Ved e-mail af 30. maj 2011 har Integrationsministeriet anmodet om senest den 9. juni2011 at modtage Institut for Menneskerettigheders eventuelle bemærkninger til forslag tillov om ændring udlændingeloven (Skærpede udvisningsregler).Den korte høringsfrist har forhindret en besvarelse af høringen inden den 9. juni 2011,idet en høringsfrist på 7 arbejdsdage er utilstrækkelig.Lovforslaget indeholder nogle lovtekniske ændringer, en udvandelse af reglerne ombetinget udvisning og en udvidelse af udvisningsadgangen.Institut for Menneskerettigheder påskønner, at lovforslaget tilsigter at respektereDanmarks internationale forpligtelser, men påpeger, at lovforslagets udformning ogbemærkninger ikke indeholder den fornødne vejledning til de retsanvendendemyndigheder og andre aktører.For det første skal det fremhæves, at forslaget lovteknisk set er uhensigtsmæssigtudformet, idet de centrale kriterier, der følger af Menneskerettighedsdomstolens praksis,og som danske domstole fortsat forudsættes at følge, ikke fremgår af lovteksten.Instituttet har derfor i bilag 1 til dette høringssvar vedhæftet et forslag til en ny og merehensigtsmæssig formulering af udlændingelovens § 26, der fuldt ud svarer til de politiskeregler, som regeringen ønsker skal gælde. Instituttet anbefaler, at loven i videre omfangafspejler den retsanvendelse, der skal finde sted.

For det andet ændres reglerne om betinget udvisning, således at denne retsfølgeudløses automatisk, hvorved den mister sin signalværdi. Instituttet anbefaler, at der ikkelovfæstes automatiske sanktioner uden konkret betydning.For det tredje må det fremhæves, at lovforslaget ikke indeholder nærmere indikationer af,hvilke konkrete resultater regeringen ønsker at opnå ved at ændre udvisningsstandardenfra ”særligt belastende” til ”strid med Danmarks internationale forpligtelser”. Daregeringen ikke har præciseret, hvilke ændringer dette i praksis må antages at indebære,overlades ansvaret for at fastlægge regeringens politiske mål til anklagemyndigheden ogdomstolene, hvilket er principielt uheldigt samt uhensigtsmæssigt ud fra etretssikkerhedsperspektiv.Det må videre forventes, at lovforslaget vil medføre en forøget offentligressourceanvendelse hos såvel anklagemyndigheden og domstolene somforsvarsadvokater, idet der i den kommende tid skal føre et betydeligt antal straffesager,indtil der udvikler sig en praksis i de forventeligt mange tilfælde, hvor der ikke medsikkerhed kan udledes et svar af Menneskerettighedsdomstolens svar, men hvor der erusikkerhed om fortolkningen – en usikkerhed som anklagemyndigheden og domstoleneskal udforske. Instituttet har i den forbindelse hæftet sig ved Domstolsstyrelsenshøringssvar, som påpeger, at lovforslaget vil medføre øgede sagsbehandlingstider veddomstolene.Afslutningsvis skal det fremhæves, at det væsentligste element i lovforslaget er, atregeringen med lovforslaget - så vidt ses - forsøger at gribe ind i domstolenesvaretagelse af opgaven med at sikre overholdelsen af Danmarks internationaleforpligtelser. Regeringen foreslår således, at domstolene alene skal undlade at udvise,såfremt dette ”med sikkerhed” ville være i strid med Danmarks internationale forpligtelser.En sådan formulering ses ikke tidligere anvendt hverken i lovtekst eller ilovbemærkninger. Det er derfor nærliggende at anses lovforslaget for begrundet i etønske om at indsnævre domstolenes rolle.Regeringen redegør imidlertid ikke for, hvordan man forestiller sig at dennesikkerhedsvurdering skal fortages, ligesom regeringen ikke redegør for, i hvilke hidtidigeafgørelser domstolene vurderes at have undladt udvisning, selv om der ikke – iregeringens øjne - var ”sikkerhed” for, at dette var påkrævet efter Danmarksinternationale forpligtelser.Såvel den siddende VK-regering og den tidligere SR-regering har forsøgt at reguleredomstolenes virke ved i lovforslag at formulere synspunkter om, at der som hovedregelskal udvises i bestemte tilfælde, og at udvisning kun undtagelsesvis kan undlades.

