URU, Alm.del - 2011-12 - Bilag 226: Baggrundsnotat om EU´s fremtidige Handels- og Udviklingsstrategi, fra Concord Danmark

IndledningEnlang række udviklingslande med BRIK-landene i front har igennem de sidste 10-15 årgennemgået en voldsom økonomisk vækst og regnes i dag for de mest fremadstormendeglobale økonomier. I den anden ende af skalaen har størstedelen af de mindst udviklede lande(LDCs) ikke gennemgået noget der ligner.Vækstlandene har dog ikke formået at gøre deres høje nationaløkonomiske vækst hverkeninklusiv eller bæredygtig, og vi står således med en situation i dag hvor 75 procent af verdensfattigste lever i mellemindkomstlande. Denne gruppe er isoleret i lande der har denøkonomiske kapacitet til at inkludere dem i fremgangen og udviklingen, men som ofte ikkebesidder hverken den politiske kapacitet eller vilje til at gennemføre indenrigspolitisk reformerrettet mod dem.Udviklingen har haft enorme konsekvenser for internationale handels og udviklingsforhold oghar udfordret og trodset eksisterende politikker og aftaler på området. Jo større gensidigafhængighed mellem alle verdens økonomier og specielt mellem udviklingslandene og deindustrialiserede, desto mere er der brug for at EU's handelspolitikker ikke underminererudviklingssamarbejdet.For at bedst muligt adressere disse ændringer og derved leve op til sit ansvar som verdensstørste handelsmagt og bistandsyder, fremlagde EU Kommissionen den 27 januar sit nyeforslag til en meddelelse om ’Handel, vækst og udvikling’ der opdaterer strategien fra 2002.Timingen til en reformering af EU's handelsstrategi mod verdens udviklingslande var fornuftig,men meddelelsen manglede konkret handling og nytænkning på mange områder ogrepræsenterede på mange måder en forbigået mulighed for at sikre at EU's handelspolitikstøtter udviklingslandene så effektivt som muligt i deres bestræbelser på inklusiv ogbæredygtig vækst og herigennem fattigdomsreducering.

Handels, Vækst og Udviklingsmeddelelsen indeholder i korte træk følgende hovedpunkter:-Overordnet set er målet at flytte fokus til verdens fattigste lande (LDC) ud fraforståelsen af at netop disse har størst behov for en fokuseret indsats, og at detikke længere kan forsvares at yde støtte til en stor del af de mellemindkomstlandeder gennemgår en voldsom økonomisk vækst.-GSP forordningen om udviklingslandenes handelsfordele rettes også mod defattigste lande og man skærer således i antallet af lande fra 176 til i omegnen af80.-Aid for trade skal fokuseres i LDC’erne – der skal skabes øget incitament forudenlandske investeringer (FDI) og skabes et lokalt miljø der kan opfordre tilentreprenørskab.-EU stræber fortsat efter at lukke de endnu åbne frihandels- (EPA) og økonomiskepartnerskabsaftaler (FTA).-Samarbejdslandene skal gøres mere resiliente overfor kriser og katastrofer såledesat de ikke igen rammes så voldsomt som tilfældet har været med de sidste ti årsfødevare og økonomiske kriser.

