URU, Alm.del - 2011-12 - Bilag 69: Evaluering af Paris-erklæringens gennemførelse, fra Udenrigsministeriet

The first phase of the evaluation com-plemented the international monitoringwork with a qualitative assessment ofprogress and obstacles in implement-ing the Declaration in its first two years.It focused on ways to strengthen theperformance of both countries and aidproviders, and prepared the ground forthis second phase evaluation on the ef-fects of better aid in advancing develop-ment objectives.The evaluation is a multi-partner effort.It comprises 22 country level evalua-tions of how the Declaration’s principlesare being applied on the ground, andseven donor and agency studies (inaddition to 11 carried out in the firstphase) focusing on changes in theirpolicies and guidelines. All the partici-pating countries, donors and agenciesvolunteered to take part.

The findings and recommendationswill be of wide interest: First andforemost to the more than 170 au-thorities that have endorsed the ParisDeclaration, primarily the governmentsof partner countries and ministersand senior managers responsible fordevelopment agencies. More broadly,the results should be useful to all whohave a stake in ensuring more effectiveaid: other parts of governments, newand emerging donors, civil society andprivate sector actors in development,journalists and opinion leaders, as wellas managers and operational staff inpartner countries and developmentagencies.The individual evaluation reports meritwide national and international atten-tion, in addition to the direct value theywill have for the countries and agencieswhere they have been conducted. Theirexecutive summaries are annexed tothis report, and the full texts are avail-able in the enclosed CD-ROM.

EvaluEringrEsuméEvalueringen af Paris-erklæringensgennemførelse er den mest omfattendeevaluering af udviklingsbistand nogen-sinde. Den undersøger, hvor godt det erlykkedes at gennemføre Paris-erklærin-gen og nå dens mål om at effektivisereudviklingsbistanden. Evalueringen byg-ger på mere end 50 forskellige studier,heraf studier af 22 partnerlande og 18studier af donorlande og multilateralebistandsorganisationer samt en rækketematiske studier af blandt andet afbin-ding af bistand og Paris-erklæringensanvendelighed i ’skrøbelige situationer’.Synteserapporten er udfærdiget af ethold af syv uafhængige konsulenterunder det britiske konsulentfirma IODPARC. Rapporten indgår som et vigtigtinput til Højniveaumødet om mere effek-tiv udviklingsbistand i Busan i november2011.

2011.02nationale planer og programmer. Knapt sågodt går det med donorernestilpasningtilog brug af partnerlandenes egne systemer,ligesomharmoniseringenaf de mangeforskellige donorers støtte er foregået iet uens tempo. Der er færrest fremskridtat spore med hensyn til principperne omen mereresultatorienteretforvaltning afbistanden oggensidig ansvarlighed.Reformerne har sat gang i en proces, derifølge evalueringen hverken kan eller skalrulles tilbage. Tværtimod har reformerneskabt forventninger om endnu bedrebistand, og der er – især i donorlandene– behov for at vise øget politisk vilje til atomsætte ord til handling f.eks. ved i højeregrad end hidtil at gøre brug af nationalesystemer.Samtidig påpeger evalueringen, at udvik-ling er en kompliceret proces, og at der skalmere til end blot udviklingsbistand for atsikre bæredygtig udvikling i fattige (og oftekonfliktramte) lande.

Overordnede konklusionerDe principper, Paris-erklæringen i 2005knæsatte for bedre og mere effektiv udvik-lingsbistand, virker. Erklæringen byggerpå 50 års erfaringer med udviklingssamar-bejde og –bistand og har været med til atsætte en ny og ambitiøs global standardfor ’god bistand’. Den har gjort det lettereat lægge pres på lande og organisationer,der ikke lever op til god praksis – menden har også bidraget til mere effektiveog gennemsigtige partnerskaber og har –sammen med 2015 Målene – bidraget til,at den samlede udviklingsbistand er øget.Derimod har den (endnu) ikke ført til, at detsamlet set er blevet mindre omkostnings-tungt og ressourcekrævende at administre-re og organisere udviklingsbistanden.Paris-erklæringen bygger på fem hoved-principper. Der er sket størst fremskridtinden forejerskab,idet udviklingslandenehar styrket deres ’ejerskab’ til bistandenved i højere grad at integrere den i deres