Højesteret har imidlertid allerede i 1998 taget afstand fra dette styringsredskab. Ikkedesto mindre gentager regeringen nu forsøget, hvilket enten kan anses som et politisksignal uden tilsigtede virkninger eller som et forsøgsvis opgør med domstolenes rolle isikringen af menneskerettighedsbeskyttelsen i Danmark.Jeg håber, at jeg overfortolker lovforslaget, og at det ikke er udtryk for en kritik atdomstolenes hidtidige omgang med Danmarks internationale forpligtelser. Såfremtlovforslaget er udtryk for, at regeringen mener, at domstolene er gået for vidt ifortolkningen og anvendelsen af Danmarks internationale forpligtelser, bør regeringenudtrykke dette tydeligt samt nærmere forklare, hvordan domstolene bør løfte opgavenmed så vidt muligt at sikre udvisning inden for rammerne af Danmarks internationaleforpligtelser.Instituttet står til rådighed for regeringen og Folketinget under den videre behandling aflovforslaget. Høringssvaret er sendt til Folketinget.

1. Lovforslagets indhold

Lovforslaget har til formål at udmønte de dele af regeringens, Dansk Folkepartis ogKristendemokraternes aftale af 19. maj 2011, som omhandler stramning afudlændingelovens udvisningsregler.Lovforslaget indeholder tre elementer:1. Kriterierne for udvisning både tydeliggøres og utydeliggøres, da det på den eneside skal fremgå direkte af loven, at det ved udvisning ved dom skal indgå somen skærpende omstændighed, at gerningen er særligt planlagt eller led iomfattende kriminalitet, jf. den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 24a, nr. 6, mens det på den anden side ikke længere skal fremgå direkte af loven,at der skal tages en række hensyn til forhold, der taler imod udvisning, jf. denforeslåede ændring af udlændingelovens § 26, stk. 1 (se afsnit 2).2. Reglerne for betinget udvisning skærpes, idet udlændinge, der ikke er blevetudvist i forbindelse med dom for kriminalitet, fordi dette med sikkerhed vil være istrid med Danmarks internationale forpligtelser, altid skal udvises betinget, jf. denforeslåede bestemmelse i udlændingelovens § 24 b, stk. 1 (se afsnit 3).3. Reglerne for udvisning skærpes, således at udlændinge fremover altid skaludvises, medmindre dette med sikkerhed vil være i strid med Danmarksinternationale forpligtelser, jf. den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens §26, stk. 2. Skærpelsen gælder udvisning ved dom på grund af kriminalitet, jf.udlændingelovens § 22-24, samt administrativ udvisning af hensyn til statenssikkerhed og den offentlige orden, sikkerhed og sundhed, jf. udlændingelovens §25 (se afsnit 4).

2. Kriterierne for udvisning samt retssikkerhed og kvalitetssikring

I den gældende udlændingelov findes to bestemmelser indeholdende de kriterier, derindgår i den menneskeretlige vurdering af, om udvisning kan finde sted.Udlændingelovens § 24 a beskriver visse kriterier, der skal lægges vægt på vedafgørelse om udvisning ved dom:1)2)3)4)5)grovheden af den begåede kriminalitet,længden af den idømte frihedsstraf,den fare, skade eller krænkelse, der var forbundet med den begåede kriminalitet,tidligere domme for strafbart forhold, ellerat kriminaliteten er begået af flere i forening.

