtig iden større sammenhæng. Det tæller om borgeren kom ud ellerej.

Denne tilgang afspejles i sagsbehandlerens vurdering af kvaliteten i kon-krete tilbud, og i de valg han foretager i indsatsen. Han tillægger det såle-des stor betydning, om tilbudsstedet er i stand til at få etableret virksom-hedspraktikker, mens han oplever, at nogle af hans kollegaer kan væremere procesorienterede og have en anden opfattelse af kvalitet i indsat-sen, fx at borgeren rykker sig mentalt. I modsætning til en del af hanskollegaer ser han det ikke nødvendigvis som en jobcenteropgave at bi-drage til at løse mere socialfaglige problemstillinger i borgerens liv. Den-ne mere målorienterede og meget virksomhedsrettede tilgang udtrykkesmest eksplicit af nogle af de interviewede ledere, virksomhedskonsulen-ter og private aktører.Der synes altså at være lidt forskellige opfattelser af, hvad der erkvalitet i indsatsen, hvad der kan betegnes som gode resultater, og hvil-ken indsats der skal til for at bringe borgeren tættere på arbejdsmarkedet.Der er ligeledes visse forskelle blandt sagsbehandlerne med hensyn til,hvordan de opfatter deres egen rolle i indsatsen.Når det drejer sig om match 2-borgere, er flertallet af sagsbe-handlerne dog af den opfattelse, at der i mange tilfælde er behov for enhåndholdt indsats, som er helhedsorienteret, langstrakt, har fokus pådelmål, indebærer tæt opfølgning og er individuelt tilrettelagt. Ud fradenne tilgang bliver indsatsen mere processuel og kontekstbestemt ogmindre et spørgsmål om at vælge en bestemt pakke eller program.OPFATTELSER AF EGEN ROLLE I INDSATSEN

Mange af sagsbehandlerne synes at befinde sig i et dilemma mellem,hvilken rolle de ideelt set gernevillespille i indsatsens tilrettelæggelse ogudformning, og hvilken rolle dereeltspiller. De giver udtryk for, at degerne ville spille en langt mere aktiv og opsøgende rolle over for borge-ren, hvor de i højere grad ville have mulighed for at holde løbende sam-taler og følge op på forløbet fx ved at besøge borgeren på aktiveringsste-det eller holde en jævnlig telefonkontakt. Mange af sagsbehandlerne op-lever, at netop den tætte kontakt har afgørende betydning for indsatsensudformning og virkning:Tæt opfølgning fra vores side af, det er det, jeg synes, der rykker.Hvis man har overskud til at ringe og høre; hvordan går det, oghvordan var det nu lige med det, og var du til læge? At lave dender meget tætte opfølgning, det er mit indtryk, at det rykker.

Muligheden for at foretage en tæt opfølgning oplever de dog slet ikkeeller kun i begrænset omfang, at de har på nuværende tidspunkt. Højesagstal, en stor administrativ byrde og et stort fokus på overholdelse afrettidighed går ifølge sagsbehandlerne ud over borgerkontakten, som deoplever, bliver mere og mere sporadisk og skematisk. En af sagsbehand-lerne siger:Vi har jo ikke tid til at tage dem mere ind, end vi skal hver 3.måned. Og det kunne give meget god mening, hvis man kunnefølge dem lidt oftere og kalde dem ind en gang hver 14. dag ellerhver tredje uge og sige; nu følger vi lige op, og hvad har væretgodt og skidt siden sidst. Men den mulighed har vi simpelthenikke, det kan vi ikke. De vilkår har vi ikke.Andre sagsbehandlere siger, at travlhed går ud over samtalerne med bor-gerne, og at de i stigende grad oplever, at de arbejder i en produktion,hvor der skal så mange borgere igennem systemet som muligt. De ople-ver at mangle tiden til fx at hjælpe borgeren videre i systemet eller til at fået ordentligt indblik i borgerens ressourcer og problemstillinger. Det måde i stedet overlade til andre aktører i indsatsen. Nogle af sagsbehandler-ne oplever således, at deres arbejde i stadig stigende grad opsplittes, og atdenne opsplitning kan være svær at opretholde i praksis. En af sagsbe-handlerne fortæller:Jeg tror, jeg sidder med 85 sager nu, dårligt fungerende borgereikk’, og også borgere, som meget gerne vil snakke om deres pro-blematikker, de har det ofte dårligt, men der er ret beset ikke tidtil at gøre det. Min officielle holdning er så også, at det ikke ermig, der skal gøre det. Jeg skal arbejde med det beskæftigelses-rettede. Men det er en akademisk opdeling, som ikke har megetat gøre med de her borgeres virkelighed. Det er heller ikke hen-sigtsmæssigt kun at snakke om det beskæftigelsesrettede… det eren pseudo-opdeling, i hvert fald med den her gruppe af borgere,at sige, at vi kun arbejder med det beskæftigelsesrettede i jobcen-tret.Sagsbehandleren forsøger altså i udgangspunktet at opretholde en opde-ling mellem det socialfaglige og det beskæftigelsesrettede arbejde og atdefinere sin rolle i henhold til jobcentrets formål: at hjælpe borgere i be-skæftigelse. I praksis og i mødet med borgerne finder han dog opdelin-

gen kunstig og uholdbar, hvilket betyder, at den klart afgrænsede sagsbe-handlerrolle bliver svær at opretholde. Dette dilemma går igen i mange afsagsbehandlernes fortællinger. For eksempel fortæller en af sagsbehand-lerne, hvordan det, at hun hjælper en borger med at bestille tid hos tand-lægen, kan være første skridt på vejen til beskæftigelse – selvom det iprincippet ikke er en jobcenteropgave, og selvom det falder uden forhendes rolle som sagsbehandler. Hun oplever dog samtidig, at manglen-de tid gør, at det ofte ikke lader sig gøre at yde denne ekstra indsats.For nogle af sagsbehandlerne er det socialfaglige og det beskæf-tigelsesrettede fuldstændig uadskillelige dele af deres arbejde, og rollensom jobcentersagsbehandler udvides til også at omfatte hjælp og støtte tilat få løst problemer i hverdagen. En af de interviewede fortæller, hvor-dan hun påtager sig noget, der kunne minde om en mor-rolle over for deunge:Jeg er også lidt en mor i det her arbejde. Der er rigtig, rigtigmange af de unge, som møder første gang med deres mor, ogsom er vant til, at mor klarer det hele. Og der bokser jeg jo påfor at få dem til at forstå, at den unge skal lære det selv. Og såmå du bruge mig i stedet for din mor, mor skal ikke vide alt. Såefterhånden som relationen bliver god, så bruger de mig ogsårigtig meget. Det gør de, og det virker! ... At man møder et men-neske, der gider én, og som er der, når man har brug for det.Sagsbehandleren lægger stor vægt på at arbejde med personlige relationer,og ser det at få etableret en god og tillidsfuld relation til borgeren som enforudsætning for at kunne motivere og rykke personen i retning af ud-dannelse eller arbejde. Hun insisterer således også på den tætte opfølg-ning og den tætte kontakt med borgeren, hvilket afspejler sig i den måde,hun griber indsatsen an på:Og jeg tror også, jeg er en af dem her på gangen, som har aller-flest samtaler. Der er jo kun et krav om, at vi skal tale med demen gang hver tredje måned. Skal man rykke dem, så dur det ikke.Selvfølgelig er der nogen, som er rigtig dårlige, og som er i psy-kiatrisk regi og skal have ro til det, og dem hiver jeg jo ikke indfor min skyld. De får lov til at passe det forløb i psykiatrien, også har vi 3-måneders-samtalen. Og så er der andre, hvor det heltklart giver mening med masser af motivationsarbejde og nogleoftere samtaler, og det gør jeg så. Og det virker!

Ifølge sagsbehandleren kan det lade sig gøre, fordi hun har en forståendeleder, som kender målgruppens problemstillinger og kan se nytten af enhåndholdt indsats, og fordi hun arbejder ud over normal arbejdstid. Hununderstreger, at hun tager den tid, der skal til, og så gør det ikke så meget,om arbejdsugen bliver på 37 eller 45 timer. Lige nu oplever hun at havestor opbakning til denne linje fra sin nærmeste leder, men hun udtrykkersamtidig bekymring for, om hun også i fremtiden vil have mulighed forat praktisere den tætte og kontinuerlige opfølgning. Hvis ikke, er hun klartil at tage konsekvensen af det:Jeg kunne da frygte lidt, at fremtiden bliver, at jeg får besked på:Ved du hvad, reglerne siger en samtale hver tredje måned, det erdet, du har tid til. Så skal jeg ikke være her!Samme tilgang finder vi hos en anden sagsbehandler, som fortæller:Nu arbejder jeg ikke fra 8-16. Hvis jeg har lyst til at ringe til enborger en søndag eftermiddag, så gør jeg det. Jeg har ikke nogetimod at ringe en gang om ugen, hvis det er. Hvis behovet er der.Jeg laver nogle små forsøg inde på min pind, og det kan godtvære at ringe hver fredag kl. 14. Det kan også være, hvis de harfødselsdag om en måned, så sætter jeg det i kalenderen, og såringer jeg, og siger tillykke.Det, der kendetegner de to sagsbehandleres fortællinger er, at de beggehandler om ”indsatser på trods”. Der er tale om ekstraordinære indsatser,som ligger ud over, hvad der forventes og stilles krav om fra lovgiv-ningsmæssig side, og som adskiller sig fra normen. Der er tale om indsat-ser, som kan lade sig gøre på grund af sagsbehandlernes eget personligeengagement og i den enes tilfælde støtte og opbakning fra den nærmesteleder. Og der er tale om indsatser, som kan gennemføres over for ud-valgte borgere med et særligt behov for støtte.Som en kontrast til denne meget relationsbaserede tilgang er ar-bejdet på enkelte jobcentre omlagt fra, at sagsbehandlerne har deres egensagsstamme og er personansvarlige for en gruppe af borgere til, at de erteamansvarlige med fælles sagsansvar. Denne organiseringsform betyder,ifølge de pågældende sagsbehandlere, at der er et mindre pres på den en-kelte ansatte, som tidligere kunne være personlig kontaktperson for flerehundrede borgere. Det betyder dog også, at den personlige relation mel-

lem borger og sagsbehandler er ikke-eksisterende. En af sagsbehandlerneopfatter det på denne måde:Så er der jo sket den store ændring hos os, at vi er gået fra at væ-re personlige kontaktansvarlige til at være teambaseret. Det harværet en fordel for mig. Fordi ordet i sig selv ”ansvarlig”, jegskal ikke være ansvarlig. Jeg skal være ansvarlig over for minebørn og over for min familie. Jeg skal ikke være ansvarlig overfor borgerne… det er jo så også det, der er forskellen mellemSocialforvaltningen og Beskæftigelsesforvaltningen. Socialfor-valtningen er mere omsorgsorienteret: Nu skal vi prøve at se,hvad vi kan gøre for dig. Jeg skal forsøge at beskæftige folk, jegskal ikke være ansvarlig for nogen.Sagsbehandleren oplever, hvordan det, at han ikke længere er personligansvarlig for en gruppe af borgere, har gjort det lettere for ham at af-grænse sin rolle som jobcentersagsbehandler til at omfatte et fokus påbeskæftigelse. Samtidig betyder det dog også, at han ikke nødvendigvishar noget personligt kendskab til de borgere, han har inde til samtale,men må læse sig til en viden om borgeren gennem journaler og sagsakter.Relationen bliver således forholdsvis formaliseret. Han fortæller ligeledes,hvordan der fra ledelsesmæssigt hold tales om jobcentret som en pro-duktion, hvor hans rolle som sagsbehandler i høj grad er at få produktio-nen til at køre så effektivt som muligt. En af de måder, han forsøger athåndtere dette på, er ved trods alt at forsøge at tage udgangspunkt i denenkelte borger ved samtalen. Derudover har han fundet sin egen måde atgribe samtalerne an på:Men jeg kan jo ikke trylle, og jeg prøver at gøre mit arbejde påbedst mulig måde og prøver at forholde mig til, hvor borgeren erlige pt. Og min praksis er, at jeg gør det på min måde, jeg gørdet, jeg synes fungerer bedst for mig, dvs. at mine samtaler ho-vedsageligt varer mellem 5 og 10 minutter.Med mange daglige samtaler, et højt samlet sagstal i teamet og mangesygeopfølgningssager bliver en strategi altså at tilrettelægge samtalerne påen måde, så arbejdsdagen hænger sammen.Undersøgelsen viser, at en ”god indsats” for størstedelen afsagsbehandlerne er en indsats, som er helhedsorienteret, langstrakt, harfokus på delmål, indebærer tæt opfølgning og er individuelt tilrettelagt –

”håndholdt”. Der er dog også sagsbehandlere, som i højere grad giverudtryk for at have fokus på endemålet frem for på processer og delmål.Der er ligeledes visse forskelle mellem sagsbehandlerne i forhold til,hvordan de opfatter deres egen rolle i indsatsen. Nogle lægger stor vægtpå de personlige relationer og på en helhedsorienteret tilgang, andre for-søger at holde et mere stringent fokus på beskæftigelse. Fælles for stør-stedelen af sagsbehandlerne er, at de finder det svært at adskille det be-skæftigelsesrettede fra det socialfaglige. Undersøgelsen peger på, at sags-behandlernes opfattelser af, hvad der skal til for at bringe borgeren tætte-re på arbejdsmarkedet og af deres egen rolle i indsatsen, har indflydelsepå, hvilke elementer de vælger at trække ind i indsatsen og dermed ogsåpå, hvordan indsatsen formes i praksis. Samtidig viser undersøgelsen dogogså, at der ikke nødvendigvis altid er overensstemmelse mellem idealerog praksis. De forestillinger, sagsbehandlerne har om den gode indsatsog om deres egen rolle i udformningen heraf, er således ikke altid forene-lige med de krav og vilkår, de er underlagt.

