L 104 - 2011-12 - Bilag 3: Henvendelse af 18/3-12 fra Ægteskab Uden Grænser

Bemærkninger til Justitsministeriet høringsnotat om L104I vores to høringssvar til L104 har vi foretaget en ret detaljeret gennemgang af de problemer i for-hold til internationale konventioner, som reglerne for ægtefællesammenføring medfører. Og andrehøringspartnere har i større eller mindre grad rejst en lignende kritik. Vi finder det derfor megetbeklageligt, at Justitsministeriet i sit høringsnotat bare skøjter hen over det meste af denne kritikuden at forholde sig til substansen i den.24-års reglenOm 24-års reglen skriver Justitsministeriet bla. følgende i høringsnotatet:”Vedrørende 24-årsreglens overensstemmelse med diskriminationsforbud i EMRK artikel 14 skalJustitsministeriet bemærke, at bestemmelsen beskytter mod usaglig forskelsbehandling bl.a. påEMRK artikel 8’s område. Det er Justitsministeriets vurdering, at den forskelsbehandling på bag-grund af alder, som følger af bestemmelsen, bl.a. er sagligt begrundet i ønsket om at beskytte ungemod at blive tvunget eller presset ind i et ægteskab mod deres vilje.”Men dermed forholder Justitsministeriet sig overhovedet ikke til de fakta, som vi påpegede i voreshøringssvar, nemlig at 24-års reglen også medfører forskelsbehandling på baggrund af referenceper-sonens beskæftigelse som f.eks. folkeskolelærer frem for pædagog. Samt forskelsbehandling påbaggrund af, om en arbejdsmigrant har fået gjort sin opholdstilladelse tidsubegrænset eller ej, fordiDanmark har et regelsæt for ægtefællesammenføring til arbejdsmigranter med tidsbegrænset op-holdstilladelse og et andet regelsæt for ægtefællesammenføring til den øvrige befolkning og herun-der især danske statsborgere.Angiveligt mener Justitsministeriet åbenbart, at der er større risiko for, at en herboende folkeskole-lærer kan være blevet presset ind i et ægteskab med en udlænding end en herboende pædagog. Og atder er større risiko for, at en herboende arbejdsmigrant kan være blevet presset ind i et ægteskabmed en person fra sit hjemland, hvis han har boet her så længe, at han har fået tidsubegrænset op-holdstilladelse. Eller i hvert fald ønsker Justitsministeriet ikke at forholde sig til, at 24-års reglenmedfører forskelsbehandling på basis af de nævnte kriterier, og dermed kommer høringsnotatet til atfremstå som både overfladisk og useriøst.24-års reglen medfører så ganske rigtigt også en diskrimination på baggrund af alder. Og her frem-går det bla. af den britiske højesterets dom i sagen om den britiske 21-års regel for ægtefællesam-menføring, at 75% af de rapporterede ofre for tvangsægteskaber er kvinder, og at der overvejende ertale om unge kvinder, generelt under 30 år. Så man kan da muligvis godt argumentere for, at et al-derskrav til den herboende kan være sagligt begrundet i et ønske om at beskytte unge mod at blivetvunget eller presset ind i et ægteskab mod deres vilje. Selvom dokumentationen for redskabets eg-

nethed og proportionalitet synes noget tynd og altså bla. ikke kunne stå for den britiske højesteretsprøvelse.Men hvad er argumentet for at stille et lignende alderskrav til ansøgeren, når man må formode, atpresset i forbindelse med tvangsægteskaber i hovedsagen ligger på den herboende ægtefælle? Er dervirkelig større grund til at formode, at den 31-årige Isa Bilal, som vi nævnte i vores høringssvar tilL104, befinder sig i et tvangsægteskab, bare fordi hans ægtefælle og moderen til hans barn er 21 år istedet for 25? For os at se er dette ikke mere sagligt begrundet end, hvis man indførte et kvotesy-stem for ægtefællesammenføring eller ganske enkelt trak lod mellem ansøgerne. Og vi finder derforanledning