URU, Alm.del - 2011-12 - Bilag 236: Resumé og rapport om evaluering af den danske bistand til Afghanistan, fra udenrigsministeren

EvaluEringrEsuméResumeet omfatter to evalueringer(2012.01 og 2012.02) og et eva-lueringsstudie (2012/4) (samletbenævnt evalueringerne i det føl-gende), der dækker størstedelen afde sidste 10 års danske udviklingsbi-stand til Afghanistan. Evalueringernevurderer Danmarks støtte til uddan-nelse (2003-10), hjemvendte flygt-ninge og internt fordrevne (2009-11),forbedrede levevilkår (2001-10) ogstatsopbygning (2001-10). Formålethar været at give det første samledeoverblik over bistandens relevans,målopfyldelse, omkostningseffek-tivitet og bæredygtighed samt – imindre grad – de mere langsigtedevirkninger. Evalueringerne giver etindblik i de udfordringer, der er vedat yde effektiv bistand i en skrøbeligstat som Afghanistan, der i årtier harværet præget af væbnet konflikt. Dedækker en periode, hvor det inter-nationale samfund, og ikke mindstDanmark, har haft øget fokus påstabilisering, konfliktforebyggelseog skrøbelige stater, og har gjortsig en række værdifulde erfaringer.Evalueringerne giver et input til såveludviklingen af den danske bistandtil Afghanistan, som til andre skrø-belige stater. Erfaringerne vil blandtandet indgå i en ny Afghanistanplanfor 2013-14. Evalueringerne er bestiltaf Danidas Evalueringskontor oggennemført af uafhængige interna-tionale konsulentfirmaer.

Overordnede konklusionerEvalueringerne viser, at dansk bistandhar gjort en forskel. Dette på trods af atDanmark er en relativ lille donor blandtde mere end 60 lande, som bistår Afgha-nistan. Samlet set viser evalueringerne,at den danske støtte imødekommerafghanske behov og er blevet leveret ioverensstemmelse med afghanske prio-riteter og planer. Den danske uddannel-sesstøtte har bidraget til bemærkelses-værdige fremskridt, mens evalueringenaf støtten til hjemvendte flygtninge og tillevevilkårsprogrammerne vurderer, at deplanlagte umiddelbare mål stort set ernået. Derimod peger evalueringsstudietaf statsopbygningsaktiviteterne på mereblandede resultater med hensyn til isæreffektiviteten af danskstøttede indsatser.En række forskellige faktorer har bidra-get til de positive resultater af den dan-ske bistand, men for alle fire fokusområ-der har det generelt været af afgørende

betydning, at den danske støtte harværet i) i overensstemmelse med afghan-ske politikker og prioriteter og leveret ioverensstemmelse med principperne omgod donorskik, ii) baseret på en langsig-tet tilgang, som har til formål at opbyggekapaciteten hos både myndigheder og ibefolkningen, iii) fleksibel med hensyntil at tilpasse bistanden til ændringernei lokale behov og lokale forhold, herun-der sikkerhed, samt at komplementereandre donorer. Det anbefales, at Dan-mark fortsætter med at lade sin bistandtil Afghanistan hvile på disse principper.Dette skal ses i lyset af, at evalueringer-ne generelt fremhæver, at der er stadig erstore umødte behov og store problemerat tage fat på i Afghanistan, og at derderfor stadig er brug for bistand.

Danmarks økonomiske bistand har tilformål at bidrage til fremvæksten af etstabilt og mere udviklet Afghanistan,som kan tage vare på egen sikkerhed,fortsætte en demokratisk udvikling ogfremme respekten for menneskerettig-heder. Afghanistan har udfordringer påstort set alle områder og er et særdeleskomplekst og vanskeligt land at arbejdei, blandt andet på grund af den fortsattekonflikt i landet og sikkerhedsudfor-dringerne. Det overordnede formål meddansk udviklingsbistand er reduktion affattigdom og sårbarhed. Mens Afghani-stan er et af verdens fattigste lande, erder tillige en betydelig udfordring medat stabilisere landet og dermed styrkeden internationale sikkerhed. Såledeser både Danmarks og andre vestligedonorers engagement i Afghanistan ogsådrevet af hensynet til vores egen sik-kerhed og gør definitionen af mål merekompleks end for bistanden til andreudviklingslande. Bistanden skal samletset både bidrage til at løse nationaledanske sikkerhedsmål og menneskeligeudviklingsmål i Afghanistan. Ud over at

udvikling er en gevinst for den enkelteafghaner, kan statens evne til at leverebasale ydelser til befolkningen som ud-gangspunkt bidrage til at styrke den nyestats legitimitet og appel til borgerne.De dansk-støttede aktiviteter i Afghani-stan gennemføres i stor udstrækning afden afghanske stat, herunder gennem denationale udviklingsprogrammer, samtaf multilaterale organisationer, som FNog Verdensbanken. Derudover støttesen række afghanske, danske og andreinternationale civilsamfundsorganisatio-ner (CSOer og NGOer). For at understøttestabiliseringen er der fra dansk side lagtvægt på, at udviklingsprojekterne når udtil alle dele af landet og langt størstede-len af den danske bistand kanaliseres tillandsdækkende programmer. Ca. 15 pct.af de seneste års bistand har været mål-rettet Helmandprovinsen for at sikre hur-tig opfølgning med udviklingsprojekter ide distrikter, hvor der er skabt sikkerhedgennem de afghanske og internationalesikkerhedsstyrkers indsats.