I sagsbehandlernes beskrivelser af konkrete gode og mindre gode indsat-ser tillægges borgeren i de fleste tilfælde afgørende betydning for indsat-sens udfald og forløb, uanset om det har været positivt eller negativt.Noget af det, sagsbehandlerne fremhæver, er karakteren og kompleksite-ten af borgerens problemer. Mens der i nogle tilfælde blot er behov formindre støttende foranstaltninger, vil der i andre tilfælde være behov foren mere omfattende og længerevarende indsats. Derudover er det sags-behandlernes oplevelse, at borgerens livssituation, overskud og ressour-cer på det tidspunkt, indsatsen igangsættes, kan spille ind: Indsatsen kan

således have ét forløb og ét udfald, hvis personen står i en situation, hvordet er lykkedes at komme ud af et mangeårigt misbrug, hvor der erkommet styr på økonomien, eller hvor diagnosticering og medicineringholder en psykisk lidelse i skak. Udfaldet kan være et andet, hvis perso-nen står i en situation, hvor han eller hun er faldet tilbage i et misbrug, erblevet sat ud af sin bolig eller er ramt af svær depression. Ifølge sagsbe-handlerne drejer det sig derfor om at sætte gang i ”det rigtige forløb”på ”det rigtige tidspunkt”.Noget andet, sagsbehandlerne mener, kan påvirke indsatsens ud-fald, er borgerens motivation, og hvorvidt personen er åben for foran-dring eller ej. Hvis dette ikke er tilfældet, gør det ifølge sagsbehandlernehverken til eller fra, hvilke tiltag der sættes i gang. En af sagsbehandlernesiger herom:Vi kan gøre meget, men hvis det menneske, vi sidder overfor,ikke er der, hvor han er i stand til at forandre noget omkring sinegen situation, så kan jeg jo gøre hvad som helst, der er jo ikkenoget af det, der virker. Hvis ikke han er åben for forandring ogtør gøre nogle ting anderledes, end han plejer, så sker der ikkenogen forandring.På samme måde giver mange af sagsbehandlerne udtryk for, at borgerensarbejdsmarkedsidentitet eller mangel på samme spiller ind. Mens en bor-ger, som tidligere har haft et aktivt arbejdsliv, kan have let ved at forestil-le sig at komme tilbage på arbejdsmarkedet, kan der være lang vej fornogle af de borgere, som har været i systemet i mange år, og som måskealdrig har haft et arbejde. Derudover fremhæver sagsbehandlerne isærborgerens netværk, familiemæssige baggrund, økonomi, boligmæssigesituation samt faglige og personlige kompetencer som forhold, der kanhave betydning for, hvordan en indsats formes i praksis.Sagsbehandlerne mener altså, at det gælder om at sætte ind medden rigtige indsats på det rigtige tidspunkt, hvor borgeren er motiveretog åben for forandring, og hvor der er overskud til at tænke fremad.Dette illustreres i en af sagsbehandlernes fortællinger om ”den gode ind-sats”: Fortællingen omhandler et forløb med en borger, som har haft enturbulent opvækst med misbrug, vold og sygdom. Da sagsbehandlerenovertager sagen, er borgeren præget af hashmisbrug, har en meget udad-reagerende adfærd og er ikke motiveret for nogle af de ting, der bliverforeslået. Der går herefter nogle år, hvor borgeren sendes ud i forskellige

aktiveringsforløb, men intet af det virker, borgeren udebliver, og kon-tanthjælpen lukkes flere gange. På et tidspunkt i forløbet lykkes det sags-behandleren at få så god kontakt til borgeren, at de får en god samtale;han kommer til lægen og får konstateret Tourettes syndrom, bliver medi-cineret og indvilliger i at starte i et ”håndholdt” forløb hos en eksternaktør. Her får han nogle redskaber til at håndtere sin sygdom og sithashmisbrug og bliver afklaret med hensyn til jobønske – han vil gernearbejde inden for noget med madlavning. Herefter etableres der en prak-tik i et køkken på en offentlig institution, han får et hygiejnebevis, ogplanen er herefter, at han skal fortsætte i uddannelse og mesterlære. Efterat borgeren i en lang periode har været ustabil og umotiveret, lykkes detaltså på et tidspunkt i forløbet at få vendt situationen.Noget af det, sagsbehandleren oplever, har haft betydning herforer dels, at borgeren er blevet mødt af mennesker, der har formået at lyttetil hans ønsker og behov, og som har støttet ham gennem forløbet. Der-til har det haft betydning, at der er sket nogle ting i borgerens personligeliv, som har givet ham mod på og lyst til at arbejde med sig selv og til atkomme videre. Det er altså i høj grad et sammenfald af forhold, som hargjort, at indsatsen i første omgang lykkes. På dette tidspunkt i forløbetsker der dog igen noget i borgerens personlige liv, som får indflydelse påindsatsen. Denne gang er der tale om en negativ hændelse, som sætter enmidlertidig stopper for det gode forløb. Sagsbehandleren ser dog en klarforskel fra tidligere, idet hun oplever, at borgeren selv er mere motiveretfor og selv opsøger hjælp til at komme op af det ”hul”, han befinder sig i.Ifølge sagsbehandleren spiller borgerens egen indstilling og livssituationsåledes ind, både når det går godt, og når det går skidt. Set ud fra sagsbe-handlernes perspektiv har forhold relateret til borgeren altså stor betyd-ning for, hvordan indsatsen formes i praksis, og hvilket udfald den får.BORGERENS MEDINDDRAGELSE I INDSATSENSTILRETTELÆGGELSE

Alfa og omega for mig handler om, at man møder borgeren der,hvor borgeren er. Og det handler om, hvordan man får skabt engod dialog, så man kan samarbejde omkring det her. Det synesjeg er utrolig vigtigt, for det er jo ikke bare mig, der skal sidde ogbestemme nogle ting. Jeg har en lovgivning, jeg skal forholdemig til og handle efter, men det skal være i samarbejde med bor-geren. Fordi, jeg får ikke noget ud af at sige til en borger: Duskalgøre sådan og sådan, hvis borgeren ikke selv kan se, hvilketformål det har.Sagsbehandleren understreger altså betydningen af at få etableret et godtsamarbejde med borgeren, hvor de i fællesskab får lagt en plan for detvidere forløb. Andre sagsbehandlere fortæller, at de så vidt muligt base-rer jobplan og aktivering på de ønsker, borgeren måtte have. Det inde-bærer fx at finde en praktik, som borgeren finder relevant og menings-fuld. For som en af sagsbehandlerne udtrykker det, så kan det virkestærkt demotiverende at blive sendt ud i et praktikforløb som gartner,hvis man har et brændende ønske om at blive SOSU-assistent. Sammesagsbehandler oplever dog samtidig, at den enkelte borgers ønsker ogbehov til tider kan træde i baggrunden, når der tænkes i masseaktiveringfrem for i individuelle virksomhedsplaceringer.I forlængelse heraf understreger mange af sagsbehandlerne vig-tigheden af at få etableret en god relation og en god kontakt til borgeren:Vi skal helt ned i det der med kontakt. Kontakten skal være god,fordi går kontakten skævt fra starten, så kan det være rigtig, rigtigsvært at få oparbejdet et samarbejde med borgeren, og det ervigtigt. Det er en forudsætning for, at man overhovedet kankomme videre.Det drejer sig ifølge den pågældende sagsbehandler om at møde borge-ren med en åben og imødekommende holdning og om at lytte til de tan-ker, borgeren måtte have. Sagsbehandlerne giver dog samtidig udtryk for,at det kan være svært at få etableret en god relation, når man i mangetilfælde kun ser borgeren hver tredje måned til en 20-minutters samtale.På den tid skal man forsøge at få et indblik i borgerens ressourcer, øn-sker og behov og nå til enighed om en indsats. Derudover oplever sags-behandlerne, at de fysiske rammer kan være hæmmende for at få etable-ret en god samtale. For mange borgere kan det være angstprovokerendeog grænseoverskridende at skulle møde op på jobcentret, og de formelle

og upersonlige rammer opleves ikke som befordrende for en tryg og til-lidsfuld relation. En af sagsbehandlerne siger:Her møder borgeren mig ved et skrivebord, fire vægge, megetkontor/kommuneagtigt, og så sidder vi og taler om, hvad der såskal ske.En anden sagsbehandler fortæller, hvordan hun tidligere har gjort megetud af at indrette sit kontor, så det fremstod hyggeligt og afslappet. Dethar hun dog ikke mulighed for på sin nuværende arbejdsplads, hvor hunsidder på tomands-kontor, og hvor alle samtaler afholdes i små firkante-de samtalerum. Nogle af sagsbehandlerne tager andre virkemidler i brugfor at få skabt en god relation til borgeren. For eksempel fortæller flere,hvordan de af og til holder gående eller stående samtaler på jobcentretsparkeringsplads, på neutrale steder, på borgerens hjemmebane eller påaktiveringsstedet eller virksomheden. En af sagsbehandlerne fortællerdesuden, hvordan han dropper standardbrevene, når han skal indkaldeborgere til samtale, og i stedet formulerer et mere personligt brev, hvoritonen er mere imødekommende og uformel. Det er med til at skabe enmere afslappende og uformel indgang til samtalen, mener han. Ifølgesagsbehandlerens eget udsagn kan det lade sig gøre, fordi han er del af ensærlig indsats, hvor han arbejder under mere fleksible rammer og med etmindre antal sager.Der er bred enighed blandt sagsbehandlerne om vigtigheden af,at borgeren tildeles et medansvar i tilrettelæggelsen af indsatsen og har enfølelse af at blive hørt og taget seriøst. I praksis foregår det dog ikke altidpå den måde. Flere af sagsbehandleren fortæller, at de nogle gange kan sesig nødsaget til at sende borgeren ud i ”ret og pligt-aktivering” for atoverholde rettidigheden, uanset hvilke ønsker og behov borgeren ellersmåtte give udtryk for. Det er ikke noget, de har det godt med, og det erikke noget de oplever som befordrende for en god indsats. På sammemåde fortæller andre sagsbehandlere, hvordan manglen på aktiveringstil-bud gør, at valg af indsats i højere grad kommer til at bero på, hvilke mu-ligheder der er, end på borgerens ønsker og behov. Andre steder synessagsbehandlerne at være tilfredse med den tilbudsvifte, de har til rådig-hed, og de oplever i rimelig høj grad at have mulighed for at imøde-komme borgerens ønsker og behov.Sagsbehandlerne oplever altså generelt de bedste resultater, hvorborgeren selv er med til at bestemme indsatsens udformning, og selv kan

se idéen i det. Det er idealet. I en del tilfælde synes det dog også at væreet spørgsmål om, at sagsbehandleren skal ”overtale borgeren til at væremed” eller skal have borgeren til at ”forstå budskabet”. Her synes detaltså snarere at dreje sig om, at sagsbehandleren har valgt en indsats, somborgeren efterfølgende skal overbevises om, er den rigtige. I forlængelseheraf fortæller en af sagsbehandlere, hvordan det, at borgerenopleverathave medindflydelse, kan have betydning.Undersøgelsen peger altså på, at borgeren på mange måder spil-ler en central rolle i indsatsens udformning og virkning. Sagsbehandlerneudpeger især karakteren og kompleksiteten af borgerens problemer samtborgerens livssituation, motivation og arbejdsmarkedsidentitet som fak-torer, der er afgørende for indsatsens udfald. Derudover giver sagsbe-handlerne samstemmende udtryk for, at indsatsen bør tilrettelægges medudgangspunkt i borgerens ønsker og behov. De er af den overbevisning,at de bedste forløb opnås, når der tages udgangspunkt i borgerens situa-tion og i de ønsker, borgeren selv fremsætter, og når der opnås en goddialog om tingene. Samtidig er der dog en række forhold, som gør, atdette ikke altid lader sig gøre i praksis, fx begrænsninger i tilbudsviften, atborgeren falder for ret og pligt-aktivering og manglende tid til dialog.

Ud over de allerede nævnte forhold relateret til lovgivningen, de politiskeprioritereringer, ledelse, sagsbehandlerkulturer, roller og praksisser ogforhold vedrørende borgeren er der en lang række andre forhold, somkan have betydning for indsatsens tilrettelæggelse og udformning i prak-sis. Nogle af disse forhold vedrører overordnede samfundsmæssige kon-junkturer og kommunale vilkår. I de følgende afsnit gennemgås nogle afde forhold, som tillægges særlig betydning i interviewene med jobcenter-ledere og sagsbehandlere.SAMFUNDSMÆSSIGE KONJUNKTURER

Flere af sagsbehandlerne beskriver således, hvordan økonomiskkrise, lavkonjunktur og stigende arbejdsløshed har haft en negativ ind-virkning på indsatsen over for de ledige generelt og over for de ikke-arbejdsmarkedsparate i særdeleshed:Før 2007 var der helt andre boller på suppen. Nu er det også opad bakke for matchgruppe 1, nyuddannede akademikere. Og deter jo så endnu mere op ad bakke for de borgere, jeg har med atgøre.Denne sagsbehandler oplever altså, hvordan den stigende generelle le-dighed i samfundet går ud over de dårligst stillede lediges chancer på ar-bejdsmarkedet. Det gælder, uanset om det drejer sig om ordinær beskæf-tigelse eller beskæftigelse på særlige vilkår som fx fleksjob. Hvor der tid-ligere var større efterspørgsel efter arbejdskraft, og hvor det i højere gradvar muligt at få etableret fleksjob, oplever nogle af sagsbehandlerne nu,at disse muligheder svinder ind:Altså ud af min sagsstamme på 85, der har jeg nok haft 4, der ergået i gang med en uddannelse og en af dem i job. Så det er ikkeså mange, men det her handler også igen om, at der ikke er ar-bejdspladser at få. For det er jo ikke så lang tid siden, hvor detvar rigtig godt at give folk et fleksjob og få dem afklaret til det,for der var fleksjob at få. Det er der bare ikke i dag… Så lad oslige få vendt den her krise, så nogle af mine borgere også kunnekomme ud. Det er meget samfundsafhængigt vores arbejde.Sagsbehandleren oplever, hvordan en afklaring til fleksjob, som situatio-nen er på arbejdsmarkedet på nuværende tidspunkt, kan have den utilsig-tede konsekvens, at borgeren ender med at blive ”parkeret” på et aktive-ringssted, hvor tiden bruges på at lede efter et fleksjob, som ikke er der.I forhold til sagsbehandlernes egen rolle i indsatsen, giver flere afdem udtryk for at se det som deres primære opgave at få nogle borgeregjort klar til et fremtidigt arbejdsmarked. Så håber de bare, at det fremti-dige arbejdsmarked også er klart til de mest udsatte ledige.KOMMUNALE FORHOLD

Undersøgelsen omfatter større og mindre kommuner; kommuner i yder-områder og kommuner i infrastrukturelle knudepunkter; kommuner medet stort og varieret erhvervsliv og kommuner med en mindre bred er-hvervsstruktur; kommuner med en relativt høj og en relativt lav andel afkontanthjælpsmodtagere. Disse kommunale karakteristika udgør tilsam-men en lokal ramme om indsatsen.I nogle af de jobcentre, som ligger i yderområder, oplever sags-behandlerne, at kommunens geografiske placering og erhvervsstrukturhæmmer mulighederne for at få de ikke-arbejdsmarkedsparate i beskæfti-gelse. En sagsbehandler siger herom:Og vi er nede i et område, hvor vi jo ikke har så meget arbejde.Altså, vi er jo sådan et udkantsområde. Det vil jeg kalde det. Såderfor er det svært at få et job. Der, hvor vi har mulighed for, atder er nogen, der kommer i arbejde, det er når vi har vores sæ-sonarbejde, altså turisme. Der kunne vi være heldige. Men tider-ne er jo ikke de bedste lige i øjeblikket, så det smitter jo også afhernede.Sagsbehandleren oplever altså, at forhold relateret til kommunens place-ring i et yderområde hæmmer mulighederne for at få borgerne i beskæf-tigelse.I nogle af de kommuner, der dækker over et stort geografiskområde, oplever sagsbehandlerne desuden nogle særlige infrastruktur-mæssige udfordringer. Lange afstande og sparsomme offentlige trans-portforbindelser er forhold, der må medtænkes i tilrettelæggelsen af ind-satsen, og som indsnævrer sagsbehandlernes valgmuligheder og råderum.For borgere, som bor lang fra jobcenter og aktiveringssteder, kan højetransportudgifter udgøre en væsentlig barriere for, at hun eller han mø-der op i aktivering. Desuden lider mange af borgerne, ifølge sagsbehand-lerne, af angstproblemer, som gør det svært for dem at rejse med kollek-tiv transport. Det imødekommes i nogle kommuner ved at have aktive-ringssteder, der ligger så fysisk tæt placeret på borgerne som muligt. Enaf lederne siger herom:De fleste af tilbuddene er i [X], og så har vi et tilbud i [Y], og vihar et tilbud i [Z]. Og det er selvfølgelig ud fra, at der er en rime-lig stor afstand geografisk i kilometer i [X] Kommune, og for atsikre os, at nogle af de mest udsatte målgrupper også har en mu-

