L 103 - 2011-12 - Bilag 4: Henvendelse af 9/3-12 fra Tænketanken SOPHIA

Baggrund:Forslag til Lov om ændring af lov om folkeskolen (inklusion af elever med særlige behov i den almindeligeundervisning) til ikrafttræden den 1. april 2012.LBK nr.998af 16. august 2010, Lov om folkeskolen, som ændret ved §2 i lov nr. 1569 af 21. december2010notat fra folkeskoleforligskredsen af 25. januar 2012,Der er i notatet stedvis refereret til:BEK nr.885,Bekendtgørelse omfolkeskolens specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand,Der er i notatet ikke taget hensyn til eller refereret direkte til:Gældende kommuneaftalerVEJnr. 4,Vejledning om folkeskolens specialundervisning, af 21.01.2008,BEK nr.356,Bekendtgørelse omfolkeskolens specialpædagogiske bistand til børn, der endnu ikke harpåbegyndt skolegangen,og BEK nr.951(væsentlige ændringer i forhold til 356)BEK nr. 750 om elevplaner, elev- og uddannelsesplaner samt uddannelsesplaner i folkeskolenBEK nr. 876 om anvendelse af kvalitetsrapporterBEK nr. 320 om fremme af god orden i folkeskolenRapport, PPF(Pædagogiske Psykologers Forening) i samarbejde med Landsamrådet for PPR-chefer:Enanalyse af de pædagogisk-psykologiske rådgivningsenheder (PPR) pr. 1.august 2007på baggrund af enspørgeskemaundersøgelse)eller nyere udgaver heraf

SOPHIA’s hidtidige arbejde med specialundervisningsområdetI november 2008 udsendte SOPHIAad hoc notat 1i specialundervisningsprojektet:”Specialundervisning, mulighed eller pligt” (sewww.sophia-tt.org).Begrundelsen var følgende:Foranlediget af aktuel pressedebat, artikler i fagbladet Folkeskolen og på Folkesko-len.dk samt DLF’s hovedstyrelsesmedlem Niels Kristian Sauers henvendelse til Om-budsmanden om kommunernes/skolernes pligt til at gennemføre den nødvendigespecialundervisning eller anden specialpædagogiske bistand til børn med særlige be-hov uafhængigt af de af kommunalbestyrelsen fastlagte rammer for kommunes sko-levæsen, jvf. Folkeskolelovens bestemmelse herom, §3, stk.2, §18, stk.1, §20, stk.1Side1af8

og 2, har SOPHIA behandlet den i overskriften formulerede problemstilling i en adhoc projektgruppe.I 2010, nogle år efter kommunalreformen var specialundervisningen stadig i et ne-gativt fokus med påstande om øgede udgifter, manglende kvalitet, for mange eleverhenvist og om besparelser på diverse foranstaltninger til elever med særlige behovog på lærernes efteruddannelse.SOPHIA besluttede derfor at lave et kommenteret notat om gældende regelsæt, de-res muligheder og mangler – både på det formelle plan og i anvendelsen (sewww.sophia-tt.org).Kampagne mod specialundervisningens omfang, art og kvalitetDet negative fokus på specialundervisningen fortsatte også efter 2010 og har løben-de udviklet sig til en næsten propagandistisk markeringaf behovet for at mindske udgifterne til specialundervisning,og tilsvarende af mængden af segregerede elever til særlige foranstaltninger someksterne specialklasser og specialskoler,koblet med påstande om manglende effekt af specialundervisningen,og manglende vilje til på den enkelte folkeskole at inkludere elever med særlige be-hovog et dermed sammenhængende voldsomt ønske for den enkelte skole om at segre-gere ”vanskelige elever”.Denne ”kampagne” sammenfattedes i kommuneaftalen i 2010, hvorfor der allerede iskoleåret 2010-11 og 2011-12 er påbegyndt en proces, hvor man mange steder harforsøgt at mindske antallet af segregerede elever og efterhånden også øget andelenaf elever, man tager tilbage fra specialklasser og specialskoler, til inklusion på ele-vens lokal/distriktsskole.Kampagneresultat: lovforslag om kvantificering af specialundervisnings-begrebet og dermed sammenhængende øget inklusion og mindsket segre-geringParallelt med den ovenstående beskrevne proces er der foregået et