UddannelseEvalueringen undersøger effekterne afden danske støtte til den afghanskeuddannelsessektor i perioden 2003-10.Evalueringen er baseret på gennem-gang af baggrundsdokumenter, rap-porter og interviews med informanteri Kabul og i syv forskellige provinser.Evalueringen dækker en periode medudbredt konflikt og ustabilitet, hvilketmedførte en række udfordringer fordataindsamlingen og begrænsninger idatamaterialet.Overordnede konklusionerog erfaringerDer er sket en bemærkelsesværdigudvikling på uddannelsesområdet iAfghanistan i løbet af de sidste ti år.Evalueringen vurderer, at Danmark harleveret et væsentligt bidrag hertil.Den danske støtte har samtidig væreti tråd med Afghanistans behov. Bedreadgang til uddannelse har højeste prio-ritet for den afghanske regering. Denstrategiske beslutning om at arbejdetæt sammen med den nye afghanskeregering har været værdifuld og styrket

opfattelsen af Danmark som en tro-værdig partner. Danidas fleksible ogu-bureaukratiske tilgang har resultereti, at donormidler hurtigt har kunnet ret-tes derhen, hvor der var brug for dem.Det har bidraget til en effektiv anven-delse af ressourcerne og medvirket tilat skabe øget lokalt ejerskab. Evalu-eringen konkluderer, at Danida, selv un-der svære forhold, har haft succes medat følge de internationale principperfor bistandseffektivitet ved at fremmelokalt ejerskab og koordinering mellemdonorerne.Der er dog fortsat store udækkedebehov og brug for yderligere støtte.Det er stadig kun lidt over halvdelenaf børnene i skolealderen, der går iskole. Omkring 11 millioner afghanereer fortsat analfabeter, og usikkerheden ilandet skaber alvorlige udfordringer formulighederne for at levere uddannelse.Der er store ekstraudgifter forbundetmed sikkerhedsforanstaltninger, ogdårlig infrastruktur og mangelfuld in-formation om lokale behov har været etproblem for fordelingen af skolebøger.Generelt finder evalueringen, at der erbrug for mere systematisk indsamling afinformation om indsatser og resultater

til støtte for planlægning og styring iuddannelsessektoren. Evalueringenopfordrer til, at Danmark fortsat støtterbåde dækning af de umiddelbare behovog den langsigtede udvikling af uddan-nelsessektoren.Om programmetDanidas bistand til uddannelsessek-toren er gradvist blevet øget – densamlede bistand for årene 2003-2010udgjorde ca. 430 millioner kroner, mensder for år 2010-2013 er afsat ca. 340millioner. Den danske bistand til uddan-nelsessektoren har omfattet curriculum-udvikling, bygning af skoler, kollegierog seminarer, uddannelse af lærere,undervisningsmateriale og tekniskrådgivning som del af kapacitetsopbyg-ning i undervisningsministeriet. Dennebistand er hovedsagelig leveret somfinansiel støtte til det afghanske under-visningsministerium. I Helmand-provin-sen er undervisningsmyndighedernesiden 2008 blevet støttet med tekniskrådgivning, og skolebyggeri er blevetdirekte finansieret i provinsen, indtilde centrale myndigheder har kunnettage over. Hertil kommer finansiering afoffentlige lønninger, herunder lærerløn-

ninger, som kanaliseres gennem detafghanske nationalbudget.DelkonklusionerStore resultater trods usikkerhed– men også store behovDer er sket store forbedringer af detafghanske uddannelsessystem i løbet afen meget usikker periode, og Danida harleveret et væsentligt bidrag til fremskrid-tene. Adgangen til uddannelse for bådepiger og drenge er øget i takt med atskoler er blevet renoveret eller bygget. Ifølge uddannelsesstatistikken for 2010var over syv millioner børn indskrevet iskole, heraf ca. 39 procent piger. End-videre er der etableret mere end 8.500lokale skoleråd. Antallet af skoler underundervisningsministeriet er steget medomkring 10.000, 93.000 nyuddannedelærere har betydet at antallet af lærereer blevet ottedoblet, millioner af skole-bøger er blevet trykt, en ny læseplan ud-arbejdet og administrationens kapaciteter blevet styrket betragteligt. Der er dogfortsat store behov og brug for støtte, ogevalueringen peger på, at det er vigtigtat forbedre indsamling, deling og brug afinformation om indsatser og resultater,som en del af arbejdet med at sikre atressourcerne på uddannelsesområdetanvendes så godt som muligt.Fleksibilitet fremmer effektivitetDanidas fleksible og u-bureaukratisketilgang, der indebærer, at dansk støttetil uddannelsessektoren tilrettelæggesi en løbende dialog med det afghanskeundervisningsministerium, har gjort detmuligt at reagere hurtigt, også underomskiftelige og usikre forhold. Som reak-tion på andre donorers bidrag har Danidasmidigt omfordelt danske midler fraudvikling af læseplaner og uddannelse aflærere til trykning af skolebøger.Evalueringen finder, at Danidas succesmed at følge principperne for bistands-effektivitet under svære forhold – selv

i Helmand-provinsen – fortjener størreopmærksomhed. Indsatsen har fordreten høj grad af risikovillighed fra danskside, og evalueringen peger på, at dennerisikovillighed har vist sig at være velbe-grundet og værdifuld.Øget afghansk kapacitet – men ogsåstore udfordringerEvalueringen finder, at udfordringerneved at skulle opbygge de afghanskepartnerinstitutioner og deres admini-strative systemer blev undervurderet.Ikke mindst i de tidlige år var styringensvagere og mere baseret på eksternteknisk assistance, end det oprindeligtvar hensigten. Evalueringen konstatererdesuden, at dokumentation og videns-deling er mangelfuld. Danida har doggennem årene bidraget væsentligt tilat styrke kapaciteten og opbygningenaf systemer i det afghanske undervis-ningsministerium. I dag er der eksem-pelvis øget kapacitet til at indsamle oganvende data om nationale behov ogresultater på undervisningsområdet, ogdette har gjort undervisningsministerieti stand til at lave mere præcise vurderin-ger til brug i planlægning og opfølgning.Trods store fremskridt er der dog fortsatudfordringer og behov for at styrkekapaciteten.Positive resultater for pigersuddannelseBlandt de mest opmuntrende udviklings-tendenser i Afghanistan er den øgedeskolegang for piger. Også antallet afkvindelige lærere er steget markant, hvil-ket lover godt for den fremtidige tilgangaf piger på de afghanske skoler. Tilsva-rende er der også positive erfaringer medindsatser, hvor voksne kvinder lærer atlæse og skrive. Der er dog fortsat storeudækkede behov og brug for at fokuserepå kønsforhold. Således er knap to tred-jedele af skoleeleverne drenge, og trodsstigningen i antallet af kvindelige lærereanslås det, at der er brug for dobbelt såmange.

