Udkast til overordnede retningslinjer for den fremtidige anvendelse af budgetstøtte i

Danmarks udviklingssamarbejde

Brugen af budgetstøtte skal styrkes. Det vil betyde såvel øgede tilsagn til generelbudgetstøtte som øget brug af andre former for budgetstøtte. Målsætninger herfor vilblive fastsat.Kriterierne for, hvornår et prioritetsland kan modtage budgetstøtte fra Danmark vilblive harmoniseret med EU’s nye kriterier herfor.Pakken omkring den generelle budgetstøtte skal styrkes. Budgetstøtte skal i højere gradhænge sammen med programmerne for god regeringsførelse, herunder anti-korruptionStyrket brug af budgetstøtte til dem, der kan og vilAf strategien for Danmarks udviklingssamarbejde fremgår det, at brugen af generelbudgetstøtte skal styrkes. Det skal være baseret på klare kriterier, og budgetstøtte skal være engensidig kontrakt om god regeringsførelse og udvikling baseret på landenes egneudviklingsstrategier. Målet er at opbygge og konsolidere demokrati, fremme en bæredygtig oginklusiv økonomisk vækst og bekæmpe fattigdom. Gennem brug af generel budgetstøtte vilDanmark bidrage til at fremme regeringernes egen ansvarlighed over for deres borgere ogstyrke nationale demokratiske kontrolmekanismer. Budgetstøtte er den eneste del af bistanden,som konsekvent er underlagt parlamentets demokratiske kontrol i modtagerlandet, idet denindgår sammen med de nationale midler i prioriteringen af det nationale budget. Styrkelsen afbudgetstøtte kan ske både gennem den generelle budgetstøtte, men også ved styrkelse afsektorbudgetstøtte og budgetstøttelignende modaliteter.Danmark giver på nuværende tidspunkt generel budgetstøtte til Tanzania (625 mio. kr. i 2011over fem år), Mozambique (270 mio. kr. i 2010 over fire år), Ghana (350 mio. kr. i 2010 overfire år) og Burkina Faso (230 mio. kr. i 2012 over tre år)1. Danmark har haft langvarige, solidepartnerskaber med disse lande, hvor budgetstøtten har vist sig som et godt instrument til atskabe fælles resultater. På forslag til finanslov for 2013 er der indlagt stigninger i tilsagnene tilgenerel budgetstøtte i budgetoverslagsårene 2014-2016. Der er dermed lagt op til, at generelbudgetstøtte fremover skal udgøre en større andel af den samlede landeramme i de afprioritetslandene, hvor forudsætningerne er til stede, og samarbejdet fungerer. Der bliverløbende foretaget vurderinger2af alle prioritetslande. Udover generel budgetstøtte påtænkesogså fortsat at yde en væsentlig del af den bilaterale bistand i form af sektorbudgetstøtte ogbudgetstøttelignende modaliteter. I perioden 2008-2012 blev der udbetalt mere end 1 mia. kr. isektorbudgetstøtte.Tættere samarbejde inden for EU omkring budgetstøtteUnder dansk formandskab vedtog EU i foråret rådskonklusioner om budgetstøtte. EUKommissionen forpligtes med disse til at styrke vurderingen af et partnerlands vilje til atDanmark indgik i 2009 et tilsagn for perioden 2009-2011 på 100 mio. kr. til generel budgetstøtte til Mali. Det på Finansloven planlagte tilsagn på110 mio. kr. til generel budgetstøtte i 2012 for perioden 2012-2014 er indtil videre indstillet, idet Danmark som reaktion på den militæremagtovertagelse i marts 2012, suspenderede den del af bistanden, der kanaliseres gennem statslige institutioner. Derudover har også Vietnam ogBenin modtaget generel budgetstøtte, men udviklingssamarbejdet med disse lande er under udfasning.2Disse vurderinger baseres bl.a. på analyser fra Verdensbanken og IMF1

