Baggrund

Medlem af Folketinget Christian Juhl (EL) har over for formanden forBeskæftigelsesudvalget anmodet om at få foretaget en juridisk afklaring af,hvorvidt det vil være i strid med grundloven som led i en kontanthjælpsreformat indføre en gensidig forsørgelsespligt mellem ugifte samlevende.Aftalen af 18. april 2013 mellem regeringen, Venstre, Dansk Folkeparti,Liberal Alliance og Det Konservative Folkeparti om en reform afkontanthjælpssystemet indeholder bl.a. et element om, at der skal indføresgensidig forsørgelsespligt for samlevende par svarende til det, der nu gælderfor ægtepar. Dette er i aftaleteksten bl.a. beskrevet således:”Gensidigforsørgelsespligt for samlevende par, der er fyldt 25 år.Forsørgelsespligten gælder, så snart én i et par søger om entenkontanthjælp eller uddannelseshjælp. Hvis samleveren har indkomsteller formue, skal det samlevende par begge leve af det – helt efter denuværende regler for gifte. Parret er alene omfattet af den gensidigeforsørgelsespligt, hvis begge er fyldt 25 år.”I et af de to lovforslag, som udmønter kontanthjælpsreformen, og somBeskæftigelsesministeriet den 15. maj 2013 har sendt som udkast tilBeskæftigelsesudvalget, foreslås den gensidige forsørgelsespligt forsamlevende par gennemført ved indsættelse af et nyt kapitel 1 a i lov om aktivsocialpolitik. Det foreslåede nye kapitel har i udkastet følgende ordlyd:”Kapitel 1 aForsørgelsespligt mellem samlevende der ansøger om eller modtageruddannelses- eller kontanthjælp

§ 2 a.

Samlevende har pligt til at forsørge hinanden, hvis den eneeller begge ansøger om eller modtager uddannelses- ellerkontanthjælp efter denne lov.

§ 2 b.

To personer anses for samlevende efter § 2 a, når de begge erfyldt 25 år, har fælles bopæl, ikke er gift med en anden, ikke erslægtninge i ret op- eller nedstigende linje eller søskende, samt hvisbetingelserne i stk. 2 eller 3 er opfyldt.Stk. 2.Det er udover kravene i stk. 1 en betingelse, at1) ansøger og samboen har et fælles barn,2) ansøger og samboen er eller har været noteret som samlevende iATP, eller3) ansøger og samboen tidligere har været gift med hinanden,medmindre de er blevet separeret eller skilt inden for de seneste 3måneder.Stk. 3.Ud over de i stk. 2, nr. 1-3, nævnte tilfælde kan kommunenanse to personer for at være samlevende, når de har et samliv afægteskabslignende karakter.

§ 2 c.

Kommunen træffer afgørelse om, hvorvidt en ansøger og ensambo anses for samlevende efter §§ 2 a og 2 b.”Der er bl.a. på baggrund af presseomtale rejst spørgsmål om, hvorvidt det vilvære i overensstemmelse med grundloven ved lov at indføre en gensidigforsørgelsespligt for par, som alene er samlevende, men ikke gift.

Presseomtale af spørgsmålet om forslagets grundlovsmæssighed

Konkret er der rejst spørgsmål om, hvorvidt en ordning med gensidigforsørgelsespligt for samlevende, ugifte par vil være i overensstemmelse medgrundlovens § 75, stk. 2. Bestemmelsen har følgende ordlyd:”Den, der ikke selv kan ernære sig eller sine, og hvis forsørgelse ikkepåhviler nogen anden, er berettiget til hjælp af det offentlige, dog modat underkaste sig de forpligtelser, som loven herom påbyder.”Spørgsmålet om en sådan ordnings overensstemmelse med grundloven sesbl.a. rejst i artiklen ”Regeringen på kant med grundloven?” den 25. februar2013 på Jyllands-Postens hjemmeside. Her er lektor i socialret ved AalborgUniversitet Nina von Hielmcrone bl.a. citeret for følgende:”Hvis der er nogen, der ikke har mulighed for at forsørge sig selv, ogsom ikke har en ægtefælle, der kan sørge for en, så har man ret tilforsørgelse fra det offentlige. Det kan godt være meget lidt, men manhar altså ret til en eller anden ydelse fra staten".