BaggrundEvalueringen af Paris-erklæringen er gen-nemført i to faser. I første fase (2007-2008)blev det undersøgt, i hvilket omfang part-nerlande og donorer havde ændret praksisfor at fremme principperne i Paris-erklærin-gen. Fase 2 (2008-2011) har undersøgt, omParis-erklæringen har ført til bedre kvaliteti bistanden og til bedre resultater. Det harværet op til partnerlande, donorlande ogmultilaterale organisationer selv, om deville deltage i evalueringen. I fase 2 deltog21 partnerlande samt syv donorlande ogmultilaterale organisationer. Flere donorer,heriblandt Danmark, opdaterede desudenderes rapporter fra fase 1.Paris-erklæringen om bistandseffektiviteti 2005 var den foreløbige kulmination påårtiers indsats for at forbedre udviklingsbi-standen. Den opfandt ikke nye ’opskrifter’,men var alligevel en milepæl i det interna-tionale udviklingssamarbejde, fordi densamlede de hidtidige mere spredte og usy-stematiske erfaringer i en enkelt erklæring,som både partnerlande og donorer stodbag. Dermed knæsatte den ’best practices’.Processen med at forbedre bistanden erfortsat siden, og evalueringen taler derforom ’Paris-kampagnen’ snarere end Paris-erklæringen.

som Paris-erklæringen netop forsøger atsætte ind overfor, bl.a. med opfordringen tildonorerne om at harmonisere og tilpassebistanden. Men evalueringen understregervigtigheden af, at partnerlandene i højeregrad tager teten og med klare, politiskestrategier og prioriteringer afstikker kursenfor både nationale og internationale ind-satser.Mange donorer halter bagudDonorlandene har generelt vist merebegrænset politisk vilje til at gennemførede nødvendige systemændringer endpartnerlandene, og i donorlandene taberudviklingsbistanden ofte til indenrigspoliti-ske eller andre internationale hensyn somhandel, sikkerhed og migration i konkur-rencen om politisk og folkelig bevågenhed.Reformerne i donorlandene er desudenofte så svagt forankrede, at de har vist sigsårbare over for nye politiske strømninger– f.eks. når nye regeringer eller ministrekommer til.Evalueringen viser, at effektiv udviklingsbi-stand kræver viden om de komplekse pro-blemer, bistanden skal være med til at løse,og om de reformer, der skal til for at løsedem. Manglende forståelse for komplek-siteten i udviklingsarbejdet får undertidendonorlandene til at nære helt urealistiskeforventninger om hurtige og fundamentalereformer i partnerlandene. Evalueringenkonstaterer dog også, at der er meget storeforskelle i gruppen af donorlande, og at derer donorlande, der har gennemført bety-delige forandringer. Den sætter ikke navnpå disse lande, men efterlyser redskaberog politisk vilje til at øge presset på alledonorlande, også de nye, for at forankrede fremskridt, der er gjort, og bygge viderepå dem.Decentralisering virker, men går trægtEvalueringen viser, at jo mere donorernedecentraliserer, desto mere effektivt ersamarbejdet og partnerskabet på landeni-veau, men her er der – trods store forskellefra donor til donor – ikke nok fremgang