til at gentage vores opfordring til, at regeringen overvejer, hvordan administrationen af24-års reglen og herunder især de undtagelsesmuligheder, som der er for den, fremover kan bringesi overensstemmelse med internationale konventioner.I deres høringssvar til L104 nævner Institut for Menneskerettigheder (IMR) den britiske højesteretsdom og skriver, at den danske 24-års regel udover forebyggelse af tvangsægteskaber jævnfør be-mærkningerne til lov nr. 365 i 2002 også er begrundet i et ønske om at begrænse indvandringen tilDanmark og at forbedre integrationen, og at alle disse tre ting må antages at være anerkendte formålomfattet af EMRK artikel 8, stk. 2. Dette er givetvis rigtigt, men Ægteskab Uden Grænser vil gernesætte et stort spørgsmålstegn ved, om det kan være et anerkendt formål omfattet af EMRK artikel 8,stk. 2 at begrænse indvandringen ved meget restriktive regler for ægtefællesammenføring til Dan-marks egne statsborgere som f.eks. en 24-års regel, når man samtidig fører en politik omkring ind-vandring af arbejdstagere og deres sammenførte ægtefæller og børn, der medfører, at den ikke-asylrelaterede indvandring til Danmark siden 2007 har været større end før vedtagelsen af lov nr.365, hvor bla. 24-års reglen trådte i kraft, som det fremgår af figur 4 fra vores høringssvar.

Det reelle formål med 24-års reglen og de øvrige regler for ægtefællesammenføring kan på bag-grund af de tal, der er vist i figur 4, umuligt være at begrænse indvandringen til Danmark. Hvilketda også synes bekræftet af, at tidligere statsminister Lars Løkke Rasmussen på Venstres landsmødei 2011 udtalte, at det vigtige nu ikke er, hvor mange udlændinge der kommer til Danmark, men atder overhovedet kommer nogen, og at det er ”de rigtige”. Og for nylig har Venstres integrationsord-fører Inger Støjberg spurgt Morten Bødskov, om han forventer, at lempelserne af familiesammenfø-ringsreglerne vil medføre ”en mere kvalificeret tilstrømning til Danmark”.På baggrund af disse udtalelser fra ledende politikere i det tidligere regeringsparti såvel som en ana-lyse af de faktiske tal synes det rimeligt at konkludere, at det reelle formål med 24-års reglen ikkehar været at begrænse indvandringen til Danmark men at sørge for, at det var ”de rigtige” indvan-drere, der kom hertil. Og begrebet ”de rigtige” har tilsyneladende både haft et etnisk/religiøst ele-ment og et element af et ønske om at sikre et højt uddannelsesniveau blandt de indvandrere, derkommer til Danmark. En analyse af, om 24-års reglen medfører uproportionale indgreb i retten tilfamilieliv, må derfor nødvendigvis baseres på disse reelle formål med og virkninger af såvel 24-årsreglen som den samlede ikke-asylrelaterede udlændingepolitik og ikke alene på de i bemærkninger-ne til lov nr. 365 angivne officielle formål.Der må tages stilling til, om det er et anerkendt formål omfattet af EMRK artikel 8, stk. 2 at tvingedanske statsborgere som f.eks. Isa Bilal til at udvandre og leve deres familieliv i f.eks. Sverige elleralternativt opgive et ønsket ægteskab for derved at ”give plads” til nogle arbejdsmigranter og deresmedfølgende familie, som måske/måske ikke har et højere gennemsnitligt uddannelsesniveau og enhøjere gennemsnitlig forventet skattebetaling end de dansk-udenlandske par, der rammes af bla. 24-års reglen. Eller måske bare en anden religion. Ægteskab Uden Grænser har ikke ekspertise til atforetage denne vurdering, og vi vil derfor opfordre til, at både Justitsministeriet og IMR forsøger atforetage den.BankgarantienOmkring bankgarantiens forenelighed med internationale konventioner skriver Justitsministerietfølgende:”Det er Justitsministeriets vurdering, at