Sikkerhedsproblemer sænkereffektivitetenDen vanskelige sikkerhedssituation harsat sine spor på effektiviteten af alle akti-viteter i den danskstøttede uddannelses-indsats. Dårlige distributionssystemer ogvejforhold har forsinket udbringningen afde Danida-støttede skolebøger. Samtidiger der store omkostninger til sikker-hedsforanstaltninger, navnlig der hvordet er nødvendigt at bruge internationalteknisk bistand.Statens legitimitet fortsat udfordretStatens legitimitet er fortsat udfordret iAfghanistan. Den afghanske stat er kunlangsomt på vej til at spille en vigtigrolle i folks tilværelse. Såfremt donor-støtten leveres uden om staten, kanden ifølge evalueringen bidrage til atundergrave statens kapacitet og risikereat mindske legitimiteten. Danmark harsøgt at undgå dette ved hovedsageligat levere bistanden gennem de afghan-ske myndigheder. Ønsket om at sikrehurtige fremskridt i Helmand er blevethåndteret ved gennem undervisningsmi-nisteriet at øremærke en mindre del afmidlerne til Helmand. Ydermere er detlykkedes Danmark i spidsen for uddan-nelsesrådgiverne i Helmand-provinsensgenopbygningsteam (Provincial Recon-struction Team) at sikre at også britiskeog amerikanske midler i provinsen nui højere grad er harmoniseret med deafghanske uddannelsesplaner. Evalu-eringen ser den danske tilgang til har-monisering, koordinering og tilpasningtil den lokale situation, som et positivteksempel til efterfølgelse.AnbefalingerEvalueringen rummer en række anbefa-linger. Det anbefales bl.a., at Danida i sinfremtidige støtte til uddannelsessekto-ren i Afghanistan:•Forsætter med at støtte uddannelseefter den model, der hidtil har været

anvendt. Den valgte tilgang har vistsig hensigtsmæssig og var, da denblev besluttet, innovativ i lyset afden risikofyldte kontekst.•Bidrager til at sikre en mere syste-matisk dokumentation af indsatserog resultater og det i en form, der ernemmere tilgængelig for embeds-mænd i det afghanske undervis-ningsministerium.Sikrer at resultatbaseret styringindgår i de træningsprogrammer foransatte i det afghanske undervis-ningsministerium, også på provinsni-veau, som Danida støtter. Herunderbør der lægges vægt på at sikre, at

undervisningsministeriet modtageren tilpasset støtte rettet mod moni-toreringsindsatsen, og at den danskeprogramadministration har ressour-cerne til at give denne støtte.•Understøtter donorkoordineringgennem udvikling af en plan, i sam-arbejde med Afghanistans under-visningsministerium og med andredonorer, for hvordan bedre harmo-nisering og tilpasning af støtten kanopnås. Det skal ske på baggrund afdet fælles sektor-review, som findersted i 2012.Fortsat holder sig langsigtet stra-tegisk planlægning for øje og ikke

nøjes med at fokusere på de akuttebehov. Der er behov for at sikre,at den danske støtte fører til, ateleverne får det forventede udbytte.Danida bør i den sammenhæng støt-te undervisningsministeriets videreudvikling af systemer, der registrererog rapporterer om kvalitetsforbed-ringer i skolerne.•Støtter bestræbelserne på at ratio-nalisere brugen af teknisk bistandog klarere arbejdsbeskrivelser fordisse. Desuden bør Danida værefortaler for en præcisering af rol-lefordelingen mellem undervisnings-ministeriets forskellige organer.

DaniDas kommentarerAfghanistan hører til et af verdensvanskeligste områder at arbejde i. Evalu-eringen giver et godt indtryk af udfor-dringerne ved at yde bistand gennemmyndigheder, som skulle opbygges fragrunden. Evalueringen belyser også detindbyggede dilemma, at når støtten ka-naliseres gennem nationale budgetter, erdet ikke længere muligt at følge støttenfra donor til en specifik ydelse. I stedetmå resultaterne af den danske støttevurderes ved at se på hele sektoren ellerdele af sektoren.Danida er enig i evalueringens konstate-ring af, at det kvalitative og kvantitativedatagrundlag er mangelfuldt. Udfor-dringerne med hensyn til pålidelighedenaf kvantitative data i Afghanistan er etgenerelt problem, der gælder på tværsaf alle sektorer på alle niveauer. For atløse denne udfordring, har Danmark,Verdensbanken og andre donorer siden2007 støttet udviklingen af et informati-onssystem for uddannelse (InformationManagement System, EMIS). Det er nuintroduceret i flere provinser, herunderHelmand, og tal for behov og leveringaf undervisning begynder at blive merepålidelige. Med hensyn til vurdering afkvalitative forbedringer i myndigheder-nes kapacitet vil Danida fortsætte med athjælpe undervisningsministeriet til selvat monitorere niveauet af kapacitet.Danida er enig i evalueringens anbefa-ling af fortsat både at støtte opfyldelseaf de umiddelbare behov for at levereundervisning, men også fortsat støtte delangsigtede indsatser, som skal forbedrekvaliteten af undervisningen og myndig-hedernes kapacitet.Danida vil i tråd med anbefalingernefortsætte med at støtte udviklingen henimod harmonisering og tilpasning ogikke mindst opfordre andre donorer til atfølge trop. Danida vil bl.a. deltage i detnyoprettede uddannelseskoordinations-udvalg og i sektor-reviews, der gennem-føres i fælleskab med andre donorer.Indsatsen på undervisningsområdet erdel af en langsigtet strategi. Evaluerin-gen peger på de mange positive resul-tater på undervisningsområdet. Det ersamtidig vigtigt at understrege, at detkræver længere tid, før det nye uddan-nelsesniveau omsættes til forbedretlevestandard og sundhed, og bevidsthedom borgernes rettigheder. Danmark plan-lægger derfor at fortsætte sin støtte tilundervisningssektoren.n

Hjemvendte flygtninge og interntfordrevneEvalueringen fokuserer på nærområde-initiativets anden fase (december 2009til august 2011). Evalueringen er baseretpå gennemgang af en stor mængdebaggrundsdokumenter og rapportersamt interviews med nøgleinformanteri Danmark og i Afghanistan, herunder iprovinserne Herat og Nangahar.Overordnede konklusioner og erfaringerNærområdeinitiativet har generelt haftsucces med at imødekomme behovenehos de hjemvendte flygtninge og interntfordrevne. Evalueringen finder, at nær-områdeinitiativets succes for en stor delskyldes udvælgelsen af indsatsens kom-ponenter og dets effektive partnere, somer fortrolige med Afghanistan. Desudenhar den fleksible måde, hvorpå Danidahar ledet nærområdeinitiativet væretmedvirkende.Alle programmerne under nærområdeini-tiativet modsvarer klare og presserendebehov hos målgrupperne i Afghanistan– dvs. hjemvendte flygtninge, interntfordrevne og de lokalsamfund, der mod-tager hjemvendte flygtninge og interntfordrevne.

