GRUND



OG NÆRHEDSNOTAT

vedrørende Kommissionens meddelelse om intelligente grænser –

valgmuligheder og vejen videre frem

KOM(2011) 680 endelig

Resumé

Meddelelsen udgør en del af implementeringen af Stockholm-programmet og indeholder et oplæg til et kommende forslag om udvik-ling af to systemer, der tilsammen udgør konceptet ’intelligente grænser’.Der lægges op til oprettelse af et system for registrering af tredjelands-statsborgeres ind- og udrejser af Schengen-området samtidig med under-støttelse af et program for forhåndsgodkendte registrerede rejsende tred-jelandsstatsborgere. Sagen er ikke omfattet af forbeholdet vedrørenderetlige og indre anliggender. Såfremt meddelelsen måtte foranledige, atder bliver fremsat forslag om retsakter, forventes sagen at være omfattetaf retsforbeholdet, men der forventes at være tale om en videreudviklingaf Schengen-reglerne. Meddelelsen har ikke i sig selv lovgivningsmæssi-ge eller statsfinansielle konsekvenser. Sagen rejser ikke spørgsmål i for-hold til nærhedsprincippet. Regeringen er overordnet positivt indstilletover for Kommissionens meddelelse.

1. Baggrund

I det flerårige arbejdsprogram inden for retlige og indre anliggender(Stockholm-programmet), som medlemsstaterne vedtog i december 2009,opfordres Kommissionen til at fremsætte forslag til et system for registre-ring af tredjelandsstatsborgeres ind- og udrejser af Schengen-området oget system til understøttelse af et program for registrerede rejsende tredje-landsstatsborgere med henblik på, at disse systemer bliver operationellesnarest muligt. Det anføres dog også, at der inden der oprettes nye syste-mer, bør foretages en evaluering af bl.a. SIS og VIS, og at der bør tageshensyn til de vanskeligheder, man stødte på, da disse systemer blev op-rettet.Af rådskonklusionerne fra rådsmødet (retlige og indre anliggender) den9.-10. juni 2011 fremgår det bl.a., at Rådet ser frem til en snarlig præsen-tation af Kommissionens meddelelse om intelligente grænser, der dækkerbåde et system for registrering af tredjelandsstatsborgeres ind- og udrej-ser af Schengenområdet og et system for registrerede rejsende tredje-lands-statsborgere, samt at denne hurtigt skal følges op af relevante lov-givningsmæssige forslag.På møde i Det Europæiske Råd den 23.-24. juni 2011 blev der ligeledesvedtaget konklusioner, hvoraf fremgår, at det er vigtigt at sikre, at de yd-re grænser håndteres effektivt og ensartet, samt at dette vil blive under-støttet af en hurtig fremdrift i arbejdet med intelligente grænser, og atsærligt et system for registrering af tredjelandsstatsborgeres ind- og ud-rejser af Schengenområdet og et program for registrerede rejsende tredje-landsstatsborgere bør indføres.Den 25. oktober 2011 udkom Kommissionens meddelelse om intelligentegrænser.På rådsmødet den 27.-28. oktober 2011 præsenterede Kommissionenmeddelelsen, hvorefter Rådet (retlige og indre anliggende) havde en ind-ledningsvis drøftelse af de i meddelelsen foreslåede valg af systemløs-ninger.Kommissionen forventes i løbet af 2012 at fremlægge forslag til retsakterom intelligente grænser i form af forordninger med hjemmel i Traktatenom Den Europæiske Unions Funktionsmådes artikel 77.Det danske retsforbeholdSagen er ikke omfattet af det danske forbehold.

Såfremt meddelelsen måtte foranledige, at der bliver fremsat forslag omet system for registrering af tredjelandsstatsborgeres ind- og udrejser afSchengenområdet og et system til understøttelse af et program for regi-strerede rejsende tredjelandsstatsborgere, vil forslaget blive fremsat medhjemmel i Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde(TEUF), 3. del, afsnit V. Forslaget vil derfor være omfattet af Danmarksforbehold vedrørende retlige og indre anliggender. Protokollen om Dan-marks stilling, der er knyttet til Lissabon-traktaten, finder således anven-delse.Ifølge protokollens artikel 1 deltager Danmark ikke i Rådets vedtagelseaf foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, 3. del, afsnit V, ogifølge artikel 2 er ingen af de foranstaltninger, der er vedtaget i henholdtil TEUF, 3. del, afsnit V, bindende for eller finder anvendelse i Danmark(”retsforbeholdet”).I det omfang Rådet har truffet afgørelse om et forslag om eller initiativ tiludbygning af Schengenreglerne efter bestemmelserne i TEUF, 3. del, af-snit V, træffer Danmark i henhold til artikel 4 i Protokollen om Dan-marks stilling inden seks måneder foranstaltning om, hvorvidt det vilgennemføre denne foranstaltning i sin nationale lovgivning.