Udlændingelovens § 26 beskriver videre en række hensyn, der skal tages i betragtningved afgørelsen af, om udvisning må antages at virkesærlig belastende (§ 26, stk. 1) elleri strid medinternationale forpligtelser (§ 26, stk. 2):1) udlændingens tilknytning til det danske samfund,2) udlændingens alder, helbredstilstand og andre personlige forhold,3) udlændingens tilknytning til herboende personer,4) udvisningens konsekvenser for udlændingens herboende nærefamiliemedlemmer, herunder i relation til hensynet til familiens enhed,5) udlændingens manglende eller ringe tilknytning til hjemlandet eller andre lande,hvor udlændingen kan ventes at tage ophold, og6) risikoen for, at udlændingen … vil lide overlast i hjemlandet eller andre lande,hvor udlændingen kan ventes at tage ophold.Efter lovforslaget ophæves denne opregning af de personlige forhold m.v., der skal indgåvedafgørelsen om udvisning, da det fremoverblot vil fremgå af loven, at udvisning ikkemå ske i strid med Danmarks internationale forpligtelser, der er nærmere beskrevet ilovforslaget.Det er en meget uhensigtsmæssig lovteknik, at loven kun beskriver de hensyn, der talerfor udvisning (§ 24 a), og lader uomtalt de hensyn, der taler imod udvisning (nugældende§ 26, stk. 1 og stk. 2, som fortolket i lyset af internationale forpligtelser). Såfremt kun dehensyn, der i skærpende grad taler for udvisning, fremgå af loven, er der risiko for, at demodstående hensyn underprioriteres.Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at regelsættet om udvisning på grundaf kriminalitet i højere grad udtrykkeligt afspejler de rammer for adgang tiludvisning, som følger af de internationale forpligtelser, herunder navnlig EMRKartikel 8 og EMD’s praksis i tilknytning hertil.Instituttet anbefaler derfor, at kriterier svarende til § 26, stk. 1, fastholdes som etcentralt element i udlændingelovens regler, således at det tydeliggøres over forborgerne, forsvarsadvokater, anklagere og dommere, herunder ikke mindstlægdommere, at der skal foretages en afvejning af en bred vifte af kriterier.Instituttet har derfor som bilag 1 til dette høringssvar vedhæftet et forslag til en ny ogmere hensigtsmæssig formulering af § 26, der fuldt ud svarer til de politiske regler, somregeringen ønsker skal gælde. Forslaget tilsigter alene at tydeliggøre lovgivningen.

Det er af afgørende betydning for retssikkerheden, at anklagemyndigheden i praksis ikkeuden videre nedlægger påstand om udvisning, subsidiært betinget udvisning, men atanklagemyndigheden foretager en objektiv vurdering af, om domstolene kan forventes atudvise en person, eller om dette ikke kan forventes.Instituttet ser på dette forhold med ikke ubetydelig bekymring, idet lovgivningsmagtentidligere har udtrykt ønske om, at domstolene kommer til at tage stilling til flere sager omudvisning. Det skete i 2009 i forbindelse med udvidelse af udvisningsadgangen i sagerom simpel vold, jf. bemærkningerne til forslag til senere lov nr. 486 af 12. juni 2009 omændring af udlændingeloven (Skærpelse af udvisningsreglerne og reglerne omindrejseforbud, udelukkelse m.v. af udlændinge opført på FN's og EU's sanktionslisterm.v.).Når lovgivningsmagten sender sådanne politiske signaler, påhviler detanklagemyndigheden at indbringe de relevante sager for domstolene, som derefter skalforetage den endelig grænsedragning. Anklagemyndigheden i Danmark er præget af højeprofessionelle standarder, og der foretages et betydelig kvalitetssikringsarbejde, men detændrer ikke ved, at der i løbet af denne sommer skal træffes beslutninger af anklagererund omkring i landet, og at anklagerne har behov for mere præcis vejledning om, i hvilkesager de skal nedlægge påstand ikke kun om betinget udvisning, men også omudvisning, subsidiært betinget udvisning.Da regeringen i 2009 lagde op til, at flere sager skulle prøves ved domstolene, anførteInstituttet i høringssvar af 13. marts 2009 blandt andet:

”Anklagemyndigheden skal i overensstemmelse med objektivitetsprincippet kunnedlægge påstand om udvisning, hvis der objektivt set er grundlag for at antage, atdomstolene vil følge udvisningspåstanden. Anklagemyndigheden har imidlertid i mangetilfælde nedlagt påstand om udvisning, hvorefter domstolene måtte frifinde for udvisning.Instituttet efterspørger en nærmere beskrivelse af, hvordan regeringen vil sikre sig enensartet praksis vedrørende anklagemyndighedens påstande om udvisning, således atunødvendige påstande herom undgås.”Regeringen har så vidt ses ikke imødekommet denne bekymring, idet Rigsadvokatenalene udarbejder oversigter over Højesterets praksisInstitut for Menneskerettigheder anbefaler på den baggrund, at der snarest muligttages skridt til at vejlede anklagemyndighedens medarbejdere om, hvornår der – itillæg til den automatiske påstand om betinget udvisning - skal nedlæggespåstand om udvisning.Instituttet henleder opmærksomheden på, at der kan udarbejdes en oversigt over EMD’sdomspraksis vedrørende udvisning på grund af kriminalitet, ligesom der bør udarbejdesen oversigt over andet relevant materiale til belysning af Danmarks internationaleforpligtelse, da det ellers vil være umuligt for anklagemyndigheden at fastholde enensartet tiltalepraksis. Det bemærkes i den forbindelse, at Rigsadvokatens oversigterover Højesterets praksis indeholder følgende felter, der med rimelig kan anvendes ogsåtil oversigter over Menneskerettighedsdomstolens praksis:

