UUI, Alm.del - 2011-12 - Bilag 30: Grundnotat vedrørende Kommissionens forslag til ændring af Schengengrænsekodeksen (KOM(2011) 560)

Grundnotat vedrørende forslag til ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forord-ning (EF) nr. 562/2006 om Schengengrænsekodeks for at fastsætte fælles regler formidlertidig genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser under ekstraordinæ-re omstændigheder KOM(2011) 560 endeligResuméKommissionen fremsatte den 16. september 2011 forslag til ændring af Schengengrænse-kodeksen med henblik på at fastsætte nærmere regler for midlertidig genindførsel af den in-dre grænsekontrol, herunder regler for kompetencen og procedurerne for at træffe afgørelseherom. Det foreslås bibeholdt, at grænsekontrollen ved de indre grænser kan genindføresmidlertidigt, hvis der vurderes at foreligge en alvorlig trussel mod den offentlige orden ellerindre sikkerhed. Som noget nyt foreslås det blandt andet, at den indre grænsekontrol skalkunne genindføres i situationer, hvor en medlemsstat vedvarende er ude af stand til at kon-trollere sin del af de ydre grænser, og hvor dette vurderes at udgøre en trussel mod den of-fentlige orden eller indre sikkerhed. Modsat de nuværende regler, hvor medlemsstaterne un-der visse nærmere betingelser har kompetencen til at træffe beslutning om genindførelse afden indre grænsekontrol, foreslår Kommissionen, at beslutningen skal træffes af Kommissi-onen efter, at medlemsstaterne er blevet hørt i en undersøgelsesprocedure. Medlemsstater-ne vil fortsat selv kunne træffe beslutning om genindførsel af den indre grænsekontrol i ha-stetilfælde. Dele af forslagets forenelighed med nærhedsprincippet vil skulle vurderes nær-mere. Forslaget har ingen statsfinansielle konsekvenser og vurderes alene at ville kunne fåmindre lovgivningsmæssige konsekvenser. Danmark deltager som følge af forbeholdet ikke ivedtagelsen af forslaget, men da forslaget udgør en udbygning af Schengen-reglerne, skalDanmark inden seks måneder efter vedtagelsen træffe afgørelse om, hvorvidt det vil gen-nemføre afgørelsen i dansk ret. Regeringen kan overordnet støtte de dele af forslaget, deromhandler kriterierne for at genindføre indre grænsekontrol, men med hensyn til beslut-ningskompetencen finder regeringen dog, at beslutningen om at genindføre den indre græn-sekontrol skal forblive et nationalt anliggende, når en medlemsstat vurderer, at der foreliggeren trussel mod den offentlige orden eller sikkerhed.1.Baggrund

Det Europæiske Råd vedtog på møde den 23.-24. juni 2011 konklusioner, hvor det fremgår,at der bør indføres en mekanisme, hvorved det gøres muligt at reagere på ekstraordinæreomstændigheder, hvor Schengen-samarbejdets overordnede funktion er truet, uden at prin-cippet om fri bevægelighed for personer samtidigt sættes over styr. Den bør omfatte en ræk-ke foranstaltninger, der skal anvendes på en gradueret, differentieret og koordineret måde,for at bistå en medlemsstat, der er udsat for et stort pres ved de ydre grænser. Der kan bl.a.være tale om kontrolbesøg og teknisk og finansiel støtte samt bistand, koordinering og ind-griben fra Frontex. Som en allersidste udvej vil der inden for rammerne af denne mekanismekunne indføres en sikkerhedsklausul med henblik på at tillade ekstraordinær genindførelseaf grænsekontrol ved de indre grænser i en virkelig kritisk situation, hvor en medlemsstat ik-ke længere er i stand til at overholde sine forpligtelser i henhold til Schengen-reglerne. Ensådan foranstaltning vil skulle træffes på grundlag af fastsatte objektive kriterier og en fællesvurdering og være klart begrænset for så vidt angår anvendelsesområde og varighed og ta-ge hensyn til behovet for at kunne reagere i hastende tilfælde. Dette vil ikke berøre rettighe-derne for personer, der har ret til fri bevægelighed i henhold til traktaterne.Kommissionen fremsatte den 16. september 2011 forslag til ændring af Schengengrænse-kodeksen med henblik på at fastsætte nærmere regler for midlertidig genindførsel af den in-dre grænsekontrol.Kommissionen anfører i forslaget, at den frie bevægelighed i EU for personer inden for om-rådet uden indre grænser udgør et vigtigt resultat i EU, og at det derfor bør kunne kræves, atder træffes beslutning på EU-niveau om indskrænkning af den frie bevægelighed frem forunilaterale og til tider uigennemsigtige nationale beslutninger herom.Kommissionen finder, at en koordineret EU-støttet reaktion vil gøre det muligt at tage hensyntil fælleseuropæiske interesser. Det være sig både i situationer, hvor en medlemsstat opleveren alvorlig trussel mod den offentlige orden eller indre sikkerhed, eller hvor en medlemsstatvedvarende er ude af stand til at kontrollere sin del af de ydre grænser. Kommissionen fin-der, at enhver beslutning om genindførsel af den indre grænsekontrol har en direkte indvirk-ning på rejsende og medlemsstaternes fælles interesser.Kommissionen foreslår på den baggrund, at genindførslen af kontrollen ved de indre græn-ser baseres på en beslutning truffet af Kommissionen som en gennemførelsesretsakt efter,at medlemsstaterne er blevet hørt i en procedure fastsat nærmere i Europa-Parlamentets ogRådets forordning (EU) nr. 182/2011 af 16. februar 2011 om de generelle regler og princip-per for, hvordan medlemsstaterne skal kontrollere Kommissionens udøvelse af gennemfø-relsesbeføjelser.En genindførsel af den indre grænsekontrol skal alene kunne ske som en sidste udvej, indtilder er truffet andre foranstaltninger for at stabilisere situationen.Forslaget er fremsat med hjemmel i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmådes(TEUF) artikel 77, stk. 1, og artikel 77, stk. 2.