2. Indhold

2.1. Generelt

Kommissionens meddelelse om intelligente grænser lægger op til at ska-be et reelt integreret grænseforvaltningssystem med henblik på at styrkesikkerheden ved at øge indsamlingen og udvekslingen af information omindrejsende tredjelandsstatsborgere inden for Schengenområdet, uden atind- og udrejse for bona fide rejsende besværliggøres unødigt.Der lægges således op til to systemer, der tilsammen skal øge mulighe-derne for at bekæmpe ulovlig indvandring og samtidigt gøre det letterefor tredjelandsstatsborgere at rejse, samt at styrke sikkerheden i forbin-delse med for eksempel identifikation af falske dokumenter, herunderved registrering af biometriske data. Endvidere vil ind- og udrejsesyste-met sætte de nationale myndigheder i stand til at identificere personer,der har opholdt sig længere i landet end tilladt, med henblik på at træffede fornødne forholdsregler.Kommissionen fremhæver, at et ind- og udrejsesystem vil gøre det mu-ligt præcist og pålideligt at beregne længden af det tilladte ophold og at3

kontrollere rejseaktiviteten hos både visumindehavere og rejsende, der erfritaget for visumpligten. Endvidere vil systemet kunne tilvejebringe de-taljeret og troværdig information om antallet og nationaliteten af tredje-landsstatsborgere, som ikke er udrejst rettidigt, hvilket vil kunne anven-des i forbindelse med bl.a. udviklingen af EU’s visumpolitik og forbin-delserne til tredjelande.Som hovedargument for et system for registrerede rejsende tredjelands-statsborgere fremhæver Kommissionen den forventede stigning i græn-sekrydsninger og det deraf følgende øgede pres på medlemsstaternesgrænsekontrol, som efter Kommissionens vurdering ikke vil kunne hånd-teres alene ved en forøgelse af antallet af grænsevagter. Ved at differenti-ere i intensiteten af den kontrol, som skal foretages på grænsen, og ved atanvende automatiserede grænseovergange, vil den tid, der bruges på kon-trol ved grænseovergangsstederne, mindskes, og det vil gøres nemmerefor forhåndsgodkendte tredjelandsstatsborgere at indrejse i Schengen-området.Meddelelsen indeholder endvidere en beskrivelse af de to systemers for-hold til de allerede eksisterende IT systemer, såsom VIS, SIS og de nati-onale grænsesystemer, som en række medlemsstater har udviklet. Kom-missionen afviser i meddelelsen, at de eksisterende systemer kan vareta-ge de funktioner, som de to nye systemer skal sikre, men Kommissionenfremhæver samtidig, at interoperationalitet er essentielt. Interoperationa-litet vil betyde, at de to systemer teknisk set kan arbejde sammen med deallerede eksisterende systemer, herunder særligt VIS og SIS.Kommissionen anbefaler, at de to systemer indføres sideløbende, idetprogrammet for registrerede rejsende reelt kun vil have værdi, når ind- ogudrejsesystemet er i brug, og da det vil udgøre en ensidet udvikling afEU's grænseforvaltningspolitik, hvis ind- og udrejsesystemet indføresalene, idet dette kun vil øge sikkerheden uden at lette tredjelandsstats-borgeres rejser. Kommissionen anbefaler endvidere, at ind- og udrejsesy-stemet indføres som en central database med nationale grænseflader fremfor et decentraliseret system, idet sidstnævnte vil indebære, at en tredje-landsstatsborgers ind- og udrejser registreres i et nationalt system, hvor-efter disse oplysninger kopieres i de andre nationale systemer.For så vidt angår håndteringen af datalagring i programmet for registre-rede rejsende anbefaler Kommissionen, at der vælges en kombination afen central database og en såkaldt grænsebizz indeholdende en unik iden-tifikator (ansøgningsnummer) på den registrerede rejsende. Denne løs-4