lighed for at komme nogenlunde frem. Så prøver vi at tage etvist hensyn.Lederen fortæller altså, at man forsøger at tage et vist hensyn til de mestudsatte borgere ved at visitere dem til tilbud i deres nærområder. Dettehensyn synes at spille en væsentlig rolle i visitationsprocessen og i sags-behandlernes valg af konkrete indsatser, og det har således også en visbetydning for deres råderum i tilrettelæggelsen af indsatsen.I andre kommuner er det ikke den geografiske placering, der på-virker indsatsen, men derimod befolkningssammensætningen og er-hvervsstrukturen. En af lederne fortæller:Befolkningssammensætning er lidt atypisk i forhold til, hvordandet er normalt for en kommune af vores størrelse. Det vil sige, atvi er de første, der mærker det, når der er de her konjunkturæn-dringer i nedadgående retning, og vi er de sidste, der mærker det,når det så begynder at gå op igen. Vi er en gammel arbejder-kommune. Vi har haft rigtig mange arbejdspladser inden forbygge og anlæg, transport og nogle af de job, som jo er forsvun-det, og som ikke kommer igen.Lederen fortæller videre, at kommunens befolkning er kendetegnet vedet forholdsvist lavt gennemsnitligt uddannelsesniveau og en høj andel afmisbrugere, personer med psykiske lidelser og socialt udsatte gruppergenerelt. Lederen mener, at det giver nogle særlige udfordringer i tilrette-læggelsen af aktiveringsindsatsen – ikke mindst med omlægningen af re-fusionsreglerne, som gør, at man ikke længere kan hjemtage den højerefusion for vejledende og opkvalificerende tilbud. Det har ramt kom-munen hårdt på økonomien:For de lidt tungere af borgerne, der er det virkelig op ad bakke,og fordi vi har så stor en procentdel, der ligger i den kategori,har vi ikke de samme penge til rådighed, som vi har haft. Det vilsige, at en del af de tilbud, vi tidligere har haft, som har liggetude ved anden aktør, dem prøver vi, for nogenlunde at kunneholde niveauet, at få ud på vores kompetencecenter.Ud over at en del af de dyrere tilbud hos anden aktør er skåret væk, erder desuden indført minimumsaktivering i kommunen. Det betyder, atman følger lovgivningens krav om rettidige samtaler og en aktiv indsats,

men derudover er indsatsen begrænset til et minimum. Samme tendensses hos flere andre kommuner. Det kan ifølge sagsbehandlerne have denkonsekvens, at der kommer en masse huller i indsatsen, og at man ertvunget til at skulle starte forfra hver gang.Kommunens økonomi udgør en ramme om indsatsen alle steder,og mange steder oplever sagsbehandlerne, at kommunale spareplanersætter store begrænsninger i tilrettelæggelsen af indsatsen. En af sagsbe-handlerne siger herom:Der er sket rigtig meget her i [X]. De ersåfokuseret på, at der erpenge, der skal spares, og der er udmeldinger om, at vi mini-mumsaktiverer. De har så trods alt ikke fuldstændig lukket deder eksterne aktører endnu, men det tror jeg kun er et spørgsmålom tid.En stram økonomi har, ud over at der er indført minimumsaktivering,flere steder betydet, at der er kommet begrænsninger på brugen af vejle-dende og opkvalificerende tilbud, og at der satses på kommunale aktive-ringssteder frem for eksterne aktører. I andre jobcentre oplever sagsbe-handlere og ledere ikke de store omlægninger af indsatsen som følge aføkonomiske spareplaner i kommunen, og de oplever fortsat at have etforholdsvist stort råderum i tilrettelæggelsen af indsatsen.Undersøgelsen viser altså, at der er en række samfundsmæssigeog kommunale forhold, som, ifølge de interviewede sagsbehandlere ogledere, har betydning for indsatsens tilrettelæggelse og udformning ipraksis. Det drejer sig bl.a. om konjunkturelle forhold og forhold relate-ret til kommunernes erhvervsstruktur, økonomi og befolkningssammen-sætning.

gen af refusionsreglerne har medført et øget fokus på brug af virksom-hedspraktikker, samtidig med at der en del steder er kommet skrappererestriktioner på brugen af forløb, som ikke er direkte beskæftigelsesrette-de, men af en mere socialfaglig karakter. Det har altså en vis indvirkningpå, hvilke tilbud sagsbehandlerneråderover i indsatsen, men også hvilketilbud deforventesat gøre brug af. Derudover viser undersøgelsen, atsagsbehandlerne oplever rettidighedskrav som så styrende for indsatsen,at det går ud over kvaliteten af den indsats, de kan yde over for borgerne.Undersøgelsen peger desuden på en række forhold vedrørendeorganisering og ledelsesmæssige forhold, som har betydning for de mu-ligheder og begrænsninger, sagsbehandlerne har i tilrettelæggelsen af ind-satsen. Antallet af sager, sagsbehandleren varetager, har fx betydning for,hvor meget tid der er til borgerkontakt og opfølgning. Ledelsesforholdvil have betydning for i hvor høj grad sagsbehandlerne inddrages i be-slutningsprocesser vedrørende organiseringen af indsatsen samt hvilketråderum de har i tilrettelæggelsen af konkrete indsatser.Undersøgelsen viser ligeledes, at en god indsats for størstedelenaf sagsbehandlerne indebærer en såkaldt håndholdt indsats, dvs. en ind-sats som er helhedsorienteret, langstrakt, har fokus på delmål, indebærertæt opfølgning og er individuelt tilrettelagt. Der er dog også sagsbehand-lere, som i højere grad giver udtryk for at have fokus på endemålet fremfor på processer og delmål. Sagsbehandlerne har ligeledes lidt forskelligeopfattelser af deres egen rolle i indsatsen. Nogle lægger stor vægt på depersonlige relationer og på en helhedsorienteret tilgang, andre forsøger atholde et mere stringent fokus på beskæftigelse. Disse forskellige opfattel-ser spiller ind i forhold til, hvilke elementer de vælger at trække ind i ind-satsen, og dermed også på, hvordan indsatsen formes i praksis. Samtidigviser undersøgelsen dog også, at der ikke nødvendigvis altid er overens-stemmelse mellem idealer og praksis, og de forestillinger, sagsbehandler-ne har om den gode indsats og om deres egen rolle i udformningen heraf,er således ikke altid forenelige med de krav og vilkår, som udgør enramme om indsatsen.Borgeren spiller på mange måder en central rolle for, hvordanindsatsen formes i praksis, og hvordan virkningen af den bliver. Her spil-ler karakteren og kompleksiteten af borgerens problemer ind samt bor-gerens livssituation, motivation og arbejdsmarkedsidentitet. Sagsbehand-lerne giver samstemmende udtryk for, at indsatsen så vidt muligt tilrette-lægges med udgangspunkt i borgerens ønsker og behov. Samtidig er der

dog en række forhold, som gør, at dette ikke altid lader sig gøre i praksis,fx begrænsninger i tilbuddene, at borgeren falder for ret og pligt-aktivering samt manglende tid til dialog.Endelig peger undersøgelsen på en række samfundsmæssige ogkommunale forhold, som ifølge de interviewede sagsbehandlere og lede-re har betydning for indsatsens tilrettelæggelse og udformning i praksis.Sagsbehandlerne oplever fx, at økonomisk krise og høj arbejdsløshed hargjort det sværere for de ikke-arbejdsmarkedsparate ledige at komme iarbejde. I nogle af yderkommunerne oplever man desuden, at manglenpå arbejdspladser vanskeliggør arbejdet. Her betyder store geografiskeafstande ligeledes, at borgeren forsøges aktiveret så tæt på bopælen sommuligt, hvilket bliver et væsentligt hensyn i valg og tilrettelæggelse af ind-sats.Undersøgelsen viser altså, hvordan der i sagsbehandlernes for-tællinger åbnes op for et langt bredere og mere dynamisk indsatsbegreb,hvor indsatser er noget, der skabes i praksis i et samspil mellem forskelli-ge aktører, og hvis udformning afhænger af en lang række forskelligekontekstuelle forhold såsom lovgivning, økonomiske rammer, politiskeprioriteringer, ledelsesmæssige forhold, samarbejdsrelationer mv. Detbetyder, at det ikke alene er selve indsatstypen, men også måden, hvorpåindsatser udvælges, gennemføres og formes i praksis, som har betydning.Ifølge denne tankegang er indsatser altså i høj grad kontekstuelle størrel-ser, hvis udformning og virkning afhænger af en lang række forhold ogaktører. Dét, der virker for én person i én sammenhæng, virker såledesikke nødvendigvis for en anden person i en anden sammenhæng eller forden sags skyld for samme person i en anden sammenhæng.Parallelt med dette brede og dynamiske indsatsbegreb finder vidog også blandt sagsbehandlere og ledere et mere afgrænset og kontekst-uafhængigt begreb om indsatser i jobcentrene. Inden for det afgrænsedebegreb defineres indsatser i højere grad som pakker eller programmerbestående af faste bestanddele og orienteret mod et fælles overordnetformål og ofte rettet mod bestemte målgrupper. Denne forståelse kom-mer bl.a. til udtryk i sagsbehandlernes beskrivelser af konkrete indsatsty-per, og når de i interviewene giver udtryk for, at den håndholdte indsatsog virksomhedspraktik er ”det der virker” og ”det der rykker noget”.Her tales altså om indsatstyper, der opfattes som særligt virksomme.De to indsatsbegreber eksisterer side om side, men i nogle tilfæl-de kolliderer det ”pakkeorienterede” indsatsbegreb og forestillingen om

VIDENS- OGKOMMUNIKATIONSPROCESSERI AKTIVERINGSINDSATSENSom det fremgår af kapitel 4, er der mange forskellige aktører involvereti indsatsen over for de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodta-gere, og der er mange forskellige forhold, som har betydning for, hvor-dan indsatsen tilrettelægges og udmøntes i praksis. Der ligger således envigtig opgave i at sikre sammenhæng og kontinuitet i processen og i kon-takten til borgeren, og her spiller jobcentersagsbehandleren en central,koordinerende rolle. Samtidig betyder måden, hvorpå indsatsen er orga-niseret, med en høj grad af arbejdsdeling og begrænset tid til opfølgning,at sagsbehandlerne i høj grad er afhængige af tilbagemeldinger fra andreaktører i indsatsen. I dette kapitel ser vi nærmere på samarbejdsrelationerog kommunikationskanaler mellem jobcentersagsbehandlere og andreaktører i indsatsen, primært medarbejdere på aktiveringsprojekter. Vi serligeledes på praksisser og procedurer omkring vidensdeling og evaluering.Formålet hermed er at belyse, hvilken viden der ligger til grund for tilret-telæggelsen af indsatsen, hvordan denne viden opnås, og hvilke udfor-dringer og muligheder der kan være forbundet hermed. Vi har fokus påden processuelle, praksisnære form for viden, som relaterer sig til sags-behandlernes muligheder for at opnå viden om indholdet og resultaterneaf konkrete aktiveringsindsatser. Dermed søger vi at indkredse vidensde-lingsprocesser, kommunikationsveje og samarbejdsrelationer frem for

Som beskrevet i kapitel 4 indebærer opsplitningen af indsatsen over forde ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere i en beskæftigel-sesrettet, en socialfaglig og en økonomisk del, at en lang række forskelli-ge aktører er involveret i indsatsen. Ofte vil der være en række snitfladermellem forskellige forvaltninger og kontorer og mellem andre eksterneaktører i indsatsen, fx sundhedsfagligt personale, misbrugskonsulenter,frivillige på væresteder osv. Desuden vil der i mange tilfælde være taleom parallelle tiltag.Indsatsen er ligeledes karakteriseret ved en forholdsvis høj gradaf arbejdsdeling, hvor forskellige aktører har ansvaret for forskellige deleaf processen. Det er sagsbehandlerne, som, i samarbejde med borgeren,planlægger og træffer beslutning om aktiveringsindsatsen, og som har detdaglige ansvar for, at de gældende love og retningslinjer følges. Denpraktiske implementering af indsatsen er dog i høj grad lagt i hændernepå medarbejdere på aktiveringsprojekter, virksomhedskonsulenter, virk-somhedscentre mv. Det er således medarbejdere på aktiveringsprojekterog kontaktpersoner på virksomheder, som har den daglige dialog medborgeren, mens sagsbehandlerne inddrages og informeres undervejs iforløbet i varierende omfang og efter aftale med de pågældende aktører.Efter et endt aktiveringsforløb er det igen sagsbehandleren, som i samrådmed borgeren og på baggrund af tilbagemeldinger fra aktiveringsstederog virksomhedskonsulenter, skal træffe beslutning om det videre forløb.Måden, hvorpå indsatsen er organiseret, forudsætter en høj gradaf samarbejde, vidensdeling og kommunikation mellem jobcentersagsbe-handlere, virksomhedskonsulenter, medarbejdere på aktiveringssteder ogandre aktører i indsatsen. Det forudsætter ligeledes, at sagsbehandleren

har et vist kendskab til og overblik over de tilbud, der findes til de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere i kommunen, herunderhvad forskellige projekter kan tilbyde, hvilke målgrupper de er rettet mod,hvilke resultater der opnås osv. Som det fremgår af kapitel 3, kan dervære forskellige udfordringer forbundet hermed. Udfordringer som kanvariere fra et jobcenter til et andet. I det følgende afsnit ser vi nærmerepå, hvilke muligheder sagsbehandlerne har for at holde sig orienteret omde konkrete aktiveringstilbud, og vi skitserer kort nogle af de udfordrin-ger, der kan være forbundet hermed.

Som det fremgår af kapitel 3, er der nogle kommuner, der råder over rig-tig mange forskellige aktiveringstilbud rettet mod de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere (over 100), mens der an-dre steder er relativt få tilbud (omkring 10). Tilsvarende sker der noglesteder en hyppig udskiftning i tilbudsviften med mange eksternt finansie-rede projekter, mens der andre steder i højere grad foretages mindre ju-steringer og tilpasninger af allerede eksisterende tilbud. De fleste stedersynes tilbudsviften at bestå af en blanding af kommunale og private pro-jekter, nogle nyere og andre med mange år på bagen. Vilkårene er såledeslidt forskellige i de jobcentre, der indgår i undersøgelsen, og det sammeer de udfordringer og muligheder, der knytter sig til valget og brugen afaktiveringstilbuddene.Som det beskrives i kapitel 3, har mange af sagsbehandlernesvært ved at sætte præcise tal på, hvor mange tilbud de råder over til deikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere, og særligt i de størrejobcentre har sagsbehandlerne svært ved at skelne de forskellige tilbudfra hinanden. Nogle sagsbehandlere giver udtryk for, at mange tilbud ogen stor udskiftning i tilbudsviften gør det vanskeligt at få et overblik overindholdet af tilbuddene, og hvilke målgrupper de er egnede til. Én afsagsbehandlerne siger herom:Det er en jungle simpelthen. Det er noget af det, der er rigtigsvært at holde sig ajour med i en travl hverdag. Men hvad gørjeg? Jeg holder øjne og ører åbne, og så har vi jo en kultur her påstedet, hvor vi melder ud, hvis der kommer nogle nye forløb.

