URU, Alm.del - 2011-12 - Bilag 90: Dansk resumé af evaluering af Danidas Kvinder i Afrika-initiativ

EvaluEringrEsuméEvalueringen ser på den støtte, derblev givet under Danidas regionale’Kvinder i Afrika’-initiativ 2006-09.I den periode, evalueringen dækker,blev der udbetalt 101 mio. kr. til i alt15 forskellige modtagere under ini-tiativet. Evalueringen er bl.a. baseretpå feltbesøg i Uganda og Kenya ogpå møder i organisationshovedkvar-terer i Danmark og Storbritannien i2009-10. Evalueringen er udarbejdetaf det danske konsulentfirma NordicConsulting Group i samarbejde medet andet dansk konsulentfirma, Orbi-con, og med konsulenter fra Ugandaog Kenya.

2011.03at udnytte de indhøstede erfaringer tilat inspirere og forbedre den fremtidigeindsats for at fremme ligestilling i detøvrige danske udviklingssamarbejde.Evalueringen anbefaler derfor, at Danidafortsat giver støtte til ligestilling ogkvinders rettigheder i Afrika, også i etregionalt perspektiv, men gør brug aferfaringerne og sikrer at fremtidig støttegives på en anden måde.BaggrundI 2006 lancerede den danske regeringen fem-punktsplan for at forbedreafrikanske kvinders vilkår og fremmeligestilling i Afrika. Der blev afsat ensærlig pulje på 150 mio. kr. for perioden2006-09 øremærket regionale initia-tiver for at fremme afrikansk ejerskabog samarbejde på tværs af landegræn-ser indenfor dette område. Støttenblev rettet mod to forskellige typer afaktører:

Overordnede konklusionerDet regionale ’Kvinder i Afrika’-initiativstemmer i høj grad overens med deoverordnede prioriteringer i danskudviklingspolitik, og de konkretemålsætninger for de forskellige ind-satser vurderes at være relevante. Menresultater og effekter af initiativet erbegrænsede, fordi det fungerede somet særskilt og isoleret initiativ, og fordidet blev administreret fra centralt hold iUdenrigsministeriet i København. Hertilkommer, at initiativet opererede meden relativt kort tidshorisont. Udenrigs-ministeriet konsulterede regelmæssigtambassader og relevante afdelinger,men mulighederne for at sikre konkretsammenhæng mellem de støttedeaktiviteter og andre relevante, danskebistandsindsatser var begrænsede ogblev ikke udnyttet tilstrækkeligt. Dissefaktorer forringer også mulighederne for

• Afrikanske tænketanke, organisa-tioner og netværk, der arbejder medkvinders rettigheder og ligestilling• Internationale ngO’er og et multila-teralt initiativ under verdensbanken,der arbejder regionalt for at fremmeligestilling i postkonfliktlande og iskrøbelige staterEnkeltbevillingerne løb over to-tre år ogvar relativt små. Støtten til de enkelteorganisationer blev suppleret med støttetil samarbejde og erfaringsudvekslingmellem organisationerne og planlæg-ning af fælles, regionale initiativer. Allebevillinger blev administreret centralt afUdenrigsministeriets Afrikakontor i Kø-benhavn assisteret af eksterne konsulen-ter. Bevillingen ophørte fra 2011.

kriterier for udvælgelsen af støttemodta-gere, hvad der har mindsket den samledeeffektivitet.Kritik af konstruktionenSelvom der ses positivt på hensigtenmed indsatserne, rummer evalueringenen omfattende kritik af hele ideen med atoprette en centralt administreret pulje,der yder relativt kortvarig projektbistandtil enkeltstående aktiviteter. Konstruktio-nen ses som årsag til en række proble-mer, og som værende ude af trit med denomlægning væk fra kortsigtet projekt-bistand, som Danida længe har været igang med for at støtte mere langsigtedepartnerskaber. Evalueringen fremhævervidere, at initiativet støttede aktiviteter iikke mindre end 23 lande spredt ud overhele Afrika. Dette finder evalueringenstår i modsætning til det danske mål –som det bl.a. kommer til udtryk i Afrika-strategien fra 2007 – om at koncentrerebistanden geografisk. Spredningenvurderes at have øget problemet med atsamtænke initiativet med anden danskbistand.Problemer i udvælgelsenEn anden gennemgående kritik i evalu-eringen går på, at der ved udvælgelsenaf indsatser i for høj grad er blevet lagtvægt på, hvad Danida ønskede at støtte,snarere end på de behov de støttedeorganisationer oplever i marken. Detteer et resultat af den måde, initiativet frastarten var udformet på, og her pegerevalueringen især på proceduren forudvælgelse af støttemodtagere: Danidaidentificerede (med ekstern hjælp) enrække egnede afrikanske og interna-tionale ngO´er, som derefter modtogteknisk assistance, bl.a. i forhold tilat udforme ansøgninger. Procedurensikrede, at ansøgningerne levede op tilDanidas krav, bl.a. om regionalt fokus,