ning finder Kommissionen vil begrænse de ulemper vedrørende databe-skyttelse og datasikkerhed, som en løsning med enten en central databaseeller en grænsebizz indebærer. Kommissionen forklarer imidlertid ikkeuddybende, hvori disse ulemper består, og hvorfor kombinationsløsnin-gen bedst begrænser dem.I forhold til ind- og udrejsesystemet bemærker Kommissionen, at der erto mulige typer personoplysninger: biometriske og alfanumeriske. Bio-metri fremhæves som den mere præcise løsning, som også vil kunne gøredet lettere at identificere personer uden rejsedokumenter, men Kommis-sionen vurderer, at det til en vis grad vil kunne have en negativ indflydel-se på den tid, det tager at passere grænsen, hvis der kræves biometri fraalle rejsende, der ikke er visumpligtige. Derfor foreslår Kommissionen,at systemet indledningsvist skal være baseret på alfanumeriske data medmulighed for på et senere tidspunkt at overgå til biometrisk data.Ydermere indeholder meddelelsen Kommissionens bud på den formode-de merværdi af de to systemer, ligesom der redegøres for de estimeredeøkonomiske konsekvenser ved systemerne. Ifølge Kommissionens fore-løbige beregninger, vil de samlede omkostninger på nationalt og EU-plantil de to systemer beløbe sig til ca. 1.335 mio. euro ved tre års udvik-lingsarbejde og fem års drift. Kommissionen bemærker hertil, at det vur-deres, at en automatisering af grænseovergangene sammen med pro-grammet for registrerede rejsende kan være med til at mindske de græn-sekontrolressourcer, der er nødvendige, med ca. 40 %.Der er dog tale om beregninger uden medfølgende oplysninger om debagvedliggende cost-benefit analyser, idet der henvises til, at de kom-mende konkrete lovgivningsforslag vil være ledsaget af konsekvensana-lyser, som nærmere beskriver de økonomiske forhold.Meddelelsen berører kort et helt tredje system, EU ESTA, som har væretpå tale i forbindelse med diskussionen om udviklingen af EU’s grænse-forvaltning. Dette system vil udgøre et elektronisk system for rejsetilla-delser baseret på ansøgninger indgivet online og svarende til det system,som aktuelt anvendes i USA. Kommissionen afviser imidlertid at gå vi-dere med dette system på nuværende tidspunkt.Kommissionen nævner, at en række medlemsstater har et nationalt ind-og udrejsesystem eller et system for forhåndsgodkendte registrerede rej-sende, men Kommissionen berører ikke spørgsmålet om, hvorledes defælleseuropæiske systemer skal samarbejde med disse nationale syste-mer.5

Udlændingelovens kapitel 7 vedrører kontrollen med udlændinges indrej-se, ophold og udrejse m.v. og regulerer således også de udlændingeretli-ge forhold ved ind- og udrejsekontrollen.Paskontrol ved den ydre Schengen-grænseUdlændingelovens § 38, stk. 1, fastslår, at ind- og udrejsekontrol på deydre grænser skal ske i medfør af Schengengrænsekodeksens artikel 6 og7.Efter udlændingelovens § 38, stk. 7, 1. pkt., kan politiet foretage stem-pling af en udlændings pas eller anden rejselegitimation ved ind- og ud-rejse eller ved afvisning eller udvisning.Ifølge udlændingelovens § 39, stk. 3, 1. pkt., skal pas eller rejselegitima-tion ved ind- og udrejse af Schengen-området forevises for paskontrollen.Optagelse af biometriDet følger af udlændingelovens § 2 a, stk. 5, at integrationsministeren (nujustitsministeren) kan fastsætte regler om optagelse af personfotografi ogfingeraftryk af en udlænding, der søger om visum til Danmark.Udlændingelovens §§ 40 a og 40 b, indeholder endvidere en række be-stemmelser om optagelse og opbevaring af biometriske informationer iform af henholdsvis fingeraftryk og personfotografi.Der er således alene hjemmel til at optage biometriske oplysninger omudlændinge i en række nærmere definerede tilfælde.

tikel 4 i protokollen om Danmarks stilling inden seks måneder foranstalt-ning om, hvorvidt det vil gennemføre denne foranstaltning i sin nationalelovgivning. Hvis Danmark beslutter sig herfor, vurderes en sådan beslut-ning at få lovgivningsmæssige konsekvenser, idet en gennemførelse i gi-vet fald bl.a. ville kræve ændringer af udlændingelovens §§ 38, 39, 40 aog 40 b samt evt. anden lovgivning.