det foreslåede ændrede krav om økonomisk sikkerhedsstil-lelse er i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser. Det fremgår af afsnit 18 ide almindelige bemærkninger til lovforslaget, at der i hver enkelt sag altid skal foretages en konkretvurdering af ansøgningen i forhold til Danmarks internationale forpligtelser. Hvis det lægges tilgrund, at den herboende ikke kan henvises til at udøve sit familieliv i ansøgers hjemland eller op-holdsland, eller hvis det lægges til grund, at det i øvrigt vil være i strid med EMRK artikel 8 athenvise den herboende til at udøve familielivet i et andet land, vil betingelserne for ægtefællesam-menføring blive fraveget.”Justitsministeriet opremser i denne bemærkning alene det, som er det generelle princip for al sags-behandling på området, nemlig at man giver dispensation, hvis der er såkaldte ”uoverstigelige hin-dringer” for at udøve familielivet i ansøgers hjemland eller opholdsland. Og dermed skøjter Justits-ministeriet fuldstændig hen over det, der er det væsentlige i sagen. Nemlig om det er proportionalt idet hele taget at stille krav, der objektivt set savner nogen form for saglig begrundelse? I vores hø-ringssvar til L104 dokumenterede vi, at kommunernes træk på bankgarantierne er aldeles minimalt.Og Justitsministeriet forholder sig overhovedet ikke til, at dette selvfølgelig er mindst lige så væ-

sentligt for, om konventionerne er overholdt, som at der sker fravigelse af kravet i enkelte sager. Iafsnit 18 i bemærkningerne til lovforslaget skriver Justitsministeriet ellers selv følgende:”Det følger af EMDs praksis, at et afslag på familiesammenføring skal stå i rimeligt forhold til deformål, afslaget skal varetage.”Ægteskab Uden Grænser finder det meget beklageligt, at Justitsministeriet ikke engang forsøger atforklare, hvilke saglige formål det varetager at stille krav om deponering af en garantisum, og hvor-dan et afslag på grund af manglende evne til at deponere en garantisum kan stå i rimeligt forhold tildisse formål, når kommunerne i praksis stort set aldrig trækker på garantierne? Vi kan næsten kundrage den konklusion af Justitsministeriets tavshed, at Justitsministeriet i virkeligheden er enig medos i, at bankgarantien er i strid med EMRK artikel 8 og artikel 14, når man i forvejen har et krav omselvforsørgelse i Udlændingeloven, og når kommunerne bla. derfor i praksis næsten aldrig trækkerpå garantierne. Men så er det altså Justitsministeriets pligt at gøre regeringen opmærksom på detteog anbefale den at ændre dansk lovgivning, så lovgivningen kommer i overensstemmelse med deinternationale konventioner, Danmark har tiltrådt.TilknytningskravetOmkring tilknytningskravet nævner Justitsministeriet i deres høringsnotat til L104, at det har væretprøvet ved Højesteret iU 2010.1035 H.Dette er fuldstændigt korrekt, og iU 2010.1035 Hblev der,som i den britiske højesterets dom om den britiske 21-års regel, taget stilling til noget, der må sigesat være en generel problemstilling. Nemlig om 28-års reglen i tilknytningskravet er i strid med DenEuropæiske Statsborgerskabskonvention samt EMRK artikel 14, fordi den diskriminerer mellem”indfødte” statsborgere og statsborgere, der har erhvervet deres statsborgerskab senere. Det mente 4dommere så ikke, at den er, hvorimod 3 dommere afgav dissens, og spørgsmålet verserer nu vedMenneskerettighedsdomstolen i Strassburg (EMD).