Skatteudvalget 2011-12
L 33 Bilag 7
Offentligt
Økonomiske konsekvenser af forhøjettobaksafgiftNotat udarbejdet for Hjerteforeningen
Jesper Nørregaard
Dansk SundhedsinstitutNovember 2011
Dansk SundhedsinstitutDansk Sundhedsinstitut er en selvejende institution oprettet af staten, Danske Regioner og KL.Instituttets formål er at tilvejebringe et forbedret grundlag for løsningen af de opgaver, der påhvilerdet danske sundhedsvæsen. Til opfyldelse af formålet skal instituttet gennemføre forskning og analy-ser om sundhedsvæsenets kvalitet, økonomi, organisering og udvikling, indsamle, bearbejde og for-midle viden herom samt rådgive og yde praktisk bistand til sundhedsvæsenet.
Copyright
Dansk Sundhedsinstitut 2011
Uddrag, herunder figurer, tabeller og citater er tilladt mod tydelig kildeangivelse. Skrifter der omtaler,anmelder, citerer eller henviser til nærværende publikation bedes tilsendt:Dansk Sundhedsinstitut
Postboks 2595Dampfærgevej 27-292100 København ØTelefon 35 29 84 00Telefax 35 29 84 99Hjemmeside: www.dsi.dkE-mail: [email protected]ISBN 978-87-7488-xxx-x (elektronisk version)DSI projekt nr. 3472Design: DSIIndholdsfortegnelse
Resumé .........................................................................................................................................5Baggrund ..................................................................................................................................5Sammenfatning af konklusioner..................................................................................................51. Metode .....................................................................................................................................72. Hvilke konsekvenser har en forhøjet tobaksafgift for statskassens indtægter? ...............................82.1 Økonomiske konsekvenser af forskellige niveauer af afgiftsforhøjelser ...................................82.2 Udenlandske erfaringer med konsekvenser af afgiftsforhøjelser.............................................93. Hvilke konsekvenser har en forhøjet tobaksafgift for sundhedsudgifterne – og på hvilkealdersgrupper? ........................................................................................................................113.1 Konsekvenser for sundhedsomkostningerne .......................................................................113.2 Konklusion på sundhedsomkostningerne............................................................................13Litteratur .....................................................................................................................................14
Indholdsfortegnelse | 3
Resumé
BaggrundPå baggrund af beregninger fra Skatteministeriet anbefalede Forebyggelseskommisionen i2009 en forhøjelse af tobaksafgiften med 100%, så en pakke cigaretter skulle sige fra 32 kr.på daværende tidspunkt til ca. 53 kr for 20 styk. Det var på dette tidspunkt Skatteministeri-ets vurdering at dette både ville nedbringe antallet af rygere med 8% og samtidig give etpositivt skatteprovenu.Året efter - i en rapport fra 2010 - undsiger Skatteministeriet dog dette regnestykke, idetman nu mener at der ved en cigaretpris på 39 kr. for 20 styk vil opstå en såkaldt ”ketchupef-fekt”, der gør estimater over skatteprovenuet vanskelige og kan resultere i at provenuet bli-ver mindre eller endda negativt.Spørgsmålet om hvorvidt en forhøjelse af tobaksafgiften vil være selvfinansieret eller udhulesaf øget grænsehandel blev flittigt debatteret i den nyligt afsluttede valgkamp. Efter valgethar S-SF-R regeringen i sit regeringsgrundlag fastslået, at man vil forhøje afgifterne til etniveau, der forventes endeligt fastsat i de kommende finanslovsforhandlinger. I udspillet tilfinansloven 3/11-2011 lægger regeringen op til en mindre forhøjelse end tidligere foreslået,med begrundelsen at effekten af grænsehandel på provenuet er usikker.Det er med baggrund i denne højaktuelle situation, at DSIs gennemgang af den foreliggendeviden om såvel skattemæssige som sundhedsøkonomiske effekter af øget tobaksafgift skalses.