4.2. Statsfinansielle konsekvenser

Meddelelsen har ikke i sig selv statsfinansielle konsekvenser for Dan-mark, da der er tale om en meddelelse fra Kommissionen, men udmønt-ningen af meddelelsen i et forslag til retsakt må forventes at ville kunnemedføre væsentlige statsfinansielle konsekvenser.Såfremt meddelelsen måtte foranledige, at der bliver fremsat forslag tilretsakter, vil disse forslag ikke i sig selv have statsfinansielle konsekven-ser for Danmark, idet Danmark som følge af Protokollen om DanmarksStilling ikke deltager i vedtagelsen, og forslaget ikke er bindende for ellerfinder anvendelse i Danmark.Da der vil være tale om en udbygning af Schengenreglerne efter be-stemmelserne i TEUF, 3. del, afsnit V, træffer Danmark i henhold til ar-tikel 4 i Protokollen om Danmarks Stilling inden seks måneder foran-staltning om, hvorvidt det vil gennemføre denne foranstaltning i sin nati-onale lovgivning.Hvis Danmark beslutter sig for at gennemføre foranstaltningerne, skøn-nes dette at medføre betydelige statsfinansielle konsekvenser til udvik-lingen af de to systemer samt efterfølgende driftsomkostninger.Kommissionens meddelelse indeholder et foreløbigt estimat over de for-ventede udgifter baseret på de udviklingsløsninger, som Kommissionenanbefaler. Det fremgår heraf, at ind- og udrejsesystemet ifølge Kommis-sionens estimat vil medføre en udviklingsudgift på 183 mio. euro, hvoraf146 mio. euro vil skulle afholdes af medlemsstaterne, mens 37 mio. euroafholdes via EU’s budget. Dertil kommer en årlig driftsudgift på 88 mio.euro, hvoraf 74 mio. euro skal afholdes af medlemsstaterne, mens 14mio. euro afholdes via EU’s budget. I alt 623 mio. euro ved tre års udvik-lingsarbejde og fem års drift.Programmet for registrerede rejsende forventes efter Kommissionensestimat at medføre en engangsudgift på 207 mio. euro til udvikling afsystemet på centralt og nationalt plan, hvoraf 164 mio. euro skal afholdes7

af medlemsstaterne, mens 43 mio. euro betales via EU’s budget. Dertilkommer en forventet årlig driftsudgift på 101 mio. euro, hvoraf 81 mio.euro skal afholdes af medlemsstaterne, mens 20 mio. euro betales viaEU’s budget. I alt 712 mio. euro ved tre års udviklingsarbejde og fem årsdrift.Samlede omkostninger på nationalt og EU-plan beløber sig således til1.335 mio. euro ved tre års udviklingsarbejde og fem års drift, hvoraf1.085 mio. euro skal afholdes af medlemsstaterne, mens 250 mio. eurobetales via EU’s budget. Kommissionen bemærker dog, at det forventes,at de samlede udgifter vil kunne blive ca. 30 % lavere, hvis de to syste-mer opbygges samtidigt på den samme tekniske platform.Det skal endvidere bemærkes, at EU’s budget er finansieret af medlems-landene, og at Danmark således bidrager med ca. 2 % af EU’s samledebudget.De statsfinansielle konsekvenser, herunder de udgifter, der vil skulle af-holdes af de enkelte medlemslande (nationale afledte merudgifter), vilblive vurderet nærmere, hvis Kommissionen fremsætter forslag om etsystem for registrering af tredjelandsstatsborgeres ind- og udrejser afSchengen-området og et system til understøttelse af et program for regi-strerede rejsende tredjelandsstatsborgere.Såfremt meddelelsen måtte foranledige, at der bliver fremsat forslag tilretsakter, og Danmark vælger at gennemføre foranstaltningerne i nationallovgivning, vil der i forbindelse med gennemførelsen heraf skulle tagesstilling til finansieringen af de statsfinansielle konsekvenser.For så vidt angår finansieringen af eventuelle nationale afledte merudgif-ter henvises til gældende bestemmelser herom i budgetvejledningen.

5. Høring

Regeringen er overordnet positivt indstillet over for formålet med Kom-missionens meddelelse, idet den på mange områder stemmer overensmed de danske holdninger på området, særligt i forhold til behovet for atsikre interoperationalitet med andre IT systemer, databeskyttelse og mer-værdi ved systemerne.Det bemærkes, at den præcise danske holdning til eventuelle forslag tilretsakter vil skulle afklares, hvis Kommissionen fremsætter forslag om etsystem for registrering af tredjelandsstatsborgeres ind- og udrejser afSchengen-området og et system til understøttelse af et program for regi-strerede rejsende tredjelandsstatsborgere. Den præcise danske holdningvil blive baseret på en grundig afdækning af konsekvenserne ved Kom-missionens forslag, herunder finansieringen.

9. Orientering af andre af Folketingets udvalg

GRUND

OG NÆRHEDSNOTAT

vedrørende Kommissionens meddelelse om intelligente grænser –

valgmuligheder og vejen videre frem

KOM(2011) 680 endelig

Resumé

1.

Baggrund

2.

Indhold

2.1. Generelt

3.

Gældende dansk ret

4.

Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

4.1. Lovgivningsmæssige konsekvenser

4.2. Statsfinansielle konsekvenser

5.

Høring

6.

Nærhedsprincippet

7.

Andre landes kendte holdninger

8.

Foreløbig generel dansk holdning

9.

Orientering af andre af Folketingets udvalg