Resultaterne af nærområdeinitiativeter betydelige. I 2011 omfatter de blandtandet anlæggelse af 647 nye vandposteraf DACAAR, dækning af 20 procent afomkostningerne til 11.000 midlertidigebosteder (shelters) opført af UNHCR,knap 600 lokale projekter i fire provinsergennemført af Det Nationale Solidari-tetsprogram (NSP) og juridisk bistandvia Norsk Flygtningehjælp til afgørelse afknap 1.500 retssager om bl.a. retten tiljord. Resultater, der er opnået på en van-skelig baggrund af sikkerhedsmæssigeudfordringer og i en situation, hvor dencentrale regering står svagt. Der er dogogså plads til forbedringer. Blandt andetarbejder nærområdeinitiativets partnerehelt overvejende i landdistrikterne, menset stigende antal meget sårbare hjem-vendte flygtninge og internt fordrevneopholder sig i byområder.ProgrammetFormålet med det danske nærområde-initiativ er at sikre flygtninge og interntfordrevne beskyttelse i nærområderne ogat bidrage til at fremme varige løsninger,herunder gennem støtte til tilbageven-den og reintegration. Nærområdeinitiati-vet udgjorde i 2009 og 2010 omkring 20procent af den danske bistand til Afgha-nistan, eller ca.70 millioner kr. om året.

Det er en væsentlig stigning sammenlig-net med initiativets første fire år, hvor detårlige budget var på 22,5 millioner kr.Nærområdeinitiativet fungerer som enbevillingsparaply for en række selvstæn-dige programmer. Partnerne omfatterdels FN’s Flygtningehøjkommissariat(UNHCR) og Norsk Flygtningehjælp(NRC), der har fokus på hjemvendteflygtninge og internt fordrevne, og delsorganisationer med et bredere udvik-lingsmandat: det afghanske natio-nale solidaritetsprogram (NSP) og DenDanske Komite for Hjælp til AfghanskeFlygtninge (DACAAR). Bevillingen til NSPer øremærket til områder med mangeflygtninge og er et supplement til dendanske medfinansiering af programmetslandsdækkende aktiviteter.Selv om mere end seks millionerflygtninge (svarende til en fjerdedel aflandets nuværende befolkning) er vendttilbage til Afghanistan siden 2001, viserundersøgelser, at mange kun i ringe gradreintegreres i deres oprindelige lokal-områder. Det skyldes ikke mindst, at detkun i begrænset omfang er lykkedes atskabe muligheder for beskæftigelse forde hjemvendte. Desuden opholder næ-sten tre millioner flygtninge sig fortsat iPakistan og Iran, og en stor del af disse

ventes at vende hjem over de kommendeår. Den evaluerede nærområdeindsatsomfatter alene aktiviteter i Afghanistan.DelkonklusionerBistanden hjælperEvalueringen konstaterer, at nærom-rådeinitiativet gør en positiv forskel forhjemvendte flygtninge, internt fordrevneog de lokalsamfund, der modtager hjem-vendte flygtninge og internt fordrevne.Partnerorganisationerne har en passen-de balance mellem at afhjælpe kortsig-tede og mere langsigtede behov. Dettebillede understøttes af de evalueringer,som partnerorganisationerne selv hargennemført. Der peges dog samtidig på,at gældsætning kan skabe problemer forafghanske familier.God styring, men erfaringer bruges forlidtAlle fire partnerorganisationer har givetudtryk for tilfredshed med, hvordan dendanske ambassade i Kabul har styretnærområdeindsatsen. Ambassadenhar været fleksibel og lydhør overfornødvendige justeringer i indsatserne.Evalueringen påpeger dog, at der kangøres mere for at drage nytte af organi-sationernes viden i forhold til at påvirkenationale politikker og fremme læringpå tværs af organisationerne. Nærom-rådeinitiativet udfører selv kun megetlidt eller slet ingen monitorering, men erafhængig af partnernes monitorerings-systemer – og disse svinger i kvalitet ogomfang.Uklart om projekterne påvirkerkonfliktenSelv om Afghanistan i årtier har væretgennemsyret af konflikt, har hverkennærområdeinitiativet eller dets partneregennemført en egentlig konfliktanalyse,der undersøger, hvorvidt de enkelte pro-jekter har følgevirkninger på konflikten.Konfliktanalyser har primært været be-grænset til at se på, hvordan konflikten

indvirker på partnerorganisationernesegne projekter.For lidt fokus på kønNSP gør en stor indsats for at sikreligestilling, og andre af partnerneforholder sig også i nogen udstrækningtil kønsspørgsmålet, f.eks. har DACAARen praktikordning for unge kvinder, ogNRC har ændret sit fokus til også atomhandle familietvister, hvilket ligeledesgavner ligestillingen mellem kønnene.Men evalueringen finder, at der generelti projekterne er utilstrækkelig opmærk-somhed på ligestilling.Flygtninge i byerne oversesNærområdeinitiativets partnere arbejderhovedsageligt i landdistrikterne. Menet større antal meget sårbare interntfordrevne og flygtninge opholder sig ibyområder, og antallet vokser hastigti takt med den stigende urbanisering.Evalueringen finder, at den manglendeopmærksomhed på byområderne er etproblem. Nærområdeinitiativet har vedovergangen til anden fase for to år sidenforsøgt at finde lokale partnere til atlave en effektiv indsats i byområderne,men det viste sig ikke at være muligt pådaværende tidspunkt. Af samme grund erder taget initiativ til forskningsprojekterpå området.Bæredygtigheden kan forbedresNærområdeinitiativet er finansieret i entoårs cyklus. Det er ifølge evalueringenfor kort en periode til at sikre fokus påudviklingen af langsigtede, bæredygtigeindsatser. Dertil kommer, at bæredyg-tigheden af de enkelte projekter varierermeget. Det største af DACAAR’s to pro-grammer under nærområdeinitiativet –vand og hygiejne-programmet (WASHP)– anvender en bæredygtig model, derer udviklet over årtier med lokal driftog vedligeholdelse. Bæredygtigheden idet langt mindre landbrugsudviklings-program er mere usikker, blandt andetfordi programmets enkelte projekter