Sammenfatning af konklusionerDen efterfølgende analyse, konkluderer følgende:Der er betydelige besparelser at hente for sundhedsvæsenet som følge af en øget to-baksafgift. Denne besparelse vil over en livstid beløbe sig til kr. 1,8-5,9 mia. ved entobaksprisstigning på 20%-65% i forhold til niveauet i 2009. Heraf er kr. 0,7-2,2 di-rekte sundhedsomkostninger.Besparelsen er størst hos de unge rygere, da de dels har det højest potentielle frem-tidige sundhedsforbrug og dels er mere følsomme overfor prisstigninger på tobak endde ældre rygere.Skatteministeriet nedjusterede i 2010 sine forventninger til statskassens indtægterved øget tobaksafgift som følge af skærpede antagelser om grænsehandel. Selv meddenne nedjustering, har alle prisstigninger i intervallet 20%-65% i forhold til 2009-niveauet en positiv effekt på skatteprovenuet.Der er udenlandske erfaringer for store ændringer i tendensen til grænsehandel, menud fra de samme erfaringer synes de at være forbigående.Metode | 5
1. Metode
Dette notat baserer sig på den foreliggende viden om konsekvenserne af tobaksafgift. I kapi-tel 2-3 i dette notat søges tre spørgsmål besvaret ud fra den foreliggende litteratur:1. Hvilke konsekvenser har en forhøjet tobaksafgift for statskassens indtægter? (Kasse-økonomi)2. Hvilke konsekvenser har en forhøjet tobaksafgift for sundhedsudgifterne? (Sundheds-økonomi) – og på hvilke aldersgrupper?De kasseøkonomiske aspekter er primært analyseret i to rapporter fra Skatteministeriet,mens de sundhedsøkonomiske aspekter i dette notat primært trækker på en analyse DSIudførte for Hjerteforeningen i April 2008.
Metode | 7
2. Hvilke konsekvenser har en forhøjet tobaksafgift forstatskassens indtægter?
Diskussionen omkring forhøjet tobaksafgifts virkning på statskassens skatteindtægter har i været høj-aktuel siden Forebyggelseskommissionens anbefalinger (1) af en afgiftsforhøjelse i april 2009. I dettekapitel afdækkes de foreslåede modeller for afgiftsforhøjelser, og konsekvenserne heraf for statskas-sens indtægter.
Når det drejer sig om kasseøkonomiske konsekvenser, kan man forestille sig flere typer af effekter:
Substitution bort fra rygning: De øgede priser på tobak gør, at en del af borgerne reduce-rer deres cigaretforbrug (mængdeeffekt), eller hel fravælger rygning (prævalenseffekt)Substitution til andre tobaksformer: De øgede priser på tobak gør hjemmerullet tobak tilet billigere alternativ.Substitution til andre distributionskanaler:De øgede priser skaber incitament til enten atkøbe tobak i udlandet, enten selv (grænsehandel) eller via trediemand (smugling).
Afvejningen af disse tre effekter er analyseret af Skatteministeriet i flere omgange. I forbindelse medden aktuelle debat, er Forebyggelseskommissionens anbefalinger baseret på en analyse fra Skattemi-nisteriet, der er offentliggjort på ministeriets hjemmeside i 2009 (2). Siden kom en analyse fra 2010,hvori Skatteministeriet reducerer sit skøn over virkningen af tobaksafgift på statens indtægter (3).
