URU, Alm.del - 2011-12 - Bilag 165: Midtvejsevaluering af Benins uddannelsesstrategi for 2006-2015, fra udenrigsministeriet

EvaluEringrEsuméBenin har for første gang udviklet enuddannelsesstrategi, der omfatterhele uddannelsessystemet fra ind-skoling, grundskole, overbygning,erhvervsuddannelser til lange videre-gående uddannelser, forskning samtalfabetisering og voksenuddannelse.Sektoren involverer hele fire mini-sterier. Den ambitiøse uddannelses-strategi, der dækker en tiårig periode(2006-2015), er nu blevet evaluerethalvvejs inde i forløbet med detformål at udarbejde konkrete anbefa-linger til brug for den tredje og sidstefase. Indsatsen er blevet analyseretpå tre områder: Resultaterne på deforskellige niveauer af uddannelses-systemet, forvaltning og styring,samt finansiering. Evalueringen erbestilt af Frankrig, Danmark og Beninog er fortaget af konsulentfirmaetCowi/AS i perioden januar til septem-ber 2011.

2011.04med de målsætninger, både Benin ogdet internationale samfund har sat sig,herunder 2015 Målene om at sikre allebørn en grundskole uddannelse. Mende to tiltag er gennemført, uden at deøkonomiske eller de uddannelsesmæs-sige konsekvenser er blevet tilstræk-keligt gennemtænkt. De har såledesgivet store udfordringer i forhold tilkvaliteten af undervisningen og ført tilet markant pres på alle niveauer i ud-dannelsessektoren.Den overordnedestyring, monitoreringog koordineringaf uddannelsessekto-ren har været mangelfuld, fordi de an-svarlige komiteer ikke har fungeret. Dethar blandt andet ført til en manglenderegulering af, hvor mange studerendeder går videre i uddannelsessystemet,og hvilke uddannelser de kanaliseresind i.De økonomiske forudsætninger forfinansieringener blevet undermineret

Overordnede konklusionerBenins uddannelsesstrategi errelevantog gennemtænkti forhold til, hvordanman vil nå sine målsætninger på de for-skellige uddannelsesniveauer, hvordanman koordinerer en sektor, der spæn-der over fire ministerier, og hvordantiltagene skal finansieres. Alligevel stårlandet overfor store udfordringer på ud-dannelsesområdet.Bæredygtighedeni strategien er enudfordring, blandt andet fordi Beninsregering har gennemført to omfat-tende tiltag, som ikke var en del afden oprindelige plan. Det ene er gratisadgang til indskoling og de seks årsgrundskole. Det andet er, at staten selvhar ansat de lærere, der før blev betaltaf lokalsamfundet. De politiske beslut-ninger er populære og har sammenmed oplysningskampagner ført til enmarkant stigning i antallet af børn, dergår i skole. Udviklingen er i god tråd

DelkonklusionerIndskoling er populærSom led i at forbedre skolesystemet erdet besluttet, at der skal sættes ind heltfra børnene er små. Tilbuddet om ind-skoling (’maternelle’) for børn mellemtre og fem år er blevet så populært, atantallet af elever i indskolingen på barefem år er mere end tredoblet fra 27.673elever til 97.333 i 2010. Antallet liggerdermed allerede højere end målet for2015.Det har dog været svært at matchedet hastigt stigende antal børn med ettilsvarende antal kvalificerede lærere,undervisningsmaterialer og infrastruk-tur. Desuden kritiseres den pædagogi-ske linje for at fokusere på at forberedebørnene til grundskolen i stedet for enbredere tilgang, hvor barnets behovfor udvikling, ernæring, sundhed ogbeskyttelse ses som en helhed. Ifølgeevalueringen er der behov for en økono-misk analyse af den gratis indskoling,for at vurdere om tilbuddet er bæredyg-tigt.Grundskolen omfatter næsten allebørnMed en stigning i antallet af børn igrundskole (’primaire’) på 50 % i desidste fem år, og 94 piger for hver 100drenge, er målsætningen om sko-legang for alle børn tæt på at væreopfyldt. Mens Benin har gjort godefremskridt med at få piger i skole, erder ikke gjort meget for at få børn med