Sagsbehandleren tilkendegiver således, at det kan være vanskeligt at beva-re overblikket over de mange tilbud. På spørgsmålet om, hvordan hanorienterer sig i tilbuddene, refererer han til jobcentrets særlige kultur,som indebærer, at der informeres om nye projekter, og at aktiveringspro-jekter inviteres ud på jobcentret for at præsentere tilbuddene. Han un-derstreger dog samtidig, at på grund af mængden af tilbud kan sidst-nævnte kun lade sig gøre med nogle af projekterne. På andre jobcentrefremhæves besøg af eller på aktiveringsprojekter ligeledes som en af demåder, hvorpå man som sagsbehandler kan holde sig orienteret om deforskellige tilbud. Denne praksis synes at gælde uanset jobcentrets stør-relse og mængden af tilbud.Desuden kan man i mange af de jobcentre, der indgår i undersø-gelsen, finde forskellige former for systematik, der skal hjælpe sagsbe-handlerne med at finde rundt i tilbuddene. Det kan fx dreje sig om mereeller mindre detaljerede tilbudskataloger, instruktioner eller online-oversigter, som rummer beskrivelser af de enkelte tilbud. Også her synesder dog at være en vis variation mellem jobcentrene. Mens der nogle ste-der foreligger tykke kataloger over tilbuddene, har præsentationen af til-bud andre steder nærmest kun overskriftsform. På et af jobcentrene for-tæller sagsbehandlerne, at man tidligere har haft en skriftlig oversigt overtilbuddene, men at den nu er forældet, fordi den ikke er blevet opdateret.En del af sagsbehandlerne giver ligeledes udtryk for, at de i højgrad trækker på kollegaers erfaringer, når de skal orientere sig i tilbuds-viften og forsøge at finde det rigtige match mellem borger og aktive-ringsprojekt. Den kollegiale sparring fremhæves samtidig som vigtig for,at en sagsbehandler ikke låser sig fast på nogle få tilbud – de tilbud, haneller hun tilfældigvis kender bedst eller har haft størst succes med – hvil-ket nogle af sagsbehandlerne mener, der kan være en tendens til. En afsagsbehandlerne siger fx:Jeg har nok en tendens til at bruge det, jeg lige kender her og nu.Hvis det ellers kan leve op til det, der er borgerens problem. Såbruger jeg det, som jeg har haft succes med. Det er nok megetnaturligt. Derfor er det også vigtigt, at vi bruger hinanden sompersonale. Så kan man også brede sig lidt mere, når man får atvide af de andre: Det her er bare super!Mens sagsbehandlerne på nogle af jobcentrene giver udtryk for, at detkan være vanskeligt at holde sig orienteret om tilbuddene, opleves det

forholdsvist uproblematisk på andre jobcentre. I et interview med ensagsbehandler falder følgende udveksling således i en passage, hvor em-net er kendskab til aktiveringstilbuddene:I: Har I nogen form for overblik over, hvilke tilbud der er godetil hvilke målgrupper osv.?Sagsbehandler: Altså, vi har i hvert fald haft alle forudsætninger-ne for det. For da de vandt det her udbud, er vi jo blevet invite-ret derned. Først kom de her, tilbudsstederne, og fortalte omdem selv, og hvad det var, de nye tilbud kom til at bestå af, og såblev vi efterfølgende inviteret ned på stedet og fik igen en gen-nemgang af det… Så har vi den beskrivelse af vores tilbudsvifte,som er meget beskrivende. Vi kan ikke få en bedre viden. Oghvis vi er i tvivl om noget som helst i forhold til vores tilbud, såhar vi to medarbejdere, som udelukkende arbejder med de hertilbud.Sagsbehandleren oplever således at have alle muligheder for at opnå vi-den om aktiveringstilbuddene og referer i den forbindelse til de forskelli-ge former for systematik, der findes i jobcentret, som netop har til for-mål at hjælpe sagsbehandlerne med at skabe overblik.Der synes således at være en vis variation jobcentrene imellem iforhold til udbuddet af tilbud og graden af systematik omkring udvalgetaf tilbud. På samme måde er der forskel på, i hvor høj grad sagsbehand-lerne oplever at have overblik over de aktiveringstilbud, de råder over iarbejdet med de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere.Generelt synes udfordringerne med at bevare overblikket over tilbudde-ne at være størst i de kommuner, hvor mængden af tilbud er stor, oghvor der er den største foranderlighed i stammen af tilbud.

Forud for visitationen til et konkret aktiveringstilbud skal sagsbehandle-ren i samarbejde med borgeren udarbejde en jobplan, som er en skriftligaftale mellem jobcentret og den ledige om aktiviteter, der kan medvirketil, at den pågældende hurtigst muligt kommer i job. Jobplanen skal be-skrive beskæftigelsesmuligheder og -mål samt de aktiviteter og tilbud, derskal føre borgeren nærmere arbejdsmarkedet. For mere udsatte ledigeskal det ligeledes anføres, hvilke andre aktiviteter der kan bidrage til atstabilisere personens fysiske, psykiske og sociale situation, så den ledigekommer tættere på arbejdsmarkedet. For denne gruppe bør planen lige-ledes uddybe, hvilke barrierer der skal overvindes, og hvilke delmål derskal nås undervejs (Bekendtgørelse af lov om en aktiv beskæftigelsesind-sats nr. 710 af 23/06/2011; CABI, 2012). Jobplanen skal revideres ogopdateres undervejs, hvis forudsætningerne eller indsatsen ændres. Hen-sigten er således, at jobplanen skal være retningsgivende for, hvilke tilbudden ledige visiteres ud i.Af interviewsamtalerne fremgår det, at visitationen til aktive-ringstilbud helt konkret foregår på den måde, at sagsbehandleren foreta-ger en såkaldt bestilling, som sendes til aktiveringsprojektet. Bestillingenkan indeholde en kort beskrivelse af borgeren, formålet med forløbet,særlige problemstillinger, hvad der skal arbejdes med undervejs, tidsper-spektivet, eventuelle delmål osv. Sagsbehandlerne fortæller endvidere, atbestillingen kan være mere eller mindre detaljeret og mere eller mindrespecifik, hvilket afhænger af, hvor godt et indblik de har i borgerens pro-blemer, og om der foreligger en klar beskrivelse af den pågældendes ar-bejdsevne forud for forløbet. En af sagsbehandlerne beskriver bestillin-gen således:Det er jo den enkelte medarbejder i jobcentret, der sætter noglemål op for den bestilling, man laver. Det vil være en bestilling,ligesom hvis man købte en flyrejse, hvor man bestiller, jeg vilgerne sidde tæt på vinduet og have plads til så meget bagage, ogjeg vil gerne havde den slags mad. På samme vis laver vi også en

meget klar målbeskrivelse til leverandørerne om, hvad det er vitænker, der skal arbejdes med først og dernæst.Bestillingen af et aktiveringsforløb sammenlignes i citatet med bestillin-gen af en flyrejse. Sagsbehandleren understreger, at man afgiver præciseog individuelt tilrettede bestillinger og dermed målretter indsatsen mestmuligt til den enkelte borger. Det er sagsbehandlerens opfattelse, at engod bestilling eller beskrivelse af, hvad der forventes af forløbet, kan væ-re med til at sikre en sammenhængende og målrettet indsats. Denne op-fattelse deles af en leder fra et andet jobcenter, som siger:Jeg tror, der hvor vi oplever den største succes, det er der, hvorvi får lavet en god bestilling, og i dialog med både borgeren ogtilbuddet, så når man derhen. Hvis vi får lavet en for vag bestil-ling… så går der oftere ged i den, for borgeren ved måske hellerikke, hvad var fidusen egentlig lige her. Og tilbuddet vil gernegøre os glade, for ellers får de jo bare et gult kort eller et rødtkort, så de vil gerne løfte det, men hvis ikke vi har forholdt os til,hvad de skal nå, så kan der gå grums i den. Der hvor det går op ien højere enhed, det er der, hvor vi sammen får lavet en ordent-lig beskrivelse af, hvad det her forløb skal munde ud i. Der hvordialogen hele tiden er åben.Lederen understreger vigtigheden af at få udarbejdet nogle klare ret-ningslinjer forud for de konkrete aktiveringsforløb, så der er enighed om,hvad der skal arbejdes med og hen imod i forløbet. Samtidig er der dogen række forhold, som gør, at det i nogle tilfælde kan være vanskeligt atrealisere i praksis. Eksempelvis fortæller sagsbehandlerne, at der af og tilkan være tale om, at borgeren skal i ret og pligt-aktivering, hvor det pri-mære formål er at overholde lovmæssige krav om rettidighed. I andretilfælde kan det fx dreje sig om, at sagsbehandleren simpelthen manglerviden om borgeren. En af de interviewede sagsbehandlere siger herom:Vi skriver til leverandørerne. Vi laver en booking, og så skrivervi, hvad det handler om. Og mål kan jo sagtens ændre sig, ognogle gange er målet bare afklaring. Det er meget godt, men vikender jo ikke de mennesker, vi snakker med. Vi har en samtalepå måske 20 min., og så pejler man sig lidt ind på, hvad man sy-nes det handler om, og skal så prøve at lave en bestilling.

Sagsbehandleren fortæller altså om de vanskeligheder, der kan være for-bundet med at skulle foretage en bestilling af et aktiveringstilbud på bag-grund af en 20 minutters samtale med en borger. Denne opfattelse delesaf flere af de andre sagsbehandlere, vi har talt med. Én beskriver desuden,hvordan det kan variere, hvor specifikt formålet med forløbet beskrives:Sagsbehandler: Ja, altså vi laver en jobplan, hvor der er en be-skrivelse af, hvad formålet er med at sende dem et eller andetsted hen. Og nogle gange kan det mål være mere tydeligt endandre. Nogle gange vil formålet bare være lidt vagt formuleretsom, at det er afklaring. Fordi det kan nogle gange være det ene-ste fornuftige ord, man overhovedet kan sætte på. Der skal eneller anden afklaring til. Og så hen ad vejen kan det godt være, atman kan blive mere og mere specifik. Men nogle gange fægterman lidt i blinde.Ifølge disse og flere af de andre sagsbehandlere kan mængden af sager ogmanglende tid til at danne sig et indtryk af borgeren udgøre en udfor-dring i forhold til at kunne foretage en vurdering af, hvad der skal arbej-des med og hen imod i forløbet. Det betyder, at formålet i nogle tilfældesimpelthen bliver at få en beskrivelse af borgeren og dennes problemstil-linger. En af sagsbehandlerne siger:Nogle gange kan man sidde med en borger, som man egentligikke rigtig lige ved, og der har jeg brug for dem [aktiveringsste-det] til at lære vedkommende at kende og sige; vi ser det sådanog sådan, og der er behov for det og det. Så jeg bruger dem ogsåpå den måde til at overlade nogle ting til dem. Uddelegere opga-ver, det skal man være god til med alle de sager.Sagsbehandleren fortæller altså, at mængden af sager gør, at hun i nogletilfælde må overlade opgaven med at lære borgeren at kende til aktive-ringsstederne, og hun er således afhængig af deres tilbagemelding for atkunne vurdere og træffe beslutning om det videre forløb. Forløbets for-mål kan i sådanne tilfælde formuleres forholdsvist bredt og overordnetunder overskriften ”afklaring”.Når vi i interviewene har bedt medarbejderne på aktiveringspro-jekterne om at beskrive, hvad der kan stå i en bestilling fra jobcentret,giver flere af dem udtryk for, at det kan være meget varierende og per-sonafhængigt fra sagsbehandler til sagsbehandler. Som en af medarbej-

derne udtrykker det: ”Nogle sender bare et cpr-nummer, og andre senderen sagsmappe”. Enkelte af de interviewede medarbejdere udtrykker envis ambivalens i forhold til bestillingernes detaljeringsgrad. På den eneside kunne de godt ønske sig lidt mere information om borgeren og for-løbets formål, men på den anden side oplever de, at man med en forspecifik bestilling risikerer at komme til at arbejde i en forkert retning.En af aktiveringsmedarbejderne synes desuden, at bestillingerne til tiderkan være urealistiske og vanskelige at indfri. Der er således lidt forskelligeopfattelser blandt medarbejderne på aktiveringsprojekterne af bestillin-gernes karakter. Derimod er der bred enighed om, at det giver mening atafholde et indledende møde partnerne imellem med henblik på at af-stemme forventninger og undgå divergerende udmeldinger i forhold tilborgeren. Den opfattelse deles af sagsbehandlerne. I forlængelse herafefterspørger flere af sagsbehandlerne endvidere en bedre og tættere dia-log med virksomhedskonsulenter i forbindelse med visitationen. Én afde interviewede sagsbehandlere udtrykker det således:Jeg kunne godt ønske mig, at vi havde et tættere samarbejde medjobkonsulenterne. Få forklaret, hvad det lige præcis er, den herborger har brug for. Nu bliver det sådan noget meget formali-stisk noget med at bestille på en e-mail, at nu skal vi have én tilden og den. Og jeg skriver, hvad jeg vil, men det kan jo læses påmange forskellige måder... Vi mangler ligesom dialogen.Det er sagsbehandlerens oplevelse, at dialogen med jobkonsulenterneofte har en meget formalistisk form, som hun mener, kan give anledningtil misforståelser om indsatsens konkrete form og indhold.Af interviewene fremgår det således, at kommunikationen i denindledende visitationsproces, mellem jobcentersagsbehandlere og medar-bejdere på aktiveringssteder samt virksomhedskonsulenter, ofte foregårgennem såkaldte bestillinger, som bl.a. kan indeholde en kort skriftligbeskrivelse af forløbets formål og varighed. Ifølge sagsbehandlere ogmedarbejdere på aktiveringsprojekter kan formålene i nogle tilfælde haveen meget overordnet og mere diffus karakter, særligt i tilfælde hvor sags-behandleren ikke har noget klart billede af borgeren og derfor kan haveen oplevelse af at ”fægte i blinde”. I andre tilfælde kan der foreligge enmere præcis og detaljeret beskrivelse af, hvad der skal arbejdes med i for-løbet. Uanset hvad det konkrete formål med forløbet måtte være, under-streger en stor del af de interviewede ledere, sagsbehandlere og medar-

Når først forløbet er sat i gang, inddrages og informeres sagsbehandlereni varierende omfang undervejs. Af interviewene fremgår det, at det kanforegå gennem formelle kanaler som fx midtvejsevalueringer, progressi-onsrapporter, fremmødelister eller trepartsmøder, eller mere uformelt ogad hoc, fx gennem mails og telefonsamtaler med borger og/eller andreaktører i indsatsen og uplanlagte snakke med medarbejdere fra aktive-ringsprojekter, når de er i nærheden. Kommunikationens form og hyp-pighed synes til en vis grad at variere fra forløb til forløb afhængigt af,hvilken borger der er tale om. Samtidig synes der at være en vis variationi praksis mellem sagsbehandlere og mellem virksomhedskonsulenter ogaktiveringsprojekter.Mens nogle af sagsbehandlerne giver udtryk for, at de har en lø-bende kontakt med aktiveringsprojekterne undervejs i forløbene, fortæl-ler flertallet, at de primært inddrages i forbindelse med tremåneders-samtalen, ved forløbets afslutning, eller hvis der sker ændringer under-vejs i forløbet: For eksempel hvis noget går skævt, eller hvis der er behovfor, at sagsbehandleren tager stilling til ekstrabevillinger. En af sagsbe-handlerne beskriver kontaktforløbet således:Men altså, vi er som regel med i visitationssamtaler, når borgerenskal visiteres, og så plejer nogen af dem at indkalde os, måskehver tredje måned. Men ellers inden jobplanen slutter for at fin-de ud af, hvad det videre forløb skal være. Og derudover blivervi som regel inddraget, hvis der sker nogle ændringer, eller hvisborgeren lige pludselig ikke møder, eller de har behov for, atsagsbehandleren tager stilling til, om der kan bevilliges noget, såkan vi blive indkaldt. Så det er sådan lidt forskelligt afhængig af,hvilken borger man har med at gøre. Men som regel ved start oginden jobplanen slutter for at finde ud af, om vi skal forlænge el-ler noget andet. Og så har man løbende kontakt via telefon ogmails.