2.1 Økonomiske konsekvenser af forskellige niveauer af afgiftsforhøjelserSiden forebyggelseskommissionens anbefalinger om tobaksafgift svarende til en pris for dyre cigaret-mærker på kr. 53 udkom i april 2009, har der været fremført en række forslag om forhøjelse af to-baksafgiften:
VKO-regeringen fremsatte i to omgange(Forårspakke 2.0ogserviceeftersyn af Forårs-pakke 2.0) forslag om afgiftsforhøjelse, i alt svarende til en prisstigning på ca 20% til kr39 for en pakke dyre cigaretter. Dette forslag er gennemført.S-SF præsenterede i sit sundhedsudspilTryghed om sundhedfra august 2009 forslag omat øge afgiften svarende til en pris på kr. 43 for en gennemsnitlig pakke cigaretter (og kr.46 for en pakke dyre cigaretter).S-R-SF regeringen præsenterede i sit finanslovsforslag for 2012 en forøgelse af tobaksaf-giften svarende til en pris på kr. 42 for en pakke dyre cigaretter
Disse tre forslag er sammen med forebyggelseskommissionens forslag samlet nedenfor i tabel 1. Isamme tabel er opstillet Skatteministeriets analyse af stigningen i statskassens indtægter ved prisni-veauet fra disse forslag, som de er opgjort i hhv. 2009 og 2010.
Tabel 1: Stigning i statskassens indtægter ved forskellige foreslåede prisniveauer
VKO: Forårspakke 2.0 +Serviceeftersyn af Forårspakke 2.0(2009)
SRSF: Finanslovforslag 2012 (2011)
Forebyggelseskommissionen(2009)
S-SF: Fair forandring (2009)
Udgangspunkt 2009
PrisstigningPris 20 stk Prince*SKM (August 2009)SKM (Maj 2010)
0%3200
ca 20%39899740
ca 25%ca 45%4246899-1.383 1.383504129
ca 65%5378540
Kilde: Skatteministeriet, Notat om Tobak (August 2009) og Skatteministeriet, Status over Grænsehandel (Maj 2010)* Der tages hos ministeriet udgangspunkt i prisen for en dyr cigaret (Prince), der i 2009 kostede kr. 33. Hos Forebyg-gelseskommissionen og hos S-SF tages udgangspunkt i en gennemsnitspris på billige og dyre cigaretter. Dette er herkonverteret til prisen på en dyr cigaret.
Som det fremgår af tabel 1, vurderer Skatteministeriet i begge sine analyser, at en afgiftsforhøjelse tilalle de forhøjede prisniveau vil have en gavnlig effekt på statens indtægter. I den oprindelige analyse,er dette provenu størst (kr. 1,3 mia) ved niveauet kr. 46 for en pakke dyre cigaretter (svarende til S-SFs forslag fra 2009), mens der i den reviderede analyse er størst effekt ved et prisniveau på kr. 39 foren pakke dyre cigaretter, således som det blev gennemført af VKO-regeringen.
2.2 Udenlandske erfaringer med konsekvenser af afgiftsforhøjelserI Skatteministeriets rapport fra Maj 2010, begrundes revisionen af ministeriets tidligere analyser mednye erfaringer fra Storbritannien og Norge. Disse erfaringer danner grundlag for revision af ministeri-ets model, med inklusion af en såkaldt ”Ketchup-effekt”
Denne ”Ketchup-effekt” dækker over en hypotese om, at prisen på cigaretter ved overskridelse af enukendt tærskelværdi vil medføre massive adfærdsændringer (i form af øget grænsehandel og et hur-tigt voksende illegalt marked for smuglercigaretter), der gør at de øgede tobaksafgifter pga. ændrin-ger af forbrugsmønsteret medfører et fald i statskassens indtægter.Hvilke konsekvenser har en forhøjet tobaksafgift for statskassens indtægter? | 9
Især de britiske erfaringer fremhæves i rapporten. Således hedder det i rapporten at ”andel af ciga-”andelenretforbruget der, som stammer fra grænsehandel og smugling, [er] steget fra at udgøre ca. 6% i1997 til ca. 27% i 2003-2004, for derefter at være faldet til 21% af forbruget i 20062004,2006-2007”.
Fra Skatteministeriets egne britiske kilder, fremgår det også at der omkring årtusindskiftet var en volvold-som vækst i markedsandele for grænsehandlede og smuglede cigaretter, og at denne i det nye årtårtu-sind har været faldende(4).
I figur 1 nedenfor er afbilledet udviklingen i de britiske afgiftsindtægter fra tobak (punktafgifter ogkmoms) og udviklingen i prisen for en 20 styk pakning af dyre cigaretter fra samme datakilde som20-stykSkatteministeriet.