ikke altid har baseret sig på grundigemarkedsanalyser. Mulighed for beskæf-tigelse og oprettelse af mindre virksom-heder er nøglen til succesfuld genbo-sættelse, og UNHCR’s shelter-programhar potentiale til at blive bæredygtigt,såfremt de midlertidige bosteder ifremtiden bliver bygget i nærheden afsteder med mulighed for at få arbejde.Også projekterne fra NSP har varierendebæredygtighed.AnbefalingerEvalueringen anbefaler, atDanidai sinfremtidige indsats i Afghanistan:•Vælger et overordnet mål og eventu-elt nogle delmål for nærområdeini-tiativet, så indsatsen kan blive meresammenhængende. Der bør opstil-les klare indikatorer for opfyldelse afbåde mål og delmål.Gennemgår sine retningslinjer forhvor meget de forskellige partnere(NGO’er, FN, nationale partnere etc.)må have af administrative omkost-ninger og sætter dem til et mererealistisk niveau.Gennemgår personalenormeringenpå ambassaden for at sikre, at derer tilstrækkelige ressourcer til atunderstøtte administrationen afnærområdeinitiativet og afholderto årlige møder mellem den danskeambassade og partnerorganisa-tionerne for at kunne udveksleerfaringer.Overvejer, hvorvidt der er brug foryderligere partnere i nærområde-initiativet for bedre at kunne nå udtil hjemvendte flygtninge og interntfordrevne i byområderne. Eller alter-nativt tager stilling til, hvordan deeksisterende partnere bliver i standtil at dække behovet.

DaniDas kommentarerUdfordringen med at reintegrere hjem-vendte flygtninge og internt fordrevneer kolossal. En fjerdedel af befolkningentilhører denne gruppe og andre vil vendetilbage i de kommende år. Flygtningepro-blemerne i Afghanistan vil derfor være etproblem mange år endnu, og Danmark vilfortsætte sin støtte. Mange af evalu-eringens anbefalinger er allerede blevetindarbejdet i den nye fase af program-met, som startede i januar 2012.Danida er enig med evalueringens ho-vedpointer, herunder navnlig behovet forat sikre bistand til sårbare hjemvendteog fordrevne i byområder. Danida blev al-lerede opmærksom på problemet underformuleringen af nærområdeindsatsensførste fase, men på det tidspunkt vistedet sig umuligt at identificere egnedepartnere med den nødvendige eksper-tise og kapacitet til at arbejde i byerne.I mellemtiden er der sket fremskridt– dels gennem praksisorienteret forsk-ning finansieret af Danmark, dels erkonkrete operative aktiviteter iværksatefter evalueringens afslutning. En nypartner – Dansk Flygtningehjælp – har iprogrammets nuværende fase (2012-13)fået bevilling til primært at beskæftigesig med flygtninge i byerne. Herudoverplanlægger både UNHCR og Norsk Flygt-ningehjælp at udvide deres aktiviteter tilat omfatte byområder.Danida er ikke enig i at der mangleret overordnet formål med indsatsen.Nærområdeindsatsen dækker flere landeog har som samlet formål at hjælpe flygt-ninge i nærområderne samt at fremmevarige løsninger. Danida vil dog overveje,i forbindelse med næste formuleringsfa-se, om der for Afghanistan kan defineresnogle relevante konkrete delmål.Kønnenes ligestilling prioriteres højt i aldansk bistand, og i Afghanistan er der etsærligt stort behov for opmærksomhed.Danida vil sikre, at alle partnere anven-der Danidas ligestillingsværktøj ellertilsvarende systemer i planlægning ogmonitorering af projekter.Danida er enig i, at der er behov for atsikre, at partnernes regnskaber er gen-nemskuelige, når det gælder admini-strationsomkostninger. Evalueringensanbefalinger om at revurdere de tilladteadministrationsomkostninger bærer dogpræg af manglende indsigt i reglerneherfor. De tilladte administrationsom-kostninger afhænger af om organisatio-nen er en NGO, en multilateral organisa-tion eller en afghansk myndighed.Bæredygtighed i de enkelte projekter ermålet på sigt. Danida påskønner derforevalueringens afdækning af projekternessvagheder på dette punkt og vil sammenmed Dansk Flygtningehjælp og UNHCRarbejde for, at der kun investeres i om-råder, hvor der er potentiale for at skabeindkomstmuligheder.n

Levevilkår og jobskabelseBistanden er vurderet gennem et eva-lueringsstudie – dvs. en gennemgangaf allerede eksisterende evalueringer,reviews og policy analyser af program-mer og projekter, hvortil Danmark harbidraget. Evalueringsstudiet omfatterogså støtten til statsopbygning (senedenfor).Overordnede konklusioner og erfaringerEvalueringsstudiet fremhæver at støttentil økonomisk udvikling samlet set er re-levant for danske og afghanske politiskemålsætninger, og effektive for så vidtangår de primære programmer – NSP ogMISFA. Medfinansiering af multidonor-programmer gør, at forvaltningsomkost-ningerne er lave for både Danmark ogAfghanistan og sikrer, at den danskebistand er harmoniseret med andredonorer og afghanske prioriteter.Det vanskelige arbejdsmiljø har utvivl-somt været en hindring for effektivgennemførsel af mange programmer iAfghanistan, især i de sydlige og syd-østlige provinser, som er hårdest ramt afkonflikten. Evalueringer viser dog, at NSPog MISFA har opnået betydelig succes ogbidraget til et gunstigere miljø for økono-misk vækst og fattigdomsbekæmpelse.Fastsatte mål for hvor mange individerog lokalsamfund der skulle nås gennemprogrammerne er nået. Med hensyn tilbæredygtighed er der sat spørgsmål vedden finansielle bæredygtighed af NSPuden fortsat donorstøtte, mens MISFAviser lovende tegn på at kunne stå påegne ben.Om programmetDen danske bistand til forbedring aflevevilkår har i perioden 2001-2010samlet været 461 millioner kr. Bistandener blevet leveret gennem større program-mer, der er samfinansieret af mangedonorer – i perioden primært gennem det