Ægteskab Uden Grænser har ikke nogen kvalificeret mening om den nærmere tolkning af EMRKartikel 14 eller Statsborgerskabskonventionen. Men vi vil gerne gøre opmærksom på, at IMR i dereshøringssvar til L104 har misforstået indholdet af 28-års reglen, som med L104 bliver til en 26-årsregel. IMR nævner i deres høringssvar som eksempel en person, der er født og opvokset i Danmark,men som pga. sine forældres statsborgerskab først bliver dansk statsborger som 18-årig. Hvis denneperson herefter som voksen forlader Danmark i 4 år, vil han ifølge IMR skulle opfylde tilknytnings-kravet, til han fylder 30 år. Hvorimod en person, der er født som dansk statsborger, kun vil skulleopfylde det, til han fylder 26 år.Dette er imidlertid ikke korrekt, idet et ophold i Danmark i det væsentlige skal udgøre en sammen-hængende periode for at kunne sidestilles med at have haft dansk statsborgerskab. Og det betyder,at en person, der er født i Danmark af udenlandske forældre, bliver dansk statsborger som 18-årigog herefter bosætter sig i udlandet, f.eks. fordi ægtefællesammenføring i Danmark ikke er mulig,skal opfylde tilknytningskravet, til han fylder 44 år og ikke som angivet af IMR i 26 år + varighe-den af udlandsopholdet, som så i det konkrete eksempel blev til 30 år. Dette fremgår af bemærknin-gerne til lov nr. 1204, der indførte 28-års reglen i 2003, og som er gengivet nedenstående:”Den herboendes ophold i Danmark skal i det væsentlige udgøre en sammenhængende periode påmindst 28 år og i hele denne periode have været lovligt. Det kræves dog ikke, at den herboendeslovlige ophold i Danmark er helt uden afbrydelser. Korterevarende ophold i udlandet, herunder

sædvanlige ferieophold i udlandet, har således ikke betydning for beregningen af 28 års-opholdsperioden.”Omfanget af den indirekte forskelsbehandling på basis af national baggrund, som 26-års reglenmedfører, er derfor væsentligt større end, hvad IMR er gået ud i deres høringssvar. Den praktiskekonsekvens af 26-års reglen er, at personen i IMR´s eget eksempel, der er født og opvokset i Dan-mark, men først blev dansk statsborger som 18-årig, vil være landsforvist, til han fylder 44 år, hvishan bosætter sig i udlandet og gifter sig med en udlænding. Hvorimod personer, der har været dan-ske statsborgere fra fødslen af, i en lignende situation får ophævet deres landsforvisning, ”allerede”når de fylder 26 år. Om dette har betydning for IMR´s konklusioner, må IMR naturligvis selv tagestilling til.Ægteskab Uden Grænser er til gengæld enig med IMR i, at tilknytning til de respektive lande netoper noget af det, der ifølge EMD`s praksis kan indgå i en proportionalitetsvurdering i ægtefællesam-menføringssager. Og derfor er netop et tilknytningskrav som udgangspunkt noget, et land godt kanhave, uden at det medfører særlig stor sandsynlighed for krænkelser af retten til familieliv. Menudover 26/28 års reglen og den indirekte diskrimination, som den medfører på basis af nationalbaggrund, så er problemet, at man siden 2002 har puttet ting ind i det danske tilknytningskrav, derikke har ret meget med tilknytning at gøre, hvorfor navnet ”tilknytningskrav” i hvert fald delvis eren falsk varebetegnelse.Det mest tydelige eksempel er nok, at det siden 1. juli 2011 har været en del af tilknytningskravet,at ansøgeren skulle besøge Danmark mindst 2 gange på visum og gennemføre et danskkursus underet af disse besøg. Da tilknytningskravet pga. 28-års reglen kun stilles til en del af ansøgerne, er dettei realiteten en ”skjult” måde at indføre krav, der kun skal opfyldes af en delmængde af ansøgerne,hvor der vil være en kraftig overvægt af par, hvor den herboende ikke har været dansk statsborgerfra fødslen af. Og dermed er der tale om en indirekte diskrimination på basis af national baggrund,der i sin substans ikke er nævneværdigt anderledes end den mere åbne og synlige diskrimination,som Søren Pind fik indført ved pr. 1. juli 2011 at fritage ansøgere fra udvalgte