arbejde sammen om de grundlæggende principper omkring menneskerettigheder, retsstat ogdemokrati. Derudover forpligtes EU til at styrke indsatsen mod korruption. Forbedring afpartnerlandets kontrolinstanser som eksempelvis det nationale parlament og rigsrevision samtøget inddragelse af civilsamfundet er også centrale elementer. Rådskonklusionerne arbejdermed tre former for budgetstøtte og budgetstøttelignende modaliteter: i) God regeringsførelses-og udviklingskontrakter, ii) sektor-reformkontraker og iii) statsopbygningskontrakter. Disse treformer for støtte piloteres over de næste måneder, ligesom der arbejdes på en nærmeredefinition af dem. Med rådskonklusionerne lægges der endvidere op til en styrket koordinationog harmonisering inden for EU af brugen af budgetstøtte. Danmark ønsker at støtte opomkring dette samarbejde. Det gøres dels ved at involvere os i den budgetstøtte, EUKommissionen forvalter, dels gennem styrket samarbejde på landeniveau. Udmøntningen afrådskonklusionerne bidrager Danmark til bl.a. ved en sekunderet medarbejder til den fællesudenrigstjeneste og gennem involvering i arbejdsgrupper i Bruxelles.Med konklusionerne blev EU kriterier for budgetstøtte også udbygget. Kriterierne forbudgetstøtte omfatter følgende:- Grundlæggende principper om menneskerettigheder, demokratisk udvikling ogretsstatsprincipper.- En stabil makroøkonomisk ramme: Mulighed for at undgå store, ikke-bæredygtigeunderskud, inflation mv. En rimelig balance og fokus på indtægtssiden.- Troværdige nationale politikker og planer: En solid politik eller strategi forfattigdomsbekæmpelse samt bæredygtig og inklusiv vækst.- En sund offentlig økonomiforvaltning: En vurdering af den offentligeøkonomiforvaltning ud fra en anerkendt international analyseramme (PEFA-PFM).Derudover analyse af bl.a. anti-korruption.- Gennemsigtighed og kontrol med budgettet: En god budgetproces med godinformation af budgettet, så parlamentet, revisorer, lokale myndigheder,civilsamfundsorganisationer og medier kan analysere budgettet og stille de ansvarlige tilregnskab for prioriteringerne heri. Tilstedeværelse af nationale kontrolstrukturer.Disse kriterier lægger sig meget tæt op af de 10 danske kriterier for budgetstøtte. Hvis dettestadig er tilfældet, når kriterierne er endelig fastlagt i EU's kommende retningslinjer forbudgetstøtte, vil Danmark gennemføre en harmonisering med EU’s kriterier. Medudgangspunkt i rådskonklusionerne er det netop forventningen, at de danske mærkesager ommenneskerettigheder og anti-korruption vil blive styrket i EU’s retningslinjer. Det skal dogunderstreges, at selvom analysen foretages efter de samme kriterier, er det i sidste ende enpolitisk, national beslutning, om et givent land skal modtage dansk udviklingsbistand – og ihvilken form. Dette står også klart i rådskonklusionerne.Der er risici forbundet med brugen af budgetstøtte – som der er med alle andre former forbistand. Evalueringer3har imidlertid påvist, at budgetstøtte er en effektiv måde at giveudviklingsbistand på, og at risikoen for korruption ikke er større i forbindelse med budgetstøtte3

end ved andre bistandsmodaliteter. Dette skyldes bl.a., at budgetstøtte indebærer en tæt dialogmed modtagerlandet omkring budgettets anvendelse samt opfølgning ved mistanke omkorruption. Samtidig har evalueringerne påvist, at budgetstøtte netop medvirker til at styrkeudviklingslandenes evne til at gennemføre en ordentlig finansforvaltning og bekæmpekorruption. At give støtte gennem nationale institutioner og følge nationale prioriteter også iskrøbelige stater er selvsagt også forbundet med risici. I disse sammenhænge skal Danmark dogvære risikovillig, for at udnytte de muligheder som budgetstøtten giver, og samtidig have et klartbillede af de mål og resultater, der i hvert tilfælde kan opnås. Samtidig er det vigtigt nøje atvurdere risici og klart angive, hvordan de vil blive håndteret. Det skal her understreges, atDanmarks nul-tolerance princip over for korruption er der ikke lavet om på.’Pakken’ omkring budgetstøtteSom instrument udformes Danmarks generelle budgetstøtte som en samlet ”pakke” med etantal elementer, som skal spille sammen. Det finansielle element er vigtigt, men de øvrigeelementer, der består af policy-dialog, aftaler om mål og resultater, monitorering,kapacitetsopbygning og udnyttelsen af koblinger til andre indsatser i landet er tilsammen heltafgørende for, at instrumentet virker. Det sker i praksis ved, at programmerne til generelbudgetstøtte suppleres med støtte til kapacitetsopbygning indenfor den offentligefinansforvaltning såsom skatteforvaltningen og anti-korruption samt til civilsamfundetskontrolfunktion mv. Danmark lægger også vægt på styrkelse af parlamenternes rolle og andremekanismer, der sætter borgerne i stand til at holde regeringerne ansvarlige for resultater og forbrug af de offentlige budgetter.Danmark som budgetstøtte-donor i et større billedeGenerel budgetstøtte har aldrig udgjort mere end ca. 5 % af den samlede globale bistand.Danmarks andel af generel budgetstøtte har altid været relativt beskeden. I 2008-2011 udbetaltevi ca. 1,4 mia. kr. som generel budgetstøtte ud af samlede udbetalinger på godt 61 mia. kr. (i derespektive års priser) i udviklingsbistand. Det vil sige, at omkring godt 2 pct. gik som generelbudgetstøtte. Medregnes sektorbudgetstøtte kommer tallet op på ca. 2,4 mia. kr. og enprocentdel på knap 4. Til sammenligning har EU Kommissionens andel af budgetstøtte –generel såvel som sektorbudgetstøtte - ligget på omkring 25 pct. og UK gav i 2011 knap 8 pct.af deres samlede bistand som budgetstøtte. På grund af både politisk kursskifte i flereeuropæiske lande, faldende bistandsbudgetter, øget krav om sporbare og synlige resultater afbistandsinvesteringerne og generel frygt for korruptionsskandaler og lignende bevæger en rækkelande sig væk fra modaliteten, herunder Nederlandene og Tyskland. Budgetstøtte spiller fortsaten vigtig rolle for Verdensbanken, Den Afrikanske Udviklingsbank, EU og UK (DFID), menmed stadigt stigende vægt på og krav om resultater og ansvarlighed. Denne linje stemmer godtoverens med den nye strategi, hvor kontraktforholdet fremhæves. Danmark stiller krav ogforpligter sig til at levere, hvis et land kan og vil leve op til nogle mål, der baseret på landetsegne planer er fastsat i fællesskab. Danmark vil ikke gå enegang på dette område, men vilarbejde sammen med bl.a. EU, så der anlægges en fælles tilgang.