nationale solidaritetsprogram (NSP) ogmikrolånsfaciliteten MISFA.DelkonklusionerUdviklingsprojekter i landsbyer harskabt sammenhængskraftNSP har været det største danskfinan-sierede initiativ inden for området.Programmet gennemføres af Ministerietfor Landdistrikternes Rehabilitering ogUdvikling (MRRD). Som del af program-met er der etableret landsbyudviklings-råd (Community Development Council,CDC). Rådenes kapacitet er blevet opbyg-get, og der er givet bloktilskud direktetil landsbyernes udvikling. En midtvej-sevaluering af NSP fandt, at udviklingenaf landsbyudviklingsrådene har været etmeget vigtigt resultat af NSP. Etableringaf landsbyrådene har bidraget til styrketsammenhængskraft og enighed omkollektive mål i landsbyerne. Udviklings-projekterne har udviklet færdigheder i delokale samfund, forbedret levevilkåreneog opbygget lokal stolthed.En nylig analyse af programmet, derendnu ikke er afsluttet, viser foreløbigblandede effekter. NSP har forbedretlandsbyboernes adgang til service-ydelser og deres opfattelse af trivsel,men på tidspunktet for undersøgelsenvar der ingen tegn på forbedringer iform af øget indkomst eller forbrug.Det kunne registreres, at NSP har øgetkvinders deltagelse i lokalsamfundet,herunder i den lokale regeringsførelse,at projektets tilgang sikrede støtte tilprojekter, der kommer kvinder til godeog desuden reducerede den andel afkvinderne, der var ”ekstremt ulykke-lige”. En opfølgende undersøgelse vilfinde sted i 2012.Succes for mikrolån gør afghanskprojekt selvbærendeDanmark har også støttet mikrolånsfaci-liteten MISFA. Det er en paraplyorgani-sation, som har gjort brug af netværket

af nationale og internationale NGO’ertil at yde mikrokredit over hele landet.Både en midtvejsevaluering og en nyereeffektanalyse af MISFA viser, at program-met har haft stor succes med at etableremikrokreditter, at de dækker det mesteaf landet, at lånene hovedsagelig anven-des til produktive formål, at de også nårud til kvinder, og at de har skabt beskæf-tigelse. Imidlertid bemærkes det, at derikke har været nogen specifik målretningi forhold til de fattigste, og desuden stil-ler en evaluering af ARTF spørgsmålstegnved, om det er i overensstemmelse medmålene for fattigdomsbekæmpelse, atfortsætte investeringerne i det, der nuer blevet en kommercielt selvbærendefinansiel institution.Ny støtte til virksomhedsudviklingDanske midler er blevet bevilget tilyderligere tre programmer, – fase 3 af detnationale udviklingsprogram (NABDP), etprogram for virksomhedsudvikling i land-distrikter (AREDP) og narkobekæmpel-sesprogrammer i Helmand. Den danskestøtte til indsatserne er for ny til at væregrundigt dækket af eksisterende evalu-eringer. Dog er der sat spørgsmålstegnved effekten af tidligere eller lignendeindsatser.Fremadrettede perspektiver oganbefalingerStudiet viderebringer en række anbefa-linger fra forskellige evalueringer:•De seneste evalueringer viser, atNSP, MISFA og ARTF (se statsopbyg-ning) har opnået betydelig succesog bidraget til et gunstigt miljø forøkonomisk vækst og fattigdoms-bekæmpelse. For at sikre at NSPprogrammets udviklingsråd fortsæt-ter som vigtige og legitime lo-kale forvaltningsstrukturer, bør deneksterne finansiering fra donorerfortsætte, indtil statslig finansieringkan sikres.

DaniDas kommentarerDanida konstaterer med tilfredshed,at de programmer, som Danmark harmedfinansieret, har gjort en reel forskelfor rigtig mange afghanere i alle deleaf landet. Det viser, at det selv undervanskelige vilkår i skrøbelige stater ermuligt at levere fremskridt og økonomiskudvikling. At især NSP desuden har bi-draget til større sammenhængskraft mel-lem indbyggerne i landsbyerne er uhyrepositivt og giver håb om, at programmetpå den vis også medvirker til stabilise-ring og på sigt forsoning.Det er planen fra 2014 at omlægge en delaf støtten til levevilkår til i endnu højeregrad at fokusere indsatsen på fremmeaf økonomisk vækst og beskæftigelse –især for unge mennesker. Det er Danidasintention også fortsat at støtte NSP-programmet, men på et lavere niveau.Danida er enig i vurderingen af, at MISFAer tæt på at kunne fungere på markeds-vilkår uden yderligere donorstøtte, ogder forudses ikke i øjeblikket behov forstøtte.Danida arbejder på globalt plan forat sikre at god donorskik overholdes,herunder både harmonisering medandre donorer og tilpasning til nationaleprioriteter. Danida finder, at det i denafghanske kontekst også er særdelesvigtigt at bistanden understøtter denafghanske regering og når ud til alle deleaf landet. Derfor er der heller ikke planerom at øremærke bistanden til fremme afden økonomiske udvikling til specifikkeprovinser.n

StatsopbygningBistanden til statsopbygning er vurderetgennem et evalueringsstudie – dvs. engennemgang af allerede eksisterendeevalueringer, reviews og policy analy-ser af programmer og projekter, hvortilDanmark har bidraget. Evalueringsstu-diet dækker, som nævnt ovenfor, ogsåbistanden til levevilkår og jobskabelse.Overordnede konklusioner og erfaringerDanmark har støttet alle tre grene afstaten – den udøvende, den lovgivendeog elementer af den dømmende. Evalu-eringsstudiet konkluderer, at fortsæt-telse af en sådan bred tilgang er hen-sigtsmæssig. Generelt konkluderes det,at de organisationer og projekter, somDanmark har støttet, har været relevante.Gennem projekterne er der opnået resul-tater, men fremskridtene har ofte væretlangsomme eller partielle, og hindret afutilstrækkelig kapacitet og eksistensenaf politisk ustabilitet. Studiet fremhæver,at selvom de forskellige evalueringerpeger på positive resultater, kan manikke nødvendigvis på den baggrundkonkludere noget om den mere over-ordnede betydning for statsopbygning iAfghanistan. Dette skyldes, at evaluerin-gerne netop i høj grad ser på de enkelteindsatser, og at studiet alene baserer sigpå eksisterende analyser.Den type projekter, som finansieresinden for statsopbygning, har ofte ikkeveldefinerede kvantitative mål. Ef-fektiviteten skal derfor vurderes merekvalitativt. Evalueringerne af statsopbyg-ningsprogrammerne tyder på, at de harhaft blandede resultater med hensyn tileffektivitet. Bæredygtigheden har væretvanskelig at vurdere, da næsten alleindsatser fortsat er igangværende, mende synes at være afhængige af fortsattedonormidler og for nogle projekters ved-kommende også af international tekniskbistand.

