B 70 - 2011-12 - Endeligt svar på spørgsmål 18: Spm. om oversendelse af afgørelser fra Højesteret vedr. definitionen af suverænitetsafgivelse i Grundlovens forstand, til europaministeren, kopi til økonomi- og indenrigsministeren

Folketingets Europaudvalg har den 3. maj 2012 stillet følgende spørgsmål nr.18 ad B 70 til økonomi- og indenrigsministeren, som hermed besvares.Spørgsmålet er stillet efter ønske fra Nikolaj Villumsen (EL).Spørgsmål nr. 18:Ministeren bedes oversende de afgørelser fra Højesteret, der gør det muligtfor Justitsministeriet at konkludere, at uanset om en udenlandsk instans kanøve afgørende indflydelse på national lovgivning med direkte virkning for bor-gerne, så er der ikke tale om afståelse af suverænitet i Grundlovens forstand,når Danmark under en international aftale indrømmer pågældende instansf.eks. et andet lands regering eller EU kommissionen denne mulighed.Svar:Økonomi- og Indenrigsministeriet har indhentet en udtalelse fra Justitsministe-riet, der har oplyst følgende:”I Justitsministeriets notat af 22. februar 2012 om visse forfatningsretligespørgsmål i forbindelse med Danmarks ratifikation af traktaten om stabilitet,samordning og styring i Den Økonomiske og Monetære Union (den såkaldtefinanspagt) er under pkt. 2.3.2 bl.a. anført følgende om afgrænsningen afgrundlovens § 20 i forhold til grundlovens § 19:”Grundlovens § 20 må afgrænses "nedad", det vil sige over for alminde-lige mellemfolkelige aftaler mv., der kan tiltrædes alene efter grundlo-vens § 19.Danmark er tilknyttet en række internationale organisationer, som harkompetence til at træffe generelle eller konkrete beslutninger, der er ret-tet til medlemsstaterne. Som eksempler kan nævnes FN og Europarå-det (herunder Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol).Det karakteristiske ved de beslutninger, der kan træffes i disse organi-sationer, er, at de kun tilsigter at gælde for staterne som folkeretligeforpligtelser. De tilsigter ikke at gælde umiddelbart i den enkelte statsinterne retsorden. Hvis en sådan beslutning går ud på at regulere deenkelte individers adfærd, må den derfor gøres til en del af national ret,f.eks. ved inkorporering.Sådanne traditionelle mellemfolkelige organisationer kan Danmark til-slutte sig alene i medfør af grundlovens § 19. Det gælder, selv om or-ganisationen f.eks. uden alle medlemsstaters tilslutning (og dermedeventuelt uden eller imod Danmarks stemme) kan træffe beslutninger,der er bindende for alle medlemsstater. Også her kan der siges at væretale om suverænitetsindskrænkning, jf. bl.a. Claus Gulmann m.fl., Fol-

keret (1989), side 39 ff. Men suverænitetsindskrænkninger af denne ka-rakter falder uden for grundlovens § 20 og er derfor alene underlagtproceduren i § 19, jf. Alf Ross, a.st., side 409.Anderledes forholder det sig med mellemfolkelige myndigheder, som til-lægges kompetence til at udfærdige retsakter, der skal gælde umiddel-bart i de deltagende stater med virkning for f.eks. private personer ogvirksomheder. Sådanne ordninger kan Danmark kun tilslutte sig vedanvendelse af proceduren i grundlovens § 20. Det skyldes, at kompe-tencen til at fastsætte regler mv., der direkte regulerer borgernes ad-færd, overlades til den mellemfolkelige myndighed. Der henvises bl.a. tilMax Sørensen, a.st., side 308 f., Alf Ross, a.st., side 408, og HenrikZahle, a.st., side 255.I Højesterets dom af 6. april 1998 i den såkaldte Maastricht-sag (Uge-skrift for Retsvæsen 1998, side 800 H) anføres i overensstemmelsehermed følgende om, hvornår bestemmelsen i grundlovens § 20 skalanvendes:”Anvendelse af den kvalificerede procedure efter grundlovens § 20 ernødvendig i det omfang, det overlades til en international organisationat udøve lovgivende, administrativ eller dømmende myndighed med di-rekte virkning her i landet eller at udøve andre beføjelser, som eftergrundloven tilkommer rigets myndigheder, herunder beføjelse til at ind-gå traktater med andre stater.”Det afgørende for, om dansk tilslutning til en traktat forudsætter anven-delse af proceduren i grundlovens § 20, er derfor i første række, omden indebærer overladelse af beføjelser til en mellemfolkelig myndighedtil at udøve lovgivende, administrativ eller dømmende myndighed meddirekte virkning her i landet.At der er adgang til at udøve myndighed med direkte virkning vil sige, atden mellemfolkelige myndigheds retsakter efter deres karakter kan vir-ke umiddelbart i medlemsstaterne. Hvis en international organisationsretsakter derimod virker umiddelbart i medlemsstaterne som følge afregler i national (dansk) ret (og ikke som en følge af selve karakteren afden mellemfolkelige myndigheds retsakter), er der ikke tale om direktevirkning i forfatningsretlig forstand, jf. herved Henrik Zahle, a.st., side258.Også overladelse af beføjelser, der ved grundloven er henlagt til rege-ringen som prærogativer, f.eks. kompetencen efter § 19 til at handle pårigets vegne i mellemfolkelige anliggender, forudsætter – som anført iden nævnte højesteretsdom – anvendelse af § 20.Særligt for så vidt angår nogle af EU-rettens virkemidler og deres for-hold til grundlovens § 20 kan det nævnes, at hvis en traktat giver EUhjemmel til på nye områder at anvende retsakter som f.eks. forordnin-ger, afgørelser og direktiver, vil dansk tilslutning til traktaten forudsætteanvendelse af proceduren i grundlovens § 20, i det omfang retsakternehar eller kan have direkte virkning i forhold til borgere mv. i medlems-

staterne, således at der er tale om overladelse af beføjelser efter grund-loven.Det bemærkes i den forbindelse, at der ikke nødvendigvis er tale omoverladelse af beføjelser omfattet af grundlovens § 20, selv om en trak-tatbestemmelse giver mulighed for at gennemføre retsakter (som f.eks.forordninger og direktiver), der efter deres generelle karakter vil kunneindeholde bestemmelser, der virker umiddelbart. Afgørende er, om denkonkrete traktatbestemmelse må fortolkes således, at der er hjemmel tili sådanne retsakter at gennemføre bestemmelser med direkte virkning iforhold til borgere mv. i medlemsstaterne. Der kan herved henvises til2007-redegørelsen pkt. 3.2 (side 32 f) og Justitsministeriets redegørel-se af 22. november 2004 for visse forfatningsretlige spørgsmål i forbin-delse med Danmarks ratifikation af traktat om en forfatning for Europa(2004-redegørelsen) pkt. 3.2 (side 27 ff.).”En udskrift af Højesterets dombog af 6. april 1998 i den såkaldte Maastricht-sag, som omtales i notatets pkt. 2.3.2, kan findes på Folketingets EU-Oplysnings hjemmeside via følgende link:http://www.eu-oplysningen.dk/dokumenter/traktat/amsterdam/smaatryk/bilag/grundlov/