UUI, Alm.del - 2011-12 - Bilag 11: UUI - Grund- og nærhedsnotat (Schengengrænsekodeks mv), fra justitsministeren

Grundnotat vedrørende forslag til ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forord-ning (EF) nr. 562/2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænse-passage (Schengengrænsekodeks) og konventionen om gennemførelse af Schengen-aftalen KOM(2011) 118 endeligResuméForslaget har til formål at tilpasse Schengengrænsekodeksen i lyset af de praktiske erfarin-ger og vurderinger, der er foretaget efter den nugældende Schengengrænsekodeksensikrafttræden, med henblik på en præcisering og afhjælpning af en række mangler, som over-vejende er af teknisk karakter. Det foreslås blandt andet, at der gives mulighed for af prakti-ske årsager at oprette særskilte baner ved grænseovergangssteder for rejsende, der ikke ervisumpligtige, at uddannelsen af grænsevagter forbedres i forhold til uledsagede mindreårigeog ofre for menneskehandel, at der gives mulighed for at fastsætte bestemmelser om undta-gelser for redningstjenesters, politiets og brandvæsenets ind- og udrejse, når de handler inødstilfælde, og at der fastsættes en retlig ramme for indgåelse af bilaterale aftaler mellemmedlemsstaterne og tilgrænsende tredjelande om fælles grænseovergangssteder. Som kon-sekvens af de foreslåede ændringer i Schengengrænsekodeksen foreslås mindre justeringeraf Schengenkonventionen. Forslaget skønnes at være i overensstemmelse med nærheds-princippet. Forslaget har ingen statsfinansielle konsekvenser, men kan have mindre lovgiv-ningsmæssige konsekvenser. Danmark deltager som følge af forbeholdet ikke i vedtagelsenaf forslaget, men da forslaget udgør en udbygning af Schengen-reglerne, skal Danmark in-den seks måneder efter vedtagelsen træffe afgørelse om, hvorvidt det vil gennemføre afgø-relsen i dansk ret. Regeringen kan overordnet støtte en revision af Schengengrænsekodek-sen og Schengenkonventionen på baggrund af de vurderinger, der er foretaget efter Schen-gengrænsekodeksens ikrafttræden.1. BaggrundDen 13. oktober 2006 trådte Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 af15. marts 2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage(Schengengrænsekodeks) i kraft.Schengenaftalen blev indgået med konvention af 14. juni 1985, mens konventionen om gen-nemførelse af Schengenaftalen (Schengenkonventionen) blev vedtaget den 19. juni 1990.

På baggrund af fire års praktisk anvendelse af Schengengrænsekodeksen har Kommissio-nen den 10. marts 2011 fremsat forslag til en række ændringer af forordningen, som overve-jende er af mere teknisk karakter.Forslaget er blevet til på baggrund af medlemsstaternes og Kommissionens praktiske erfa-ringer med anvendelsen af Schengengrænsekodeksen, herunder resultaterne af Schengen-evalueringerne samt rapporter fra Kommissionen og medlemsstaterne.Herudover er der fra Kommissionens side et ønske om at harmonisere Schengengrænseko-deksen med andre nyligt vedtagne retsakter, navnlig visumkodeks (forordning (EF) nr.810/2009 af 13. juli 2009) og direktivet om tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere medulovligt ophold (direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008).Som en konsekvens af de foreslåede ændringer i Schengengrænsekodeksen foreslås min-dre justeringer af Schengenkonventionen.Forslaget er fremsat med hjemmel i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmådes(TEUF) artikel 77, stk. 1, og artikel 77, stk. 2.Forslaget skal vedtages med kvalificeret flertal i overensstemmelse med den almindeligelovgivningsprocedure med Europa-Parlamentet, jf. TEUF’s artikel 294.Ifølge artikel 1 i Protokollen om Danmarks Stilling deltager Danmark ikke i Rådets vedtagel-se af foranstaltninger, der foreslås i henhold til tredje del, afsnit V, i TEUF, og ifølge protokol-lens artikel 2 er ingen af de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til dette afsnit, binden-de for eller finder anvendelse i Danmark.Ifølge artikel 4 i Protokollen om Danmarks Stilling skal Danmark inden 6 måneder efter, atRådet har truffet afgørelse om et forslag om eller et initiativ til udvikling af Schengen-reglernetræffe afgørelse om, hvorvidt det vil gennemføre forslaget i den nationale lovgivning. HvisDanmark beslutter sig herfor, vil afgørelsen skabe en folkeretlig forpligtelse mellem Danmarkog de øvrige medlemsstater.Det fremgår af forslagets præambel, at der er tale om et forslag til videreudvikling af Schen-gen-reglerne.2.Formål og indhold