Fælles for denne og mange af de andre sagsbehandlere gælder, at de førstinddrages undervejs, hvis der er noget, som går skævt i forløbet. Går tin-gene som de skal, hører de derimod sjældent noget, og en stor del afsagsbehandlerne oplever enten slet ikke eller kun i begrænset omfang athave mulighed for selv at spille en aktiv og opsøgende rolle i forløbet.Det tilskrives høje sagstal, en stor administrativ byrde og et stort fokuspå overholdelse af rettidighed. Nogle af sagsbehandlerne giver udtryk forat have det fint med først at blive inddraget, hvis noget går galt. Hoved-parten beskriver dog et ideal om en håndholdt indsats, som indebærer entæt og hyppig opfølgning fra sagsbehandlerens side. For mange af sags-behandlerne forbliver det dog et ideal, som de finder svært at praktisereunder de nuværende organisatoriske rammer. En af sagsbehandlerne si-ger:Vi tager jobsamtaler, og så ser vi først borgeren igen om tre må-neder. Vi følger jo ikke op på noget. Det kunne jeg godt tænkemig, at der var lidt større mulighed for.Manglende tid til at følge op på forløbene undervejs, betyder at sagsbe-handlerne i høj grad må bero sig på de tilbagemeldinger, de får fra aktive-ringsprojekterne:Der er det tidsmæssige aspekt, som gør, at det kan være, at vi ik-ke har tid til at få den helt tætte feedback. Og der må vi havestor tillid til tilbudsstedet. Og så har vi jo minimum en personligkontakt med borgeren hver tredje måned. Hvis vi havde færresager, så kunne vi agere hurtigere. Det kan også være, at derkommer en fraværsrapport efter en måned, som viser, at han ik-ke har været der hele måneden.Med denne beskrivelse berøres en central problemstilling. En problem-stilling, som relaterer sig til sagsbehandlernes centrale koordinerende rol-le i en indsats, der er baseret på en høj grad af arbejdsdeling og en forud-sætning om løbende vidensdeling mellem sagsbehandlere og andre aktø-rer i indsatsen. Ifølge sagsbehandlerne ser de i mange tilfælde kun borge-ren hver tredje måned til en samtale af ca. 20 minutters varighed, ogmanglende tid til opfølgning undervejs i forløbene betyder, at de i højgrad er afhængige af tilbagemeldinger fra andre aktører i indsatsen, ikkemindst aktiveringsprojekter og virksomhedskonsulenter. Det er dog sam-

tidig sagsbehandlernes oplevelse, at der i praksis kan være stor variation ihyppigheden og kvaliteten af tilbagemeldingerne fra de enkelte projekterog konsulenter. Således beskrives nogle af projekterne som gode til atgive løbende tilbagemeldinger, mens der er andre, som sagsbehandlernestort set aldrig hører noget fra. Sagsbehandlerne fra et af jobcentrenefortæller, hvordan travlhed og omstruktureringer på nogle af kommu-nens aktiveringsprojekter går ud over kvaliteten af tilbagemeldingerne,som i en del tilfælde enten er fraværende eller begrænset til et ”det gårgodt”. På et andet jobcenter fortæller de interviewede sagsbehandlere omde udfordringer, der kan være forbundet med at få etableret gode samar-bejdsrelationer til aktiveringsprojekter og mentorer. Udfordringerneknytter sig ikke til noget specifikt tilbud, men opstår ifølge en af de inter-viewede sagsbehandlere ofte, når der er tale om nye samarbejdspartnere.Hun starter i følgende citat ud med at fortælle om et konkret nyt tilbudog går herefter over til at tale mere generelt om etableringen af nye sam-arbejdsrelationer:De er ikke altid alt for gode til at få meldt tilbage til sagsbehand-leren her. De har en ok relation til borgeren nogle af dem, menså er det som om, at det bliver glemt, at det faktisk også skalbruges til noget det, de render og laver. Så skal man have fat idem hver gang, man skal have et eller andet at vide med, hvor-dan det går. Det er sådan lidt frustrerende, hvis borgeren ringerherind, og man sidder der som blind makker og ikke rigtig ved,hvad det er de taler om, fordi man ikke har fået nogen tilbage-melding. Noget af det, der tager lang tid, når et tilbud er nyt, deter at komme ind på hinanden, så vi hver især finder ud af, hvaddet er, vi har behov for. Dem som laver arbejdet med borgerne,de skal finde ud af, hvad det er, vi kan levere, og vi skal finde udaf, hvad det er, de kan levere, og de skal vide, hvad det er, vi skalbruge. Så det tager tid.Sagsbehandleren oplever altså, at det kan tage tid at få afstemt forvent-ninger og få etableret nogle gode samarbejdsrelationer, og af samme år-sag glæder hun sig over, at man i kommunen har valgt at fortsætte sam-arbejdet med mange af de eksisterende samarbejdspartnere efter sidsteudbudsrunde.I interviewene giver sagsbehandlerne ligeledes en del eksemplerpå aktiveringsforløb, hvor der er en tæt dialog mellem jobcentersagsbe-handler og aktiveringsmedarbejdere, og hvor der foregår en løbende vi-

densdeling. Ifølge mange af de interviewede sagsbehandlere giver det debedste forløb:Ja, altså, dem jeg godt kan lide, det er jo også dem, hvor man haren rigtig god dialog jobcenter og tilbud imellem. Altså, at der eret rigtig godt samarbejde, at der er et tæt samarbejde. Fordi selv-følgelig hjælper tilbuddene sagsbehandlerne med at tage over pånogle opgaver, men man vil som sagsbehandler også gerne ligevide, hvad der foregår. Så der hvor man har en rigtig god dialog,og hvor man lige vender tingene med hinanden, det er som regelogså der, jeg synes, der er det bedste forløb.I citatet beskriver sagsbehandleren altså en arbejdsdeling mellem sagsbe-handler og aktiveringsprojekt, hvor projektet løfter nogle opgaver forsagsbehandleren, men hvor der samtidig er en tæt dialog mellem de toaktører. I dette og lignende tilfælde opleves arbejdsdelingen som for-holdsvis uproblematisk, og samarbejdet samt den tætte dialog synes atspille en væsentlig rolle herfor.I andre tilfælde er der tale om en arbejdsdeling, hvor sagsbe-handlere selv spiller en langt mere aktiv, opfølgende rolle i aktiverings-forløbene med hyppig kontakt til borgere såvel som andre aktører i ind-satsen (jf. kapitel 4). Her er der dog ofte tale om indsatser, som ligger udover, hvad der forventes og stilles krav om fra lovgivningsmæssig side,og som ifølge de pågældende sagsbehandlere kan lade sig gøre i et min-dre antal sager, og fordi de arbejder ud over normal arbejdstid og bakkesop af deres nærmeste leder.Det fremgår således af interviewene, at sagsbehandlerne inddra-ges og informeres i varierende omfang undervejs i løbet af et aktiverings-forløb eller en virksomhedspraktik. Kommunikationens form og hyppig-hed synes til en vis grad at variere, ikke bare fra sagsbehandler til sagsbe-handler, men fra forløb til forløb. I nogle tilfælde forekommer der såle-des at være en løbende dialog mellem de involverede aktører, og dettebeskrives af sagsbehandlere såvel som af ledere og medarbejdere på akti-veringsprojekter som de bedste forløb. Størstedelen af sagsbehandlernegiver dog udtryk for, at de oftest først inddrages undervejs, hvis der ernoget, som går skævt i forløbet, eller hvis der skal tages stilling til even-tuelle ekstrabevillinger. En tættere opfølgning ville ifølge nogle af sags-behandlerne betyde, at de ville kunne agere hurtigere og tage problemer-

Når et aktiveringsforløb afsluttes, og der skal træffes beslutning om detvidere forløb, er sagsbehandlerne i høj grad afhængige af tilbagemeldin-ger fra aktiveringsprojekterne. Dette foregår ofte gennem såkaldte pro-gressionsrapporter, som tager udgangspunkt i fem såkaldte ”opmærk-somhedspunkter”: Borgerens faglige og praktiske kompetencer i relationtil arbejdsmarkedet, personlige kompetencer i forhold til sociale og job-mæssige relationer, helbredsmæssige forhold i relation til arbejdsmarke-det, materielle forhold og netværk med relevans for arbejdsmarkedetsamt borgerens eget arbejdsmarkedsperspektiv (Bekendtgørelse om visi-tation og det individuelle kontaktforløb nr. 2009-0008628 af10. juli 2009).Derudover skal aktiveringsprojekterne forholde sig til, om der er sketfremskridt eller tilbageskridt i forløbet, og de skal foretage en vurderingaf borgerens arbejdsevne og muligheder på arbejdsmarkedet.Progressionsrapporterne skulle således gerne give et indtryk af,hvordan forløbet har været, og hvad der er opnået af resultater samt giveen pejling på, hvad der skal arbejdes videre med. Fordi sagsbehandlernekun i begrænset omfang selv har mulighed for at følge borgeren gennemforløbet, udgør progressionsrapporterne en vigtig kilde til viden om kon-krete aktiveringsindsatser. En af sagsbehandlerne fortæller:Og der er det jo meget vigtigt, at man har nogle steder, hvorman ved, at der bliver fulgt op, og de kommer i gang, og samar-bejdspartneren er god til at give tilbagemeldinger. Det er megetvigtigt for mig i min dagligdag, så jeg ikke skal være tovholder pådet hele, for det kan vi ikke nå, med alle de sager vi har.Af citatet fremgår det, at samarbejdet med aktiveringsprojekterne er afafgørende betydning for sagsbehandlerne i tilrettelæggelsen af indsatsen.Det er medarbejderne på aktiveringsstederne, som har den daglige kon-takt til borgeren, og som har mulighed for på helt tæt hold at følge ogvurdere, om der sker progression i forløbet. Dermed har de adgang til enviden om borgeren, som sagsbehandlerne ikke har samme mulighed forat opnå. En viden, som er afgørende i forhold til at kunne tilrettelæggeen indsats, som kan bringe borgeren tættere på arbejdsmarkedet, eller i

forhold til at afklare den pågældende til et andet forsørgelsesgrundlag. Enaf sagsbehandlerne beskriver samarbejdet således:Det er utrolig vigtigt i dagligdagen, at vores samarbejde medprojekterne fungerer. Det er alfa og omega, fordi de er jo voresarbejdsredskab på et eller andet plan… Altså, vores aktiverings-steder er faktisk også lidt vores forlængede arm i dagligdagen iforhold til at følge den enkelte, ikke? Jeg kunne da godt have eneller anden drøm om, at man kunne gøre det meget mere tæt,men det har vi simpelthen ikke mulighed for rent arbejdstids-mæssigt. Det kan vi ikke.Aktiveringsprojekterne betegnes her som sagsbehandlernes ”arbejdsred-skab” og ”forlængede arm i dagligdagen”, hvilket understreger vigtighe-den af samarbejdet. Samme opfattelse udtrykkes af en af de andre sags-behandlere:Vi kan jo ikke rykke folk på samme måde, som vores projekterkan. Dét, at de også udfører et praktisk arbejde. Dét, at de eromkring dem. De snakker med dem. De kender dem… Og der-for trækker vi jo også på projektlederne og dem, som arbejder påprojekterne. Derfor er det så vigtigt, at vi får de oplysninger, viskal have. Hvor vi får en beskrivelse af, hvordan det går; godt el-ler skidt? Hvad kan vi gøre? Hvad skal vi stille op, hvis det ikkegår så godt?Progressionsrapporterne indeholder en viden, som sagsbehandlerne skalbruge i tilrettelæggelsen af det videre forløb, og udgør således et vigtigtredskab i deres arbejde. Evnen til at levere gode skriftlige tilbagemeldin-ger bliver derfor ifølge mange af sagsbehandlerne en tungtvejende faktori valget mellem forskellige projekter og tilbud.I interviewsamtalerne udtrykker størstedelen af sagsbehandlerneen vis ambivalens i forhold til samarbejdet og kommunikationen medaktiveringsprojekterne. Mange af sagsbehandlerne giver udtryk for, at endel af aktiveringsprojekterne leverer gode og brugbare progressionsrap-porter, som kan anvendes i det videre arbejde. De fortæller dog samtidig,at det kan variere meget fra sted til sted, hvor ofte der gives tilbagemel-dinger, og hvor detaljerede beskrivelserne er. Således kan den skriftligekommunikation ifølge sagsbehandlerne i nogle tilfælde være forholdsvissparsom og af varierende kvalitet, ligesom der enkelte steder slet ikke

udarbejdes progressionsrapporter, men gives mundtlige tilbagemeldingereller kortere beskrivelser af forløbet i mails.På nogle jobcentre vedrører udfordringerne i relation til deskriftlige tilbagemeldinger i højere grad manglende ressourcer til at følgeop på progressionsrapporterne. Det fremgår fx af denne sagsbehandlersfortælling:Hvis ikke man har ressourcer til at følge op på de progressions-rapporter, man får, altså tilbagemeldingerne fra leverandørerne,så stopper hjulene jo med at dreje rundt. Så går det hele tiden istå. Så mister borgerne fornemmelsen af, at vi har en plan, og atvi følger den... At vi ikke når at følge op, så borgeren kan opleve,at en praktik udløber, uden at der bliver etableret en ny, fordi visimpelthen ikke har nået at forlænge eller forholde os til progres-sionen fra det forløb, de har været ude i…Derved er der en storrisiko for, at deres forløb skal startes op igen og igen og igen,fordi det kræver en noget længere indsats at få dem bragt til selv-forsørgelse… Og det er jo noget af det, jeg kan se, ofte bliver re-sultatet i beskæftigelsesindsatsen i vores kommune, at vi sim-pelthen ikke når det i tide.Sagsbehandleren oplever altså, at manglen på tid til at følge op på pro-gressionsrapporter kan have den konsekvens, at indsatsen bliver usam-menhængende og opbrudt, og at der hele tiden må startes forfra medmotivationsarbejdet og igangsættelsen af nye tilbud. På samme måde kanmanglen på ressourcer til at følge op på tilbagemeldinger fra andre aktø-rer, fx læger eller terapeuter, have den konsekvens, at der ikke foretagesde relevante justeringer i den plan, der er lagt for forløbet. Det kunneeksempelvis være, at der var kommet nye lægelige oplysninger i sagen,som fordrede en revurdering af planen.Ud over progressionsrapporterne nævnes de lovpligtige tremå-neders-samtaler med borgerne som en af de væsentligste kilder til videnom forløbet. Gennem samtalen får sagsbehandleren indblik i borgerensegen opfattelse af forløbet, ligesom samtalen gerne skulle give indsigt i,om han eller hun er kommet nærmere arbejdsmarkedet. Ifølge sagsbe-handlerne kan det dog være vanskeligt i løbet af en samtale af 20 minut-ters varighed. Vi er derfor igen tilbage ved progressionsrapporterne, somflere af sagsbehandlerne giver udtryk for at anvende som et udgangs-punkt for samtalerne. Det forudsætter dog, at der foreligger anvendelige

progressionsrapporter, og at sagsbehandlerne har tid til at følge op pådem.Sagsbehandlerne har endvidere mulighed for at indhente videnom indsatsen gennem samtaler på aktiveringsstederne med borgeren,medarbejdere på stedet samt i nogle tilfælde også andre aktører som fxlæger eller terapeuter. Det beskrives af flere af sagsbehandlerne som engod måde at opnå viden om forløbet. Samtidig er det deres oplevelse, atdet kan være med til at give et indblik i, hvad der foregår på aktiverings-stederne, ligesom det sikrer, at alle parter har kendskab til de aftaler, derindgås. Herom siger en af sagsbehandlerne:Jeg har også tit opfølgningssamtaler derude. Så laver vi nogletværfaglige samtaler. Fx var jeg til samtale derude i går, en af mi-ne borgere er i psykiatrisk behandling, og så var terapeuten fak-tisk også med til samtale for at finde ud af, hvad der skal ske vi-dere. Med dem, som har mange problematikker, har vi tit samta-ler sammen, også for at der ikke kommer noget split ind, at vi al-le sammen ved, hvad der bliver sagt, og hvad der videre skal ske.Ud over disse fællessamtaler, som sagsbehandleren omtaler i citatet, fo-regår der også forskellige former for forventningsafstemning mellem ak-tiveringsprojekter og jobcentre på et mere overordnet plan. Eksempelviser der nogle steder blandt sagsbehandlerne udpeget særlige kontaktper-soner, som er ansvarlige for at viderebringe spørgsmål, ris og ros, lige-som der andre steder er etableret særlige følgegrupper bestående af med-arbejdere fra henholdsvis jobcenter og aktiveringssteder. På nogle job-centre afholdes desuden teammøder mellem medarbejdere fra kommu-nale aktiveringssteder og jobcentersagsbehandlere, hvor begge parter harmulighed for at fremlægge punkter til diskussion. En af sagsbehandlernesiger herom:Så har vi mange gange en god diskussion om, hvordan vi opfat-ter tingene, og hvordan de opfatter tingene, og hvad mener vi ergodt, og hvad mener de er skidt. De synes måske, den måde viskriver jobplaner på, er noget værre skidt, fordi de ikke kan op-fylde det ude i marken, eller hvad det nu kan være. Vi vendermange af de her ting for at få noget godt ud af det i den sidsteende. Desværre er der meget fnidder fnadder, det kan der godtblive. Fordi vores mål er, at vi gerne vil have borgeren ud på ar-

bejdsmarkedet. Deres mål er at finde en praktik… Men vi prø-ver at give hinanden noget sparring og noget viden.På disse møder har såvel sagsbehandlere som medarbejdere på aktive-ringsstederne mulighed for at fremsætte ris og ros, og det er sagsbehand-lerens opfattelse, at det kan være med til at bløde op for nogle af de kon-flikter og uoverensstemmelser, der ellers godt kan opstå i samarbejdet.I interviewsamtalerne giver sagsbehandlerne altså udtryk for, atde er afhængige af tilbagemeldinger fra aktiveringsprojekterne med hen-blik på at kunne træffe beslutning om det videre forløb. I forbindelsehermed udgør såkaldte progressionsrapporter et væsentligt redskab. Deter dog sagsbehandlernes opfattelse, at det kan variere fra sted til sted,hvor ofte der gives tilbagemeldinger, og hvor detaljerede beskrivelserneer. Mens nogle projekter leverer gode progressionsrapporter, kan deskriftlige tilbagemeldinger i andre tilfælde være mere sparsomme og afvarierende kvalitet. På nogle jobcentre udtrykker sagsbehandlerne gene-relt tilfredshed med samarbejdet med aktiveringsprojekterne og kvalite-ten af tilbagemeldingerne. Her synes problemstillingerne i højere grad atvære knyttet til andre forhold som fx manglende tid til at følge op påprogressionsrapporter og øvrige tilbagemeldinger. Problemstillingerne ersåledes ikke nødvendigvis de samme alle steder. Ud fra de interviewsam-taler, der er gennemført i forbindelse med undersøgelsen, er det dog vo-res opfattelse, at det de fleste steder er svært at opnå viden om indsatsensforløb og resultater. Interviewene indikerer dog samtidig, at problemstil-lingernes karakter og omfang kan variere fra jobcenter til jobcenter.