Forslaget skal vedtages med kvalificeret flertal i overensstemmelse med den almindeligelovgivningsprocedure med Europa-Parlamentet, jf. TEUF’s artikel 294.Ifølge artikel 1 i Protokollen om Danmarks Stilling deltager Danmark ikke i Rådets vedtagel-se af foranstaltninger, der foreslås i henhold til tredje del, afsnit V, i TEUF, og ifølge protokol-lens artikel 2 er ingen af de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til dette afsnit, binden-de for eller finder anvendelse i Danmark.Ifølge artikel 4 i Protokollen om Danmarks Stilling skal Danmark inden 6 måneder efter, atRådet har truffet afgørelse om et forslag om eller et initiativ til udvikling af Schengen-reglernetræffe afgørelse om, hvorvidt det vil gennemføre forslaget i den nationale lovgivning. HvisDanmark beslutter sig herfor, vil afgørelsen skabe en folkeretlig forpligtelse mellem Danmarkog de øvrige medlemsstater.Det fremgår af forslagets betragtninger, at der er tale om et forslag til videreudvikling afSchengen-reglerne.2.Formål og indhold

Formålet med forslaget er at tilpasse Schengengrænsekodeksen med henblik på at fastsæt-te nærmere regler for midlertidig genindførsel af indre grænsekontrol, herunder regler forkompetencen og procedurerne for at træffe afgørelse herom.2.1. GenereltDet fremgår af forslagets betragtninger, at det kan være nødvendigt at genindføre den indregrænsekontrol midlertidigt, hvis der er en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller indresikkerhed på EU-plan eller nationalt plan ved for eksempel terrorhandlinger eller trusler her-om eller trusler som følge af organiseret kriminalitet. Ligeledes kan der være en alvorlig trus-sel mod den offentlige orden eller indre sikkerhed i situationer, hvor der er en uventet og be-tydelig stigning i de sekundære bevægelser blandt tredjelandsstatsborgere, der opholder sigulovligt på en eller flere medlemsstaters områder. Det forhold, at et stort antal tredjelands-statsborgere passerer de ydre grænser, kan også under ekstraordinære omstændighederberettige, at den indre grænsekontrol genindføres midlertidigt. Hertil kan den midlertidigegenindførsel af den indre grænsekontrol være en reaktion på alvorlige mangler konstateret iforbindelse med Schengen-evalueringerne, hvis disse mangler udgør en alvorlig trussel modden offentlige orden eller indre sikkerhed på EU-plan eller nationalt plan.2.2. Generel ramme for midlertidig genindførsel af den indre grænsekontrol (artikel23)Som en generel ramme for midlertidig genindførsel af den indre grænsekontrol foreslås det iartikel 23, stk. 1, at der ved de indre grænser undtagelsesvist kan genindføres indre græn-sekontrol i op til 30 dage, eller så længe den alvorlige trussel forventes at bestå. Omfangetog varigheden af genindførslen af den indre grænsekontrol må ikke overstige det strengtnødvendige for at imødegå den alvorlige trussel.Side 3