Præcisering af gyldighedsperioden for rejsedokumenter, som personer uden visumskal være i besiddelse af, jf. artikel 5.Mulighed for af praktiske årsager at oprette særskilte baner for rejsende, der ikke ervisumpligtige, jf. artikel 9.Forbedret uddannelse af grænsevagter i forhold til uledsagede mindreårige og ofrefor menneskehandel, jf. artikel 15.Mulighed for at fastsætte bestemmelse om undtagelser for redningstjenesters, politi-ets og brandvæsenets ind- og udrejse, når de handler i nødstilfælde, jf. artikel 19.En retlig ramme for fælles grænseovergangssteder, inden for hvilken der kan indgåsbilaterale aftaler mellem medlemsstaterne og tilgrænsende tredjelande vedrørendesamarbejde om grænsekontrol ved de fælles grænseovergangssteder, jf. bilag VI.

2.1 Generelle ændringerSom en konsekvens af Lissabontraktatens ikrafttrædelse indeholder forslaget en rækkeajourførende ændringer.2.2 Definitioner (artikel 2)Som noget nyt foreslås det præciseret i artikel 2, nr. 1 og 4, om indre grænser, at det aleneer havne for færgeruter og cargo-ruter, som servicerer interne ruter mellem medlemsstater-ne, hvor der er tale om en indre grænse.I forlængelse heraf foreslås, at definitionen af en opholdstilladelse ændres således, at detpræciseres, at et visum aldrig vil kunne betragtes som en ”opholdstilladelse”, jf. artikel 2, nr.15, litra b). Herudover slettes i samme bestemmelse en forældet henvisning til ”tilbagerejse-tilladelse”, og det præciseres, at der skal gives meddelelse til Kommissionen om nationaletilladelser, der skal offentliggøres, jf. artikel 34.2.3. Passage af de ydre grænser (artikel 4)For at forbedre tekstens overordnede struktur foreslås det i forhold til bestemmelsen om atkunne indføre undtagelser fra forpligtelsen til kun at passere de ydre grænser ved grænse-overgangsstederne og inden for den normale åbningstid, at de eksisterende muligheder forat gøre undtagelser i forhold til lystsejlads, lystfiskeri og sømænd slettes i artikel 4, stk. 2, lit-ra a) og b), og at der i stedet laves en tilføjelse i artikel 18 og 19, vedrørende specifikke reg-ler for blandt andet bestemte personkategorier, så det fortsat bliver muligt at fastsætte und-tagelser for disse persongrupper.I den nye artikel 4, litra a) (tidligere litra d), foreslås det, at det tilføjes, at bestemmelsen om-handler ”lejlighedsvis passage” i forhold til undtagelser for visse personer eller grupper afpersoner, hvor det af særlige grunde er nødvendigt at passere den ydre grænse. Dette er forat sondre i forhold til ordninger om lokal grænsetrafik, hvor grænsetrafikken ikke er lejlig-hedsvis men regelmæssig. Det foreslås endvidere tilføjet i litra a), at medlemsstaterne kanindgå bilaterale aftaler med tilgrænsende tredjelande på dette område.