Når vi i interviewene har spurgt direkte, om der foretages resultatopsam-linger eller evalueringer af indsatsen over for de ikke-arbejdsmarkeds-parate kontanthjælpsmodtagere, lyder svaret alle steder enten, at det ikkeer tilfældet, eller at det ikke er noget, medarbejderne er bekendte med.Fraværet af evalueringer af indsatsens resultater og/eller manglende vi-den herom går altså igen på tværs af de jobcentre, som indgår i undersø-gelsen. I et af interviewene med en leder falder følgende ordveksling i enpassage, hvor emnet netop er evalueringspraksis:Interviewer: Bliver der foretaget en form for evaluering af ind-satsen på nuværende tidspunkt?Leder: Øh... sådan på det generelle plan… Nej, det gør der ik-ke… Og så jo, for det kommer lidt an på, hvordan man ser det,men det er mere på sådan nogle ting som fx rettidighed; får folkde tilbud de skal have? Og ja, det er mere på sådan nogle planer.Det er ikke sådan, at vi har sat os ned, og har sagt; hvad er det,vi får ud af vores indsats over for match 2-borgerne? Det har jegikke oplevet på nuværende tidspunkt. Og det tror jeg faktisk hel-ler ikke, vi ville være i stand til lige nu, nej.Lederen fortæller altså, at der foreligger evalueringer af overholdelse afrettidigheden, men ikke af hvilke resultater der kommer ud af aktive-ringsindsatsen over for de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmod-tagere. Samme svar går igen blandt flere af lederne i de jobcentre, derindgår i undersøgelsen. Samtidig understreger de, at det er noget af det,de arbejder på at forbedre. Tendensen til at fokusere mere på målinger afrettighed end på resultater påpeges ligeledes af sagsbehandlerne. Én gri-ner, da hun bliver spurgt om, hvad der måles på i jobcentret, og sva-rer ”rettidighed”. Hun fortsætter:Men nej, der bliver ikke målt på, hvor meget de rykker, det gørder ikke. Altså, man kan jo selvfølgelig se, hvor mange derkommer ind i systemet, og hvor mange der bliver sluset ud. Mendet giver jo ikke et reelt billede, tror jeg ikke.Det er altså sagsbehandlerens indtryk, at hun og hendes kollegaer i højeregrad måles på, om de overholder nogle overordnede procesmål, end påom de får borgerne i arbejde eller uddannelse. Samtidig udtrykker hun og

flere af de andre sagsbehandlere skepsis over for overordnede målingeraf til- og fragang i antallet af borgere, der modtager kontanthjælp, somindikator i aktiveringsindsatsen, da de ikke mener, det nødvendigvis viser,hvad der sker med de pågældende borgere. Tallet kan fx lige såvel dækkeover, at borgeren er flyttet til en anden kommune eller er kommet ifængsel, som at pågældende er kommet i job eller uddannelse, lyder detfra sagsbehandlerne.For størstedelen af sagsbehandlernes vedkommende gives dersåledes enten udtryk for, at der ikke foreligger egentlige evalueringer ellersystematiske resultatopsamlinger, eller at det ikke er noget, de er bekendtmed. En af sagsbehandlerne siger:Nej, det har jeg ikke hørt noget om. Det kunne være meget rartat se. Jeg kunne jo fx være meget interesseret i at vide, hvor deter, det rykker, fordi det er jo dér, jeg gerne vil sende mine borge-re ud. Jeg vil da ikke sende dem et sted hen, hvor de ikke rykker.Så det kunne da være meget rart, hvis der lå den her statistikover det, men så vidt jeg er bekendt, så gør der ikke.Sagsbehandleren har altså ikke kendskab til, at der skulle findes oversig-ter over resultaterne af indsatsen for konkrete projekter, men giver ud-tryk for, at det ville være en brugbar viden i tilrettelæggelsen af indsatsen.Denne opfattelse deles af mange af de andre sagsbehandlere, som efter-lyser mere viden om indsatsens resultater, og som samtidig udtrykkerundren over, at det ikke er en viden, de automatisk har adgang til i deresarbejde. En siger:Jeg må da håbe på, at vi får bevæget så mange som muligt afdem til ordinær uddannelse og arbejde, men jeg ved ikke, hvor-dan tallene ser ud... Man kan undre sig over, at vi ikke får de tal ivirkeligheden. For det er ret væsentligt for os og vores motivati-on i forhold til at blive ved med at lave en god og faglig visite-ring, at vi også har et indtryk af, hvad det er der virker og hvor-for. Så det er da et stort håb, at der kommer mere opmærksom-hed på det. Det kan være lidt mærkeligt ikke at have den infor-mation.Samtidig er det da også sagsbehandlernes opfattelse, at det kan være van-skeligt at opstille konkrete, kvantificerbare resultater, når det drejer sigom indsatsen over for de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmod-

tagere, som ofte har komplekse problemstillinger og i en del tilfælde harbehov for en længerevarende indsats. Flere opfordrer således også til, atder i højere grad udvikles og anvendes kvalitative indikatorer, som givermulighed for at indfange små og mindre iøjnefaldende skridt mod ar-bejdsmarkedet som fx det at have fået mere mod på et fremtidigt ar-bejdsliv eller at have fået styr på økonomi, misbrug eller familieliv. Sam-tidig melder der sig også en række spørgsmål blandt sagsbehandlerne om,hvornår og hvordan man måler virkningen af en indsats. Hvis en borgerfx kommer i job efter to måneder på et aktiveringssted, kan det så tilskri-ves indsatsen, der er foregået på det konkrete sted, eller skyldes det sna-rere det motiverende og opkvalificerende arbejde, der ligger forud forforløbet? Og hvordan sammenlignes ”succesraten” mellem forskelligeprojekter, hvis målgruppen et sted er de allermest udsatte ledige, mensdet et andet sted er de mere ressourcestærke match 2-borgere? Sådannespørgsmål understreger kompleksiteten med hensyn til at måle effektenaf bestemte indsatser.I enkelte jobcentre og på enkelte aktiveringsprojekter er der alle-rede igangsat konkrete nye initiativer med henblik på at måle resultaterog progression i indsatsen over for de ikke-arbejdsmarkedsparate kon-tanthjælpsmodtagere. Eksempelvis gør et af jobcentrene forsøg med re-sultatbaseret styring, som anvendes med henblik på at skabe større sam-menhæng mellem indsats og resultater gennem en fortløbende indsam-ling af viden om effekterne af indsatsen. Et af aktiveringsprojekterne ar-bejder desuden på udvikling af et sæt af indikatorer i beskæftigelsesind-satsen over for de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtageremed henblik på i højere grad at kunne måle mindre fremskridt i retningaf arbejdsmarkedet.Af interviewsamtalerne med ledere og medarbejdere på de job-centre, der indgår i undersøgelsen, fremgår det således, at der enten sletikke eller kun i meget begrænset omfang foregår systematiske erfarings-opsamlinger og/eller evalueringer af indsatsens resultater. I en del tilfæl-de er sagsbehandlerne i tvivl om, hvorvidt der foreligger oversigter overde opnåede resultater, og oplever under alle omstændigheder ikke, at deter informationer, de har adgang til og kan bruge i deres daglige arbejde.FORMEL OG UFORMEL VIDENSDELING

både fokus på den formelle og den uformelle vidensdeling, idet beggeudgør potentielle kilder til viden i tilrettelæggelsen af konkrete aktive-ringsindsatser.I relation til den mere formaliserede vidensdeling fortæller ledereog sagsbehandlere på jobcentrene, at der med jævne mellemrum afholdesmøder i afdelingen eller i teamet. Det kan fx være en gang om ugen, engang hver fjortende dag eller en gang om måneden. På disse møder erder mulighed for at drøfte konkrete sager eller at dele gode og dårligeerfaringer relateret til samarbejdet med aktiveringsprojekterne. En afsagsbehandlerne siger:I afdelingen har vi ugentlige fællesmøder, og der kan alle sagsbe-handlere sætte et punkt på dagsordenen, frit fra leveren, og derkan nogle gange godt være nogen, der sætter en eller anden erfa-ring på, de har med et eller andet aktiveringssted for at høre: Erdet kun mig, der har oplevet det, eller er det en generel proble-matik? Og vi har også teammøder en gang om ugen i hvert team,hvor man så kan tage en sag med. Hvis man fx er i tvivl om: Ja-men, hvilket tilbud skal jeg anvende i forhold til den borger her?Så kan man sætte borgerens sag på teammødet.Denne form for sparring og vidensdeling foregår så vidt vi kan se på allede jobcentre, der indgår i undersøgelsen – omend i varierende omfang.Den primære videns- og erfaringsudveksling synes dog at foregå mereuformelt, fx gennem snakke med personen, man deler kontor med, ellerved lige at stikke hovedet ind til kollegaen nede ad gangen. En del afsagsbehandlerne fortæller, at de er gode til at bruge hinanden i teameteller i afdelingen, fx til at få vendt sager, de er kørt fast i, eller til at ud-veksle gode og dårlige erfaringer med aktiveringsprojekter eller virksom-heder. Det er ikke en vidensdeling, der er sat i system, og det er hellerikke sagsbehandlernes opfattelse, at det er en viden, der systematiseresog dokumenteres. En af sagsbehandlerne beskriver vidensdelingen såle-des:Det er meget uformelt. Der arbejdes på, at det skal være lidt me-re formaliseret, men det er ikke inde i nogle faste rammer endnu,det er det ikke. Vi er 4, og 3 af os sidder på samme kontor, såbliver det jo meget uformelt.

Mens den uformelle vidensdeling med kollegaer vægtes højt i de flestejobcentre, synes den enkelte steder at være mere nedprioriteret – ifølgesagsbehandlerne pga. travlhed i hverdagen. En af sagsbehandlerne for-tæller for eksempel:Du har så travlt med dit eget, at du ikke engang får delt en sol-strålehistorie med hende, du deler kontor med, fordi hun har joogså ekstremt travlt…man har ikke tid, man mangler tid, rigtigmeget.Mangel på tid udgør ifølge denne sagsbehandler en barriere mod delingaf viden og erfaringer i hverdagen. En anden sagsbehandler på sammejobcenter har samme oplevelse og giver udtryk for, at det ofte bliver lidttilfældigt og subjektivt, hvem man taler med om sine oplevelser, oghvornår det sker.Der synes således at være visse variationer jobcentrene imellem iforhold til, i hvor høj grad vidensdelingen er formaliseret og sat i rammer,og hvilke praksisser der er omkring den uformelle vidensdeling. Af inter-viewsamtalerne med sagsbehandlerne på de udvalgte jobcentre fremgårdet dog, at den primære erfaringsudveksling og vidensdelingen i mangetilfælde foregår mere uformelt og ad hoc-præget.

Aktiveringsindsatsen over for de ikke-arbejdsmarkedsparate ledige erkarakteriseret ved en forholdsvis høj grad af arbejdsdeling, hvor forskel-lige aktører har ansvaret for forskellige dele af processen. Det betyder, atder ligger en vigtig opgave i at sikre sammenhæng og kontinuitet i pro-cessen og i kontakten til borgeren, og her spiller jobcentersagsbehandle-ren en central koordinerende rolle. Samtidig betyder måden, hvorpå ind-satsen er organiseret, med en høj grad af arbejdsdeling og begrænset tidtil opfølgning, at sagsbehandlerne i høj grad er afhængige af tilbagemel-dinger fra andre aktører i indsatsen. Gode samarbejdsrelationer og klarekommunikationsveje mellem jobcentersagsbehandlere og andre aktører iindsatsen, er således af afgørende betydning.Det fremgår af interviewsamtalerne med ledere og medarbejderepå de jobcentre, der indgår i undersøgelsen, at mange har svært ved atgive en dækkende beskrivelse af, hvilke tilbud de har til rådighed i indsat-

sen over for de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere. Sær-ligt de steder, hvor antallet af tilbud er højt, og hvor der sker en hyppigudskiftning af tilbuddene. Tilbudskataloger, oplæg fra aktiveringsprojek-ter og intern vidensudveksling er nogle af de systematikker, der er indførtfor at hjælpe sagsbehandlerne med at finde rundt i de mange tilbud.Af interviewene fremgår det desuden, at den indledende kom-munikation, mellem jobcentersagsbehandlere og medarbejdere på aktive-ringsprojekter samt virksomhedskonsulenter, ofte foregår gennem så-kaldte ”bestillinger”, som kan indeholde en kort beskrivelse af forløbetsformål og varighed. Ifølge sagsbehandlere og medarbejdere på aktive-ringsprojekter kan formålene i nogle tilfælde have en meget overordnetog mere diffus karakter, særligt i tilfælde hvor sagsbehandleren ikke harnoget klart billede af borgeren og derfor kan have en oplevelse afat ”fægte i blinde”. I andre tilfælde kan der foreligge en mere præcis ogdetaljeret beskrivelse af, hvad der skal arbejdes med i forløbet. Uansethvad det konkrete formål med forløbet måtte være, fremhæver mange afde interviewede vigtigheden af dialogen mellem de involverede parter itilrettelæggelsen og igangsættelsen af konkrete aktiveringsforløb. En stordel af sagsbehandlerne giver dog samtidig udtryk for, at det i praksis oftekan være vanskeligt at realisere idealet om den tætte dialog og den godeoverlevering på grund af høje sagstal og mangel på tid.I interviewsamtalerne beskriver sagsbehandlerne, hvordan deinddrages og informeres i varierende omfang undervejs i aktiveringsfor-løbene. Kommunikationens form og hyppighed synes til en vis grad atvariere fra forløb til forløb, afhængigt af den enkelte sagsbehandler ellervirksomhedskonsulent eller af det enkelte aktiveringsprojekt. Mange afde interviewede ledere og medarbejdere giver udtryk for, at de bedsteforløb opnås i de tilfælde, hvor det lykkes at etablere en god og løbendedialog mellem de involverede aktører. Samtidig fremgår det af inter-viewene, at størstedelen af sagsbehandlerne oftest først inddrages under-vejs, hvis der sker ændringer, eller hvis noget går skævt i forløbet. Detopleves af mange af sagsbehandlerne som utilfredsstillende, og det erderes opfattelse, at de med en tættere opfølgning ville kunne agere hurti-gere i sagerne og tage eventuelle problemer i opløbet. Den mulighed op-lever de dog ikke eller kun i begrænset omfang at have på nuværendetidspunkt.Når vi i interviewene har spurgt, hvilke muligheder sagsbehand-lerne har for at indhente viden om indsatsens forløb og resultater, frem-

