GRUND



OG NÆRHEDSNOTAT

vedrørende Kommissionens grønbog om retten for tredjelandsstats-

borgere, der bor i EU, til familiesammenføring

KOM(2011) 735 endelig

Resumé

Kommissionen fremsatte den 15. november 2011 en grønbog om retten tilfamiliesammenføring. Grønbogen blev fremsat i lyset af en rapport omRådets direktiv 2003/86/EF om ret til familiesammenføring (KOM(2008)610). Grønbogen indeholder et oplæg til en åben høring og drøftelse afanvendelsen og eventuelle problemer med de eksisterende regler om fa-miliesammenføring. Sagen er ikke omfattet af forbeholdet vedrørenderetlige og indre anliggender. Hvis drøftelsen af grønbogen giver anled-ning til, at Kommissionen fremsætter forslag til ændring af Familiesam-menføringsdirektivet, vil forslaget være omfattet af retsforbeholdet. Sa-gen har ikke i sig selv lovgivningsmæssige eller statsfinansielle konse-kvenser. Sagen rejser ikke spørgsmål i forhold til nærhedsprincippet. Re-geringen vil besvare spørgsmålene i grønbogen med henblik på at delta-ge i den kommende debat i EU om reglerne for familiesammenføring.

1. Baggrund

Direktivet om ret til familiesammenføring (2003/86/EF) indeholder be-stemmelser om procedurer for indgivelse og behandling af ansøgning omfamiliesammenføring for tredjelandsstatsborgere, en opregning af betin-gelserne for meddelelse af opholdstilladelse, samt bestemmelser om defamiliesammenførte familiemedlemmers rettigheder og status.I 2008 udarbejdede Kommissionen en rapport om familiesammenfø-ringsdirektivet (KOM(2008) 610), som sammenfatter oplysninger ommedlemsstaternes implementering og anvendelse af direktivet, identifice-rer mulige problemer og giver anbefalinger vedrørende korrekt anvendel-se. Rapporten konkluderer blandt andet, at direktivets relativt begrænsede

virkning hovedsageligt skyldes, at direktivet giver medlemslandene storeskønsbeføjelser, herunder i forhold til definitionen af referencen, hvilkeintegrationskrav der skal gælde samt varigheden af opholdstilladelsen,når denne er meddelt ansøgeren. Kommissionens rapport fra 2008 giverikke nogle konkrete forslag til ændringer af direktivet. I rapporten gørKommissionen dog sine intentioner klare om at gennemføre yderligerehøringer og analyser i forhold til implementeringen og anvendelsen afdirektivet i medlemslandene med henblik at klarlægge, hvordan familie-sammenføring skal håndteres fremover i EU.I Stockholm-programmet fra december 2009 opfordrede Det EuropæiskeRåd på den baggrund Kommissionen til at evaluere og om nødvendigtforetage en fornyet gennemgang af Familiesammenføringsdirektivet un-der hensyn til integrationsforanstaltningernes betydning.Den 15. november 2011 vedtog Kommissionen en grønbog om retten tilfamiliesammenføring.Der er frist for at sende bemærkninger til grønbogens spørgsmål den 1.marts 2012, hvorefter Kommissionen vil afholde en offentlig høring.Kommissionen har oplyst, at det forventes, at Danmark vil være blandttalerne ved denne høring.Det forventes, at den offentlige høring vil skulle afsluttes under det dan-ske formandskab, og det vil i så fald blive relevant for Danmark at sørgefor en drøftelse i Rådet med henblik på at vejlede Kommissionen om ve-jen frem i forhold til en eventuel ændring af Familiesammenføringsdirek-tivet.Det danske retsforbeholdSagen er ikke omfattet af det danske forbehold.Såfremt grønbogen måtte foranledige, at der fremsættes forslag om enændring af Familiesammenføringsdirektivet, vil forslaget blive fremsatmed hjemmel i afsnit V i Traktaten om Den Europæiske Unions Funkti-onsmåde (TEUF).Ifølge artikel 1 i protokollen om Danmarks stilling deltager Danmark ik-ke i Rådets vedtagelse af foranstaltninger, der foreslås i henhold til afsnitV i TEUF, og ifølge protokollens artikel 2 er ingen af de foranstaltninger,der er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende for eller finder anven-delse i Danmark.2