men evalueringen finder, at proces-sen også betød, at organisationernesynes at have lagt for meget vægt påDanidas krav og ønsker, mens de ikkei tilstrækkelig grad konsulterede derespartnere og bagland i udformningen afderes ansøgninger. flere organisationerinddrog aktivitetsområder, som Danidaønskede at fremme, men som var nyefor organisationerne, der i nogle tilfældeikke havde tilstrækkelig erfaring medeller kapacitet på området. Hertil kom-mer, at proceduren skabte et image af destøttede organisationer som en lukket ogelitær gruppe.’Påklistrede’ regionale indsatserEvalueringen finder, at Danidas ønskeom at fremme regionale indsatser varrelevant, men kritiserer samtidig denmåde det regionale fokus blev udmøntetpå. Danida valgte at kræve, at samtligestøttede organisationer skulle havesamtidige aktiviteter i mindst tre lande.Det førte ifølge evalueringen til, at flereorganisationer nærmest skulle ’opfinde’regionale aktiviteter, der passede dårligtind i organisationernes øvrige virke. Detskabte problemer for flere af organisatio-nerne, at de som noget nyt skulle admi-nistrere aktiviteter i tre forskellige lande.Det var med til at skabe forsinkelser oginterne spændinger i organisationerne,særligt i post-konfliktlande. I to tilfældeopstod der efter den relativt store tilfør-sel af penge til de regionale sekretariaterproblemer med administrationen af støt-ten. Begge sager blev dog løst.Uskarpt – og skiftende – fokusEvalueringen beskriver initiativets fokussom uskarpt: Det dækkede forskelligeregionale aktiviteter inden for så bredetemaer som kvinders rettigheder og kvin-ders politiske og økonomiske engage-ment. Det gjorde initiativet letpåvirkeligt

Centrale iagttagelser og erfaringerRelevante formål og modtagereMed sit fokus på kvinder, ligestilling, re-gionalt samarbejde og skrøbelige staterstemmer det regionale ’Kvinder i Afrika’-initiativ godt overens med centraleprioriteringer i dansk udviklingspolitik,også de senest tilkomne som skrøbeligestater. Erfaringerne fra initiativet rum-mer derfor potentiale til at inspirere ogforbedre fremtidige indsatser på vigtigeområder i dansk udviklingssamarbejde.De organisationer, der blev udvalgt tilat modtage støtte, var også relevante,fordi de arbejdede med de temaer og i deregioner, initiativet fokuserede på.når det gælder resultater, var hoved-parten af de støttede aktiviteter gen-nemført – eller i færd med at blive det– på det tidspunkt, evalueringen blevforetaget. Men initiativet har lidt underet for uskarpt strategisk fokus, ligesomdet manglede klare mål, indikatorer og