2.4 Indrejsebetingelser for tredjelandsstatsborgere (artikel 5)I artikel 5, stk. 1, om opholdets varighed, foreslås bestemmelsens ordlyd tilpasset i forhold tilvisumkodeksens parallelle bestemmelse om opholdets varighed. Det foreslås således anført,at påtænkte ophold på medlemsstaternes område i højst tre måneder inden for en seks må-neders periode regnes fra datoen for den første indrejse på medlemsstatens område.I artikel 5, stk. 1, litra a), er det ligeledes foreslået, at ordlyden om gyldige rejsedokumenterjusteres i forhold til visumkodeksens ordlyd om samme forhold, således at grænsevagter foreksempel kan tillade undtagelser i begrundede hastetilfælde. Herved vil visumkodeksenskrav til gyldighedsperioden for rejsedokumenter tillige gælde for visumfri personer og perso-ner med opholdstilladelse i Danmark.I artikel 5, stk. 4, foreslås det, at den forældede henvisning til ”returvisum” fjernes. Det fore-slås endvidere, at der specifikt henvises til, at medlemsstaterne har en forpligtelse til i med-før af visumkodeksen at lave statistik om visa for hvert sted, hvor der udstedes visa.2.5 Ind- og udrejsekontrol af personer (artikel 7)Det foreslås præciseret i artikel 7, stk. 5, at når tredjelandsstatsborgere underkastes en ind-gående efterfølgende kontrol, skal de oplyses skriftligt om formålet med og proceduren foren sådan kontrol.2.6 Separate baner samt skiltning (artikel 9)Det foreslås indsat i artikel 9, stk. 2, at der af praktiske årsager gives mulighed for at oprettesærskilte baner for de rejsende, som ikke er visumpligtige, for at skabe yderligere fleksibilitetog smidigere grænsekontrol.2.7 Stempling af tredjelandsborgeres rejsedokumenter (artikel 10)I artikel 10, stk. 3, foreslås det, at der ligesom med personkategorier som for eksempel pilo-ter og søfolk ikke skal ind- og udrejsestemples i rejsedokumenter tilhørende togpersonale påinternationale forbindelser eller tredjelandsstatsborgere, som har et opholdskort udstedt imedfør af direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemed-lemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område.2.8 Formodning for så vidt angår opfyldelse af betingelserne for opholdets varighed(artikel 11)I artikel 11, stk. 4, foreslås det indsat, at bestemmelserne i artikel 11, stk. 1 og 2, om for-modninger hvis der ikke er påført et indrejsestempel, tilsvarende finder anvendelse, hvis derikke er påført et udrejsestempel. Der gælder herefter, at hvis en tredjelandsstatsborgers rej-sedokument ikke er forsynet med et udrejsestempel, kan der være en formodning for, at in-dehaveren ikke eller ikke længere opfylder de regler for varighed af ophold, der gælder i denpågældende medlemsstat.Side 4

2.9 Grænseovervågning (artikel 12)Det foreslås som noget nyt indsat i artikel 12, stk. 5, at Kommissionen i medfør af TEUF arti-kel 290 skal kunne gives beføjelse til at vedtage delegerede retsakter vedrørende yderligeregrænseovervågning.2.10 Gennemførelse af kontrolforanstaltninger (artikel 15)Det foreslås i artikel 15, stk. 1, under medlemsstaternes uddannelse af grænsevagter, jf. detfælles grundlæggende uddannelsesprogram for grænsevagter udarbejdet af Frontex, at ud-dannelsen skal inkludere viden om særlige sårbare grupper som uledsagede mindreårige ogofre for menneskehandel.2.11 Specifikke regler for de forskellige typer grænser og de forskellige transportmid-ler, der anvendes til at passere de ydre grænser (artikel 18)Som følge af de foreslåede ændringer i artikel 4, stk. 2, litra a) og b), foreslås en tilføjelse iartikel 18, så det fortsat er muligt at fastsætte undtagelser i forhold til lystsejlads, lystfiskeriog sømænd.2.12 Specifikke regler for ind- og udrejsekontrol af bestemte personkategorier (artikel19)Som noget nyt foreslås i artikel 19, stk. 1, litra g), at bilag VII om særlige regler for bestemtepersonkategorier også skal gælde for redningstjenesters, politiets og brandvæsenets ind- ogudrejse, når de handler i nødstilfælde. Herefter vil redningstjenester, politi og brandvæsen inødstilfælde kunne undtages kravene i artikel 4 om passage af de ydre grænser, artikel 5om indrejsebetingelser for tredjelandsstatsborgere og artikel 7 om ind- og udrejsekontrol.På samme vis foreslås i artikel 19, stk. 1, litra h), at bilag VII om særlige regler for bestemtepersonkategorier også skal gælde for arbejdstagere på offshore-anlæg. Det være sig ar-bejdstagere på boreplatforme og havvindmølleparker.2.13 Kontrol inden for medlemsstatens område (artikel 21)I den nuværende artikel 21, litra d), er der en henvisning til Schengenkonventionens artikel22, stk. 1, hvor det blandt andet fremgår, at en udlænding, der er indrejst lovligt i en af dekontraherende parters område, på hver enkelt kontraherende parts betingelser har pligt til atmelde sig til den kontraherende parts kompetente myndigheder, i hvis område den pågæl-dende indrejser.Denne meldepligt i medfør af Schengenkonventionens artikel 22, stk. 1, er i mange med-lemsstater ikke blevet overholdt, og der er også tvivl, om denne regel giver nogen merværdi iforhold til identifikationen af personer med ulovligt ophold.