Figur 1: Erfaringer fra Storbritannien: Udvikling i afgiftsindtægter og tobakspriser
Kilde: HM Revenue & Customs og Tobacco Manufacturers’ Association, citeret efterhttp://www.the-tma.org.uk/tmatma.org.uk/tma-publications-research/facts-figures/uk-cigarettecigarette-prices/oghttp://www.the-tma.org.uk/tma-publicationspublications-research/facts-figures/tax-revenue-from-tobacco/.Løbende priser. Valutakurs 1 GBP=8,70 DKK
Som det fremgår, er der tale om et vvoldsomt fald i afgiftsindtægterne i finansåret 19991999-2000. Dettefald, der kan skyldes en sådan ”ketchupeffekt”, synes imidlertid også at være forbigående. Således erder afgiftsindtægterne i årene efter tilbage på deres tidligere niveau, og de senere år synes der igenniveau,at være en positiv sammenhæng mellem tobakspris og afgiftsindtægter.
3. Hvilke konsekvenser har en forhøjet tobaksafgift forsundhedsudgifterne – og på hvilke aldersgrupper?
Det er veldokumenteret, at rygning har store sundhedsmæssige konsekvenser. I en analyse udført afDSI for Hjerteforeningen i 2008 (5), konkluderer vi b.la. at ”stort set alle interventioner imod rygning[er] omkostningseffektive”, og at ”det er veldokumenteret, at der er en klar sammenhæng mellem prisog forbrug af tobak”.
I samme rapport estimerede DSI de forventede livstidsbesparelser i sundhedsudgifterne ved prisstig-ninger på tobak på hhv. 10%, 25% og 50%. I nedenstående beregninger gentages denne analyse,men med de prisstigninger på 20%-65%, der har været fremme i den aktuelle debat.
3.1 Konsekvenser for sundhedsomkostningerneI litteraturen er opgjort de aldersspecifikke priselasticiteter – dvs. sammenhæng mellem pris og for-brug af tobak. I tabel 3 er priselasticiteten endvidere opdelt på prævalenskomponenten (ændring iandelen der ryger ved en prisændring) og mængdekomponenten (ændring i forbruget ved en prisæn-dring) i de enkelte aldersgrupper.
Tabel 2: Aldersspecifikke priselasticiteterAlderu. 18 år18-24 år24 +Kilde: (5)Tabel 3: Aldersspecifikke priselasticiteter opdelt på prævalenskomponent og mængdekomponentPrævalensprævalens mængde andel15-1718-2021-2324-2627-29Kilde: (5)-0,83-0,52-0,37-0,2 (ns)-0,1 (ns)-0,17-0,25-0,27-0,45-0,230,830,680,580,310,43-1,43 median-0,76 median-0,32 median
Hvilke konsekvenser har en forhøjet tobaksafgift for sundhedsudgifterne – og på hvilke aldersgrupper?| 11
Som det fremgår er det især de unge rygere, der vil være tilbøjelige til helt at undgå/stoppe rygning,mens den ældre del af rygerne vil søge at reducere den forbrugte mængde tobak.
På baggrund heraf, estimerede DSI i 2008 den forventede effekt af prisstigninger på de forskelligealdersgrupper, baseret på befolkningstal og aldersbestemt rygeprævalens.