Concord Danm arks anbefalinger til EU's frem tidige arbejde m ed Handel ogUdviklingDanmark bør bruge den mulighed for politisk indflydelse som det nuværende EU-formandskabtilbyder, og presse på for at EU's handelspolitik ikke underminerer de fattigste landesmuligheder for udvikling og samtidigt ikke lader de eksplosivt voksendevækstlandeisolere sig,men at EU i stedet fastholder sit engagement i dem således at man fortsat kan udøve politiskpres for indenlandske reformer målrettet mod at bekæmpe fattigdommen dér. Specifikt bør EUarbejde for fremadrettet at sikre en række forhold:-Alle handelspolitikker der har indflydelse på udviklingslandene bør styres af målet omkringudvikling, igennem forpligtelsen til Policy Coherence for Development (PCD), og EU'shandels, vækst og udviklingsmeddelelse bør derfor også være et PCD instrument.Som verdens største aktør indenfor både landbrugshandel og udviklingssamarbejde har EUen særlig pligt til at sikre langt bedre sammenhæng mellem de to politikområder.EU skal fortsat anerkende at handelsliberalisering og integration af udviklingslandenesøkonomier i verdensøkonomien ikke er nok til at opnå inklusiv og bæredygtig vækst ogderfor fokusere yderligere på hvordan manbedst muligtfår integreret disse lande, snarereend dybden i integration. Samtidigt skal det anerkendes at integration i verdensøkonomienførst og fremmest kræver en sund regional økonomisk integration.EU's investeringsaftaler bør gå langt udover enkeltstående krav om åbenhed framodtagersiden og have inkluderende og bæredygtig udvikling som overordnede mål istedet for blot handelsliberalisering og beskyttelsen af europæiske investorer.EU skal sørge for at reformen af GSP forordningen bliver et reelt skridt imod atudviklingslandene kan høste øgede fordele ved global handel, udvikle deres økonomi ogdiversificere deres eksport, og ikke en protektionistisk undskyldning for at afskaffemarkedsadgangen til EU for størstedelen af verdens mellemindkomstlande.EU bør fortsat arbejde for en mere fokuseret og effektiv Aid for Trade, specielt imodverdens fattigste lande, der i højere grad baseres på, og indgår i, lokalt designedestrategier for hvordan den bedst muligt kan være med til at opbygge kapacitet og gørenytte i henhold til lokale behov og prioriteter.EU skal sikre at de mindst udviklede lande får en markant større andel af den europæiskehandelsrelaterede bistand, for at sikre at verdens fattigste får en større andel afgevinsterne fra global handel.EU skal stoppe den massive skatteunddragelse der finder sted i dag i verdens fattigstelande ved at stille krav om gennemsigtighed i multinationale selskabers regnskaber forhvert land de befinder sig i, og sideløbende bekæmpe mulighederne for skattely i EU.

Det giver ingen mening at føre politikker, der gensidigt modarbejder hinandens målsætninger.Det er ressourcespild, skader EU's troværdighed, og når politikker går imodudviklingssamarbejdet har det fatale konsekvenser for verdens fattigste. Det er altså ikke etspørgsmålomder skal være sammenhæng mellem EU's politikker, men snarerehvordanman ipraksis skaber bedre kohærens mellem de EU-politikker som påvirker befolkningerne iudviklingslandene.På trods af at Lissabon-traktaten og Den Europæiske Konsensus om Udvikling indeholder klareforpligtelser på at sikre kohærens, er det stadig muligt for EU at både fastholde nuværende ogindføre nye politikker der underminerer målene om udvikling og fattigdomsbekæmpelse. I denuværende beslutningsprocedurer er der ingen krav om at screene eller gribe ind, hvis enbeslutning uden for udviklingsområdet har negative konsekvenser for udviklingslandene.Ligeledes findes der heller ingen virkningsfulde juridiske mekanismer, der kan sikre at EU-landene holdes ansvarlige for de forpligtelser de har påtaget sig om kohærens.EU-kommissionens nye handel, vækst og udviklingsmeddelelse lægger op til at øge synergienmellem handels- og udviklingspolitikker, men formår ikke at konkretisere hverken mådernehvorpå dette skal gøres eller bare en overfladisk identificering af nuværende inkohærenteforhold. Det er eksempelvis åbenlyst at EU's landbrugsstøtte på 430 milliarder kr. årligt udgøren strukturel barriere for landbrugsudviklingen i verdens fattigste lande, og virkerhandelsforvridende. Der er brug for at PCD-dimensionen mellem handel og udvikling bliveritalesat meget tydeligere end tilfældet er i den nuværende meddelelse. I forlængelse heraf harConcord Danmark følgende kommentarer til forbindelsen mellem PCD og EU's handels, vækstog udviklingsmeddelelse:-Jo større gensidig afhængighed mellem alle verdens økonomier og specielt mellemudviklingslandene og de industrialiserede, desto mere er der brug for at EU'shandelspolitikker ikke underminerer udviklingssamarbejdet.Det er EU's ansvar at påvise at dets handelspolitikker og instrumenter ikkeunderminerer målene om udvikling og fattigdomsreducering, men i stedet understøtterdisse og aktivt har en positiv indflydelse på verdens udviklingslande.EU bør i forlængelse heraf forstærke de såkaldte Sustainability Impact Assessments(SIA),deranalysererallestørremultilaterale,bilateraleogregionalehandelsforhandlinger for deres effekter på bæredygtig udvikling samt deres sociale ogøkonomiske konsekvenser, således at disse klart analyserer konsekvenserne forindsatsen for fattigdomsreducering i alle handelsaftaler. EU bør desuden sørge for atdisse analyser ligger klar i god tid før forhandlingerne, således at de ikke præsenteresex postsom tilfældet desværre ofte er i dag, og derved ikke har nogen indflydelse påforhandlingerne.