i forhold til skiftende danske, udvik-lingspolitiske prioriteringer. Det kom tiludtryk, da støtten til erhvervssektorenog til kvinders erhvervsmuligheder blevopprioriteret i 2008, hvor de ændredeprioriteter slog stærkt igennem på initia-tivet. Det viste sig blandt andet ved, atnogle af de organisationer, der i forvejenvar udpeget til at modtage støtte, menikke i udgangspunktet var aktive på dettefelt, gik i gang med aktiviteter, der låud over deres kernekompetence for atmatche Danidas prioriteter. Det er evalu-eringens vurdering, at dette gik ud overkvaliteten af aktiviteterne.Tvivlsomt udbytte af seminarerfor at udvikle samarbejde og erfarings-udveksling mellem organisationerne ogplanlægning af fælles, regionale initiati-ver blev der holdt fem seminarer for alle15 involverede organisationer i perioden2007-10, dels i Danmark og dels i Afrika.Evalueringen konstaterer, at denne mo-del var dyr, og at der kun er få eksemplerpå, at seminarerne rent faktisk førte tiløget samarbejde og erfaringsudveksling,bl.a. fordi de repræsentanter, der deltogi seminarerne, sjældent var de sammesom de, der rent faktisk stod for atgennemføre de støttede aktiviteter. forDanida gav seminarerne mulighed for atholde kontakt til og monitorere de støt-tede organisationer. Det ville have væretsvært uden seminarerne, netop fordiinitiativet blev administreret centralt afUdenrigsministeriet. Men evalueringenkonkluderer alt i alt, at det er tvivlsomtom udbyttet af seminarerne stod målmed udgifterne.Innovative tiltag – men begrænsetbæredygtighedEt par af de støttede organisationer harkunnet bruge Danida-støtten som spring-bræt til at skaffe yderligere midler fra

andre donorer. generelt er organisatio-nerne dog meget afhængige af Danida-støtten, som for de fleste af de støttede,afrikanske netværks vedkommende ud-gør en stor del af deres samlede budget.Evalueringen ser ikke mange tegn på, atden organisatoriske bæredygtighed erstyrket. vel er der opbygget kapacitet,f.eks. gennem de fælles seminarer, mendet er primært enkeltpersoner, der harnydt godt af deltagelsen. Der er ganskefå eksempler på, at de nye erfaringer ogden nye viden er delt bredere, så det komde støttede organisationer som helhedtil gode. Mange af de støttede projekteromfattede innovative elementer, som foreksempel nye måder at støtte medierpå som et led i kampagner, men erfarin-gerne blev sjældent forsøgt opsamlet ogudviklet på en systematisk måde.En umage flokInitiativet sigtede imod at forankre lige-stillingsindsatsen i afrikanske organi-sationer, tænketanke og netværk, medsærligt fokus på det regionale niveau.Men de 15 støttede organisationer udgørtilsammen en meget umage flok medforskellige styrker og svagheder. Defleste støttede organisationer arbejdermed fortaler- og lobbyvirksomhed påinternationalt og nationalt plan for atpåvirke normer og lovgivning. Men fåaf organisationerne arbejdede samtidigpraktisk med at udnytte love og normerog at udbrede kendskabet til dem vedhjælp af f.eks. træning.De internationale ngO’er var genereltgode til at skabe en stærk følelse blandtgræsrødderne af ejerskab til program-merne, men mange lokale aktørerkritiserede alligevel de internationalengO’er for at være mere optaget af atbruge de indhøstede erfaringer i deresegne projekter og programmer andre

steder end af at omsætte dem lokalt. Deregionale netværk havde en tendens tilat forankre og isolere aktiviteterne hosderes regionale sekretariater, og detgik ud over effekten af aktiviteterne pålavere niveau i organisationerne.Afrikansk ejerskab skal defineresEvalueringen peger på behovet for at fådefineret og nuanceret, hvad begrebet‘afrikansk ejerskab’ egentlig dækker.Afrikanske ngO’er er en meget bredtsammensat flok, og mange af de organi-sationer, der virker på et mere overordnetafrikansk og regionalt niveau, vurderesreelt at have ringe kontakt til, hvad dersker på nationalt niveau og specieltlokalt og på græsrodsniveau.Mest effektivt at støtte eksisterendeaktiviteterDet største udbytte af indsatsen komifølge evalueringen i de tilfælde, hvor’Kvinder i Afrika’-støtten gik til at styrkeeksisterende programmer og initiativer,frem for til at skabe nye mekanismer tilkoordinering imellem flere lande. Detdokumenterede udbytte af det regionaleislæt har været begrænset. Der er ganskevist foretaget en del udvekslingsbesøgpå tværs af landegrænser, men der erikke mange informationer om udbyttetaf disse besøg eller af andre regionaleaktiviteter.Organisationernes begrænsede ind-dragelse af medlemmer og græsrøddergenerelt i de støttede aktiviteter gjorde,at potentialet for at gøre brug af eksi-sterende systemer for organisering ogmobilisering ikke blev fuldt udnyttet.Manglende sammenhæng med øvrigdansk bistandDet er uklart, hvordan initiativet erkoordineret med dansk bistand i