Højesterets

dom

UfRDato forafgørelse

Kriminalitet

Personlige

forhold

StatsborgerlandAlder vedindrejseOpholdetsvarighedFamiliemæs-sig tilknytningtilDanmark,herunderhustru ogbørnTilknytning tilstatsborgerlandet

give anledning til udvisning efter udlændingelovens §§ 22-24, altid udvises, medmindredette med sikkerhed vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser, jf. hervedden foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 24 b, stk. 3.Lovforslaget betyder, at der ikke længere skal foretages en selvstændig vurdering af, omder er rimelig udsigt til, at den pågældende udlænding vil blive udvist i tilfælde af fornyetkriminalitet i prøvetiden. Domstolene har ingen frihed, idet der altid skal afsiges dom ombetinget udvisning, uanset hvor tæt udlændingen er på at kunne udvises. Dette betyder,at der i praksis vil blive rejst et større antal retssager med påstand om betinget udvisning.Lovforslaget indebærer således, at det oprindelige formål med ordningen om betingetudvisning – nemlig at give en advarsel (det gule kort) til en udlænding, som er yderst tætpå at blive udvist, og som ved ny kriminalitet med højst sandsynlighed vil blive udvist –udvandes. Med forslaget vil en betinget udvisning ikke længere være en indikator for, atudlændingen ved ny kriminalitet sandsynligvis vil skulle udvises – at vægtskålen ved nykriminalitet så at sige vil tippe over til fordel for en udvisning.Institut for Menneskerettigheder fremhæver på den baggrund, at de præventiveeffekter, som ordningen med betinget udvisning havde til hensigt at udløse, vilsvækkes, ligesom de nye regler om betinget udvisning vil kunne underminererespekten for domstolenes afgørelser, idet domstolene ikke har noget frihed til atundlade at afsige dom om betinget udvisning, såfremt en udlænding er langt fraat kunne udvises.Det fremgår af den gældende § 24 b, stk. 4, at såfremt en udlænding udvises betinget,skal retten i forbindelse med dommens afsigelse vejlede udlændingen om betydningenheraf. Vejledningen kunne strengt taget bestå i en oplysning om, at den betingedeudvisning ikke i sig selv har nogen selvstændig betydning, dels fordi sanktionen erautomatisk, dels fordi der skal foretages en selvstændig vurdering afudvisningsspørgsmålet i tilfælde af gentagen kriminalitet.

4. Reglerne om udvisning

Reglerne for udvisning både ved dom på grund af kriminalitet, jf. udlændingelovens § 22-24, og administrativt af hensyn til statens sikkerhed og den offentlige orden, sikkerhed ogsundhed, jf. udlændingelovens § 25, skærpes, således at udlændinge fremover altid skaludvises efter disse regler, medmindre dette med sikkerhed vil være i strid med Danmarksinternationale forpligtelser, jf. herved den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens §26, stk. 2.