Det fremgår af forslagets artikel 23, stk. 2, at genindførslen af den indre grænsekontrol kunkan ske under overholdelse af procedurerne i medfør af forordningens artikel 24, 25 og 26,ligesom der skal tages hensyn til kriterierne fastsat i forordningens artikel 23a.Det fremgår af artikel 23, stk. 3 og 4, at tidsrummet på 30 dage kan forlænges med højst 30dage ad gangen. Den samlede periode, hvori der genindføres indre grænsekontrol, må ikkeoverstige seks måneder. I tilfælde, hvor der i forbindelse med Schengen-evalueringerne erkonstateret vedvarende alvorlige mangler med kontrollen af de ydre grænser eller tilbage-sendelsesprocedurer, kan Kommissionen træffe afgørelse om at forlænge tidsrummet ud-over de seks måneder.2.3. Kriterier for midlertidig genindførsel af grænsekontrollen ved de indre grænser(artikel 23a)Det foreslås i artikel 23a, stk. 1, at Kommissionen ved en afgørelse i medfør af artikel 25,stk. 1, vurderer, om de påtænkte foranstaltningerne står i rimeligt mål med truslen mod denoffentlige orden eller indre sikkerhed. Vurderingen skal foretages på baggrund af oplysningerfremlagt af den eller de berørte medlemsstater samt andre relevante oplysninger, hvor dernavnlig tages hensyn til de sandsynlige virkninger af truslen, blandt andet efter terrorhand-linger eller trusler som følge af organiseret kriminalitet. Endvidere tages der hensyn til, omder findes tekniske eller finansielle støtteforanstaltninger, der kan eller er blevet anvendt,herunder støtte fra Frontex, EASO eller Europol, som har kunnet afbøde truslen, de nuvæ-rende eller sandsynlige fremtidige virkninger af alvorlige mangler i forbindelse med grænse-kontrollen ved de ydre grænser eller tilbagesendelsesprocedurer, der er konstateret underSchengen-evalueringerne. Endelig tages der hensyn til foranstaltningernes sandsynlige virk-ninger for den frie bevægelighed i Schengen-området.Det foreslås i artikel 23a, stk. 2, litra a), at Kommissionen forud for en afgørelse om genind-førsel af den indre grænsekontrol kan anmode medlemsstaterne, Frontex, Europol, Eurojust,Agenturet for Grundlæggende Rettigheder eller andre EU-organer om at fremlægge yderli-gere oplysninger.I artikel 23a, stk. 2, litra b), foreslås det, at forud for en afgørelse om genindførsel af den in-dre grænsekontrol, kan Kommissionen gennemføre kontrolbesøg med støtte fra eksperterfra medlemsstaterne, Frontex, Europol eller andre EU-organer for at indhente eller kontrolle-re oplysninger af relevans for afgørelsen.2.4. proceduren for midlertidig genindførsel af grænsekontrol ved de indre grænser(artikel 24)Det fremgår af artikel 24, stk. 1, at hvis en medlemsstat finder, at den indre grænsekontrolbør genindføres, indgiver medlemsstaten en anmodning til Kommissionen senest seks ugerforud for den planlagte genindførsel. Fristen kan være kortere, hvis omstændighederne for atgenindføre grænsekontrollen først kendes på et senere tidspunkt.

