KOMMENTERET HØRINGSOVERSIGT

vedrørende

udkast til lov om ændring af straffeloven (Udvidet definition af men-

neskehandel m.v.)

1. Hørte myndigheder og organisationer mv.

Et udkast til lovforslag har været sendt i høring hos følgende myndighederog organisationer mv.:Østre Landsret, Vestre Landsret, Sø- og Handelsretten, samtlige byretter,Domstolsstyrelsen, Den Danske Dommerforening, Dommerfuldmægtig-foreningen, Rigsadvokaten, Foreningen af Offentlige Anklagere, Rigspoli-tiet, Politiforbundet, Direktoratet for Kriminalforsorgen, Erstatningsnæv-net, Advokatrådet, Danske Advokater, Landsforeningen af Forsvarsadvo-kater, Amnesty International, Institut for Menneskerettigheder, Dansk Rø-de Kors, Center mod Menneskehandel, Reden International, RetspolitiskForening, Retssikkerhedsfonden, Kriminalpolitisk Forening (KRIM), Of-ferrådgivningerne i Danmark, Landsforeningen Hjælp Voldsofre, Lands-organisationen af Kvindekrisecentre, Danner, Center for Voldtægtsofre(Rigshospitalet), Kompetencecenter Prostitution, Pro Vest, Red Barnet,Børnerådet og Børnesagens Fællesråd.Justitsministeriet har modtaget høringssvar fra:Østre Landsret, Vestre Landsret, Domstolsstyrelsen, Den Danske Dom-merforening, Rigsadvokaten, Rigspolitiet, Politiforbundet, Erstatnings-Slotsholmsgade 101216 København K.Telefon 7226 8400Telefax 3393 3510www.justitsministeriet.dk[email protected]

nævnet, Advokatrådet, Landsforeningen af Forsvarsadvokater, Institut forMenneskerettigheder, Center mod Menneskehandel, Offerrådgivningerne iDanmark, Landsforeningen Hjælp Voldsofre, Pro Vest og Børnerådet.Justitsministeriets kommentarer til høringssvarene er anført i kursiv.

2. Høringssvarene

2.1. Generelt

Østre Landsret, Vestre Landsret, Domstolsstyrelsen, Den Danske

Dommerforening, Rigsadvokaten, Rigspolitiet, Politiforbundet

Er-

statningsnævnet

har ingen bemærkninger til lovudkastet.

Center mod Menneskehandel, Offerrådgivningerne i Danmark,

Landsforeningen Hjælp Ofre, Pro Vest

Børnerådet

er alle overord-net positive over for forslaget.

2.2 Udvidet definition af menneskehandel

Institut for Menneskerettigheder

finder det positivt, at definitionen afmenneskehandel i straffelovens § 262 a udvides til også at omfatte udnyt-telse af strafbare handlinger. Instituttet er i øvrigt enig i, at ”tvangsarbejde”i straffelovens § 262 a allerede omfatter ”tiggeri” i direktivets forstand,men anbefaler alligevel, at ”tiggeri” udtrykkeligt nævnes af hensyn tilklarhed i loven.

Landsforeningen af Forsvarsadvokater

finder udtrykket ”strafbarehandlinger” uklart.

Advokatrådet

peger på, at ”strafbare handlinger” er et vidt begreb, der ik-ke indgår i definitionen af menneskehandel i Europarådets konvention omindsatsen mod menneskehandel.Såvel Landsforeningen af Forsvarsadvokater som Advokatrådet foreslår iden forbindelse, at man afventer Straffelovrådets gennemgang af straffelo-vens kapitel 24 om forbrydelser mod kønssædeligheden, inden der eventu-elt gennemføres en ændring af straffelovens § 262 a.Ifølge direktivet skal definitionen af menneskehandel bl.a. omfatte udnyt-telse til ”strafbare handlinger”. Med henblik på at bringe definitionen af2