forberedendearbejde med at ændre på de lovbestemte forudsætninger for etablering af special-undervisning og dermed indstilling af elever med særlige behov til segregerede for-anstaltninger. Den nødvendige lovændring (Forslag til ændring af lov om folkeskolenvedrørende”Inklusion af elever med særlige behov i den almindelige undervisning”)er nu forelagt til vedtagelse efter endt høring. Ændringen sætter fokus på ”tilba-ge”inklusion af elever fra specialklasser og -skoler, men er i virkeligheden en svæk-kelse af muligheden for etablering af relevant behovsbestemt støtte, da man van-skeligt kan forestille sig, at der bevilges støttetimer til integration udover grænsenpå 11 timer ugentligt, uden at der segregeres – og for at undgå dette ender med atbevilge færre end 12 timer pga. sparekrav. Problemet accentueres af, at de flestekommuner uddelegerer det samlede budget til den enkelte skole, uden sikkerhed forSide2af8

anvendelse af behovsdifferentierede sikre fordelingskriterier – hvilket næsten ogsåer umuligt, hvorfor kommunerne bør pålægges krav om en central ”buffer”, der kanafbøde de værste følger af forskelle skolerne imellem.Oversete eller ignorerede variablerSOPHIA har desværre ikke haft ressourcer til at gennemgå lovforslaget i den perio-de, hvor der var høringsmulighed, men er heller ikke høringsberettiget. Vi har påtrods af mangel på ressourcer fundet det nødvendigt at udarbejde dette korte ad hocnotat for at påpege visse særlige problematikker i lovforslaget, sådan som det fore-ligger nu.Det skal indledningsvis bemærkes, at lovændringerne kommer, samtidig med at deri kommunerne de seneste år er nedlagt hundredvis af skoler, fyret tusindvis af lære-re, og at de gennemførte strukturelle ændringer stort set overalt har medført øgedeklassekvotienter og forringede pladsforhold.Budgettet til efter- og videreuddannelse beskæres også de fleste steder - og som omdet ikke er nok, forsøger man at presse aftaler igennem, der øger lærernes under-visningstimetal.Loven træder også i kraft - og er så småt som ovenfor nævnt ved at blive gennem-ført i praksis med øget inklusion og mindsket segregering af elever med særlige be-hov - på et tidspunkt, hvor lærerne på den enkelte skole overhovedet ikke har fåetden fornødne efteruddannelse til at påtage sig arbejde med elever med særlige be-hov, der hidtil har frekventeret eller burde henvises til specialklasser og/eller speci-alskoler.Idet det forventeligt specielt vil være elever med AKT-problemer, der i første om-gang vil blive inkluderet eller fremover ikke kan/må segregeres, er det problematisk,at der heller ikke er taget hensyn til, at der generelt både mangler lærere med ud-dannelse i AKT-indsats og timer til indsatsen. (Jf. BEK nr. 885, §2, stk.1, pkt. 1 og 4om specialpædagogisk rådgivning til forældre, lærere m.fl. og om personlig støtte tilden enkelte elev med psykiske og/eller andre funktionsvanskeligheder.)I perioden har de pædagogisk-psykologiske rådgivninger også stort set overalt gen-nemført en ændring af arbejdsformen, således at man arbejder med såkaldte kon-sultative ydelser, hvilket betyder, at personalet fra PPR ikke mere nødvendigvis serden enkelte elev med særlige behov, endsige kommer i klassen og overværer un-dervisningen af klassen og den/de pågældende indstillede elev/er. På det senesteses også i kommunerne centralt besluttede opløsninger af PPR enheden, så medar-bejderne placeres enkeltvis på skolerne og underlægges skoleledelsen der.Usikre præmisser og regnefejlDesværre hviler grundlaget for lovændringerne på usikre præmisser og direkte reg-nefejl. Den alvorligste er den økonomiske begrundelse, som den beskrives iBe-