specielle behov eller børn, der aldrighar gået i skole, integreret i skolesy-stemet. Der er også stadig markanteregionale forskelle. Forsøg med etgratis måltid mad midt på dagen harhaft en positiv effekt på at tiltrækkeog fastholde børn i skolen. Menevalueringen vurderer, at det vil krævefor mange ressourcer at introducereordningen i alle skoler, og foreslår der-for, at en udbygning af skolemadsord-ningen målrettes de fattigste områderaf landet.Selvom antallet af lærere er steget støt,har det ikke kunnet holde trit med detstigende antal elever. Der er derforfortsat mange elever per lærer (omkring50 børn). Det er også stadig et stortproblem, at cirka hver anden elev ikkemestrer tilstrækkelige færdigheder forsin årgang, og at 16-20 % af elevernemå gå en klasse om.Skolerne arbejder med at indføre nyeundervisningsprogrammer, og der blivergjort en stor indsats for at uddanne ogopkvalificere lærere. Ifølge de intervie-wede lærere er der ikke længere så storen mangel på undervisningsmaterialer,som tidligere, selvom materialerne erujævnt fordelt på grund af mangler i detcentrale distributionssystem.Der er behov for at indføre nye un-dervisningsprogrammer og undervis-ningsformer, der i højere grad aktiverereleverne, for at sikre en tilstrækkeligfaglig støtte til lærerne og for at styrkeskoleinspektørernes rolle på skolerne.Kvaliteten af undervisningen ioverbygningen kan ikke følge medMålet for overbygningen (’secondaire’)er at forbedre kvaliteten af undervis-ningen og sikre adgang til overbyg-ningsuddannelsen i hele landet. På femår er antallet af elever på første del afoverbygningen steget med 69 % ogmed 112 % i anden del. De begrænsede

budgetter har ikke kunnet følge medstigningen i elever, og der er ikke gjortnoget for at regulere adgangen, hvilketer en udfordring i forhold til at forbedrekvaliteten af undervisningen. Knap hverfemte elev må stadig gå en klasse om,og der mangler fortsat undervisnings-materiale, lærere, klasseværelser ogordentlige undervisningsfaciliteter.Evalueringen anbefaler, at Beninmindsker uligheden i adgangen tiloverbygningen ved at sikre en bedrefordeling af disse skoler i hele landetog ved at støtte marginaliserede grup-per af elever. Desuden skal der sættesind for at sikre, at alle skoler har detgrundlæggende undervisningsmate-riale. Samtidig understreger evaluerin-gen nødvendigheden af at introducereadgangsbegrænsning for at kunnetilbyde en overbygningsuddannelse afen ordentlig kvalitet. Der er desudenbehov for at arbejde hen imod en bedrebalance mellem de boglige og de tekni-ske uddannelser.Erhvervsuddannelserne skal tilpassesarbejdsmarkedets behovTrods målsætningerne om, at et stigen-de antal unge skal have en erhvervsud-dannelse, er tilgangen til erhvervsud-dannelserne stagneret. Det gælder isærde klassiske tekniske skoler, hvor antal-let af elever er faldet fra 11.249 i 2005 til8.266 i 2009. Den største udfordring forerhvervsuddannelserne er at tilpassedem til det lokale arbejdsmarkeds be-hov, idet der er stor ledighed for ungeuddannet på de tekniske skoler. Menområdet har været underprioriteret ogudviklingen af uddannelserne har værethæmmet af mangel på ressourcer ogpolitisk styring.En ny form for mesterlæreuddannelseer blevet indført, der søger at forbedrekvaliteten i traditionelle håndværks-uddannelser ved at kombinere denpraktiske læring med boglige fag. Den

nye mesterlæreruddannelse har haftstørre succes med at tiltrække elever.Her er antallet af unge under uddan-nelse steget fra 1.370 i 2006 til 5.719 i2010. De færdiguddannede elever er enattraktiv arbejdskraft i den uformelleøkonomi. Men under hver femte har p.t.afsluttet uddannelsen med et formeltdiplom, og uddannelsernes effektivitetog bæredygtighed bør ifølge evaluerin-gen undersøges nærmere.Universiteter er populære menforbeholdt den økonomiske eliteRegeringen har ikke gjort noget for atregulere adgangen til universiteterne,men derimod gjort adgangen gratis.I forhold til andre afrikanske landehar Benin et stort antal studerendepå de lange videregående uddannel-ser, samtidig med at hovedparten afde studerende vælger fag med storarbejdsløshed. Den store søgning til delange videregående uddannelser er enudfordring på universiteterne, hvor dernu er 74 studerende for hver underviser(på de klassiske fakulteter mere end100 studerende per underviser) mod 44i 2005. Den er også en udfordring forBenins økonomi, der lider af en svagudvikling af den moderne sektor og fåjobmuligheder for folk med længereva-rende uddannelser.Der bruges en del ressourcer på ikkefaglige udgifter som stipendier forde studerende samt studieboliger ogkantiner. Stipendierne bliver tildelt efterpræstation og bliver ikke brugt strate-gisk til at fremme ligestilling eller giveadgang til studerende fra de lavestesocialgrupper (80 % af de studerendekommer fra de 20 % mest velhavendesociale lag i landet).Ambitiøst tilbud om alfabetiseringendnu ikke begyndtMens de fleste yngste elever i dagfår en grundskoleuddannelse, sersituationen anderledes ud for voksne