I artiklen citeres endvidere professor, dr. jur. Jens Peter Christensen forfølgende fra Folketingets publikation ”Min grundlov”: "Et par, der leversammen uden at være gift, har ikke pligt til at forsørge hinanden."I forbindelse med, at Venstre i efteråret 2012 foreslog som led i enkontanthjælpsreform at indføre gensidig forsørgelsespligt for samlevende,blev professor i socialret ved Københavns Universitet Kirsten Ketscher iartiklen ”V-forslag på kant med grundloven” i Jyllands-Posten den 12.november 2012 citeret for følgende:”Forslaget vil efter min opfattelse være grundlovsstridende.Modtageren af kontanthjælp vil jo ikke få mulighed for at rette sit kravom forsørgelse mod den anden, hvis man er samlevende. Forslagetkan altså betyde, at nogle ikke får ret til hjælp”.I artiklen ”Eksperter: Grundlov kan vælte kontankthjælpsreform” i Jyllands-Posten den 18. april 2013 er Kirsten Ketscher citeret for følgende:”Jeg tror, at man vil få store vanskeligheder med at overholdegrundloven, og jeg forudser, at det her vil udløse en grundlovssag.Det kan regeringen roligt regne med” […] ”Grundloven er klar. Manskal sikre personer, som ikke forsørges af andre. Og hvilken garantihar vi for, at en mand, som en kvinde har tilladt sig at have et seksueltforhold til, betaler for daginstitutionspladsen for hendes børn? Det herrammer den grundlæggende hjælp.”I artiklen henvises til den situation, der opstod i 2002, jf. nedenfor.

Tidligere spørgsmål om gensidig forsørgelse i tilknytning til

grundlovens § 75, stk. 2, i forbindelse med lovgivningen om starthjælp

Ved lov nr. 361 af 6. juni 2002 skete der en række ændringer af lovgivningenom forsørgelsesydelser, idet det bl.a. var ved denne lovændring, atstarthjælpen blev indført. Det indgik i de nye regler, at hvis en person, dermodtog starthjælp, var samlevende med en person, der modtog kontanthjælp,nedsattes starthjælpen således, at de to forsørgelsesydelser sammenlagtsvarede til det beløb, der ville være modtaget, hvis begge havde modtagetstarthjælp.I det følgende folketingsår fremsatte den daværende regering et lovforslag(nr. L 89, folketingsåret 2002-03) om ændring af ordningen, idet det fremgik,at regeringen efterfølgende var blevet opmærksom på, at de nye regler omstarthjælp på det nævnte punkt ikke levede op til den retstilstand, som følgeraf grundlovens § 75, stk. 2.

Af fremsættelsestalen til lovforslaget fremgår bl.a., at den ordning, som varblevet indført, for samlevende, hvor den ene var kontanthjælpsmodtager ogden anden var kontanthjælpsmodtager, betød, at det offentlige ikke i ethverttilfælde havde garanteret starthjælpsmodtagere, som var samlevende med enkontanthjælpsmodtager, et tilstrækkeligt forsørgelsesgrundlag. Der henvistes iden forbindelse til, at der ikke er forsørgelsespligt mellem samlevende, og aten modtager af starthjælp således kunne være henvist til at leve af enreduceret starthjælp.Med lovforslaget – som blev vedtaget som lov nr. 1040 af 17. december 2002– blev ordningen ændret, således at den samlede hjælp til samlevende blevbevaret uændret, men nu fordelt sådan, at det i stedet varkontanthjælpsmodtageren, der som hovedregel fik reduceret hjælpen tilstarthjælpsniveau.

Spørgsmål til regeringen om den nu foreslåede gensidige

forsørgelsespligt

Efter ønske fra Christian Juul (EL) anmodede Folketingets Retsudvalg vedspørgsmål nr. 782 (Alm. del) den 18. april 2013 justitsministeren om envurdering af grundlovsmæssigheden af den del af regeringens udspil til enkontanthjælpsreform, som vedrører gensidig forsørgelsespligt forsamlevende, ugifte par.I sin besvarelsen af 25. april 2013 henviste Justitsministeriet til dele af denjuridiske litteratur om grundlovens § 75, stk. 2, nemlig til omtalen afbestemmelsen i Jens Peter Christensen m.fl.: ”Dansk Statsret” (2012), s. 382,og i Henrik Zahle (red.): ”Danmarks Riges Grundlov med kommentarer” (2.udgave, 2006), s. 513. Justitsministeriet gengav herefter det ovenfor citeredefra aftalen af 18. april 2013 om en kontanthjælpsreform og anførte til slut kort,at det er ministeriets opfattelse, at den beskrevne ordning – hvorefter derindføres en gensidig forsørgelsespligt mellem de af aftalen omfattedesamlevende – ikke rejser spørgsmål i forhold til grundlovens § 75, stk. 2.Efterfølgende har Beskæftigelsesudvalget i spørgsmål nr. 362 (Alm. del) af16. maj 2013 efter ønske fra Christian Juhl anmodet justitsministeren om en”redegørelse for, hvorfor den ved L 89 beskrevne ordning med forsørgerpligtmellem ugifte samlevende kontanthjælps- og starthjælpsmodtagere ikke var ioverensstemmelse med grundloven, mens regeringens kontanthjælpsreform,hvorefter ugifte samlevende skal have forsørgerpligt på lige fod medægtefæller, ikke giver anledning til problemer i forhold til grundloven.”Justitsministeren blev anmodet om svar senest den 21. maj 2013.