hæves såkaldte ”progressionsrapporter” fra aktiveringsstederne som etvæsentligt redskab. Progressionsrapporterne skal give et indtryk af, hvor-dan et konkret aktiveringsforløb er forløbet, og hvilke resultater der eropnået samt give en pejling af, hvad der skal arbejdes videre med. Det erdog sagsbehandlernes opfattelse, at det kan variere fra sted til sted, hvorofte der gives tilbagemeldinger, og hvor detaljerede beskrivelserne er.Mens nogle projekter leverer gode progressionsrapporter, kan de skriftli-ge tilbagemeldinger i andre tilfælde være mere sparsomme og af varie-rende kvalitet. Ifølge sagsbehandlere på nogle jobcentre kan problemernemed progressionsrapporter også være knyttet til vilkårene for at brugedem. De nævner fx manglende tid til at følge op på progressionsrappor-ter og øvrige tilbagemeldinger.Fraværet af resultatopsamlinger og evalueringer gælder alle 14jobcentre, der indgår i undersøgelsen. I en del tilfælde er sagsbehandlernei tvivl om, hvorvidt indsatsen evalueres, men de oplever under alle om-stændigheder ikke, at det er en viden, de har adgang til og kan bruge ideres daglige arbejde. Den primære erfaringsudveksling og vidensdelin-gen synes at foregå mere uformelt og ad hoc-præget. Også her er der dogvariationer jobcentrene imellem; der synes at være forskel på, i hvor højgrad vidensdelingen er formaliseret og sat i rammer, og hvilke praksisserder findes for den mere uformelle udveksling af viden og erfaringer.Der tegner sig samlet set et billede af en forholdsvis opsplittetindsats, som involverer mange forskellige aktører, og som opererer medsagsbehandleren i en central koordinerende og beslutningstagende posi-tion. Måden hvorpå indsatsen er organiseret forudsætter, at sagsbehand-lerne for det første har overblik over og viden om de konkrete aktive-ringstilbud, og for det andet har en viden om, hvad der sker i konkreteaktiveringsindsatser, og hvilke resultater der skabes. Det forudsætter igenen høj grad af vidensdeling aktørerne imellem samt at sagsbehandlernehar tiden og redskaberne til at kunne skabe sig et overblik over de mangetilbud. Sidstnævnte gælder ikke mindst på de jobcentre, hvor man råderover et bredt udvalg af tilbud. Undersøgelsen viser dog samtidig, at derer en række sårbarheder i processen, og at det videns-flow, der gerneskulle finde sted mellem jobcentersagsbehandlere og aktiveringsprojekter,og som udgør et væsentligt element i tilrettelæggelsen af vidensbaseredeindsatser, langt fra altid forløber uden vanskeligheder. Vi finder vissevariationer mellem de kommuner, der indgår i undersøgelsen, med hen-syn til hvor i processen sårbarhederne synes at være størst, og hvordan

LITTERATURArbejdsmarkedsstyrelsen (2010):En ny og effektiv refusionsmodel.Køben-havn.Arbejdsmarkedsstyrelsen (2009): Bekendtgørelse om visitation og detindividuelle kontaktforløb nr. 2009-0008628 af10. juli 2009.Arbejdsministeriet (2000):Effekter af aktiveringsindsatsen.København.Bekendtgørelse af lov om ansvaret for og styringen af den aktive beskæf-tigelsesindsats nr. 731 af 15/06/2010.Bekendtgørelse af lov om en aktiv beskæftigelsesindsats nr. 710 af23/06/2011.Bekendtgørelse af lov om aktiv socialpolitik nr. 946 af 01/10/2009.Bekendtgørelse om kommunernes ret til refusion af udgifterne til kon-tanthjælp, revalideringsydelse, sygedagpenge, ledighedsydelse ogsærlig ydelse til personer, der deltager i tilbud efter lov om en ak-tiv beskæftigelsesindsats, eller til sygedagpengemodtagere, dergradvist vender tilbage i arbejde nr. 171 af 27/02/2012.Bekendtgørelse om matchvurdering nr. 387 af 15/04/2010.Bekendtgørelse om regional pulje til jobrettet opkvalificering til bekæm-pelse af langtidsledighed nr. 1267 af 18/11/2010.Beskæftigelsesministeriet (2006):Ny chance til alle.København.Beskæftigelsesministeriet (2002):Flere i arbejde.København.

Beskæftigelsesregionen Syddanmark (2011):Resultatbaseret styring – manualtil jobcentre.København: Arbejdsmarkedsstyrelsen.Bolvig, I., P. Jensen & M. Rosholm (2001):Effekter af aktiveringsindsatsen iÅrhus kommune.Århus: Nationaløkonomisk Institut, Handelshøj-skolen i Århus. CLS rapport.Bredgaard, T., H.H. Jørgensen, R. Madsen, M.R. & C. Hansen (2011):Hvad virker i aktiveringsindsatsen?Beskæftigelsesregion Nordjylland.Breidahl, K. & J. Seemann (2009):Jobcentret som organisatorisk fænomen.Kø-benhavn: Frydenlund Academic.CABI (2012):Jobplanen.Tilgængelig på: http://www.cabiweb.dk/lovstof/rekruttering/jobplanen. Besøgt den 18.06.2012.Caswell, D. (2005):Handlemuligheder i socialt arbejde – et casestudie om kom-munal frontlinjepraksis på beskæftigelsesområdet.Ph.d.-afhandling,Roskilde Universitetscenter og AKF – Anvendt Kommunal-Forskning.Damgaard, B., P. Hohnen & M.B. Madsen (2005):Fokus på job?Køben-havn: Socialforskningsinstituttet, 05:12.Eskelinen, L. & S.P. Olesen (2010):Beskæftigelsesindsatsen og dens virkningerset fra kontanthjælpsmodtagernes perspektiv.København: AKF – An-vendt KommunalForskning.Graversen, B.K. (2011):Tættere på arbejdsmarkedet? Om effektmåling af be-skæftigelsesindsatsen for ikke-arbejdsmarkedsparate ledige.København:Socialforskningsinstituttet, 11:11.Henriksen, A.C. (2010):Veje til beskæftigelse – en kvalitativ undersøgelse af ind-satser for ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere.Køben-havn: Socialforskningsinstituttet, 10:04.Hohnen, P., M.D. Mortensøn & C. Klitgaard (2007):Den korteste vej tilarbejdsmarkedet – en kvalitativ undersøgelse af indsatsen over for ikke-arbejdsmarkedsparate ledige.København: Socialforskningsinstituttet,07:12.Järvinen, M. & N. Mik-Meyer (2003):At skabe en klient. Institutionelle identi-teter i socialt arbejde.København: Hans Reitzels Forlag.Järvinen, M., J.E. Larsen & N. Mortensen (red.) (2002):Det magtfulde mødemellem system og klient.Århus: Aarhus Universitetsforlag.Kvale, S. (1997):Interview. En introduktion til det kvalitative forskningsinterview.København: Hans Reitzel.

Larsen, F. (2009):Kommunal beskæftigelsespolitik - jobcentrenes implementering afbeskæftigelsesindsatsen i krydsfeltet mellem statslig styring og kommunal au-tonomi.København: Frydenlund Academic.Lipsky, M. (1980):Street-level bureaucracy: Dilemmas of the Individual in PublicService.New York: Russel Sage Foundation.Madsen, M.B., M.D. Mortensøn & A. Rosdahl (2006):Arbejdsmarkedspa-rat eller ej? En kvalitativ undersøgelse af visitationen af kontanthjælpsmod-tagere i ti kommuner.København: Socialforskningsinstituttet, 06:29.Prieur, A. & L.S. Henriksen (2004): ”Et nyt perspektiv på magt i det so-ciale arbejde”.Dansk Sociologi,15(3), s. 101-112.Regeringen (Venstre og Det Konservative Folkeparti) og Dansk Folke-parti (2006):Aftale om fremtidens velfærd og velstand og investeringer ifremtiden.København: Regeringen.Rigsrevisionen (2010):Beretning om effekten af aktivering af ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere.København: Statsrevi-sorerne.Rosdahl, A. & K.N. Petersen (2006):Modtagere af kontanthjælp. En littera-turoversigt om kontanthjælpsmodtagere og den offentlige indsats for at hjælpedem.København: Socialforskningsinstituttet, 06:30.Rosholm, M. & M. Svarer (2009):Kvantitativ evaluering af Alle i gang.Kø-benhavn: Arbejdsmarkedsstyrelsen.Stigaard, M.V., M.F. Sørensen, S.C. Winter, N. Friisberg & A.C. Henrik-sen (2006):Kommunernes beskæftigelsesindsats.København: Social-forskningsinstituttet, 06:28.Skipper, L. (2010):En mikroøkonometrisk evaluering af den aktive beskæftigelses-indsats.København: AKF – Anvendt KommunalForskning.Tørslev, M.K., K. Weibel & J. Høgelund (2010):Sygemeldte og førtidspensio-nister med handicap – jobcentermedarbejderes perspektiver på jobcentrenesindsats.København: Socialforskningsinstituttet, 10:26.Væksthuset (2010):Kvalitetssikring af beskæftigelsesindsatsen.Tilgængelig på:http://www.vaeksthuset.dk/udvikling-og-metode/forskning-og-projekter/kvalitetssikring-af-beskaeftigelsesindsatsen.aspx. Be-søgt den 21.06.2012.Winter, S.C. (2002):Explaining Street-Level Bureaucratic Behavior in Social andRegulatory Policies.Paper prepared for the Annual Meeting of theAmerican Political Science Association in Boston, 29. August - 1.September 2002. København: Socialforskningsinstituttet.

SFI-RAPPORTER SIDEN 2011SFI-rapporter kan købes eller downloades gratis fra www.sfi.dk. Enkelterapporter er kun udkommet som netpublikationer, hvilket vil fremgå aflisten nedenfor.11:01Liversage, A., V. Jakobsen & I.R. Hansen:”Det var ikke nemt, menjeg klarede det!” Interviewundersøgelse med etniske minoritetskvinder omuddannelse.156 sider. ISBN: 978-87-7119-000-7. Vejledende pris:150,00 kr.Filges, T. & H. Holt:AC-arbejdskraft i den vestlige del af RegionMidtjylland. Muligheder og barrierer.96 sider. ISBN: 978-87-7119-001-4. Vejledende pris: 90,00 kr.Lausten, M., A.-K. Mølholt, H. Hansen, L.H. Schmidt & M.Aaquist:Forebyggende foranstaltninger 5-9 år. Dialoggruppe – om fore-byggelse som alternativ til anbringelse. Delrapport 3.184 sider. ISBN:978-87-7119-002-1. Vejledende pris: 180,00 kr.Jacobsen, J. & M. Lindstrøm:Lokal integration af førtidspensionister.110 sider. ISBN: 978-87-7119-003-8. Vejledende pris: 110 kr.Deding, M. (red.):Forskning om tvang i misbrugsbehandling. En kort-lægning foretaget af SFI Campbell.110 sider. ISBN: 978-87-7119-004-5. Netpublikation.

Oldrup, H., M. Lindstrøm & S. Korzen:Vold mod førskolebørn.Praksis og barrierer for opsporing og underretning.110 sider. ISBN:978-87-7119-005-2. Netpublikation.Christensen, E.:Væk fra Grønland. Udsatte grønlændere, der er flyttettil Danmark med deres børn.88 sider. ISBN: 978-87-7119-006-9.Vejledende pris: 90,00 kr.Brink Thomsen, L. & J. Høgelund:Handicap og beskæftigelse. Ud-viklingen mellem 2002 og 2010.140 sider. ISBN: 978-87-7119-007-6. Vejledende pris: 140,00 kr.Bengtsson, S., H. Hansen & M. Røgeskov:Børn med en funk-tionsnedsættelse og deres familier. Den første kortlægning i Norden.108 si-der. ISBN: 978-87-7119-008-3. Vejledende pris: 110,00 kr.Vitus, K. & A.A. Kjær:PSP-samarbejdet. En kortlægning af PSP-Frederiksberg, Odense, Amager og Esbjerg.201 sider. ISBN: 978-87-7119-009-0. Netpublikation.Graversen, B.K.:Tættere på arbejdsmarkedet? Om effektmåling af be-skæftigelsesindsatsen for ikke-arbejdsmarkedsparate ledige.78 sider.ISBN: 978-87-7119-010-6. e-ISBN: 978-87-7119-048-9. Vejle-dende pris: 70,00 kr.Andersen, D., R. Thomsen, A.P. Langhede, A.A. Nielsen & A.T.Hansen:Skolernes samarbejde. Kortlægning af skolernes kontakt medkommunale forvaltninger og andre institutioner.249 sider. ISBN: 978-87-7119-011-3. Netpublikation.Larsen, M., H.B. Bach & L.S. Ellerbæk:55-70-åriges forbliven påarbejdsmarkedet. Adfærd, forventninger, aftaler og kendskab til regler.222sider. ISBN: 978-87-7119-012-0. e-ISBN: 978-87-7119-045-8.Vejledende pris: 220,00 kr.Christoffersen, M.N. & I. Hammen:ADHD-indsatser. En forsk-ningsoversigt.129 sider. ISBN: 978-87-7119-013-7. Vejledende pris:130,00 kr.Oldrup, H., S. Korzen, M. Lindstrøm & M.N. Christoffersen:Vold mod børn og unge. Hovedrapport.95 sider. ISBN: 978-87-7119-014-4. Vejledende pris: 90,00 kr.Rostgaard, T., L. Bjerre, K. Sørensen & N. Rasmussen:Omsorg ogetnicitet. Nye veje til rekruttering og kvalitet i ældreplejen.207 sider.ISBN: 978-87-7119-015-1. Vejledende pris: 200,00 kr.