mærkninger til lovforslaget,s.4, 4. og 5. blok. Det fremgår heraf, at de samlede ud-gifter til specialundervisning er ca. 13 milliarder kr. eller knap 30 % af de samledeudgifter til folkeskolen. (4. blok). Men i 5. blok opgøres udgiften til elever i special-klasser og -skoler til ca. 7,9 milliarder kr. årligt, sat lig med ca. 80 % af de samledespecialundervisningsudgifter. Men hvis det passer er de samlede udgifter til special-undervisning kun ca. 9,8 milliarder kr. årligt! Fejlen opstår tilsyneladende ved, atman bruger to forskellige kilder. Det første tal er fra kommuneaftalen:Aftale af 13.juni 2010 mellem KL og regeringen om blandt andet folkeskolens specialundervis-ning,s. 15, specialundervisning, 2. blok, linje 1-2, og det andet sæt af tal er fra denaf UNI-C udarbejdede statistik:UNI-C Statistik og Analyse: Specialundervisning ifolkeskolen skoleåret 2008/09, 13.10. 2009.,s.1, tabel 1!Da kommuneaftalens taler hentet fra den fejlbehæftede rapport, der omtales i 3. blok, s. 4 iBemærkningertil lovforslaget,skal der nødvendigvis opstå fejl.1Tilsvarende usikker er den præmis,man henter i henvisningen til Finland (og Sverige) med bemærkningen på samme s.4 i 5. blok: ”Sammenlignetmed (Sverige) og Finland udskilles der forholdsvis mangeelever i Danmark til specialklasser og specialskoler”.I samme SOPHIA ad hoc notatsom nævnt i note 1 påvises det, at ovennævnte konklusion om forskelle mellemDanmark og Finland ikke er entydig, og slet ikke kan begrunde, de foreslåede drasti-ske ændringer i specialundervisningsbegrebet.2Hvad præmisserne angår, er henvisningen til Salamanca-erklæringen naturlig og rig-tig – og man kan da også kun støtte denne tænkning ved at forsøge at mindske se-gregering og i videst muligt omfang inkludere allerede segregerede elever, hvor dis-se måtte være segregeret på et forkert eller for svagt grundlag (f.eks. diagnoseuden funktionsbeskrivelse). Men at henvise til, at”antallet af elever, der er henvisttil specialundervisning, har været kraftigt stigende de senere år, og at ressourcean-vendelsen på området tilsvarende er steget til et niveau, hvor ca. 13 milliarder kro-ner årligt……”giver nogle forkerte præmisser for lovforslaget. Udover ovennævnteusikre præmisser undlader man nemlig at sætte tallene ind i en relevant flerdimen-sionel kontekst, og hvad værre er: man undlader at referere til UNI-C’s bemærknin-ger i UVM’s officielle statistik på området,UNI-C Statistik og Analyse: Specialunder-visning i folkeskolen skoleåret 2008/09, 13.10. 2009.Her skriver UNI-C s.2, sidsteblok: ”…ogsåledes skal udviklingen mellem de to skoleår(07/08 og 08/09) tolkesmed varsomhed.Tilsvarende skriver Danmarks Statistik i NYT, nr. 311, 5. juli 2010,s.2, note: ”Stigningeni antallet af specialundervisningselever over perioden(07/08– 09/10)er ikke nødvendigvis udtryk for udviklingen på området. Det er en relativtny statistik, hvor skolerne gradvist skal vænne sig til at indberette oplysninger omderes specialundervisningselever.”(bl.a. pga. at lige præcis de nævnte statistikkeromfatter perioden, hvor kommunerne for første gang skal indberette dele af denhidtidige amtsligt drevne vidtgående specialundervisning.)1

Ændringerne§3, stk.2, ændringDer mangler i hele lovteksten en definition på specialundervisning, som ikke relate-res til struktur eller organisering eller omfang (specialklasse, specialskole, i den al-mindelige klasse, med mindst 9 uv.timer = 12 lektioner à 45 min.). Herved er speci-alundervisning eller anden specialpædagogisk bistand, jf. §2, stk.1, punkt 1-6 (BEKnr. 