På trods af dens placering i EU som et centralt instrument til at skabe udviklingrepræsenterede GSP forordningen mindre end 1.5 % af EU's marked i 2009.GSP forordningen skal reformeres og EU kommissionens forslag fra oktober 2011 lægger op tilen større differentiering mellem udviklingslandene og en række mellemindkomstlande medudbredt fattigdom står derfor til at miste deres nuværende markedsadgang på GSP-vilkår. Somen konsekvens heraf reduceres ordningen fra 176 til i omegnen af 80. Alle lande vil iprincippet have adgang til GSP forordningen (der ikke ordret begrænses til udviklingslandenesom under den nuværende forordning), men hvis et land enten falder i Verdensbankenskategorisering af høj-indkomst lande eller øvre mellem-indkomst lande, eller hvis det alleredehar forhandlet en frihandelsaftale (FTA) på plads med EU under hvilken de har en autonompræference, vil det være udelukket.Reformeringen af GSP forordningen begrundes fra EU's side af med et ønske om atkoncentrere indsatsen på de lande som har mest brug for det, og at reduktionen af antallet aflande vil skabe rum til at de fattigste lande vil kunne drage nytte og øge deres eksport. Der erdog ingen garanti for at dette vil ske, og GSP reformen kan nemt komme til at fremstå som etnegativt eksempel på hvordan udviklingsretorik kan bruges til at forsvare protektionisme ogskære i adgangen for udviklingslande til EU's markeder. I forlængelse heraf har ConcordDanmark følgende kommentarer til reformeringen af GSP forordningen:-EU bør fortsat arbejde ud fra anerkendelsen af at GSP forordningen er etudviklingsinstrument og at det derfor bør rettes mod verdens fattigste mennesker. Iforslaget til reformering vurderes landene udelukkende ud fra deres nationaløkonomiskeniveau eller eksportniveau indenfor en enkelt sektor, og man tager derfor ikke højde forat størstedelen af verdens fattigste lever i mellemindkomstlande, og rammes hårdt afdisse ændringer.EU skal sørge for at forordningen forbliver en ikke-gensidig handelsordning der ikkefungerer som et middel til at fremme EU's offensive handelsinteresser.EU bør arbejde for at EBA ordningen omfatter flere lande end dem der falder indenforLDC-kategorien, da en lang række ikke-LDC lande stadig kæmper med ekstremfattigdom, men ikke har adgang til ordningen.EU bør anerkende at reformen skaber enorm usikkerhed for de lande der befinder sig pågrænsen imellem mellemindkomstlande og øvre mellemindkomstlande, og ikke tagerhøjde for at nogle lande ofte vil bevæge sig frem og tilbage mellem disse tokategoriseringer over en årrække.EU bør anerkende at der ingen garanti er for at de grupper der kommer til at få gavn afændringerne nødvendigvis vil være fattigere end dem der mister sine præferencer.