Omtale af grundlovens § 75, stk. 2, i den statsretlige litteratur

Af Jens Peter Christensen m.fl.: ”Dansk Statsret” (2012), s. 382, fremgår bl.a.følgende om grundlovens § 75, stk. 2:”Det fremgår af bestemmelsens formulering, jf. ordet ”berettiget”, atden, der ikke kan forsørge sig selv eller dem, vedkommende har pligttil at forsørge, og hvis forsørgelse ikke påhviler andre, har et krav påhjælp af det offentlige – mod at opfylde de pligter, som følger aflovgivningen. Kravet af offentlig forsørgelseshjælp indtræder først,hvis den enkelte ikke kan forsørge sig selv – og en anden efterlovgivningen ikke har pligt til at forsørge pågældende, jf. hervedlovbekendtgørelse nr. 37 af 5. januar 1995 om ægteskabetsretsvirkninger (med senere ændringer), hvor det i § 2 siges, at detpåhviler mand og hustru gennem pengeydelse, gennem virksomhed ihjemmet eller på anden måde, at bidrage, hver efter sin evne, til atskaffe familien det underhold, som efter ægtefællernes livsvilkår måanses for passende.”Af Kirsten Ketscher i Henrik Zahle (red.): ”Danmarks Riges Grundlov medkommentarer” (2. udgave, 2006), s. 513, fremgår bl.a. følgende:”Grl. § 75, stk. 2, fastslår det almindelige selvforsørgelsesprincip idansk socialret: Retten til forsørgelse fra det offentlige indtræder først,såfremt den enkelte ikke kan forsørge sig selv. Den enkelte skalsåledes have udnyttet sine egne muligheder, før det offentlige erforpligtet til at træde til. Egne muligheder er dels selvforsørgelse vedeget arbejde, dels selvforsørgelse gennem egen formue. Hertilkommer, at den enkeltes forsørgelsesrettigheder hos andre skal væreudtømte, jf. bestemmelsens formulering ”og hvis forsørgelse ikkepåhviler nogen anden”. Denne sidste betingelse afhænger således afdansk rets almindelige afgræsning af forsørgelsesforpligtelserne.Herefter er der gensidig forsørgelsespligt mellem ægtefæller (ogregistrerede partnere), jf. retsvirkningslovens § 2 (partnerskabslovens§ 3). Forældre har en forpligtelse til at forsørge børn under 18 år, jf.børnelovens § 13. Disse forsørgelsespligter fastslås tillige i forhold tildet offentlige i lov om aktiv socialpolitik § 2 og forudsætningsvis iservicelovens § 158. Forsørgelsespligten er udtømmende reguleret:Der er således ikke gensidig forsørgelsespligt i papirløse samliv,børn, uanset alder, har ikke forsørgelsespligt over for deres forældre,og forældre har ikke pligt til at forsørge børn over 18 år. Vedindførelse af regler om starthjælp i 2002 indførtes en regel, hvorefterden udmålte starthjælp iflg. aktivlovens § 26, stk. 1, skulle reduceresmed en samlevers kontanthjælp. Dette medførte, at hjælpen kunne

udmåles med 0 kr., eller meget små beløb p.g.a. den hjælpsøgendessamliv med en person, der hverken havde forsørgelsespligt over forsamleveren eller dennes evt. børn. Dette var en klar overtrædelse afgrundloven (Kirsten Ketscher 2002b). Reglen blev afskaffet medtilbagevirkende kraft (L 89 af 13. november 2002). I lovforslagetsbemærkninger siges det, at ”det (er) regeringens opfattelse, at detoffentlige … ikke har sikret en retstilstand, der lever op til de krav,dom grundlovens § 75, stk. 2, stiller”, se nu aktivlovens § 26, stk. 3.”

NOTAT