Det er derfor blevet foreslået at ophæve Schengenkonventionens artikel 22, stk. 1, og somen konsekvens af dette foreslås henvisningen i Schengengrænsekodeks artikel 21, litra d),ligeledes slettet.2.14 Ændring af bilagene (artikel 32)Det foreslås i artikel 32, at Kommissionen får beføjelse til at vedtage delegerede retsakterom ændringer af bilag III, IV og VIII i overensstemmelse med artikel 33.2.15 Udøvelse af delegationen (artikel 33)Det foreslås i artikel 33, at de nærmere retningslinjer for delegation, i medfør af artikel 12,stk. 5 og artikel 32, af retsakter til Kommissionen beskrives.Det fremgår blandt andet af TEUF artikel 290, at Kommissionen i en lovgivningsmæssigretsakt kan få delegeret beføjelse til at vedtage almengyldige ikke-lovgivningsmæssige rets-akter, der udbygger eller ændrer visse ikke-væsentlige bestemmelser i den lovgivningsmæs-sige retsakt. De lovgivningsmæssige retsakter afgrænser udtrykkeligt delegationens formål,indhold, omfang og varighed.I artikel 33, stk. 3, indlægges en mulighed for, at Europa-Parlamentet eller Rådet kan tilba-gekalde delegationsbeføjelserne til Kommissionen.2.16 Modeller til skiltning af baner ved grænseovergangsstederne (bilag III)Der foreslås i bilag III som konsekvens af forslaget til artikel 9, stk. 2, hvor der gives mulig-hed for af praktiske årsager at oprette særskilte baner for de rejsende, som ikke er visum-pligtige, at der laves en standardmodel til skiltning for ikke visumpligtige personer.2.17 Retningslinjer for stempling (bilag IV)Af det gældende bilag IV, stk. 3, fremgår det blandt andet, at når tredjelandsstatsborgere,der er visumpligtige, ind- og udrejser af Schengenområdet, anbringes stemplet så vidt muligtsåledes, at det dækker visummets kant.På grund af standardstørrelsen på rejsedokumenter foreslås det slettet i bilag IV, stk. 3, atstemplet så vidt muligt anbringes, så det dækker visummets kant, da det vil påvirke læsbar-heden, hvis reglen opretholdes.2.18 Specifikke retningslinjer for de forskellige typer grænser og de forskellige trans-portmidler, der anvendes til at passere de ydre grænser (bilag VI)I bilag VI, stk. 1.1.4, foreslås som noget nyt, at det gøres muligt at indgå bilaterale aftalermellem medlemsstaterne og tilgrænsende tredjelande vedrørende samarbejde om grænse-kontrol ved fælles grænseovergangssteder. Der er alene tale om en mulighed og ikke en