menneskehandel i straffelovens § 262 a i overensstemmelse med direktivetsdefinition foreslås på den baggrund en udvidelse af definitionen af menne-skehandel, således at også udnyttelse af strafbare handlinger fremover kanstraffes som menneskehandel, hvis betingelserne i øvrigt er opfyldt.Som det i den forbindelse fremgår af pkt. 4.1 i lovforslagets almindeligebemærkninger, forstås ved udnyttelse af ”strafbare handlinger” udnyttelseaf egentlige kriminelle aktiviteter som f.eks. butikstyveri, lommetyveri, ind-brudstyveri, handel med narkotika og andre lignende handlinger. Den fo-reslåede udvidelse af § 262 a tager således bl.a. sigte på berigelseskrimi-nalitet. Med forslaget vil § 262 a efter omstændighederne fremover omfat-te eksempelvis tilfælde, hvor gerningsmanden har tvunget den pågældendeher til landet for at udnytte den pågældende til at begå butiks- og lomme-tyveri.Som det fremgår af pkt. 4.4 i lovforslagets almindelige bemærkninger, erdet i dag ikke i sig selv strafbart at gøre brug af tjenesteydelser fra et offerfor menneskehandel, men der kan dog forekomme tilfælde, hvor der er taleom en strafbar handling. Der lægges med lovforslaget ikke op til en æn-dring af retstilstanden på dette punkt.Spørgsmålet om, hvorvidt ”tiggeri” bør fremgå af straffelovens § 262 a,har været nøje overvejet i forbindelse med udformningen af lovforslaget.Tvangsarbejde må efter Justitsministeriets opfattelse antages at omfattebl.a. tiggeri i direktivets forstand. Justitsministeriet finder det derfor over-flødigt at tilføje tiggeri til § 262 a. Der henvises i øvrigt til pkt. 4.1 i lov-forslagets almindelige bemærkninger.Det bemærkes, at Straffelovrådet for tiden foretager en generel gennem-gang af straffelovens kapitel 24 om forbrydelser mod kønssædelighedenmed henblik på at vurdere, om der bl.a. i lyset af de enkelte bestemmelsersanvendelse i praksis er grundlag for at foretage ændringer i bestemmel-sernes udformning, og om der er behov for særlige initiativer vedrørendestraffastsættelsen navnlig for de groveste sædelighedsforbrydelser. Straffe-lovrådet forventes i den forbindelse bl.a. at overveje spørgsmålet om,hvorvidt køb af seksuelle ydelser bør kriminaliseres. Straffelovrådets gen-nemgang vedrører imidlertid ikke overvejelser om en eventuel kriminalise-ring af brugen af ydelser fra ofre for menneskehandel i øvrigt.

2.3 Strafferammen for menneskehandel

Landsforeningen af Forsvarsadvokater

finder ikke behov for en skær-pelse af strafferammen for menneskehandel. Landsforeningen henviser iden forbindelse til foreningens høringssvar vedrørende forslaget til rådetsrammeafgørelse om menneskehandel.Det følger af artikel 2 i EU-direktivet om menneskehandel, at de medlems-stater, der er bundet af direktivet, skal sikre, at strafmaksimum for menne-skehandel i de groveste tilfælde er på mindst 10 års fængsel.Danmark er ikke bundet af direktivet som følge af retsforbeholdet. Rege-ringen finder imidlertid, at dansk straffelovgivning bør bringes i overens-stemmelse med direktivet og dermed det strafferetlige værn mod menne-skehandel på niveau med resten af Europa.På den baggrund foreslås det med lovforslaget, at strafferammen for men-neskehandel hæves fra fængsel indtil 8 til fængsel indtil 10 år.Som det fremgår af pkt. 4.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger, vilen sådan forhøjelse af strafferammen efter Justitsministeriets opfattelsekunne bidrage til at styrke det strafferetlige værn mod de alvorligste kræn-kelser af de forurettedes personlige frihed, som menneskehandel udgør.Forhøjelsen har således til formål at sikre, at der ved strafudmålingen tilstadighed er et væsentligt råderum i forhold til selv helt ekstraordinærtgrove eller omfangsrige former for menneskehandel. Det skal i den forbin-delse fremhæves, at det ikke er hensigten, at den forhøjede strafferammeskal føre til ændringer af udmålingspraksis i de typer af sager om menne-skehandel, som kendes i dag.