OECD-lande fra kra-vet om at bestå indvandringsprøven.Og denne fremgangsmåde er bestemt ikke kun af nyere dato. Tilknytningskravet har nemlig siden2002 været udformet sådan, at det som udgangspunkt er opfyldt, hvis den herboende har haft detmeste af sin opvækst i Danmark. Men hvis der f.eks. pga. manglende mulighed for ægtefællesam-menføring i Danmark er forløbet en årrække efter, at parret giftede sig, er kravet så i mange tilfældeikke længere opfyldt, hvis parret søger ægtefællesammenføring (igen). Enten fordi den herboende erflyttet til ansøgerens hjemland for at udøve familielivet der, eller fordi ansøgeren er blevet boende ihjemlandet, og den herboende har besøgt sin ægtefælle i sine ferier. Og den tid, der er gået sidenægteskabets indgåelse, kan altså ikke siges at have ret meget med tilknytning at gøre, så allerede i2002 havde man en meget ”kreativ” omgang med dette begreb, da man udformede den ny praksis.Dette er for så vidt ingen hemmelighed, da det står direkte i bemærkningerne til lov nr. 365, at deter en tilsigtet og ønsket effekt, at tilknytningskravet skal forhindre et par i at opnå ægtefællesam-menføring, hvis de ikke kunne det på tidspunktet for ægteskabets indgåelse f.eks. pga. 24-års reg-len. Officielt begrundes dette i bemærkningerne til lov nr. 365 med, at man ikke skal kunne ”omgå”24-års reglen ved at sende en ung tvangsgift pige til ægtefællens land og bo der, til begge er fyldt 24år. Men praksis har naturligvis en langt bredere virkning end blot over for den uendeligt lille brøk-del af de berørte par, der befinder sig i den ulykkelige situation, som et tvangsægteskab er. Den re-

elle virkning af praksis er, at man ikke kan ”vente sig til familiesammenføring”, som det blev kaldtefter fremlæggelsen af pointsystemet i efteråret 2010, hvis man skal opfylde tilknytningskravet.Hvis kravene ikke er opfyldt på det tidspunkt, hvor parret gifter sig, er det heller ikke muligt at ar-bejde på at opfylde dem, så man kan blive familiesammenført senere.Det gælder også i forhold til det pointsystem, som nu afskaffes, såfremt L104 bliver vedtaget. Herhar bla. tidligere integrationsminister Birthe Rønn Hornbæk flere gange udtalt, at pointkravet ikkeforhindrer nogen i at blive familiesammenført, idet ansøgeren bare kan samle de nødvendige ”60point” ved f.eks. at arbejde i sit hjemland. Dette er imidlertid ikke korrekt, hvis tilknytningskravetskal opfyldes, idet alene den tid, der er gået siden, parret blev gift, så i mange tilfælde vil betyde, attilknytningskravet ikke kan anses for at være opfyldt, når ansøgeren omsider har samlet de ”60 po-int”.Og det betyder naturligvis alt sammen, at man ikke kan basere en vurdering af, om tilknytningskra-vet er i strid med internationale konventioner, alene på kravets navn. Man er også nødt til at se påkravets konkrete indhold og den måde, som det anvendes på både selvstændigt og i sammenhængmed andre krav.IU 2010.1035 Hblev tilknytningskravet anvendt i en sag, hvor den herboende reference havde haftdet meste af sin skolegang i ansøgerens hjemland Togo. Og ud fra gængs praksis er det nok sand-synligt, at EMD vil være enig med Højesterets 7 dommere i, at det af den grund ikke er uproportio-nalt at henvise parret til at leve der. Og derfor vil sagen ved EMD formentlig alene komme til athandle om indirekte diskrimination pga. national baggrund som følge af 28-års reglen og ikke omselve retten til familieliv, hvor sagen ikke kan siges at adskille sig nævneværdigt fra de 8-9 sagerom ægtefællesammenføring, EMD tidligere har behandlet, og som også alle sammen har drejet sigom par, hvor referencepersonen var indvandrer.Men dermed har Højesteret eller EMD