Endelig fremhæver evalueringsstudiet,at finansieringsformen – gennem størreprogrammer med mange donorer – harbegrænset transaktionsomkostningernebåde hos den afghanske regering og iDanmark, samtidig med principperne forgod donorskik er blevet efterlevet.Om programmetStatsopbygning er et afgørende elementi Afghanistans udvikling – det skal for-stærke legitimiteten af staten og statenskapacitet til at udføre kernefunktioner,herunder etablering af et gunstigt miljøfor sikkerhed, levering af serviceydelserog økonomisk vækst.Den samlede bistand til statsopbygningi perioden 2001-2010 har været 586 mil-lioner kr. En stor del (43 pct. eller mereend 250 millioner) af det danske bidragtil statsopbygning har været kanaliseretgennem den multilaterale afghanskegenopbygningsfond (Afghan Reconstruc-tion Trust Fund, ARTF), hvoraf 85 pct. afudbetalingerne har finansieret regerin-gens løbende omkostninger, herunderhalvdelen af de offentlige lønudgifter. Deresterende 15 pct. er blevet anvendt tilstatens investeringer i udvikling, herun-der de lokalsamfundsbaserede levevil-kårsprogrammer. For Danmarks vedkom-mende har der primært været tale omblokbevillinger til landsbyer gennemNSP og mikrofinansieringsprogrammetMISFA, der er omtalt under levevilkår.23 pct. af den danske støtte til statsop-bygning er blevet rettet mod at opbyggeog fastholde forfatningsmæssige insti-tutioner og støttefunktioner for demo-kratiet. Støtten er især blevet anvendttil udarbejdelse af den nye forfatning,folketælling, vælgerregistrering ogafholdelse af valg, kapacitetsopbygningaf den lovgivende forsamling og af denuafhængige menneskerettighedskom-mission, samt støtte til medier og rettig-hedsbaserede civilsamfundsorganisatio-

ner. Derudover har Danmark siden 2009støttet en række korruptionsbekæmpel-sesprojekter, herunder UNDPs projekt forøget ansvarlighed og gennemsigtighed iforvaltningen, som understøtter gennem-førelsen af korruptionsbekæmpelses-strategien, udvikling af effektive klage-procedurer i centrale ministerier og øgetkapacitet i civilsamfundet og medierne tilat bekæmpe korruption.Endelig har Danmark bidraget til demi-litarisering og sikkerhedssektorreform,herunder afghanske programmer forafvæbning, demobilisering og reintegra-tion samt et program, der har til formålat opbygge det afghanske politi samtstyrke kapaciteten i det afghanske inden-rigsministerium.DelkonklusionerI det følgende skitseres vurderingerne afde indsatser, der i særlig grad fremhævesi studiet.Styrkelse af den statsligeadministrationEn ekstern evaluering af ARTF i 2008roser programmet for dets udbredelseaf information, finansministeriets rolleog engagement i ledelsen, og at ARTFpå nationalt plan haft succes med atbidrage til øgede statslige indtægter ogreform af den offentlige forvaltning. Ennyere evaluering fra 2009 fremhæver,at ARTF satte den afghanske regering istand til at arbejde fra umiddelbart efterTalibans fald. For så vidt angår finansie-ring af projekter roses ARTF for sit fokuspå lokalt baserede udviklingsaktiviteter(NSP og MISFA), der har haft en positivindflydelse på statsopbygningen gennemfor eksempel etablering af landsbyrådfor udvikling, inddragelse af kvinder ibeslutningsprocesser og administrationpå distriktsniveau. Samlet set bliver ARTFdog kritiseret for i ringe grad at haveforbedret administrationen på provins-niveau. Evalueringen udtrykker også be-

kymring over, i hvilken grad den massivedonorstøtte har betydet, at det afghan-ske nationalbudget er kommet under forstor donorindflydelse og tendensen tilat ARTF finansierede projekter reflekte-rer donorprioriteter frem for afghanskeprioriteter.Demokrati, menneskerettigheder ogadgang til retssystemetUd over at støtte menneskerettigheds-organisationer og medfinansiere deafghanske valg, har Danmark medfi-nansieret bl.a. UNDPs program (SEAL),der har skullet støtte sekretariatet forden afghanske lovgivende forsamling.En slutevaluering i 2010 konkluderer,at selvom kapaciteten er blevet opbyg-get i sekretariatet, er de afghanskeparlamentsmedlemmers kapacitet tilat lovgive, overvåge og repræsentereikke blevet forøget som følge af SEAL.2010-evalueringen anbefaler, at der i denfremtidige bistand skal lægges vægt påat opbygge parlamentsmedlemmerneskapacitet til at udfylde deres rolle somtilsyn med den udøvende magt.Danmark har også støttet oprettelsenaf den uafhængige afghanske menne-skerettighedskommission (AIHRC), CivilSociety Human Rights Network (CSHRN),UNIFEMs arbejde for afskaffelse af voldmod kvinder og projekter, der skal øgeadgangen til retssystemet for marginali-serede grupper. En analyse i 2011 fandt,at AIHRC havde haft succes med at øgebefolkningens bevidsthed om men-neskerettighedsspørgsmål, og at densovervågningsprogram for tilbageholdtehavde forbedret forholdene i fængslerne.Succesen har skabt betydelig efterspørg-sel efter AIHRCs ydelser, som monitore-ring og fortalervirksomhed. En gennem-gang i 2010 af Global Rights-programmetfor unge afghanske advokater var megetpositiv, omend evalueringen ikke fuldtud belyste om træningen var omsat tilpraksis. En evaluering fra slutningen af2010 af støtten til civilsamfundsorgani-