2.4 Dobbelt strafbarhed og erstatning

Institut for Menneskerettigheder

er positiv over for afskaffelsen af kra-vet om dobbelt strafbarhed. Når det kommer til handel med mennesker, erder tale om et område, hvor der gælder et særligt beskyttelsesbehov. Medophævelsen af kravet om dobbelt strafbarhed, sikres der en mere effektivretshåndhævelse i forhold til overtrædelser af § 262 a i udlandet.

Foreningen Hjælp Voldsofre

bemærker, at der i konsekvens af afskaffel-sen af kravet om dobbelt strafbarhed bør skabes hjemmel til at kunne opnåerstatning fra Erstatningsnævnet. Der bør endvidere indføres hjemmel til at4

give disse ofre en lettere adgang til godtgørelse, f.eks. ved en tilføjelse tilerstatningsansvarslovens § 26.Med lovforslaget ændres straffelovens § 7, stk. 1, om dansk straffemyndig-hed for handlinger foretaget i udlandet, således at menneskehandel – lige-som bl.a. seksuel udnyttelse af børn – undtages fra kravet om dobbeltstrafbarhed i straffelovens § 7, stk. 1, for så vidt angår gerningsmænd, derogså på gerningstidspunktet havde dansk indfødsret eller bopæl eller fastopholdssted i Danmark. Forslaget indebærer, at danske statsborgere ogpersoner, som er bosat i den danske stat, kan straffes for menneskehandel,forsøg på og medvirken hertil, selv om handlingen ikke er strafbar i detland, hvor den er begået.Efter offererstatningslovens § 1, stk. 1, yder staten erstatning og godtgø-relse for personskade, der forvoldes ved overtrædelse af straffeloven, hvishandlingen er begået i den danske stat. Erstatning kan imidlertid i særligetilfælde ydes for skader, der forvoldes ved handlinger begået uden for dendanske stat, hvis skadelidte f.eks. har bopæl i Danmark eller har danskindfødsret, jf. § 1, stk. 3.Det bemærkes, at det fremgår af regeringsgrundlaget, at rammerne for of-fererstatning skal efterses. Regeringen vil i den kommende tid nærmereoverveje, hvilke initiativer der i den forbindelse er anledning til at iværk-sætte.Det bemærkes endelig, at det efter Justitsministeriets opfattelse ville værefor vidtgående med en bestemmelse, hvorefter den danske stat skulle ydeerstatning til ofre uden tilknytning til Danmark for forbrydelser begåetuden for Danmark. Det gælder også, selv om en sådan regel ville være be-grænset til tilfælde, hvor gerningsmanden har tilknytning til Danmark.

2.5 Bistand og støtte til ofre for menneskehandel

Institut for Menneskerettigheder

henviser til handlingsplanen til be-kæmpelse af menneskehandel 2011-2014, hvoraf det fremgår, at målgrup-pen for tilbud under handlingsplanen er kvinder, mænd og børn, der er”identificerede” som ofre. Instituttet bemærker hertil, at direktivet ikkekræver en identifikation for udløsning af alle tilbud om bistand og støtte,men alene, at der er en ”rimelig grund til at antage”, at personen har væretudsat for menneskehandel.