Tabel 4: Andel rygere, antal rygere, anvendt prævalens og ændring i antal rygere i forskellige alders-grupper som følge af en prisstigning på henholdsvis 20%, 25%, 45% og 65%Alder0-1415-1920-2930-3940-4950-5960-6970+Andelrygere?14,323,323,426,629,825,721,6Befolkning1.014.153322.821620.077767.594798.288727.239616.932579.980Antal rygere46.163144.478179.617212.345216.717158.552125.276Anvendtprævalens-1,01-0,21-0,01-0,01-0,01-0,01-0,01Ændring i antal rygere ved en prisstigning på20%-9.318-6.202-359-425-433-317-25125%-11.648-7.752-449-531-542-396-31345%-20.966-13.954-808-956-975-713-56465%-30.285-20.155-1.168-1.380-1.409-1.031-814
Kilde: Nye beregninger baseret på (5)
De i tabel 5 anførte effekter på antallet af rygere, blev i notatet fra 2008 omregnet til en besparelse itotale livstidssundhedsudgifter. Fra et tidligere studie (6), ved vi fra danske omkostningsregistre atrygning blandt personer under 40 er forbundet med øgede sundhedsomkostninger på kr 161.396,fordelt på kr. 55.321 i direkte sundhedsomkostninger og kr. 106.075 indirekte omkostninger, som følgeaf produktivitetstab ved sygdom og tidlig død. Tilsvarende kendes disse omkostninger for andre al-dergrupper. I tabel 5 kombineres data forventningerne til reduktion i antal rygere med disse sund-hedsomkostninger, under den yderligere antagelse af ”lette” rygere i højere grad end ”medium/tunge”rygere er tilbøjelige til at opgive rygning.
Tabel 5: Forventede besparelser i totale livstidssundhedsudgifter ved en prisstigning på tobak på hen-holdsvis 20%, 25%, 45% og 65%Fejl!Ugyldig kæde.Kilde:
Nye beregninger baseret på (5)Som det fremgår af tabellen, øges besparelsen i sundhedsgevinsterne over borgernes livstid i taktmed prisstigningerne. For en prisstigning på 20%, må en samlet gevinst på kr. 1,8 mia. forventes,heraf kr. 669 mio. i direkte sundhedsomkostninger.
Forudsætter man yderligere, at andelen af unge, der i næste generation aldrig vil påbegynde rygningsvarer til halvdelen af de, der i denne generation vil stoppe, får vi i tabel 6 et estimat over den yderli-gere langsigtede besparelse ved at denne gruppe aldrig påbegynder rygning.
Tabel 6: Forventede yderligere besparelser i totale livstidssundhedsudgifter, hvis andelen af kommen-de generationer af ”never”-ryger stiger svarer til halvdelen af den andel, der stopper med at ryge pågrund af en prisstigning på tobak.Fejl!Ugyldig kæde.Kilde:
Nye beregninger baseret på (5)
3.2 Konklusion på sundhedsomkostningerneSom det fremgår at den ovenstående analyse, er der tale om betydelig økonomisk gevinst for sund-hedsvæsenet ved prisstigninger på tobak. Denne gevinst bliver større, jo højere tobaksprisen bliver, oger størst hos de unge rygere, der a) har det højest potentielle fremtidige sundhedsforbrug og b) ermest følsomme overfor prisstigninger på tobak.
Hvilke konsekvenser har en forhøjet tobaksafgift for sundhedsudgifterne – og på hvilke aldersgrupper?| 13
Litteratur
1)2)3)
Forebyggelseskommissionen, Betænkning 1506, Vi kan leve længere og sundere. Forebyggelses-kommissionens anbefalinger til en styrket forebyggende indsats, April 2009Skatteministeriet, Notat om Tobak, August 2009,http://www.skm.dk/public/dokumenter/publikationer/Notat_om_tobak.pdf
Skatteministeriet, Status over Grænsehandel, Maj 2011,http://www.skm.dk/public/dokumenter/samlet_graens_2010.pdfTobacco Manufacturers Association, UK cigarette consumption,http://www.the-tma.org.uk/tma-publications-research/facts-figures/uk-cigarette-consumption/Jannie Kilsmark og Marlene Willemann Würgler: DSI-publikaton 2008:17 ”Forebyggelse af hjerte-karsygdomme. Hvilke interventioner er omkostningseffektive – og hvor får man mest for penge-ne.”Reindahl Rasmussen S. The lifetime costs of smoking and smoking Cessation : Phd thesis. Co-penhagen: DSI Danish Institute for Health Services Research; 2006.
4)5)
6)