øvrigt. Også i den forbindelse pegerevalueringen på initiativets design ogadministrative udgangspunkt som denunderliggende årsag, fordi det ikkesikrede en systematisk indsats for atsamtænke de støttede aktiviteter medf.eks. beslægtet dansk bi- og multila-teral bistand til skrøbelige stater ellertil humanitær bistand. Det var ogsåuklart, hvordan den regionale støtteskulle spille sammen med bistand tilde danske programsamarbejdslandei regionen. Dette skabte en risiko foroverlap og forringede muligheden for atudnytte synergieffekter.

Vejen frem – anbefalingerEvalueringen peger på at ’Kvinder iAfrika’-initiativets indsatsområder fortsater i fokus i dansk udviklingssamarbejde.Det er derfor vurderingen, at der er godgrund til at udnytte erfaringerne fra ini-tiativet, men også at initiativet ikke børfortsætte i dets oprindelige form.Det anbefales blandt andet at:• fremtidig støtte på området gøresmere fleksibel og skræddersys til destøttede organisationer – det gælderspecielt den regionale dimension, somkun få andre donorer støtter.

DaniDas kommEntarErDanida noterer, at evalueringen finder’Kvinder i Afrika’-initiativet i god over-ensstemmelse med prioriteringernei dansk udviklingsbistand, samt aterfaringerne – og ikke mindst de in-novative elementer – rummer potentialetil at kvalificere Danmarks fremtidigeindsats på de vigtige områder, initia-tivet rettede sig mod. videre rummerevalueringen værdifulde betragtningerom styrker og svagheder ved brugen afpuljer. Danida er af den opfattelse, atpuljer kan være velegnede til at retteøget opmærksomhed mod særlige ind-satsområder og til at afprøve nye typeraf indsatser, men tilslutter sig i øvrigtevalueringens konklusion om, at puljerogså har væsentlige begrænsninger,f.eks. i forhold til at opnå sammenhængog bæredygtighed i bistanden. Danidabemærker videre, at evalueringen fandtsted på et tidligt tidspunkt, hvor organi-sationerne stadig var i fuld gang med atgennemføre de støttede aktiviteter, ogen række af de anbefalinger, evalu-eringen indeholder, blev rent faktiskgennemført det sidste år, bevillingeneksisterede (2010).Evalueringen beskriver udbyttet af defem fælles seminarer for de involve-rede organisationer som begrænset ogbetegner dem som bekostelige i forholdtil udbytte indenfor netværksdannelse,vidensdeling osv. Danida vil i den sam-menhæng gøre opmærksom på, at net-værksdannelse og vidensdeling kun varen del af formålet. Seminarerne havdeogså værdi, når det gjaldt om at følge ogfremme aktiviteterne. Udgifterne til semi-narerne og konsulentydelser tilsammenudgjorde 3 pct. af den samlede bevilling,og det ville have været langt dyrere ogmindre nyttigt, hvis der skulle have væretaflagt besøg hos de forskellige organisa-tioner hver for sig.Det blev i 2010 besluttet ikke at viderefø-re bevillingen til ’Kvinder i Afrika-initiati-vet’, men evalueringen rummer en rækkeelementer af relevans i forbindelse medovervejelser om brug af puljeordningereller lancering af særlige indsatser.Herunder notererDanida, at særlige ind-satser kan være nyttige, hvis der er brugfor innovation, men at det kræver særligomhu og ressourcer at administrere dem,og at tidsperspektivet nøje skal gennem-tænkes. tilsvarende peger evalueringenpå en række udfordringer, når det gælderarbejdet i skrøbelige stater. Danida vilher være opmærksomt på nødvendig-heden af fleksibilitet og en vis risikovil-lighed, og på nødvendigheden af at sikretilstrækkelige kompetencer og ressour-cer, hvis indsatserne skal lykkes.