Skærpelsen består i, at der på en række områder ikke længere skal foretages envurdering af, om en udvisning må antages at virke ”særlig belastende”. Vurderingen af,om der skal udvises, skal alene tage udgangspunkt i, om udvisning i det konkrete tilfældemed sikkerhed vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser, herunder EU-retten. Hvis ikke dette er tilfældet, skal der ske udvisning.Det er lovgivers udtrykkelige ønske, at udvisning skal ske i videst muligt omfang, menlovforslaget indeholder ingen indikation af, hvor der i praksis er forskel på standarden”særlig belastende” og ”strid med Danmarks internationale forpligtelser”.Danmark følger i forvejen et internationalt minimumsniveau af beskyttelse iudvisningssager omfattet af udlændingelovens § 22, nr. 4-8, og § 25. Lovforslagetudbreder denne standard til at gælde hele §§ 22-24, dvs. alle udvisningssager uansetvarigheden af udlændingens ophold, og uanset kriminalitetsformen.Institut for Menneskerettigheder påskønner, at lovforslaget tilsigter at respektereDanmarks internationale forpligtelser, men påpeger, at lovforslagets udformningog bemærkninger ikke indeholder den fornødne vejledning til de retsanvendendemyndigheder og andre aktører, jf. ovenfor afsnit 2.Det større antal retssager om (betinget) udvisning, som lovforslaget vil indebære, kræveren øget ressourceanvendelse hos anklagemyndighed og domstole samtforsvarsadvokater. For at belyse de praktiske konsekvenser af lovforslaget anbefalerInstitut for Menneskerettigheder, at der redegøres for følgende forhold:i hvor mange sager nedlægger anklagemyndigheden i dag påstand om udvisningog betinget udvisning, og i hvor mange af disse sager følgesanklagemyndighedens påstande,i hvor mange sager nedlægger anklagemyndigheden i dag ikke påstand omudvisning og betinget udvisning, idet dette findes særligt belastende henholdsvis istrid med Danmarks internationale forpligtelser.

”Det foreslås for det andet, at selve den afvejning, som domstolene skal foretage efter §26, stk. 2, skærpes, således at der fremover altid skal ske udvisning, medmindre dettemed sikkerhed vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser.Det betyder, at vurderingen af, om der skal udvises, alene skal tage udgangspunkt i, omudvisning i det konkrete tilfælde med sikkerhed vil være i strid med Danmarksinternationale forpligtelser, herunder EU-retten. Er dette ikke tilfældet, skal der skeudvisning.Det forudsættes, at domstolene i forbindelse med vurderingen af, om der skal udvises,som i dag inddrager den relevante praksis fra bl.a. Den EuropæiskeMenneskerettighedsdomstol.Efter forslaget vil den klare hovedregel i udvisningssager således være, at udlændinge,der idømmes frihedsstraf for begået kriminalitet, udvises. Udvisning kan kun undlades,hvis udvisning med sikkerhed vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser.Lovforslaget ændrer ikke ved, at de internationale forpligtelser altid skal overholdes, ogdet vil også i tilfælde, hvor der kan være usikkerhed om rækkevidden af de internationaleforpligtelser, være op til domstolene at foretage en konkret vurdering af, om udvisning vilvære mulig inden for rammerne af Danmarks internationale forpligtelser, underhenvisning til at lovgivers udtrykkelige ønske er, at udvisning skal ske i videst muligtomfang.” (Lovforslagets afsnit 2.2, understregning tilføjet.)For det første er det bemærkelsesværdigt, at regeringen fortsat opererer medforestillingen om, at der på udvisningsområdet kan opereres med hovedregler ogundtagelser. Da SR-regeringen 3. oktober 1996 foreslog den første kraftige stramning påudvisningsområdet, anførtes det i lovforslaget (L 24 om ændring af udlændingeloven,Udvisning på grund af narkotikakriminalitet), at udvisning på dette område kun skulleundlades, ”i det omfang dette følger af internationale forpligtelser”, ligesom det anførtes:”Narkotikakriminalitet må anses for at være en kriminalitet af en sådan grov ogsamfundsfarlig karakter, at hensynene nævnt i den gældende § 26 kun undtagelsesvisskal tillægges afgørende betydning ved en afgørelse om udvisning.” (Folketingstidende1995-96 tillæg A s. 1017f, understregningtilføjet.)Dette blev i praksis misforstået af anklagemyndigheden, der nedlagde for mangepåstande om udvisning, og domstolene, der afsagde for mange domme om udvisning,hvorfor Højesteret i to af de første domme om denne stramning måtte tage afstand fradenne tankegang om hovedregel/undtagelse. Højesteret udtalte i to domme af 19. maj1999 (Ugeskrift for Retsvæsen 1999.1390 og 1394H):”Det fremgår imidlertid af forarbejderne til loven, jf. Folketingstidende 1996-97, tillæg A s.1015 ff, at udvisning ikke må finde sted, hvis udvisning ville være i strid med Danmarksinternationale forpligtelser, herunder de forpligtelser, der følger af artikel 8 i DenEuropæiske Menneskerettighedskonvention. Efter denne bestemmelse må der alene skeindgreb i den enkeltes privatliv og familieliv i det omfang, det er »nødvendigt i etdemokratisk samfund«, herunder for at forebygge forbrydelse. For så vidt angårudvisning af udlændinge som følge af kriminalitet indebærer dette efter Den EuropæiskeMenneskerettighedsdomstols praksis, at der gælder et krav om proportionalitet, såledesat en udvisning ikke må medføre et indgreb i den pågældendes privatliv og familieliv, somikke står i rimeligt forhold til de formål, udvisningen skal varetage, og til den begåedekriminalitet. Lovens § 26, stk. 2, må herefter forstås i overensstemmelse med artikel 8'skrav om proportionalitet.