forpligtelse til at indgå disse aftaler. De fælles grænseovergangssteder kan være placeret påenten medlemsstatens eller tredjelandets område.Hvis grænseovergangstedet ligger på medlemsstatens område, skal den bilaterale aftale in-deholde en tilladelse til, at grænsevagter fra tredjelandet kan udføre sine opgaver underoverholdelse af følgende principper:-Hvis en tredjelandsstatsborger anmoder om international beskyttelse på en med-lemsstats territorium, skal vedkommende gives adgang til medlemsstatens asylpro-cedurer, også i tilfælde hvor vedkommende endnu ikke har været igennem udrejse-kontrollen.Hvis tredjelandets grænsevagter bliver opmærksomme på forhold, der giver anled-ning til arrestation af en person eller beslaglæggelse af ejendom, skal de enten in-formere medlemsstatens myndigheder, som herefter iværksætter en passende op-følgning på forholdet inden for rammerne af national lovgivning, EU- og folkeretten,eller de skal handle i overensstemmelse med deres nationale lovgivning. I sidst-nævnte tilfælde skal den berørte person tilbydes adgang til medlemsstatens domsto-le og råde over tilstrækkelige retsmidler for at sikre beskyttelsen af EU-retten.Tredjelandets grænsevagter må ikke forhindre personer, som har ret til fri bevæge-lighed i henhold til EU-retten, i at indrejse på EU’s område. Hvis der er forhold, derbegrunder, at vedkommende nægtes indrejse, informerer tredjelandets grænsevag-ter medlemsstatens myndigheder, som herefter iværksætter en passende opfølgningpå forholdet inden for rammerne af national lovgivning, EU- og folkeretten.

Hvis grænseovergangsstedet ligger på tredjelandets område skal den bilaterale aftale inde-holde tilladelse til, at medlemsstatens grænsevagter kan udføre deres opgaver i tredjelandeti henhold til Schengengrænsekodeksen og under overholdelse af følgende principper:-Hvis en tredjelandsstatsborger efter at have passeret tredjelandets udrejsekontrolanmoder medlemsstatens grænsevagter om international beskyttelse, skal ved-kommende gives adgang til medlemsstatens asylprocedurer.Hvis medlemsstatens grænsevagter bliver opmærksomme på forhold, der giver an-ledning til arrestation af en person eller beslaglæggelse af ejendom, skal de handle ioverensstemmelse med deres nationale lovgivning og EU-retten. Tredjelandetsmyndigheder skal acceptere den pågældende person eller genstands overførsel tilmedlemsstatens område.Medlemsstatens grænsevagter må ikke forhindre borgere fra det pågældende tredje-land i at indrejse i det land, hvori de er statsborgere. Hvis der er forhold, der begrun-der, at den pågældende person nægtes udrejse fra medlemsstaten, skal tredjelan-dets myndigheder informeres, hvorefter tredjelandets myndigheder kan sikre enpassende opfølgende i overensstemmelse med national ret og folkeretten.

gengrænsekodeksen, underrettes medlemsstaten, som herefter træffer passende foranstalt-ninger i overensstemmelse hermed.I bilag VI, stk. 1.2, om ind- og udrejsekontrol i forbindelse med jernbanetrafik foreslås en til-pasning af reglerne om indgåelse af bilaterale aftaler om grænsekontrol, således at der ogsåkan indgås bilaterale aftaler mellem medlemsstater og tilgrænsende tredjelande om jernba-nekontrol i overensstemmelse med de regler, som gælder for indgåelse af bilaterale aftaler,jf. bilag VI, stk. 1.1.4.I bilag VI, stk. 3, om søgrænser foreslås det, at Schengengrænsekodeksen tilpasses termi-nologien, der anvendes i FAL-konventionen og meldepligtsdirektivet (2010/65/EU) og forfærger direktiv nr. 98/41/EF. I overensstemmelse hermed indføres der blandt andet mulighedfor, at der kan indgives besætnings- og passagerlister elektronisk.2.19 Særlige regler for bestemte personkategorier (bilag VII)I bilag VII, stk. 6, om mindreårige, foreslås det, at der oprettes en liste med nationale kon-taktpunkter med henblik på konsultation om mindreårige, og det skal gøres obligatorisk atanvende denne liste.Det foreslås indsat et stk. 7 og 8 i bilag VII at tillade undtagelser for redningstjenesters, poli-tiets og brandvæsenets ind- og udrejse, når de handler i nødstilfælde, og for arbejdstagerepå offshore-anlæg.2.20 Tilpasning til konventionen om gennemførelse af Schengen-aftalen (Schengen-konventionen)Det foreslås, at Schengenkonventionens artikel 21, stk. 3, hvorefter de kontraherende partermeddeler Eksekutivkomiteen en liste over de dokumenter, de udsteder som henholdsvis op-holdstilladelse eller foreløbig opholdstilladelse med videre, ophæves som konsekvens af, atmeddelelsespligten foreslås indsat i Schengengrænsekodeksen artikel 34, stk. 1, litra a),hvorefter der skal gives meddelelse til Kommissionen om nationale tilladelser, og at de skaloffentliggøres, jf. artikel 34.Schengenkonventionens artikel 136, om indgåelse af bilaterale aftaler mellem medlemssta-ter og tilgrænsende tredjelande om grænsekontrol, foreslås ophævet, idet EU har harmoni-seret disse regler, således at der ikke kan indgås sådanne bilaterale aftaler uden hjemmel iSchengengrænsekodeksen.3.Gældende dansk ret og forslagets konsekvenser herfor