beninere. I 2005 var 63 % af den voksnebefolkning i Benin analfabeter. Må-let er at sikre undervisningstilbud tilalle mellem 15 og 49 år. Der er årligealfabetiseringskampagner, og omkring20.000 til 30.000 voksne lærer årligt atlæse. Det er dog langt under målene på55.000 i 2008 og 90.000 i 2015. Ifølgeuddannelsesstrategien burde ansva-ret for uddannelsestilbuddene væreuddelegeret til civile organisationer ogprivate aktører, men det er endnu ikkesket. Evalueringen vurderer, at der erbehov for væsentligt flere ressourcer tildette område.Styring og samarbejde halterDer er oprettet tre komiteer medansvar for at overvåge, styre og koordi-nere Benins uddannelsesstrategi, derspænder over hele fire ministerier. Etteknisk sekretariat står for planlægning,løbende overvågning og dokumentationaf udviklingen. Evalueringen vurderer,at det overordnede ledelsessystem errelevant for et projekt af dette omfang.Men af de tre komiteer har kun denkoordinerende komite været aktiv ogkun på ad hoc basis.Ifølge evalueringen er en del af forkla-ringen, at der er for mange medlemmeri de tre komiteer og for uklar definitionog fordeling af roller. Det tekniskesekretariat har heller ikke fungerettilfredsstillende på grund af manglendemidler, uklare medarbejderprofiler ogusikkerhed i ansættelsesforholdene.Endelig har ministerierne ingen tradi-tion for at samarbejde, ligesom de tiltider har modstridende interesser.Trods forbedringer i dialogen mellemBenins regering og donorlandene påuddannelsesområdet de seneste år, harregeringen ikke i tilstrækkeligt omfangtaget teten omkring koordinering ogstyring af samarbejdet med donorerne.Samarbejdet med civile organisationerog private aktører har givet blandede

resultater, selv om organisationerne bi-drager til at opfylde målene i strategien.Skæv fordeling af budgettetI 2011 gik ca. en fjerdedel af Beninssamlede budget til uddannelsessekto-ren. På uddannelsesområdet går overhalvdelen af budgettet (53 %) fortsat tilindskoling og grundskolen. Fordelingenaf ressourcer i resten af sektoren er æn-dret, så overbygningen og de tekniskeuddannelser i dag får færre midler, mensde lange videregående uddannelser ogforskningen får flere ressourcer. Voksen-uddannelsen udgør trods en fordoblingfortsat kun en meget lille del af desamlede udgifter. De løbende udgifter –herunder ikke mindst lønninger – udgøren større og større andel af det samledebudget. Stigningen i udgifter til persona-le er sket på bekostning af investeringeri skolernes faciliteter og byggeri, mensamtidig har de fleste af ministeriernehaft svært ved at anvende investerings-budgettet inden årets udløb.UdfordringerEvalueringen viser, at der fortsat erstore udfordringer i Benins uddan-nelsessektor. Det er afgørende for dennæste fase af uddannelsesstrategienat sikre kvaliteten i uddannelsernepå alle niveauer og at sikre en bedrebalance mellem ressourceforbruget påde tekniske og de akademiske uddan-nelser. Uddannelserne skal i højeregrad rette sig mod arbejdsmarkedetsbehov. Der skal sikres tilstrækkeligfinansiering og uddelegeres merebeslutningskompetence til skoler ogskoleledere.Der er brug for bedre informationer ogmere detaljeret statistik for uddannel-sessektoren. Et landkort med skole-data ville kunne give et overblik overuddannelsestilbuddet i forskellige egneaf landet og synliggøre geografiskeuligheder så man bedre kan målretteindsatsen.