885), i mindre end 9 uv.timer ikke mulig for f.eks. læsepædagoger, tale-/hørepædagoger overfor ordblinde, svære læsevanskeligheder, stammere, dysfatike-re m.fl. Og det hjælper ikke, at man tilføjer §3a om supplerende undervisning, hellerikke selvom henvisningen til §5, stk.6 efter høringsrunden er lovet ændret således,at den ikke mere fastslår, at den supplerende undervisning eller anden faglig støtteskal være af midlertidig karakter, men også kan være permanent. Det skyldes, atden i §12, stk.2 nævnte henvisning til specialundervisning… via PPR… og §20, stk.2ændres i overensstemmelse med den nye afgrænsning af specialundervisningsbe-grebet, hvilket betyder, at lærerne i henhold til §3, stk.1, pkt.1 i bek. 885 ikkeumiddelbart kan indstille til pædagogisk-psykologisk rådgivning/udredning og PPRinklusive konsulenter og speciallærere ikke kan indstille til specialundervisning, nukaldet supplerende undervisning og efterfølgende specialundervise de ovennævnteelever i enkelte timer, færre end 12 lektioner ugentligt – HVIS ikke skolelederen vilforetage en indstilling til PPR m.v., jf. her §45, stk.2, 1.pkt. om skolelederens alene-beføjelser vedr. indstilling til PPR m.v. Det bemærkes at forældrenes mulighed forindstilling til PPR er tilsvarende svækket.§3a, nyMed den ændrede definition af specialundervisningsbegrebet og den i den nye §3aensidige fokus påsærlige behovsom behov for faglig støtte og bortfald af lærernesmulighed for selvstændig indstilling til pædagogisk-psykologisk vurdering (BEK 885,§3, stk.1, 1.pkt.) af elever, der ikke forventes, at have behov for støtte i mindst 12ugl. Lektioner, kan man frygte, at ovennævnte §45, stk.2, 1.pkt. sammen med enuddelegering af totalbudget til den enkelte skole og skolelederbindinger til de efter-hånden udbredte resultatkontrakter, på alvorlig vis svækker lærernes (og skolele-dernes) muligheder for optimering af kvaliteten i processen med øget inklusion ogmindsket segregering.Den særlige fokus på supplerende undervisning som faglig støtte i henhold til §5,stk.6 i LBK nr. 998, svækker også muligheden for at få ressourcer sat af til f.eks.AKT-støtte i relation til Folkeskolelovens §1, stk.3, om udviklingen af social empatiog demokratisk dannelse i klasse- og skolesammenhæng.Alle øvrige § ændringer er afledninger af ændringerne i §3 – SÅ det skal bemærkes,at ministeren bør indkalde de implicerede parter til drøftelser forud for udarbejdelseaf ændringer i BEK 885 og BEK 356 med tilhørende vejledninger.

Svækkelse af forebyggelsesmulighederneMed lovens bemærkninger om ændring af PPR’s funktion til kun at omfatte børn, derskal have specialundervisning, som det nu defineres som et behov for 12 eller flerestøttelektioner pr. uge (svarende til 9 klokketimer), sker der en yderligere svækkel-se af sikkerheden for at få børn med særlige behov opdaget i tide gennem PPR’smedvirken i en pædagogisk-psykologisk rådgivning over for børn, hvor lærerne alle-rede i børnehaveklassen eller tidligt i skoleforløbet har en mistanke om, at der ersærlige behov, der ikke kan tilgodeses gennem almindelig undervisning eller med fåtimers støtte. Her hjælper det ikke, at der i bemærkninger til lovforslaget, s. 10 tilnr. 3 (§3a), 4 blok, forudsættes ændring af BEK 885 at skolens leder kan anmodeom en pædagogisk-psykologisk vurdering efter samråd med forældrene - men ikkenødvendigvis med lærerne! I betragtning af, at det er de færreste skoleledere, derbesidder specialpædagogiske kompetencer i et omfang, der sikrer kvalitet i en diffe-rentieret vurdering af den enkelte elevs ætiologi, når et evt. støttebehov skal afgø-res og specialundervisning har været ude af både læreruddannelsen og i vidt omfangogså efteruddannelsesbevillingerne i adskillige år, bør stort set alle formodninger omet støttebehov og vurdering af mulighederne for en forebyggende indsats, hvile påmindst en AKT-lærers eller anden specialundervisningskyndigs vurdering.Risiko for bortfald af specialpædagogisk rådgivning til forældre, lærere,elever, klasser…Samme §3a åbner desværre også for muligheden af en ændring i BEK 885, §2,stk.1, pkt.1 