sationen Da Qanoon Gushtonky (DQG),som leverer retshjælp primært til kvinderog børn, roser den indvirkning projektethar haft på adgangen til retsprøvelseog endvidere for at øge forståelsen forrettigheder og ansvar. Fortsat støtteanbefales.Afvæbning af militser og opbygning afpolitietDanmark har desuden været en bidrag-yder til sikkerhedsskabelsen gennem detUNDP-ledede program for afvæbning afillegale væbnede grupper (DIAG) og tilLaw and Order Trust Fund (LOTFA), somhar til formål at opbygge det afghanskepoliti samt styrke kapaciteten i det af-ghanske indenrigsministerium. Evalu-eringer af DIAG fandt, at selvom målene iprogrammet var relevante for etableringaf fred og stabilitet i Afghanistan påmellemlang og lang sigt, så var resulta-terne skuffende – kun 30 pct. af illegalevæbnede grupper erklærede sig for ”af-væbnede”, og det er desuden vanskeligtat verificere disse data. En evaluering i2009 af LOTFA konstaterede, at fondenhavde haft svært ved at tage fat på defundamentale forhold bag usikkerhedeni landet og i stedet havde fokuseret pådet snævre tekniske spørgsmål, det er atadministrere politiet. Evalueringen frem-hæver, at donorernes kortsigtede finan-sieringsrammer hæmmede udviklingenaf flerårig planlægning, og at fremskridtblev hæmmet af manglende institutionelkapacitetsopbygning og utilstrækkeligeredskaber til at bekæmpe korruptioneni politisektoren. Evalueringsstudiet refe-rerer dog samtidig de årlige perceptions-vurderinger, som viser, at befolkningengradvist får større tillid til politiet, og atkorruptionsniveauet er faldende.Civilt-militært samarbejde omstabiliseringI Helmand har Danmark siden de danskesoldaters ankomst i 2006 haft udsta-tioneret civile stabiliseringsrådgivere,der skulle iværksætte lokale projekter,

og tekniske rådgivere for de afghanskemyndigheder. Danmark tilsluttede sigi 2008 den britiske Helmand-køreplanog har bidraget til finansieringen af detfælles Helmand Area Based StabilisationProgramme i fire distrikter. Ifølge dendanske Helmand-plan fra 2008 var måletfor statsopbygningsindsatsen i Helmandat ”udvikle de nødvendige afghanskestrukturer til at opretholde sikkerhedeni Helmand-provinsen» og «aktiviteter,der fremmer befolkningens godkendelseaf tilstedeværelsen af ISAF (de interna-tionale styrker)”. For at forbedre bådesikkerhedssektorens kapacitet og lokalstyring blev det udmøntet i strukturelstøtte til den afghanske nationale hærog til distriktets myndigheder, samt des-uden i små projekter for at forbedre decivil-militære relationer på det operatio-nelle plan. I 2010 blev den internationaleHelmand-plan afløst af en fælles planmellem det internationale samfund ogde afghanske myndigheder. Der er ingenoffentliggjorte evalueringer af stabilise-ring i Helmand. Der er dog foretaget enevaluering af det britiske (DFID) lande-program i 2008-9. Den konkluderer, atder på tidspunktet for evalueringen ikkevar bevis for, at udviklingsaktiviteternehavde haft nogen indflydelse på stabili-sering og fremhæver, at det bl.a. kræveren længere tidshorisont for at støttenkan få en udviklingsmæssig betydningfor befolkningen.Fremadrettede perspektiver oganbefalingerStudiet viderebringer en række anbefa-linger fra forskellige evalueringer:•Overordnet set fremhæver studiet,at den danske brede tilgang til atstøtte statsopbygning er hensigts-mæssig og bør fortsættes, men atbalancen mellem elementerne børovervejes i den fremtidige planlæg-ning.

DaniDas kommentarerEvalueringsstudiet giver et godt indtrykaf de resultater de enkelte program-mer og projekter har opnået samt deudfordringer, der har været. Der er langvej igen, før det nye demokrati funge-rer, og før stat og regering kan leverebasale ydelser som retssikkerhed, lov ogorden. Det var heller ikke forventet, atdet kunne opnås på 10 år. Men heldigvisviser studiet at der er skabt resultaterpå mange områder, og at den danskebistand har været med til at skubbestatsopbygningen i den rigtige retning.Det skal bemærkes at der er væsentligedele af den danske bistand til statsop-bygning som ikke behandles i evalu-eringsstudiet. Det gælder f.eks. dendanske støtte til UNDP’s valgprogram,ELECT. En evaluering fra 2011 (efter stu-diets igangsættelse) peger bl.a. på goderesultater.Danida har hentet vigtige erfaringer fraarbejdet med at opbygge en helt ny stati et uhyre usikkert og komplekst miljøsom det afghanske. Danida finder dettilfredsstillende, at evalueringsstudietkonstaterer at den mangestrengede til-gang har været rigtig, samt at Danmarksrisikovillighed og omstillingsparathedhar været medvirkende til, at Danmarkhar kunnet bidrage positivt til statsop-bygningen i Afghanistan. At ikke alleprojekter er lykkedes fuldt ud er prisenfor at turde ville.n

Planer for fremtidig dansk bistandEvalueringerne vil bidrage til formuleringen af Danmarksfremtidige støtte til Afghanistan, herunder til en ny Af-ghanistan plan for 2013-14, som er under udarbejdelse.Danmark vil fortsat støtte Afghanistan med udviklingsbi-stand, der kan fremme et stabilt og bæredygtigt Afgha-nistan, der er mindre afhængig af international bistand.Et langsigtet engagement er nødvendigt. Fastholdelseaf en høj udviklingsbistand til Afghanistan vil hjælpemed at beskytte investeringen i fremskridt, der gavneralle afghanere, og som det globale samfund allerede harbetalt en høj pris for – menneskeligt og finansielt. PåTokyo-konferencen i juli 2012 gav Danmark tilsagn om,at fortsætte sin udviklingsbistand i de kritiske år efter2014, hvor de internationale kamptropper har forladtlandet. Det betyder, at Afghanistan bliver den største

modtager af dansk udviklingsbistand i 2013. Derudoverhar Danmark taget initiativ til at danne koalitionen afbidragydende lande, der på NATO-topmødet i Chicago imaj 2012 førte til internationale forpligtelser om langsig-tet finansiering af de afghanske nationale sikkerheds-styrker efter 2014.Bortset fra den humanitære bistand vil fortsat danskudviklingsbistand dog afhænge af konkrete fremskridt igennemførelsen af de forpligtelser, som den afghanskeregering har givet tilsagn om, herunder om bedre rege-ringsførelse, etableringen af en retsstat, bekæmpelseaf korruption samt beskyttelse og fremme af menneske-rettighederne. Derudover skal fremskridt i den socialeog økonomiske udvikling sikres for at opnå økonomiskvækst og jobskabelse, især for den unge generation afafghanere.