jo stadig ikke taget stilling til alle de tilfælde, hvor tilknyt-ningskravet anvendes på par, hvor den herboende har haft hele eller det det meste af sin opvækst iDanmark, men hvor der f.eks. er gået nogle år siden, at ægteskabet blev indgået, før parret søgte omægtefællesammenføring. Hvorfor udgangspunktet om den herboendes store tilknytning til Danmarkså pludselig er svækket.I princippet er der intet menneskeretligt galt i, at et land kan give sine egne statsborgere en merefavorabel adgang til ægtefællesammenføring end udlændinge. Det var f.eks., hvad Nyrupregeringengjorde, da den indførte tilknytningskravet i 2000. Dengang gjaldt kravet kun, hvis den herboendereference var udenlandsk statsborger, og det forekommer ret usandsynligt, at den udgave af tilknyt-ningskravet skulle have medført overtrædelse af nogle konventioner. Problemet opstår imidlertid,når man gerne vil diskriminere mellem forskellige grupper af statsborgere, fordi man ikke kan lidenogle af de mennesker, der har fået dansk statsborgerskab. Så er det, at man mindst kommer på kantmed de internationale konventioner, og det er netop denne diskrimination mellem forskellige grup-per af danske statsborgere, som er hovedproblemet i det tilknytningskrav, der har eksisteret siden2002.Overgangsperiode, ikrafttrædelse og vejledningsmaterialePå den mere positive front vil vi gerne kvittere for, at Justitsministeriet med den udgave af lovfors-laget, der er fremsat i Folketinget, har fået lavet en god overgangsordning mellem de gældende reg-ler for ægtefællesammenføring og de regler, som vil blive gældende, hvis L104 bliver vedtaget.

Justitsministeriet har med den nye udgave af lovforslaget fået skabt en klar retstilstand, som er til atforholde sig til for både ansøgerne og administrationen, og Ægteskab Uden Grænser kan fuldt udbifalde de overgangsbestemmelser, der nu lægges op til, og hvor en sag enten afgøres efter det gæl-dende eller det kommende regelsæt som en ”samlet pakke”.Samtidig vil vi opfordre til, at tidsplanen for lovforslagets vedtagelse og ikraftsættelse fastholdes,og at de problemer af bla. menneskeretlig karakter, som vi og andre har påpeget i denne høring,søges løst via senere lovændringer og/eller ændringer af den administrative praksis. Der er såledesikke tale om nye problemer, der opstår som følge af dette lovforslag, men om problemer der hareksisteret lige siden vedtagelsen af lov nr. 365 i 2002, og som i øvrigt er blevet påpeget utalligegange af mange forskellige parter. Men hvor al kritik i snart 10 år er blevet mekanisk afvist udennærmere argumentation eller dokumentation for, at kritikken er forkert. Og derfor bør den fortsattedialog om disse emner naturligvis ikke forsinke ikrafttrædelsen af dette lovforslag, der trods altmedfører store forbedringer af retstilstanden på området.Det er også positivt, at Justitsministeriet i høringsnotatet angiver, at der vil blive udarbejdet nyt vej-ledningsmateriale til internetportalen Nyidanmark. Om dette vil medføre reelle forbedringer af bor-gernes retssikkerhed og overblik over lovgivningen kommer dog an på, hvor gennemgribende æn-dringer der påtænkes. Vejledningsmaterialet skal jo under alle omstændigheder opdateres, når derkommer nye regler. Og hvis opdateringen alene består i at beskrive de nye regler, gør det ingen for-skel i forhold til de problemer, som vi og i øvrigt også IMR i vores høringssvar påpegede omkringmanglende gennemskuelighed af bla. tilknytningskravet og praksis for dispensationer af hensyn tiloverholdelse af de internationale konventioner. Men vi håber selvfølgelig, at den ny regering har enreel vilje til at sikre forbedringer på dette vigtige område.