AnbefalingerEvalueringen kommer med en rækkespecifikke anbefalinger til hvert uddan-nelsesniveau samt til den fremtidigekoordinering og finansiering. På detoverordnede niveau anbefaler evalu-eringen desuden:• At målsætninger og uddannelses-programmer indenfor hvert uddan-nelsesniveau revideres og opdateres.Decentralisering bør være en delaf processen, så aktører på alleniveauer af uddannelsessystemetbliver involveret.• At der tages højde for forsinkelseri programmerne og arbejdes medrealistiske forventninger omkring ka-paciteten til at gennemføre program-

merne. Der skal laves en prioriteringaf opgaverne indenfor hvert uddan-nelsesprogram.• At der udarbejdes en ny plan forbåde finansiering og forvaltning afressourcer baseret på en ny finansielmodel.• At de overordnede styringsorganergenetableres og gøres funktionelleved blandt andet at vurdere og ju-stere sammensætningen af medlem-mer og deres kompetencer.• At det tekniske sekretariat tildelestilstrækkeligt personale og et pas-sende driftsbudget. Dets opgaver børdefineres præcist og have målbareindikatorer.

• At der nedsættes en ad hoc kom-mission med det formål at regulereadgangen til overbygnings- og vide-regående uddannelse. Uddannelses-tilbuddene bør hænge bedre sam-men med landets socioøkonomiskebehov.• At der udvikles en kommunikations-strategi for at sikre, at alle aktørerføler ejerskab til og ansvar for, atuddannelsesstrategien bliver gen-nemført.• At der gennemføres den nødvendigetræning og kapacitetsopbygning afaktørerne på baggrund af den organi-satoriske analyse, der er gennemførti 2011.

DaniDas kommEntarErEvalueringen har leveret et vigtigtinput til den planlagte revision afBenins uddannelsesstrategi. Det ermeget tilfredsstillende, at Evalueringenblandt de mange udfordringer også kanbekræfte de fremskridt og tiltag, derer sket i grundskoleuddannelsen – etområde som den danske støtte isærhar fokuseret på. Danida er enig i, atuddannelsesstrategien har været foroptimistisk og for lidt fokuseret samt i,at der burde være sket en mere trinvisimplementering af strategien. Ligele-des er Danida enig i at lav kapacitet,en uklar rollefordeling i de styrende ogkoordinerende enheder, samt begræn-sede finansielle ressourcer i høj gradbærer skylden for, at mange målsætnin-ger ikke er blevet nået. Det ville haveværet nyttigt, hvis evalueringen havdebidraget med dybere liggende analyserog forklaringer på, hvorfor nogle mål-sætninger trods alt er blevet nået, mensandre ikke er det.Danida anerkender, at indførelsen afgratis skolegang har ført til en rækkeudfordringer med hensyn til kvaliteteni undervisningen, ført til et øget prespå alle uddannelsesniveauer, og lagt etstort økonomisk pres på sektoren. Sam-tidig finder Danida, at kritikken af dengratis skolegang er for mekanistisk ogikke i tilstrækkelig grad bygger på enforståelse for den politiske og socialekontekst.Danida er enig i anbefalingerne, derer i god tråd med tidligere studier. Deotte generelle anbefalinger indgår iden overordnede plan for en revisionaf uddannelsesstrategien. Samtidig ind-går de specifikke anbefalinger som etvigtigt input i en række arbejdsgrupper.Det er de fire uddannelsesministerieri Benin, der i sidste ende har ansvaretfor at gennemføre anbefalingerne. MenDanmark, der er leder af donorgruppeni uddannelsessektoren i Benin og somsammen med Verdensbanken er blevetvalgt ind som medlem af en nyoprettetkomité til revidering af uddannelses-strategien, vil spille en aktiv rolle i atsikre, at anbefalingerne indgår i udvik-lingen af uddannelsessektoren i Benin.Det gælder især tiltag, der skal højnekvaliteten af uddannelse, sikre en bedrefordeling af undervisningsmaterialersamt støtte en kortlægning af uddan-nelsesfaciliteterne og fordelingen afressourcer. Desuden vil man fra danskside støtte tiltag, der sikrer en mereligelig adgang til uddannelse.