at spore. Der er donorer som Danmark,der har vist, hvor langt det er muligt at nåmed decentraliseringen af forvaltningenaf udviklingsbistanden, men i mangedonorlande er der – ud over de praktiskeog administrative udfordringer – et politiskønske om at fastholde central kontrol overbistanden.Særligt fokus på fire områderEvalueringen har fokuseret særligt på fireområder for at undersøge, hvordan denændrede bistandspraksis som følge afParis-reformerne har bidraget til langsigtetudvikling. De fire områder er udviklingeninden for sundhedssektoren, kombinatio-nen af forskellige bistandsformer, fattig-domsorientering og styrkelsen af kapaciteti partnerlandene.Sundhedssektoren er blevet undersøgti 21 landestudier, og erfaringerne herfrabekræfter, at et tættere samarbejde mellempartnerlande og donorer på sektorniveauhar ført til en mere fokuseret indsatsog til bedre resultater. Med hensyn tilbistandsformer konkluderer evalueringen,at bistandsreformer, der er inspireret afParis-erklæringen, har bidraget til merefokuseret og effektivt bistandssamarbejde,især på sektorniveau. Men den fastslårsamtidig, at der ikke er bestemte formerfor bistand, der automatisk fører til bedreresultater end andre. Den anbefaler derforheller ikke nogle bestemte bistandsformerfrem for andre, men at partnerlande og do-norer kombinerer de forskellige bistands-former – budget-, sektor- og projektstøtte– i det rette miks, der må afpasses eftersammenhængen.Ømme tæer: Korruption og fattigdomEvalueringen fremhæver især to områder,hvor der er brug for, at partnerlandeneudviser større politisk vilje og handlekraftnemlig kampen mod korruption og kampenmod fattigdom.Korruption beskrives som en ’kræftsygdom,der findes overalt i verden’, og ingen af demange landeevalueringer noterer frem-

DelkonklusionerPartnerlandene har taget Paris-erklæringen til sigLangt de fleste partnerlande har – lang-somt, men sikkert – taget Paris-erklærin-gens principper til sig, og reformprocessenhar i partnerlandene været stærk nok til atmodstå politiske skift og kriser af forskel-lig slags. Reformerne har vist sig at være ilandenes egen interesse, fordi de ikke kunbidrager til at håndtere bistanden bedre,men også til mere generelt at styrke part-nerlandenes nationale systemer, f.eks. vedat indføre bedre økonomistyring. Mang-lende kapacitet er i de fleste partnerlandeden største hindring for yderligere frem-skridt. Det er et gammelkendt problem,

skridt i kampen mod korruption. Tværtimodnævner flere af dem de mange problemer,der stadig står i vejen for korruptionsbe-kæmpelsen.Der er heller ikke sket store fremskridt iden politiske vilje i partnerlandene til atprioritere de fattige, særligt kvinder ogpiger. Evalueringen understreger, at selvden mest effektive udviklingsbistand ikkekan erstatte politisk vilje i partnerlandenetil at bekæmpe ulighed og korruption, og atParis-erklæringen i sig selv ikke er nogengaranti for, at korruption bekæmpes, ellerat fattige og udsatte grupper nås.Risikovillighed efterlysesPå trods af donorernes erklærede vilje tilog gentagne løfter om at øge brugen afpartnerlandenes egne systemer – og deri-gennem styrke dem – viser landeevaluerin-gerne kun begrænsede fremskridt på detteområde. Dermed mindskes mulighedernefor, at systemerne udvikles og kapaciteteni partnerlandene forbedres. I de senesteår har frygten for korruption og skanda-ler med fejlslagen bistand i mange landedesuden reduceret donorernes risikovil-lighed, hvilket ifølge evalueringen kan truebistandens relevans.Evalueringen fastslår, at risikoen formisbrug af bistanden og skandaler ikkevar mindre ved ’gammeldags’, tæt donor-kontrollerede projekter. Tværtimod har dennye måde at yde udviklingsbistand på gjortbistanden mere relevant og effektiv, ogevalueringen opfordrer donorerne til åbentat erkende, at der er usikkerhed og risiciforbundet med alt udviklingssamarbejde,og til – i samarbejde med partnerlandene– at udvikle systemer til at håndtere disserisici.Bedre bistandskvalitetParis-reformerne har ført til et øget fokuspå omkostningerne ved at administrereudviklingsbistanden og på, hvordan defordeles mellem partnerlande og donorer.Evalueringen konstaterer et øget behov i