Bengtsson, S., W. Alim, H. Holmskov & A. Lund:Sociale indsatser tilmennesker med ADHD. En kortlægning.166 sider. ISBN: 978-87-7119-017-5. e-ISBN: 978-87-7119-040-3. Vejledende pris: 160,00 kr.T.B. Jakobsen, A.P. Langhede & K. Sørensen:Lige muligheder –støtte til udsatte børn og unge. Evalueringsrapport 1: Beskrivelse af igang-satte forsøgsprojekter.87 sider. ISBN: 978-87-7119-016-8. Netpub-likation.Albæk, K. & L.B. Thomsen:Er kvindefag lavtlønsfag? En analyse afsammenhængen mellem løn og andelen af kvinder i enkelte arbejdsfunktioner.97 sider. ISBN: 978-87-7119-018-2. Vejledende pris: 97,00 kr.Knudsen, L. & T. Egelund:Effekter af slægtspleje. Slægtsanbragte børnog unges udvikling sammenlignet med plejebørn fra traditionelle plejefamilier.161 sider. ISBN: 978-87-7119-019-9. Vejledende pris: 160,00 kr.Kofod, J., T.F. Dyrvig, K. Markwardt, N. Lagoni, R. Bille, T.Termansen, L. Christiansen, E.J. Toldam & M. Vilshammer:Pro-stitution i Danmark.395 sider. ISBN: 978-87-7119-020-5. Vejle-dende pris: 390,00 kr.L.B. Thomsen & J. Høgelund:Handicap og beskæftigelse i 2010.Regionale Forskelle.68 sider. ISBN: 978-87-7119-021-2. e-ISBN:978-87-7119-022-9. Vejledende pris: 60,00 kr.Amilon, A.:Supplerende arbejdsmarkedspension. Hvorfor vælger ellerfravælger førtidspensionister ordningen?92 sider. ISBN: 978-87-7119-023-6. e-ISBN: 978-87-7119-024-3. Vejledende pris: 90,00 kr.Christensen, E. & H. Hansen:Den sociale indsats for børn og unge i Grøn-land. Kortlægning af aktiviteterne 2011.44 sider. ISBN: 978-87-7119-025-0. e-ISBN: 978-87-7119-026-7. Vejledende pris: 40,00 kr.Lyk-Jensen, S.V., C.D. Weatherall, J. Heidemann, M. Damgaard,& A. Glad:Soldater før og under udsendelse. En kortlægning.190 sider.e-ISBN: 978-87-7119-028-1. Netpublikation.Ottosen, M.H. & S. Stage:Dom til fælles forældremyndighed. En evalu-ering af forældreansvarsloven.257 sider. ISBN: 978-87-7119-029-8. e-ISBN: 978-87-7119-030-4. Vejledende pris: 250,00 kr.Liversage, A. & L.L. Knudsen:Kvinder i byggefag. En interviewunder-søgelse.131 sider. ISBN: 978-87-7119-031-1. e-ISBN: 978-87-7119-032-8. Vejledende pris: 130,00 kr.Christensen, E. & H. Hansen:Kalaallit nunaanni meeqqanut inuusut-tunullu isumaginninnikkut suliniutit.46 sider. ISBN: 978-87-7119-033-5. e-ISBN: 978-87-7119-034-2. Vejledende pris: 40,00 kr.

Lausten, M., A.-K. Mølholt, H. Hansen, K.S. Vammen, L.H.Schmidt & A.-C. Legendre:Forebyggende foranstaltninger 10-13 år.Dialoggruppe – om forebyggelse som alternativ til anbringelse. Delrapport 4.184 sider. ISBN: 978-87-7119-036-6. e-ISBN: 978-87-7119-037-3. Vejledende pris: 180,00 kr.Bengtsson, S.:Danmark venter stadig på sin psykiatrireform. Et rids afudviklingen de seneste årtier.78 sider. ISBN: 978-87-7119-038-0. e-ISBN: 978-87-7119-039-7. Vejledende pris: 70,00 kr.Oldrup, H.H. & K. Vitus:Indsatser over for udsatte 0-3-årige og deres foræl-dre. En systematisk forskningsoversigt.213 sider. ISBN: 978-87-7119-041-0.e-ISBN: 978-87-7119-042-7. Vejledende pris: 210,00 kr.Madsen, M.B., S. Jacobsen & S. Jensen:Socialt bedrageri. Et litteratur-studie.100 sider. e-ISBN: 978-87-7119-044-1. Netpublikation.Christoffersen, M.N., P.S. Olsen, K.S. Vammen, S.S. Nielsen, M.Lausten & J. Brauner:Tidlig identifikation af kriminalitetstruede børn ogunge. Risiko- og beskyttelsesfaktorer.207 sider. ISBN: 978-87-7119-046-5. e-ISBN: 978-87-7119-047-2. Vejledende pris: 200,00 kr.Olsen, R.F., T. Egelund & M. Lausten:Tidligere anbragte som ungevoksne.145 sider. ISBN: 978-87-7119-043-4. e-ISBN: 978-87-7119-051-9. Vejledende pris: 140,00 kr.Thomsen, L.B. & J. Høgelund:Køn, Handicap og beskæftigelse i2010.47 sider. e-ISBN: 978-87-7119-053-3. Netpublikation.Liversage, A. & T.G. Jensen:Parallelle retsopfattelser i Danmark. Etkvalitativt studie af privatretlige praksisser blandt etniske minoriteter.191sider. ISBN: 978-87-7119-054-0. e-ISBN: 978-87-7119-055-7.Vejledende pris: 190,00 kr.Ottosen, M.H., S. Stage & H.S. Jensen:Børn i deleordninger. Enkvalitativ undersøgelse.209 sider. ISBN: 978-87-7119-056-4. ISBN:978-87-7119-057-1. Vejledende pris: 200,00 kr.Pedersen, M.J., A. Rosdahl, S.C. Winther, A.P. Langhede & M.Lynggaard:Ledelse af folkeskolerne. Vilkår og former for skoleledelse.283 sider. e-ISBN: 978-87-7119-058-8. Netpublikation.Espersen, L.D., M. Eiberg & D. Andersen:Veje til ungdomsuddan-nelse 2. Kvalitative interview med skoleledere, lærere, elever og UU-vejledere.169 sider. e-ISBN: 978-87-7119-060-1. Netpublikation.Nielsen, L.P. & P.S. Olsen:11-åriges trivsel og risiko. Statistiske ana-lyser af 11-åriges trivsel.115 sider. ISBN: 978-87-7119-061-8. e-ISBN: 978-87-7119-062-5. Vejledende pris: 110,00 kr.

Thuesen, F., M.K. Tørslev & T.G. Jensen:Rekruttering og fasthol-delse af højtuddannet arbejdskraft. Danmark, Norge, Holland, Storbri-tannien og Canada.244 sider. ISBN: 978-87-7119-063-2. e-ISBN:978-87-7119-064-9. Vejledende pris: 240,00.Thomsen, L.B., H. Holt, S. Jensen & F. Thuesen:Virksomhederssociale engagement. Årbog 2011.194 sider. ISBN: 978-87-7119-065-6. e-ISBN: 978-87-7119-066-3. Vejledende pris: 190,00 kr.Bengtsson, S. & D.L. Stigaard:Aktuel skandinavisk og britisk handi-capforskning. En kortlægning af miljøer.318 sider. ISBN: 978-87-7119-067-0. e-ISBN: 978-87-7119-068-7. Vejledende pris: 310,00 kr.Lauritzen, H.H., B. Boje-Kovacs & L. Benjaminsen:Hjemløshed iDanmark 2011. National kortlægning.148 sider. ISBN: 978-87-7119-069-4. e-ISBN: 978-87-7119-070-0. Vejledende pris: 140,00 kr.Stigaard, D.L.:Fra hjemløshed til egen bolig. Et interviewstudie blandt tidlige-re hjemløse.68 sider. e-ISBN: 978-87-7119-071-7. Netpublikation.Andersen, S.C. & S.C. Winter (red.):Ledelse, læring og trivsel i folke-skolerne.164 sider. ISBN: 978-87-7119-072-4. e-ISBN: 978-87-7119-073-1. Vejledende pris: 160,00 kr.Holt, H. & M. Larsen:Kønsopdelt lønstatistik og redegørelse om lige løn.Evaluering af loven.118 sider. e-ISBN: 978-87-7119-074-8. Net-publikation.Brauner, J., P.S. Olsen & T. Egelund:Muligheder for Dokumentationaf anbringelser. En gennemgang af målemetoder.168 sider. ISBN: 978-87-7119-076-2. e-ISBN: 978-87-7119-077-9. Vejledende pris:160,00 kr.Lyk-Jensen, S.V., A. Glad, J. Heidemann & M. Damgaard:Soldater efter udsendelse. En spørgeskemaundersøgelse.117 sider. e-ISBN: 978-87-7119-075-5. Netpublikation.Lausten, M., H. Hansen, A.-K. Mølholt, K.S. Vammen & A.-C.Legendre:Forebyggende foranstaltninger 14-17 år. Dialoggruppe – om fo-rebyggelse som alternativ til anbringelse. Delrapport 5.235 sider. ISBN:978-87-7119-078-6. e-ISBN: 978-87-7119- 079-3. Vejledendepris: 230,00 kr.Rostgaard, T., T.N. Brunner & T. Fridberg:Omsorg og livskvalitet iplejeboligen.150 sider. ISBN: 978-87-7119-080-9. e-ISBN: 978-87-7119-081-6. Vejledende pris: 150,00 kr.Mølholt, A.-K., S. Stage, J.H. Pejtersen & P. Thomsen:Efterværnfor tidligere anbragte unge. En videns- og erfaringsopsamling.222 sider.

ISBN: 978-87-7119-082-3. e-ISBN: 978-87-7119-083-0. Vejle-dende pris: 220,00 kr.Ellerbæk, L.S. & A. Høst:Udlejningsredskaber i almene boliger. Enanalyse af brugen og effekterne af udlejningsredskaber i almene boligområder.258 sider. ISBN: 978-87-7119-084-7. e-ISBN: 978-87-7119- 085-4. Vejledende pris: 250,00 kr.Høgelund, J.:Effekter af den beskæftigelsesrettede indsats for sygemeldte.En litteraturoversigt.112 sider. e-ISBN: 978-87-7119-086-1. Net-publikation.Rasmussen, P.S. & P.S. Olsen:Positiv adfærd i læring og samspil(PALS). En evaluering af en skoleomfattende intervention på 11 pilotsko-ler.159 sider. ISBN: 978-87-7119-087-8. e-ISBN: 978-87-7119-088-5. Vejledende pris: 150,00 kr.Fridberg, T. & M. Damgaard:Frivillige i hjemmeværnet 2011.120sider. ISBN: 978-87-7119-089-2. e-ISBN: 978-87-7119-090-8.Vejledende pris: 120,00 kr.Lyk-Jensen, S.V., J. Heidemann & A. Glad:Soldater – før og efterudsendelse. En analyse af motivation, økonomiske forhold og kriminalitet.164 sider. e-ISBN: 978-87-7119-091-5. Netpublikation.Bengtsson, S.:Vækstfaktorer på det specialiserede socialområde.120sider. ISBN: 978-87-7119-092-2. e-ISBN: 978-87-7119-093-9.Vejledende pris: 120,00 kr.Dines, A., V. Jakobsen, V.M. Jensen, S.S. Nielsen, S., K.C.Z.Pedersen, D.S. Petersen & K.M. Thorsen:Indsatser for tosprogedeelever. Kortlægning og analyse.162 sider. e-ISBN: 978-87-7119-094-6.Netpublikation.Christensen, E.:Nakuusa – vi vil og vi kan. En opfølgning på YouthForum i Ilulissat 2011.48 sider. e-ISBN: 978-87-7119-096-0. Net-publikation.Christensen, E.:Nakuusa – piumavugut saperatalu. 2011-mi ilulissaniYouth Forum pillugu nangitsineq.50 sider. e-ISBN: 978-87-7119-097-7. Netpublikation.Larsen, M. & L.S. Ellerbæk:Evaluering af jobplanen. Nuværende ogkommende pensionisters kendskab til og betydning af reglerne for at arbejde.111 sider. ISBN: 978-87-7119-100-4. e-ISBN: 978-87-7119-101-1. Vejledende pris: 110,00 kr.Larsen, M., H.B. Bach & A. Liversage:Pensionisters og efterlønsmod-tageres arbejdskraftpotentiale. Fokus på genindtræden.181 sider. ISBN:

978-87-7119-102-8. e-ISBN: 978-87-7119-103-5. Vejledende pris:180,00 kr.Ottosen, M.H. & S. Stage:Delebørn i tal. En analyse af skilsmisse-børns samvær baseret på SFI’s børneforløbsundersøgelse.111 sider. ISBN:978-87-7119-104-2. e-ISBN: 978-87-7119-105-9. Vejledende pris:110,00 kr.Nilsson, K. & H. Holt:En vurdering af arbejdsskadestyrelsens fastholdelse-scenter. Kommuners, fagforeningers, arbejdsgiveres og forsikringsselskaberserfaringer med fastholdelsescentret.89 sider. ISBN: 978-87-7119-106-6. e-ISBN: 978-87-7119- 107-3. Vejledende pris: 80,00 kr.Holt, H:Lokal løn på kommunale arbejdspladser. Forskelle i kvinders ogmænds løn.82 sider. e-ISBN: 978-87-7119-108-0. Netpublikation.Bengtsson, S. & M. Røgeskov:Et liv i egen bolig. Analyse af bostøtte tilborgere med sindslidelser.145 sider. ISBN: 978-87-7119-109-7. e-ISBN: 978-87-7119-110-3. Vejledende pris: 140,00 kr.Graversen, B:Effekter af virksomhedsrettet aktivering for udsatte ledige.En litteraturoversigt.72 sider. e-ISBN: 978-87-7119-112-7. Net-publikation.Albæk, K., H.B. Bach & S. Jensen:Effekter af mentorstøtte for udsatteledige. En litteraturoversigt.68 sider. e-ISBN: 978-87-7119-114-1.Netpublikation.Jensen, T.G., K. Weibel, M.K. Tørslev, L.L. Knudsen & S.J. Ja-cobsen:Måling af diskrimination på baggrund af etnisk oprindelse.134sider. ISBN: 978-87-7119-115-8, e-ISBN: 978-87-7119-116-5.Vejledende pris: 130,00 kr.Weibel, K. & M. B. Madsen:Delt viden. Aktiveringsindsatsen for ik-ke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere.152 sider. ISBN:978-87-7119-117-2. e-ISBN: 978-87-7119-118-9. Vejledende pris:150,00 kr.Lyk-Jensen, S.V., J. Heidemann, A. Glad & C.D. Weatherall:Danske hjemvendte soldater. Soldaternes psykiske sundhedsprofil før og ef-ter udsendelse.210 sider. e-ISBN: 978-87-7119- 119-6. Netpublika-tion.Lausten, M., H. Hansen, K.S. Vammen & K. Vasegaard:Forebyg-gende foranstaltninger 18-22 år. Dialoggruppe – Om forebyggelse som al-ternativ til anbringelse. Delrapport 6.164 sider. ISBN: 978-87-7119-121-9. e-ISBN: 978-87-7119-122-6. Vejledende pris: 160,00 kr.

Lauritzen, H.H., R.N. Brünner, P. Thomsen & M. Wüst:Ældresressourcer og behov. Status og udvikling på baggrund af Ældredatabasen.180 sider. ISBN: 978-87-7119-123-3. e-ISBN: 978-87-7119-124-0. Vejledende pris: 180,00 kr.Nielsen, H., A. Mølgaard & L. Dybdal:Procesevaluering af boligsocia-le indsatser. Delrapport 2. Kvalitativ kortlægning af Landsbyggefondens2006-2010-pulje med fokus på projektorganisering og samarbejde.118sider. e-ISBN: 978-87-7119-127-1. Netpublikation.Ottosen, M.H. (red.):15-åriges hverdagsliv og udfordringer. Rapport frafemte dataindsamling af forløbsundersøgelsen af børn født i 1995.348 si-der. ISBN: 978-87-7119-130-1. e-ISBN: 978-87-7119-131-8. Vej-ledende pris: 340,00 kr.

Delt viDenAktiveringsindsAtsen for ikke-ArbejdsmArkedspArAtekontAnthjælpsmodtAgerei danmark er der omkring 100.000 ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere – dvs. mennesker,der ud over at være ledige, har sociale problemer, sygdom, psykiatriske lidelser, misbrug og problemer medsprog mv. i de senere år har der været øget fokus på at tilrettelægge en arbejdsmarkedsrettet indsats fordisse mennesker.denne rapport belyser, hvilke muligheder sagsbehandlere i de kommunale jobcentre har for at tilrettelæggeog koordinere den langsigtede aktiveringsindsats med borgerne og aktiveringssteder.konklusionen er blandt andet, at sagsbehandlerne mangler viden om, hvilken effekt aktiveringen af de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere har. i en del kommuner er der desuden begrænset videnom, hvad de forskellige aktiveringstilbud indeholder.Undersøgelsen viser også, at der er udbredte udfordringer med at sikre sammenhæng og orientering i ind-satsen.rapporten er baseret på en større kvalitativ undersøgelse med 58 sagsbehandlere, ledere og aktiverings-medarbejdere i 14 kommuner.