om specialpædagogisk bistand i form af specialpædagogisk rådgivning tilforældre og lærere eller andre…. Punktet har ikke hidtil haft særlig gode budgetfor-udsætninger for at blive brugt optimalt, men med introduktion af AKT-lærere påskolerne er der de seneste år set en positiv udvikling på dette felt, om end ofte medfor få ressourcer. Da der nu ikke stilles specifikke faglige krav til de lærere, der skalforstå den supplerende undervisning, på nær fag-faglige krav, kan man frygte, at ensvækkelse af ovennævnte § i BEK 885 vil svække den nødvendige personlige speci-alpædagogiske bistand, både overfor den enkelte elev, klasse, lærer og forældre.Det gælder i øvrigt også PPR’s genoptagelse i 1. eller 2. klasse i folkeskolen af af-sluttede dysfasisager i daginstitutionerne. Det er videnskabeligt påvist at tidlig dys-fasi i over 80% af tilfældene genopstår som let dyslexilignende læsebesvær i 1. eller2. klasse. Det kræver en pædagogisk-psykologisk udredning ved pædagogisk psyko-log og/eller talepædagog for at kunne give relevant støtte til en elev med dette syn-drom – også selvom støttebehovet kun er få timer om ugen i et par år. Man må på-regne, at der er en frekvens på mindst en elev pr. klasse. Tilsvarende er anvendel-sen af KTI screening i børnehaveklasserne almindelig – også her er PPR-rådgivning ien del tilfælde relevant ved børnehaveklasselærerens differentierende didaktiske ar-bejde.Alt dette og mere til taler for en fortsættelse af PPR’s rådgivning i hele skoleforløbet– helt uafhængigt af, om man vurderer, at en given elev har brug for specialunder-visning efter de fremover gældende lektionsdefinerede grænser.

Manglende fremhævning af behovet for didaktiskpædagogisk-psykologiskrådgivning fra PPRDet er en svækkelse af lovgivningen, at der ikke er et krav om pædagogisk-psykologisk rådgivning på alle skoler – som det er nu, hvor PPR i flere kommuner erved at blive splittet op og personalet decentralt placeret på de enkelte skoler – kanskoler, der får tildelt en cand.psych. i stedet for en cand.pæd.psych. opleve at værestillet i en stort set umulig situation vedrørende den specialpædagogiske rådgivningfra skolepsykologen, idet denne som cand.psych. ikke formodes at have nogen somhelst didaktisk kompetence som grundlag for en pædagogisk-psykologisk rådgivning.Dette vil kunne fastholde mange psykologer og samarbejdet med skolerne i den for-kætrede og kritiserede diagnosetænkning. (Jf. herRapport, PPF (Pædagogiske Psy-kologers Forening) i samarbejde med Landsamrådet for PPR-chefer: En analyse afde pædagogisk-psykologiske rådgivningsenheder (PPR) pr. 1. august 2007.)Ingen sikkerhed for ressourceoptimering til sikring af inklusionskvalitetBemærkningerne til loven om, at ressourcerne flytter med eleverne tilbage fra desegregerede foranstaltninger til normalskolen, og at den oparbejdede ekspertise veddisse eksterne foranstaltninger også flytter med ud, er blændværk, idet elever, derhidtil har været samlet i en specialklasse om nogle få lærere, ikke hver kan få dereslærer med, når de 6-8 elever spredes på et tilsvarende antal skoler over et størregeografisk område (jf. bemærkninger i notat fra folkeskoleforligskredsen af 25. ja-nuar 2012, 3. blok). I den forbindelse må det også bemærkes, at en væsentlig del afden ekspertise, der er oparbejdet på det segregerede system, går tabt.Det må anses for grænsende til vildledning, at der i bemærkningerne ikke er frem-hævet, at hjemtagelse fra segregerede foranstaltninger i mange tilfælde må antagesat blive dyrere end den hidtidige foranstaltning.Manglende fokus på inklusion som mindsket segregering og dermed sam-menhængende betydning af indsatsen i småbørnsområdetDet skal til slut igen bemærkes, at lovændringerne om inklusion, jo for så vidt