partnerlandene for at sikre et centralt over-blik over den bistand, landene modtager,og dermed styrke styringen af bistandenpå højt niveau. Dette overblik har Paris-reformerne bidraget til at sikre, hvilket i defleste lande har medvirket til at styrke detnationale ejerskab.Men Paris-reformerne har endnu ikkeført til de lettelser i donorernes admini-stration af udviklingsbistanden og denaflastning af partnerlandenes svagesystemer, som der var håb om. Det kosterressourcer at indarbejde nye samar-bejdsformer, og det tager tid, inden dehelt kan erstatte gamle rutiner. Samtidighar reformerne dog øget kvaliteten afbistanden, ført til øget gennemsigtighedog forudsigelighed i bistanden, mindreoverlap og bedre arbejdsdeling mellemdonorindsatser, og bedre integration afglobale programmer i partnerlandenesstrategier.Det hører også med, at situationen generelter langt bedre nu end før Paris-erklærin-gen, hvor forskellige krav og betingelserfra de mange enkeltdonorer overbebyrdedepartnerlandene i en grad, så de havdesvært ved at bevare det nødvendige over-blik over, hvad der rent faktisk foregik ’onthe ground’.De ”nye” donorer står udenforBistanden fra – og betydningen af – desåkaldt ”nye” donorer som f.eks. Brasilien,Rusland, Indien, Kina og Sydafrika (ikke-DAC-donorer) er kraftigt stigende. Mendet er umuligt at sige, hvor stor bistandenfra disse lande egentlig er, da disse landeer meget sparsomme med oplysningerom deres bistand, der i det hele taget erpræget af at være meget uigennemskuelig,både for partnerlandene og andre. Et sær-ligt studie gennemført i forbindelse medevalueringen når frem til, at den samlede,årlige bistand fra ikke-DAC-donorer liggerpå 28-29,5 mia. dollars, eller under halv-delen af det tal på 60 mia. dollars, der oftehar været nævnt – og betydeligt under den

samlede bistand fra DAC-donorerne på ca.125 mia. dollars om året.Men det undergraver alligevel Paris-refor-merne og belaster partnerlandene, at såstor en del af bistanden holdes uden for bi-standssamarbejdet, og at mange af de nyedonorer anvender metoder, som nu ansesfor at være ’dårlig bistandspraksis’. Derforer det vigtigt, at der arbejdes aktivt for, atden brede koalition af donorer og modta-gere, der støtter op om Paris-reformerne,gøres endnu bredere og for aktiv inddra-gelse af nye donorer i diskussionerne ombedre bistandseffektivitet.Erklæringen også relevant i skrøbeligestaterDer var kun en decideret skrøbelig stat –Afghanistan – blandt landeevalueringerne,men den samlede evaluering omfatter ogsået særligt studie af Paris-erklæringensrelevans i skrøbelige stater og ‘skrøbe-lige situationer’. Evalueringen når på denbaggrund frem til den klare konklusion, atParis-erklæringen er relevant i skrøbeligelande og situationer. Spørgsmålet er ifølgeevalueringen ikke, hvorvidt erklæringensanbefalinger bør følges i skrøbelige stater,men snarere i hvilket omfang det bør ske,og hvordan erklæringens anbefalinger kanomsættes i praksis under de vanskeligeforhold, der gælder her. Netop i skrøbeligestater – og også i forbindelse med huma-nitære katastrofer, hvor der ofte er mangeeksterne aktører og forventninger om atfremvise hurtige resultater – påhviler derdonorerne en særlig forpligtelse til at ind-drage staten og opbygge lokal kapacitet.Paris og klimafinansieringI de seneste år har den traditionelle udvik-lingsbistand fået følgeskab af finansieringtil udviklingslandenes tilpasning til kli-maforandringer. Den form for finansieringer stigende og kan om få år overstige densamlede udviklingsbistand. Klimafinansie-ringen står over for de samme udfordringersom udviklingsbistanden og risikerer atblive fragmentarisk og ukoordineret. Men