Foreningen Hjælp Voldsofre

anbefaler, at der indføres regler, der nøjesikrer ofre for menneskehandel, herunder især børneofre, den støtte og sik-kerhed, som direktivet foreskriver.Med lovforslaget bringes dansk straffelovgivning i overensstemmelse meddirektivets strafferetlige aspekter, jf. herved forslaget til en udvidelse afdefinitionen, forhøjelsen af strafferammen og afskaffelsen af kravet omdobbelt strafbarhed.Direktivets artikel 11, hvortil der henvises i høringssvarerne, drejer sig omanden bistand og støtte til ofre for menneskehandel, og lovforslaget har ik-ke til formål at foretage ændringer i dansk ret som følge af denne bestem-melse.Det kan dog oplyses, at udlændingeloven indeholder særlige regler om bi-stand og støtte til ofre for menneskehandel.Reglerne i udlændingeloven bygger på Europarådets konvention om ind-satsen mod menneskehandel, jf. lov nr. 504 af 6. juni 2007 om ændring afudlændingeloven (Bekæmpelse af menneskehandel og samkøring af oplys-ninger om evakuerede m.v.). Loven gennemførte bestemmelser fra konven-tionen, herunder bl.a. artikel 13 om meddelelse af refleksionsperiode, nårder er rimelig grund til at formode, at en udlænding har været udsat formenneskehandel.Det er Udlændingeservice, der tager stilling til spørgsmålet om menneske-handel, når det gælder asylansøgere og udlændinge, der opholder sig iDanmark på ulovligt grundlag. Efter praksis anser Udlændingeservice enudlænding som værende udsat for menneskehandel, når der – på baggrundaf politiets og Center mod Menneskehandels oplysninger og vurderinger –er rimelig grund til at formode dette.I lighed hermed har Ligestillings- og Kirkeministeriet oplyst, at Centermod Menneskehandel – der vurderer, hvorvidt personer med lovligt op-hold i Danmark er ofre for menneskehandel – i praksis tilbyder bistand ogstøtte, når der er rimelig grund til at antage, at en person har været udsatfor menneskehandel.Der henvises i øvrigt til regeringsgrundlaget ”Et Danmark, der står sam-men”, hvoraf det fremgår, at ofre for menneskehandel skal tilbydes bedre

beskyttelse i Danmark. Udmøntningen af denne del af regeringsgrundla-get vil ske særskilt.

Foreningen Hjælp Voldsofre

finder, at der bør skabes klarere sikkerhedfor, at ofrene ikke selv strafforfølges.

Advokatrådet

peger på, at der kan være behov for en justering i tiltale-praksis over for ofre for menneskehandel, således at de ikke retsforfølgesfor handlinger, der er begået som følge af, at de har været udsat for menne-skehandel.Det følger af straffelovens § 82, at det i almindelighed skal indgå som enformildende omstændighed ved straffens fastsættelse, hvis gerningen bl.a.er begået under tvang. Det fremgår endvidere af straffelovens § 83, atstraffen kan nedsættes under den foreskrevne strafferamme, når oplysnin-ger om gerningen, gerningsmandens person eller andre forhold afgørendetaler herfor. Under i øvrigt formildende omstændigheder kan straffen bort-falde.Der kan således i forbindelse med rettens fastsættelse af straf for strafbartforhold tages hensyn til, at kriminaliteten er begået under tvang af f.eks. etoffer for menneskehandel.Det bemærkes i den forbindelse, at Rigsadvokaten som led i udmøntningenaf handlingsplanen til bekæmpelse af menneskehandel 2011-2014 vil ud-arbejde retningslinjer til anklagemyndigheden for, hvornår der kan med-deles tiltalefrafald efter retsplejelovens § 722 til ofre for menneskehandelfor overtrædelser, der er knyttet til, at den pågældende har været udsat formenneskehandel. Der kan f.eks. være tale om dokumentfalsk i forbindelsemed indrejsepapirer.

3. Lovforslaget

Det fremsatte lovforslag svarer med enkelte redaktionelle ændringer til hø-ringsudkastet.