Videre fremgår det af artikel 24, stk. 1, at anmodningen fra medlemsstaten skal begrundesmed alle relevante oplysninger om de begivenheder, som udgør en alvorlig trussel mod denoffentlige orden eller indre sikkerhed på EU-plan eller nationalt plan. Omfanget af den indregrænsekontrol skal præciseres, og de godkendte grænseovergangssteder, datoen og varig-heden af grænsekontrollen skal angives, ligesom de eventuelle foranstaltninger, som de øv-rige medlemsstater skal træffe, skal angives.Det fremgår af artikel 24, stk. 1, at en anmodning om genindførsel af den indre grænsekon-trol kan indgives af flere medlemsstater i fællesskab.Ifølge artikel 24, stk. 2, skal oplysningerne i anmodningen tillige forelægges de øvrige med-lemsstater og Europa-Parlamentet samtidigt med, at anmodningen indgives.Ifølge artikel 24, stk. 3, træffer Kommissionen afgørelse om genindførsel af den indre græn-sekontrol i form af en gennemførselsretsakt på grundlag af oplysningerne i anmodningen framedlemsstaten. Gennemførelsesretsakten vedtages efter undersøgelsesproceduren i artikel33a, stk. 2.Det fremgår af artikel 24, stk. 4, at Kommissionen træffer afgørelse om forlængelse af græn-sekontrollen, ligeledes efter undersøgelsesproceduren i artikel 33a, stk. 2.Ifølge artikel 24, stk. 5, kan Kommissionen vedtage gennemførelsesretsakter i medfør af ar-tikel 33a, stk. 3, der straks skal finde anvendelse, i hastetilfælde, hvor de omstændigheder,der gør det muligt at forlænge grænsekontrollen ved de indre grænser, først bliver kendtmindre end 10 dage før den planlagte forlængelse.2.5. Særlig procedure i situationer, der kræver øjeblikkelig handling (artikel 25)Det fremgår af artikel 25, stk. 1, at hvis den alvorlige trussel mod den offentlige orden ellerindre sikkerhed i en medlemsstat kræver øjeblikkelig handling, kan medlemsstaten undta-gelsesvist øjeblikkeligt genindføre den indre grænsekontrol i op til fem dage.Ifølge artikel 25, stk. 2, skal den medlemsstat, som genindfører den indre grænsekontrol un-derrette de øvrige medlemsstater og Kommissionen herom med begrundelse og angivelse afde oplysninger, som fremgår af artikel 24, stk. 1. Kommissionen kan efter at have modtagetunderretningen konsultere de øvrige medlemsstater.Ifølge artikel 25, stk. 3, træffer Kommission afgørelse om forlængelse, hvis den alvorligetrussel mod den offentlige orden eller indre sikkerhed varer længere end fem dage. Afgørel-sen træffes efter den særlige hasteprocedure i medfør af artikel 33, stk. 3, hvorved gennem-førelsesretsakter straks finder anvendelse.2.6. Særlig procedure i tilfælde af vedvarende alvorlige mangler (artikel 26)Det foreslås i artikel 26, stk. 1, at der kan genindføres indre grænsekontrol, hvis Kommissio-nen konstaterer, at der er vedvarende alvorlige mangler i forbindelse med grænsekontrollenSide 5

ved de ydre grænser eller tilbagesendelsesprocedurerne, og at disse mangler udgør en al-vorlig trussel mod den offentlige orden eller indre sikkerhed på EU-plan eller nationalt plan.Der er en krydshenvisning til artikel 15 i forslag til forordningen om indførelse af en evalue-rings- og overvågningsmekanisme til kontrol af anvendelsen af Schengen-reglerne(KOM(2011) 559 Endelig), der omhandler medlemsstaternes rapportering af gennemførel-sen af handlingsplaner efter, at der er konstateret alvorlige mangler i forbindelse med kontrolved de ydre grænser og tilbagesendelsesprocedurer. Den indre grænsekontrol kan i dissesituationer indføres i højst seks måneder. Der kan ske en forlængelse tre gange på højstseks måneder hver gang, hvilket samlet vil sige højst to år med genindførsel af grænsekon-trollen og efterfølgende forlængelser, hvis der ikke i mellemtiden er rettet op på de alvorligemangler.Det fremgår af artikel 26, stk. 2, at Kommissionen træffer afgørelsen om genindførsel af denindre grænsekontrol efter undersøgelsesproceduren i medfør af artikel 33a, stk. 2.Ifølge artikel 26, stk. 3 træffer Kommissionen ligeledes afgørelse om forlængelse af den in-dre grænsekontrol efter undersøgelsesproceduren i medfør af artikel 33a, stk. 2.Ifølge artikel 26, stk. 4, kan Kommissionen forlænge grænsekontrollen efter en særlig haste-procedure i medfør af artikel 33a, stk. 3, hvor omstændighederne, der gør det muligt at for-længe grænsekontrollen, først bliver kendt mindre end 10 dage før den planlagte forlængel-se.2.7. Underretning af lovgiverne (artikel 27)Ifølge artikel 27 informerer Kommissionen og de berørte medlemsstater snarest muligt Euro-pa-Parlamentet og Rådet om omstændigheder, der kan give anledning til at anvende artik-lerne 23-26.2.8. Rapport om genindførsel af grænsekontrol ved de indre grænser (artikel 29)Ifølge artikel 29 skal den medlemsstat, som har foretaget grænsekontrol ved de indre græn-ser, senest fire uger efter ophævelsen af grænsekontrollen forelægge en rapport for Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen om genindførslen af den indre grænsekontrol. Detskal blandt andet fremgå af rapporten, hvordan kontrollen blev gennemført, og hvorvidt gen-indførslen af grænsekontrollen har været effektiv.2.9. Underretning af offentligheden (artikel 30)Ifølge artikel 30 informerer Kommissionen offentligheden om afgørelsen om genindførsel afden indre grænsekontrol, hvor start- og slutdato fremgår, medmindre tungtvejende sikker-hedsmæssige hensyn taler imod det.2.10. Udvalgsprocedure (artikel 33a)