• I samarbejde øger fokus på åbenhed,gensidig ansvarlighed og fælles risiko-styring• Arbejder på, at reformerne også kommertil at omfatte nye/andre aktører, og atreformerne også kommer til at gældefor andet udviklingssamarbejde endbistanden, f.eks. finansiering til klimatil-pasning• Genetablerer fokus for Paris-reformernetil landeniveau og medvirker til, atreformerne tilpasses situationen i detenkelte land• Ved Højniveaumødet i Korea i november-december 2011 fokuserer på politiskevalg, ikke på bureaukratisk bistandstek-nik, og afstikker kursen for fremtidensbistand

At partnerlandene:• Viser øget politisk vilje til at bekæmpefattigdom og korruption• Styrker egne reformer gennem stærktlederskab• Udformer konkrete strategier for atstyrke national kapacitetAt donorerne:• Viser, at de tager de globale udfordringeralvorligt ved at leve op til de løfter, de giver• Viser øget risikovillighed og holder opmed at lade deres frygt for fejltagelserblokere for at kanalisere bistand viapartnerlandenes systemer• Øger presset på donorer, der ikke efter-lever Paris-erklæringen

DaniDas kommEntarErEvalueringen af gennemførelsen af Paris-erklæringen sætter fokus på en række afde budskaber og anbefalinger, Danmarkaktivt forfølger – og fortsat vil forfølge – forat gøre udviklingsbistanden mere effektivog opnå bedre resultater. Evalueringenhar dermed udgjort et vigtigt input til dendanske deltagelse det Højniveauforum forBistandseffektivitet, der blev afviklet i Bu-san i Sydkorea i november/december 2011.Danmark har – med solid dokumentation ievalueringen – arbejdet for, at Busan-mø-det ikke blot skulle bekræfte principperne iParis-erklæringen, men også bidrage til, atdonorer og udviklingslande skulle træffe desvære politiske valg, evalueringen peger påsom nødvendige for at omsætte princip-perne i praksis og i konkrete resultater.Danmark tilslutter sig evalueringens kon-klusion om, at bedre udviklingsresultaterikke kun er et spørgsmål om bistandsfor-mer, men om politisk vilje til at handle. Ud-viklingslandene skal opprioritere kampenmod fattigdom, ulighed og korruption, ogDanmark vil i sin dialog med partnerlan-dene arbejde for at sikre, at det sker.Evalueringen anbefaler også, at donorlan-dene, inkl. Danmark, i langt højere gradgør brug af partnerlandenes systemerog derved styrker dem, ligesom de skalvære mere parate til at engagere sig iskrøbelige stater. Det vil medføre risici forfejltagelser, men det er nødvendigt for atopnå resultater, og donorerne bør derforvære parate til at løbe disse risici og for-klare deres egne parlamenter og offentlig-heden, hvorfor de tager disse risici. Ogsåden anbefaling vil Danmark aktivt forfølgei et tæt samarbejde med partnerlande ogandre donorer.Danmark tilslutter sig også evalueringensanbefaling om, at tiden er kommet til atfokusere på, at principperne omsættes tilpraksis i de enkelte udviklingslande – og atmåden at gøre det på skal afstemmes efterforholdene i de enkelte lande og bestem-mes af partnerlandene selv. Det falder godti tråd med den decentralisering af udvik-lingsbistanden, Danmark er nået langtmed, og som gør det muligt at styrke detlokale ejerskab.Danmark byder de ’nye donorer’ velkom-men og er enig i evalueringens konklusionom, at Paris-erklæringens principper errelevant for al udviklingsbistand, og at derikke skal gælde ét sæt principper for tradi-tionelle donorer, et andet for de ’nye’.