I forarbejderne (s. 1018) udtales vedrørende § 26, stk. 2, at det med denne bestemmelse»ønskes markeret, at undladelse af udvisning i de i § 22, nr. 4, omhandlede tilfælde kunundtagelsesvis kan finde sted«. Efter det anførte kan denne udtalelse ikke tillæggesselvstændig betydning.” (Understregning tilføjet.)Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at lovgiver tager til efterretning oggerne anerkender, at det på grund af det menneskeretlige proportionalitetsprincipikke er muligt at operere med hovedregel/undtagelse.For det andet er det bemærkelsesværdigt, at regeringen tilsyneladende vil reguleredomstolenes kernefunktion ved at lovfæste et princip om, at domstolene alene skalundlade udvisning, såfremt dette ”med sikkerhed” vil være i strid med Danmarksinternationale forpligtelser.Disse ord kan forekomme ganske uskyldige, men de indebærer - så vidt ses - etforsøgsvis opgør med knap 25 års retspraksis, idet danske domstoles i forvejen snævrefortolkning af internationale menneskerettigheder nu søges yderligere begrænset. For atforstå implikationerne af et krav om ”sikkerhed” for modstrid med internationaleforpligtelser er det nødvendigt at holde i frisk erindring, at danske domstole sidenslutningen af 1980’erne har udviklet en temmelig fast og meget forsigtig standard forfortolkning af internationale menneskerettigheder. Denne praksis er beskrevet ibetænkning nr. 1407/2001 om inkorporation af internationalemenneskerettighedskonventioner i dansk ret s. 307, hvor der sondres mellem tretilfældegrupper:(i)(ii)(iii)hvor EMD i praksis har taget direkte stilling til fortolkningsspørgsmålet,hvor fortolkningen med betydelig grad af klarhed er fastlagt, oghvor praksis ikke findes eller ikke giver grundlag for slutninger med rimeligsikkerhed.Det er i betænkningen anført, at domstolene kun i de to første tilfælde kan tillæggemenneskerettighederne betydning over for modstående lovgivning, hvorimod der i tredjetilfældegruppe ikke kan lægges vægt på menneskerettighederne. Det er forholdsvis fastantaget, men til dels kritiseret, i dansk juridisk litteratur, at domstolene følger dennestandard. Det må derfor påpeges, at domstolene allerede i dag begrænsermenneskerettens betydning til tilfælde, hvor det ”med betydelig grad af klarhed” kanfastslås, at de internationale forpligtelser fører til et bestemt resultat. Det siger sig selv, atdet er vanskeligt med ord som ”klarhed” og ”sikkerhed” at beskrive juridisk fortolkning.Forslaget om at lovfæste et (yderligere skærpet) krav om sikkerhed må - så vidt ses -opfattes som en kritik af domstolenes hidtidige anvendelse af de internationaleforpligtelser på udvisningsområdet.