2.1. Generelt

Kommissionens grønbog om retten til familiesammenføring indeholderet oplæg til en debat om, hvilke ændringer der er brug for i Familiesam-menføringsdirektivet. Kommissionen vil på baggrund af denne debat be-slutte, om der skal tages opfølgende tiltag i form af en direktivændring,udarbejdelse af en fortolkningsvejledning eller lignende.Idet Familiesammenføringsdirektivet alene regulerer retten til familie-sammenføring for tredjelandsstatsborgere, der bor i EU, omfatter grøn-bogen ikke familiesammenføring med en EU borger, herunder efter reg-lerne om fri bevægelighed.Grønbogen indeholder en række konkrete spørgsmål om udvalgte dele afFamiliesammenføringsdirektivet, som har ført til fortolkningstvivl, kritikeller er i direkte modstrid med medlemslandenes ønsker om regulering påområdet.Der er bl.a. spørgsmål om, hvorvidt krav til længden af referencens op-hold i værtslandet og dennes udsigt til permanent opholdstilladelse er denkorrekte tilgang og den bedste måde at kvalificere referencen på.Der stilles endvidere spørgsmål om den reelle oplevelse af misbrug affamiliesammenføringsreglerne, såsom f.eks. pro forma og tvangsægte-skaber, herunder om der foreligger klare beviser for problemet medtvangsægteskaber. Der stilles desuden spørgsmål om, hvorvidt det er le-gitimt at have en minimumsalder for ægtefællen, der ikke er den sammesom myndighedsalderen i medlemslandet.Grønbogen indeholder også spørgsmål om, hvorvidt det kunne være rele-vant at se på den kreds af familiemedlemmer, som kan ansøge om fami-liesammenføring.I overensstemmelse med opfordringen i Stockholm-programmet om at sepå sammenhængen mellem familiesammenføring og integration, er derendvidere spørgsmål til effekten af initiativer taget i nogle medlemslandehertil, såsom f.eks. krav om at ansøgeren gennemfører sprogtest i hjem-landet forud for indrejsen. Endvidere stilles der spørgsmål om, hvordandet sikres, at før-indrejse krav ikke de facto kommer til at udgøre en uri-melig hindring.

Det er åbent for alle, herunder internationale organisationer og NGO’er,at komme med bemærkninger til Kommissionen i anledning af grønbo-gen, og når fristen herfor udløber den 1. marts 2012, vil Kommissionenarrangere en offentlig høring i løbet af foråret 2012, hvorved alle relevan-te parter kan afgive bemærkninger.Det forventes, at Kommissionen på baggrund af denne åbne høring vilbeslutte, om der skal tages opfølgende tiltag i form af en direktivændring,udarbejdelse af en fortolkningsvejledning eller lignende.

3. Gældende dansk ret

Adgangen til at ansøge om opholdstilladelse i Danmark på baggrund affamiliemæssig tilknytning til en herboende person er reguleret i udlæn-dingeloven, herunder særligt §§ 9 og 9 c. Der gælder en særlig praksisfor meddelelse af opholdstilladelse til medfølgende familie til udlændin-ge, der opholder sig midlertidigt i Danmark med henblik på studier ellerarbejde. Denne praksis beskrives ikke nærmere her.En udlænding har mulighed for at ansøge om opholdstilladelse i Dan-mark efter reglerne om ægtefællesammenføring, hvis han/hun har en æg-tefælle, registreret partner eller fast samlever i Danmark (herefter blotægtefælle).Derudover har mindreårige udlændinge mulighed for at ansøge om fami-liesammenføring med deres herboende forældre. Der sondres i disse sa-ger mellem børn under 15 år og børn mellem 15 og 18 år. Det er normaltet krav, at barnet ikke er fyldt 15 år, men hvis ganske særlige grunde,herunder hensynet til familiens enhed, taler derfor, kan børn mellem 15og 18 år også meddeles opholdstilladelse efter familiesammenføringsreg-lerne.For så vidt angår andre slægtsforhold end ægtefæller og mindreårige børnkan der gives opholdstilladelse til familiesammenføring, hvis ganske sær-lige grunde, herunder respekten for Danmarks internationale forpligtel-ser, taler herfor. Dette er ikke nærmere beskrevet her.Der vil altid blive givet tilladelse til familiesammenføring, uanset at eneller flere af de almindelige betingelser ikke er opfyldt, såfremt der fore-ligger et beskyttelsesværdigt familieliv i henhold til Den EuropæiskeMenneskerettighedskonventions artikel 8, som Danmark må anses fornærmeste land til at beskytte.