Da der er tale om en afgørelse, der udgør en videreudvikling af Schengen-reglerne, skalDanmark i henhold til artikel 4 i Protokollen om Danmarks Stilling tage stilling til, hvorvidt af-gørelsen skal gennemføres i national lovgivning inden seks måneder efter afgørelsens ved-tagelse på mellemstatsligt grundlag.Hvis Danmark beslutter sig herfor, vurderes en sådan beslutning at kunne have mindre lov-givningsmæssige konsekvenser i form af ændringer af udlændingelovens kap. 1 om udlæn-dinges indrejse og ophold, § 2b og § 3, afhængig af hvordan ”opholdets varighed” formuleresi Schengengrænsekodeksens artikel 5, stk. 1, og udlændingelovens kap. 7 om kontrollenmed udlændinges indrejse, ophold og udrejse m.v., § 39, som følge af foreslåede krav iSchengengrænsekodeksens artikel 5, stk. 1, litra a), til gyldighedsperioden for visumfri per-soners rejsedokumenter, og som følge heraf mindre konsekvensændringer i Udlændingebe-kendtgørelsen.4.Regeringens foreløbige generelle holdning

Det er Kommissionens vurdering, at forslaget ligger inden for begrænsninger i artikel 77, stk.1, litra a) og b), der giver Unionen beføjelse til at udforme en politik, der skal sikre, "at perso-ner uanset nationalitet ikke kontrolleres ved passage af de indre grænser", og "at der foreta-ges personkontrol og effektiv overvågning ved passage af de ydre grænser". Ifølge Kommis-sionen er formålet med forslaget yderligere at udvikle og teknisk forbedre foranstaltningerne iSchengengrænsekodeksen vedrørende den kontrol, som personer, der passerer de ydregrænser, er omfattet af, og at sikre, at personer, der passerer de indre grænser, ikke

Forslaget har ingen statsfinansielle konsekvenser, samfundsøkonomiske konsekvenser,administrative, miljømæssige eller forbrugerbeskyttelsesmæssige konsekvenser for Dan-mark, da forslaget er omfattet af det danske forbehold for retlige og indre anliggender.Da der er tale om en afgørelse, der udgør en videreudvikling af Schengen-reglerne, skalDanmark i henhold til artikel 4 i Protokollen om Danmarks Stilling tage stilling til, hvorvidt af-gørelsen skal gennemføres i national lovgivning inden seks måneder efter afgørelsens ved-tagelse på mellemstatligt grundlag. Hvis Danmark beslutter sig herfor, vurderes det ikke atmedføre statsfinansielle, samfundsøkonomiske, miljømæssige eller forbrugerbeskyttelses-mæssige konsekvenser for Danmark10. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg og Folketingets Udvalg forUdlændinge- og IntegrationspolitikSagen har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg eller Folketingets Ud-valg for Udlændinge- og Integrationspolitik..