Aid for TradeAid for Trade (AfT) er udviklingsbistand der gives med det specifikke formål at opbygge denlokale kapacitet til bedst muligt at indgå i international handel, og gennem dette opnåøkonomisk vækst der skal føre til fattigdomsbekæmpelse. Det bygger på forståelsen af atinternational handel er et kerneelement i bestræbelserne på at opnå økonomisk vækst, og atspecielt de mindst udviklede lande står med en række barrierer der gør at de ikke gavner mestmuligt fra denne handel. Disse strukturelle barrierer og svage kapaciteter er således med til atunderminere deres evne til at producere, konkurrere og herigennem maksimere deres udbyttefra international handel. AfT var fra sin start af (hvor det kun blev gennemført i WTO-regi)hovedsageligt fokuseret på at opbygge kapaciteten til at håndtere udformningen ogimplementeringen af handelsrelaterede politikker hos modtagerlandene, men udvidede sigsiden til at inkludere generel støtte til infrastruktur og de produktive sektorer.EU lancerede sin AfT strategi i 2007 med målet om at denne bistand skulle nå 14 milliarderkroner i 2010. Allerede i 2008 nåede man dog dette, og året efter, i 2009 voksede støtten til75 milliarder kroner. EU er således i dag den største donor indenfor handelsrelateret bistand iverden.Den nye meddelelse indeholder en række positive aspekter til forbedring af instrumentetseffektivitet, som bl.a. anerkendelsen af behovet for at fokusere AfT i de mindst udvikledelande (kun 22% af EU's AfT gik i 2009 til de mindst udviklede lande), tilskyndelsen til atudviklingslandene (med donorernes støtte) indarbejder handel i deres udviklingsstrategier ogderved ikke laver bistandsstrategier afkoblet fra andre politikområder, samt anerkendelsen afat der skal gøres en ekstra indsats for at hjælpe de små erhvervsdrivende i udviklingslandene.Disse tiltag og forståelser af hvad der skal effektiviseres og omstruktureres er positive, menser bort fra nogle væsentlige aspekter der bør adresseres:-EU skal arbejde for at AfT ikke blot fungerer som rapporteringskategori (der er i dag 6kategorier det kan rapporteres under i OECDs system), under hvilke privatsektorbistandog andre eksisterende programmer kan falde naturligt uden at der er tale om additionelbistand. Det er desuden væsentligt at AfT indgår som en koordineret og integreret delaf den resterende udviklingsindsats og ikke er koblet fra de andre initiativer der måtteforegå i beslægtede sektorer, både fra EU's side af, men måske væsentligst fra andreaktører der giver AfT sideløbende.Kun 25 % af partnerlandene føler at de har ejerskab over formuleringen ogimplementeringen af AfT. EU bør derfor understrege at medbestemmelse og ejerskab eren essentiel del af at der ikke blot investeres AfT i sektorer som donorerne finderstrategisk nyttige, men at beslutningerne om fokusering tages af modtagerlandet.EU bør anerkende at manglende eller negativt udbytte fra international handel ikke altidkan kobles sammen med lav lokal kapacitet, og at der kan således være negativesystemiske faktorer i det globale handelssystem der gør at udviklingslandene ikke fårmaksimalt udbytte. Det er væsentligt at AfT ikke bare bruges til at dække over disse(eller som kompensation for negative effekter af handelsreformer) men at manligeledes anerkender og adresserer de systemiske faktorers negative effekt.