Det må i den forbindelse fremhæves, at Højesteret har taget stilling til et ganske stortantal sager om udvisning af kriminelle udlændinge uden at nogen hidtil på overbevisendemåde har kunne dokumentere en forskel på Højesterets ogMenneskerettighedsdomstolens praksis. Højesteret henviser da også fast til fortolkningenaf navnlig Menneskerettighedskonventionens artikel 8 som begrundelse for at undladeudvisning i medfør af udlændingelovens § 26, stk. 2.Institut for Menneskerettigheder har ikke ressourcer til i forbindelse med et høringssvar atgennemgå al dansk retspraksis og sammenholde den medMenneskerettighedsdomstolens praksis, men en gennemgang af Rigsadvokatensoversigt fra december 2010 over Højesterets praksis i sager om udvisning på grund afstrafbart forhold for perioden 1. januar 1997 til udgangen af april 2010 må væretilstrækkeligt grundlag for en sammenholdelse med Menneskerettighedsdomstolenspraksis som beskrevet i lovforslaget og i øvrigt kendt af Instituttet.Rigsadvokatens oversigt viser, at Højesteret i denne periode på godt 13 år har tagetstilling til spørgsmål om udvisning i 114 retssager, hvor udlændingen er idømt frihedsstrafpå tre år eller mere. Højesteret har i 99 af disse sager idømt udvisning, i fire sagerbetinget udvisning og alene i 11 sager frifundet den pågældende for både udvisning,herunder betinget udvisning. De 11 domme om frifindelse er afsagt i henholdsvis 1997,2000 (3 domme), 2002 (tre domme), 2003, 2004 (to domme) og 2006. Højesteret harsåledes i de seneste år ikke undladt at udvise udlændinge i tilfælde, hvor denpågældende er idømt tre års fængsel eller mere. Der ses ikke umiddelbart at være afsagtdomme efter den seneste opdatering af oversigten.I sager, hvor mindre end tre års fængsel er idømt, taler kriminalitetet i sagens natur imindre grad mod udvisning, hvorfor Højesterets praksis ikke overraskende er merekompleks. I perioden har Højesteret taget stilling til spørgsmål om udvisning i 16 sager,hvor udlændingen er idømt frihedsstraf på mellem 5 måneders fængsel og 2 år og seksmåneders fængsel. Højesteret har i fire af disse sager idømt den pågældende udlændingudvisning, og i 12 sager frifundet for påstanden om udvisning.I tilfælde af mindre straffe afholder Højesteret sig generelt fra at udvise og megetafhænger i sagens natur af de konkrete omstændigheder. Højesteret har således iperioden taget stilling til spørgsmål om udvisning i 18 retssager, hvor udlændingen eridømt frihedsstraf på mellem hæfte i 14 dage og fængsel til og med fire måneder, ogHøjesteret har alene i fire af disse sager udvist udlændingen. I tre af disse sager var dertale om udlændinge, der netop var indrejst i Danmark, som kriminaliteten blev begået, og

som ikke havde nogen tilknytning her til landet. En mere nuanceret billede af danskedomstoles praksis fordrer en analyse også af byrets- og landsretspraksis.Instituttet har hæftet sig ved, at lovforslaget ikke tilsigter at ændre ved det forhold, ”at deinternationale forpligtelser altid skal overholdes, og [at] det vil også i tilfælde, hvor der kanvære usikkerhed om rækkevidden af de internationale forpligtelser, være op tildomstolene at foretage en konkret vurdering af, om udvisning vil være mulig inden forrammerne af Danmarks internationale forpligtelser, under henvisning til at lovgiversudtrykkelige ønske er, at udvisning skal ske i videst muligt omfang.” (Understregningtilføjet.)Institut for Menneskerettigheder finder på den baggrund, at et yderligere skærpetkrav om ”sikkerhed” med stor sandsynlighed vil føre til afsigelse af domme i stridmed Danmarks internationale forpligtelser, idet domstolene i dag må anses for atbevæge sig på det internationale minimumsniveau (forudsat naturligvis atudlændingelovens § 26, stk. 2, finder anvendelser). Såfremt ordene ”medsikkerhed” alene anses som et ønske om at udtrykke den praksis, domstoleneallerede følger, er ordene overflødige.