Det fremgår af artikel 33a, at Kommissionen bistås af et udvalg, som er nedsat i henhold tilforordning (EU) nr. 182/2011. Udvalget er sammensat af repræsentanter for medlemsstater-ne. En repræsentant for Kommissionen varetager udvalgets formandskab, men deltager ikkei udvalgets afstemninger. Spørgsmålet om Danmarks stemmeret i udvalget søges afklaretunder de kommende forhandlinger om forslaget.Ifølge artikel 33a, stk. 3, er der mulighed for at vedtage gennemførelsesretsakter, som træ-der i kraft straks i særligt hastende tilfælde uden, at medlemsstaterne forudgående er blevethørt i en procedure fastsat nærmere i forordning nr. 182/2011.3.Gældende dansk ret og forslagets konsekvenser herfor

Eventuel senere vedtagelse af forslaget har ikke umiddelbart lovgivningsmæssige konse-kvenser, da Danmark efter Protokollen om Danmarks Stilling ikke deltager i vedtagelsen, ogforslaget ikke er bindende for eller finder anvendelse i Danmark.Da der er tale om et forslag, der udgør en videreudvikling af Schengen-reglerne, skal Dan-mark i henhold til artikel 4 i Protokollen om Danmarks Stilling tage stilling til, hvorvidt forsla-get skal gennemføres i national lovgivning inden seks måneder efter forslagets vedtagelsepå mellemstatsligt grundlag. Hvis Danmark beslutter sig herfor, vurderes en sådan beslut-ning at kunne få mindre lovgivningsmæssige konsekvenser, jf. udlændingelovens § 38, stk.2.4.Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen kan overordnet støtte en ændring af Schengengrænsekodeks, således at detpræciseres, at der også fremover kan genindføres midlertidig indre grænsekontrol, hvis derpå baggrund af et stort migrationspres vurderes at foreligge en alvorlig trussel mod den of-fentlige orden eller indre sikkerhed, og at det anføres, at den indre grænsekontrol kan gen-indføres midlertidigt, hvis et Schengen-land vedvarende ikke overholder sine forpligtelser tilat udføre kontrol ved EU’s ydre grænser.Med hensyn til den foreslåede beslutningskompetence finder regeringen dog, at beslutnin-gen om at genindføre den indre grænsekontrol skal forblive et nationalt anliggende, når enmedlemsstat vurderer, at der foreligger en trussel mod den offentlige orden eller sikkerhed.5.Generelle forventninger til andre landes holdninger

Kommissionen har ikke i forslaget vurderet, hvorvidt forslaget er i overensstemmelse mednærhedsprincippet.Regeringen vurderer, at forslagets bestemmelser om kriterierne for midlertidigt at genindføregrænsekontrol ved de indre grænser er i overensstemmelse med nærhedsprincippet og debegrænsninger, der fremgår af TEUF’s artikel 77, stk. 1, litra a) og b), der giver Unionen be-føjelse til at udforme en politik, der skal sikre, "at personer uanset nationalitet ikke kontrolle-res ved passage af de indre grænser", og "at der foretages personkontrol og effektiv over-vågning ved passage af de ydre grænser".Regeringen vil under de kommende forhandlinger om forslaget vurdere forslagets bestem-melser om beslutningskompetence i forhold til foreneligheden med nærhedsprincippet nær-mere.9.Statsfinansielle eller samfundsøkonomiske konsekvenser

Forslaget har ingen statsfinansielle konsekvenser, samfundsøkonomiske konsekvenser,administrative, miljømæssige eller forbrugerbeskyttelsesmæssige konsekvenser for Dan-mark, da forslaget er omfattet af det danske forbehold for retlige og indre anliggender.Da der er tale om en afgørelse, der udgør en videreudvikling af Schengen-reglerne, skalDanmark i henhold til artikel 4 i Protokollen om Danmarks Stilling tage stilling til, hvorvidt af-gørelsen skal gennemføres i national lovgivning inden seks måneder efter afgørelsens ved-tagelse på mellemstatligt grundlag. Hvis Danmark beslutter sig herfor, vurderes det ikke atmedføre statsfinansielle, samfundsøkonomiske, miljømæssige eller forbrugerbeskyttelses-mæssige konsekvenser for Danmark10. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg og Folketingets Udvalg forUdlændinge- og Integrationspolitik