Skatteindtæ gter - Mobilisering af egne ressourcer til finansiering af udviklingIndkomst fra skat er en eksistentiel del af alle lande som det økonomiske fundament ogprimære instrument til indkomstomfordeling, og intet vestligt samfund ville kunne fungereuden den skatte- og momsindtægt de modtager fra borgere og firmaer, eksport etc.Udviklingslandene er i nøjagtig samme situation men har ekstremt vanskeligt ved at genereredenne indkomst, internt fordi indtægterne fra indkomstskat ofte er exceptionelt lave, ogeksternt fordi konditionaliteter på lån og frihandelsaftaler med eksempelvis EU ofte krævergrader af handelsliberalisering der kan være med til at underminere mulighederne forskatteindtægt.Handelsliberalisering og de praksisser der følger med i form af eliminering af tarifbarrierer,begrænsede muligheder for beskatning af eksport etc. Bliver ofte implementeret som del afEU's frihandelsaftaler (FTA) for at være med til at opildne til udenlandske investeringer ud fraforståelsen af at dette vil være med til at støtte den lokale økonomi gennem indstrømning afudenlandsk valuta og skabelsen af lokale jobs. Problemet opstår for modtagerlandet, nårliberaliseringen af deres økonomi udføres til en sådan grad at deres muligheder for indkomstgennem skat undermineres.Concord Danmark byder det velkommen, at meddelelsen om Handel, Vækst og Udviklingunderstøtter EU-Kommissionens udkast til direktiver om offentliggørelse af oplysninger ombetalinger til regeringer fra udvindings- og træ og papirindustri både for virksomheder på EU’sfondsbørser og andre store EU-virksomheder. Et krav om offentliggørelse af virksomhedersskattebetalinger til regeringer, især for virksomheder der udvinder naturressourcer, er etafgørende første skridt i retningen af at mindske illegal kapitalflugt gennem korruption ogmultinationale selskabers skatteunddragelse. Hvert år forsvinder mere end 6500 milliarderkroner fra udviklingslandene igennem illegal kapitalflugt, hvor langt størstedelen sker gennemmultinationale selskabers skatteunddragelse, særligt indenfor de selskaber der udvindernaturressourcer. Hvis disse penge i stedet blev i udviklingslandene og blev beskattet ville demobilisere milliarder af kroner hvert år, og væsentligt mere end den samlede internationalebistand.Den illegale kapitalflugt er mulig fordi EU's regnskabsstandarter ikke afkræver af multinationaleselskaber at disse skal rapportere deres aktiviteter i de individuelle lande de befinder sig i, meni stedet blot oplyse en kollektiv årsrapportering for hele selskabet. Det åbner op for at dissekan benytte sig af såkaldttransfer mis-pricinghvor datterselskaber køber og sælger ydelser afhinanden til kunstigt høje priser og herigennem trækker overskuddet produceret iudviklingslande over i skattely, hvor der ikke skal betales skat.Handel af udvundede naturressourcer er en unik mulighed for mange udviklingslande til atmobilisere egne ressourcer til at finansiere deres udvikling, særligt gennem beskatning afudvindingsselskaberne. Det er helt centralt, at EU støtter en sådan mobilisering fremfor at giveincitamenter til at fritage udvindingsselskaber fra skattebetalinger.Handels, Vækst og Udviklingsmeddelelsen repræsenterer overordnet en forbigået mulighed forat identificere og konkret adressere de handels- og udviklingsforvridende forhold der i dag er

med til at underminere udviklingslandenes muligheder for indkomst gennem skat og som hvertår snyder dem for beløb væsentligt større end den udviklingsbistand de modtager. I detfremtidige arbejde med koblingen mellem handels, vækst og udvikling bør EU holde følgendefor øje:-EU's handelsaftaler skal sørge for ikke at underminere udviklingslandenes spinklegrundlag for indkomst gennem skat yderligere, ved eksempelvis at sørge for atformindskelse af tariffer ikke betyder formindskelse af toldindtægter som kanunderminere offentlige udgifter og investeringer.EU bør arbejde for at udviklingslandenes muligheder for mobilisering af egne ressourcergennem skat ikke undermineres af multinationale selskabers skatteunddragelse, samt atEU-Kommissionens forslag til direktiver om offentliggørelse af udvindingsvirksomhedersskattebetalinger ikke udvandes i forhandlingerne under det danske formandskab.Den investeringsåbenhed som EU efterspørger og bestræber sig på at indføre gennemfrihandelsaftaler er ikke nødvendigvis positiv for udviklingslandene, og EU'sinvesteringsaftaler bør derfor give politisk råderum til at disse selv kan kontrollere ogregulere investeringer ved eksempelvis at ekskludere specifikke sektorer frahandelsliberalisering eller støtte specifikke erhverv.EU bør ikke blot åbne op for politisk råderum til at kontrollere udenlandskeinvesteringer, men støtte udviklingslandene i at opbygge deres kapacitet til at håndteredette. Det vil gøre det muligt for landene at tage ansvar og få større ejerskab overderes egen erhvervsudvikling, og kan medvirke til at modarbejde den stadigteksisterende negative trend omkring at investeringer i udviklingslandene kontinuerligter alt for koncentreret i eksportorienteret primær produktion med begrænsedeforbedringsmuligheder for bl.a. beskæftigelse.

Indledning

ConcordDanmarksanbefalingertilEU'sfremtidigearbejdemedHandelogUdvikling

PolicyCoherenceforDevelopment

Reformenafudviklingslandeneshandelsfordele(GSP)

AidforTrade

Skatteindtægter‐Mobiliseringafegneressourcertilfinansieringafudvikling

2

3

3

4

6

7