5. Øvrige bemærkninger

Instituttet finder endelig anledning til at henvise til Børnekonventionens artikel 40, hvorafdet blandt andet fremgår, at ethvert barn, der mistænkes eller anklages for eller er fundetskyldig i at have begået strafbart forhold, har ret til at blive behandlet på en måde, der er ioverensstemmelse med fremme af barnets værdighed og værdi, som styrker barnetsrespekt for andres menneskerettigheder og fundamentale frihedsrettigheder, og somtager barnets alder og ønskeligheden af at fremme, at barnet resocialiseres og påtagersig en konstruktiv rolle i samfundet.Endvidere fremgår det af FN’s retningslinjer til forebyggelse af ungdomskriminalitet af 14.december 1990 (45/112- The Riyadh Guidelines) af punkterne 22-24 (vedrørende ud-dannelse) blandt andet, at unge skal informeres om loven, deres rettigheder og ansvar iforhold til loven, men at uddannelsessystemet især skal være opmærksomt på unge, somer i en udsat social position, og at der i den forbindelse bør udvikles forebyggel-sesprogrammer, uddannelsesmateriale og andre værktøjer til brug for en sådanforebyggelse.Instituttet anbefaler på den baggrund, at der tages særlige skridt til at modvirkerecidiv blandt unge udlændinge, der udvises betinget.

§ 26, stk. 1

Ved afgørelse om udvisning efter §§ 22-25, § 25 a, stk. 1, og § 25 c skal der læggesvægt på1) grovheden af den begåede kriminalitet,2) længden af den idømte frihedsstraf,3) den fare, skade eller krænkelse, der var forbundet med den begåede kriminalitet,4) tidligere domme for strafbart forhold,5) at kriminaliteten er begået af flere i forening,6) at kriminaliteten er særligt planlagt eller led i omfattende kriminalitet,7) udlændingens tilknytning til det danske samfund,8) udlændingens alder, helbredstilstand og andre personlige forhold,9) udlændingens tilknytning til herboende personer,10) udvisningens konsekvenser for udlændingens herboende nære familiemedlemmer,herunder i relation til hensynet til familiens enhed,11) udlændingens manglende eller ringe tilknytning til hjemlandet eller andre lande, hvorudlændingen kan ventes at tage ophold, og12) risikoen for, at udlændingen uden for de i § 7, stk. 1 og 2, eller § 8, stk. 1 og 2,nævnte tilfælde vil lide overlast i hjemlandet eller andre lande, hvor udlændingen kanventes at tage ophold.

§ 26, stk. 2

En udlænding skal udvises efter §§ 22-25, medmindre dette med sikkerhed vil være istrid med Danmarks internationale forpligtelser.

§ 26, stk. 3

En udlænding skal udvises efter §§ 25 a-c, medmindre udvisningen må antages at virkesærlig belastende.

§ 26, stk. 4

Ved afgørelse om udvisning efter § 25 a, stk. 2, og § 25 b skal der lægges vægt påforholdene nævnt i stk. 1, nr. 7-12.

§ 26, stk. 5

En udlænding udvises betinget, hvis der ikke er grundlag for at udvise den pågældendeefter §§ 22-24, fordi dette med sikkerhed vil være i strid med Danmarks internationaleforpligtelser, jf. stk. 2.

§ 26, stk. 6

Ved betinget udvisning skal der fastsættes en prøvetid. Prøvetiden beregnes fratidspunktet for endelig dom i sagen eller, hvis den pågældende ikke har været til stedeved domsafsigelsen, fra dommens forkyndelse og udløber 2 år efter tidspunktet forløsladelse eller udskrivning fra hospital eller forvaring eller fra ophør af ophold i en sikretafdeling på en døgninstitution for børn og unge. Er betinget udvisning sket ved betingetdom om frihedsberøvelse eller dom til ambulant behandling med mulighed forfrihedsberøvelse, udløber prøvetiden 2 år efter tidspunktet for endelig dom i sagen eller,hvis den pågældende ikke har været til stede ved domsafsigelsen, 2 år efter dommensforkyndelse.

§ 26, stk. 7

En udlænding, der er idømt betinget udvisning efter stk. 6, skal udvises, medmindredette med sikkerhed vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser, hvis denpågældende i prøvetiden for den betingede udvisning begår nyt strafbart forhold, somkan give anledning til udvisning efter §§ 22-24, og der inden prøvetidens udløbforetages rettergangsskridt. Hvis der ikke kan udvises, jf. stk. 1, skal udlændingenudvises betinget på ny. Prøvetiden fastsættes efter reglerne i stk. 6.

Høring over forslag til

udvisningsregler)

lov

om ændring af udlændingeloven

(Skærpede