kungælder midlertidigt, idet der er i løbet af få år ikke er flere børn at inkludere ”bag-læns” – men udelukkende tale om at undlade segregering af nye elever, der ikkesom de nuværende elever i eksisterende segregerede tilbud er kendte på forhånd afPPR. Derfor kræver lovændringerne, at man kigger opmærksomt på BEK 356 og951, om specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand til børn, der end-nu ikke har påbegyndt skolegangen. Det får allerede i løbet af 2012 store konse-kvenser for folkeskolens muligheder for at hjælpe børn med særlige behov ved sko-lestart, om PPR og daginstitutionerne har fuld klarhed over alle børn med særligebehov. Jf. §20, stk.2, sidste punktum, hvoraf det fremgår, at disse børn skal havebehovsbestemt specialpædagogisk bistand. Denne af PPR definerede bistands art ogomfang ses ikke med det nye lovforslag at være automatisk sikret, når den ved sko-lestart defineres som supplerende undervisning styret af skolelederen og etableretuden sikkerhed for PPR’s medvirken? Både den vurderede støttes art, omfang ogkvalitet bør - i henhold til LBK nr. 998, §2, stk.2 om skolelederansvar for undervis-ningens kvalitet forallebørn i klassen, og de nye §§3, stk.2 og 3a, stk.1 - planlæg-

ges bragt i anvendelse fra 1. skoledag i børnehaveklassen. Med den viden skolelede-ren overdrages inden barnets/børnenes skolestart, kan skolelederen ikke fagligt ellermenneskeligt forsvare at afvente udfaldet af anvendelsen af undervisningsdifferenti-ering eller holddannelse, som nævnt i §3a, før der eventuelt indsættes relevant støt-te eller segregering.Anvendelsen af tolærerordninger og undervisningsassistenter(Bemærknin-ger til lovforslaget, s. 6, pkt. 2.1.2, 8.blok)Med Børne- og Undervisningsministerens seneste udmeldinger i pressen om at tolæ-rerordninger kan bruges til at tilføre folkeskolen andre undervisningskompe-tencerend folkeskolelærernes (eksempelvis ingeniørers og pædagogers), bør det ikke kunher på side 6 i Bemærkninger til lovforslaget, men også i selve lovforslaget præcise-res, at tolærerordninger forudsætter 2 uddannede folkeskolelærere, den ene helstmed supplerende uddannelse, der modsvarer begrundelserne for etablering af tolæ-rerordningen. Når man betænker, hvad det er, den supplerende undervisning skalerstatte, er det nødvendigt, at der er umiddelbar ækvivalens mellem de to læreresalmen- og fagdidaktiske viden og indsigt. Da lærernes didaktiske proces i forvejen ersat under pres med øget inklusion eller mindsket segregering, tåler den ikke et yder-ligere pres på kvalitet og mødevirksomhed med krav om undervisningssamarbejdemed ”lærere”, der er uden eller med en for undervisningen efter Folkeskolelovens§1’s bestemmelser ikke relevant eller samlet set dækkende didaktisk viden og ind-sigt.EvalueringLovforslaget burde indeholde præcise krav til evaluering af kvaliteten af den special-undervisningserstattende supplerende undervisning m.v. eller henvise til BEK 885desangående. Med bortfaldet af den mindst årlige leder- og PPR vurdering af speci-alundervisningens effekt for elever, der får mindre end nu 12 ugentlige støttetimermed henblik på forslag om ophør eller ændringer i art og omfang, er det vigtigt, atder i BEK 885 sker en fastholdelse af den på alle skoler mindst årlige evaluering afhver enkelt elev, der efter de nye regler har fået behovsbestemt supplerende under-visning eller anden særlig støtte (jf. §8, stk.1 i BEK 885). Herudover skal det vurde-res om støtteomfanget til den enkelte elev med særlige behov også er relevant tilsikring af undervisningskvaliteten i klassen generelt. Det vil være relevant at evalue-ringen i sammendrag indgik i skolens kvalitetsrapportering - i sammenhæng medevaluering af de uddelegerede budgetter og skolelederens resultatkontrakt.