Væsentlige erfaringer med budgetstøtten fra internationale evalueringerBlandt de væsentligste opsamlinger af erfaringer om budgetstøtten er to multi-donorevalueringer af budgetstøtte fra hhv. 2006 og 20114. Evalueringerne viser bl.a.:-at budgetstøtte har haft klare gevinster, f.eks. ved at understøtte gennemførelsen af landenesfattigdomsstrategier og styrke makroplanlægning, policy dialog og offentlige finanssystemer.Støttens omfang har dog været for lille til, at man direkte har kunnet spore en effekt påfattigdomsbekæmpelse;at korruption ikke udgør en større risiko i forbindelse med budgetstøtte end ved andrebistandsmodaliteter;at budgetstøtten har vist sig ude af stand til at skubbe på reformer, som ikke reeltprioriteres politisk, uanset om de står anført i planer, og uanset om donoren tilbageholderstøtten. Men budgetstøtten kan forstærke reformer, som en regering klart prioriterer;mens den direkte effekt på fattigdomsbekæmpelse ikke kan verificeres grundetbudgetstøttens størrelse, findes der per definition en sammenhæng til levering af socialeydelser, da udgifter til levering af sociale ydelser udgør en stor andel af det offentligebudget, man støtter med budgetstøtte;at et antal store modtagerlande af budgetstøtte har øget de sociale budgetter ogserviceydelser. Budgetstøtten har understøttet tendensen, men den nationale regeringspolitiske prioritering er det afgørende element. Et eksempel er Mozambique. Fattig-dommen i landet er reduceret fra næsten tre fjerdedele af befolkningen til ca. halvdelen ogder er sket meget store fremskridt i de sociale sektorer. Antallet af børn i primærskolen ertredoblet fra 1,5 mio. i 1995 til 4,5 mio. i 2010. Sundhedsindikatorerne er også forbedretmed aftagende dødelighed hos børn fra 215 i 1997 til 138 pr. 1000 børn i 2008, og familier(personer) med adgang til rent vand er steget fra 15 pct. i 1997 til 43 pct. i 2008;at den mest markante effekt på levering af serviceydelser har været gennem øget forbrug ogøget udbud af disse ydelser – særligt inden for sundhed og uddannelse. Dette har væretfulgt af problemer med at fastholde kvaliteten af disse serviceydelser. Opbygningen afinstitutioner til at levere en bedre kvalitet i serviceydelserne har ikke i tilstrækkelig gradledsaget de mange års budgetstøtte (og sektorbudget støtte), så de ønskede forandringer erendnu ikke trængt ned i institutionerne. Flere evalueringer fremhæver derfor vigtigheden iøget fokus på at udnytte potentiale for i dialogen og målene omkring budgetstøtte atadressere problemerne vedrørende kvalitet og adgang.at ekspansionen af sociale serviceydelser har været ulige fordelt i forhold til de fattige (ogsåinden for sektoren) og kvaliteten af ydelserne for dårlig. Det tilskrives bl.a., at dialogen og