Betingelser for ægtefællesammenføringI forhold til familiesammenføring med en ægtefælle stilles der dels kravtil ægteskabet/det faste samlivsforhold, dels nogle fælles krav til ægtefæl-lerne og dels en række specifikke krav til hver af de to ægtefæller.For så vidt angår ægteskab stilles der først og fremmest krav om, at viel-sen kan anerkendes efter dansk ret. Vielsen må derfor eksempelvis ikkevære indgået ved stedfortræder. Derudover stilles der krav om, at der ik-ke er tale om et tvangs- eller pro forma ægteskab. Hvis ægteskabet erindgået mellem nærtbeslægtede personer, er der en formodning for, atægteskabet ikke er indgået efter begge parters eget ønske.For så vidt angår fast samlivsforhold er det et krav, at parterne har sam-levet på fælles bopæl af længere varighed. Det vil således ikke være til-strækkeligt, at parterne gennem længere perioder har samlevet med hin-anden under forskellige ferieophold eller længerevarende besøgsophold.Det afgøres efter en konkret vurdering, om samlivsforholdet har væretlængerevarende. I almindelighed antages det, at halvandet til to års sam-liv på fælles bopæl vil være tilstrækkeligt til, at der foreligger et fast sam-livsforhold af længere varighed.Der stilles fælles krav til ægtefællerne om, at ægtefællernes samlede til-knytning til Danmark er væsentligt større end deres samlede tilknytningtil et andet land. Dette krav fraviges dog, hvis den herboende ægtefællehar haft dansk indfødsret i 28 år, er født og opvokset i Danmark eller erkommet til Danmark som mindre barn og endvidere har opholdt sig lov-ligt i Danmark i 28 år.Det bemærkes, at det fremgår af regeringsgrundlaget, at regeringen viltilbageføre tilknytningskravet til den definition, der var gældende, førpointsystemet blev indført, samt at regeringen vil ændre 28-årsreglen, derdispenserer fra tilknytningskravet, til en 26-årsregel.Begge ægtefæller skal endvidere underskrive en erklæring om efter bed-ste evne at ville deltage aktivt i ansøgerens danskuddannelse og integra-tion.Der stilles som udgangspunkt krav til ansøgeren om, at denne skal opnå60 point efter et nærmere beskrevet pointsystem, hvis begge ægtefællerer over 24 år, eller opnå 120 point, hvis én eller begge ægtefæller er un-der 24 år. Point opnås bl.a. på baggrund af ansøgers erhvervserfaring,5

sprogkundskaber og uddannelse. Herudover skal ansøgeren bestå en ind-vandringsprøve om det danske sprog og samfund.Det bemærkes, at det fremgår af regeringsgrundlaget, at regeringen vilafskaffe pointsystemet og tilbageføre 24-årsreglen til den definition, dervar gældende, før pointsystemet blev indført, samt at regeringen vil af-skaffe indvandringsprøven.Hvis den herboende ægtefælle ikke er dansk eller nordisk statsborger,stilles der krav om, at den herboende ægtefælle skal have enten opholds-tilladelse som flygtning efter udlændingelovens § 7 eller § 8 eller havehaft tidsubegrænset opholdstilladelse i mere end de seneste 3 år samt skalopfylde en del af de gældende betingelser for at opnå tidsubegrænset op-holdstilladelse.Den herboende ægtefælle skal herudover bl.a. dokumentere ikke at havemodtaget hjælp til forsørgelse efter lov om aktiv socialpolitik eller inte-grationsloven i tre år forud for afgørelsen samt at råde over sin egen bo-lig af rimelig størrelse, ligesom der skal stilles en økonomisk sikkerhedpå 100.000 kr. til dækning af eventuelle, fremtidige offentlige udgifter tilhjælp til den udenlandske ægtefælle. Det bemærkes hertil, at det fremgåraf regeringsgrundlaget, at den økonomiske sikkerhed skal nedsættes fra100.000 kr. til 50.000 kr.I tilfælde af sammenføring med en fast samlever, skal den herboende æg-tefælle påtage sig at forsørge ansøgeren. Dette krav kan stilles i forholdtil sager om sammenføring med ægtefæller, såfremt helt særlige grundetaler derfor.Derudover må den herboende ægtefælle ikke inden for de seneste 10 årfør afgørelsen være dømt for vold m.m. mod en tidligere ægtefælle.Familiesammenføring for børnDen herboende forælder skal have forældremyndigheden eller del i for-ældremyndigheden over barnet, og hverken forælderen eller dennes æg-tefælle må være dømt for overgreb mod mindreårige børn inden for enperiode på 10 år forud for afgørelsen om familiesammenføring.Hvis væsentlige hensyn taler derfor, kan en opholdstilladelse også betin-ges af, at den herboende forælder dokumenterer at råde over sin egen bo-lig af en rimelig størrelse og ikke modtager hjælp til forsørgelse efter lovom aktiv socialpolitik eller integrationsloven.6

Hvis barnet er under 15 år på ansøgningstidspunktet, kan opholdstilladel-sen, i tilfælde, hvor ansøgeren og en af ansøgerens forældre er bosidden-de i hjemlandet eller et andet land, kun gives, såfremt ansøgeren har ellerhar mulighed for at opnå en sådan tilknytning til Danmark, at der ergrundlag for en vellykket integration i Danmark. Dette gælder dog ikke,hvis ansøgningen indgives senest 2 år efter, at den herboende forælderopfylder betingelserne til sin egen opholdstilladelse, eller hvis ganskesærlige grunde, herunder hensynet til familiens enhed, taler derimod.Dertil kommer betingelser om, at barnet efter meddelt opholdstilladelseskal bo hos forælderen i Danmark, at barnet ikke må have stiftet selv-stændig familie, samt at familiesammenføringen ikke må stride åbenbartmod barnets tarv.Børn mellem 15 og 18 år kan som nævnt kun meddeles opholdstilladelseefter familiesammenføringsreglerne, hvis ganske særlige grunde, herun-der Danmarks internationale forpligtelser, taler derfor.

4.1. Lovgivningsmæssige konsekvenser

Sagen har ikke i sig selv lovgivningsmæssige konsekvenser.Hvis drøftelsen af grønbogen giver anledning til, at Kommissionen frem-sætter forslag til ændring af Familiesammenføringsdirektivet, vil forsla-gene blive fremsat efter TEUF, 3. del, afsnit V, og vil derfor være omfat-tet af Danmarks forbehold vedrørende retlige og indre anliggender.

4.2. Statsfinansielle konsekvenser

Sagen har ikke i sig selv statsfinansielle konsekvenser for Danmark. Så-fremt Kommissionen fremsætter forslag om ændring af Familiesammen-føringsdirektivet på baggrund af drøftelserne af grønbogen vil de statsfi-nansielle konsekvenser ved eventuel gennemførelse i dansk ret blive ana-lyseret yderligere.

5. Høring

Nederlandene forventes at benytte lejligheden til at stille forslag om enskærpelse af kravene i Familiesammenføringsdirektivet og forventes atvære kritisk over for eventuelle forslag til ændringer af familiesammen-føringsområdet, som vil udgøre en lempelse af reglerne, f.eks. ved at for-hindre nationale krav for familiesammenføring såsom sprogprøver forudfor indrejsen.Der foreligger ikke offentligt kendte informationer om andre landesholdninger.

8. Foreløbig generel dansk holdning

GRUND

OG NÆRHEDSNOTAT

vedrørende Kommissionens grønbog om retten for tredjelandsstats-

borgere, der bor i EU, til familiesammenføring

KOM(2011) 735 endelig

Resumé

1.

Baggrund

2.

Indhold

2.1. Generelt

3.

Gældende dansk ret

4.

Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

4.1. Lovgivningsmæssige konsekvenser

4.2. Statsfinansielle konsekvenser

5.

Høring

6.

Nærhedsprincippet

7.

Andre landes kendte holdninger

8.

Foreløbig generel dansk holdning

9.

Orientering af andre af Folketingets udvalg