URU, Alm.del - 2011-12 - Bilag 112: Dansk resumé af evaluering af det danske naboskabsprograms støtte til økonomisk udvikling, fra udenrigsministeriet

EvaluEringrEsuméEvalueringen vurderer støtten tiløkonomisk udvikling under Nabo-skabsprogrammet, Danmarks bila-terale hjælpeprogram til 15 af EU’snabolande i Øst- og Sydøsteuropa.Programmet blev indledt i 2004 meden bevilling på 742 mio. kr. til enførste fase. Evalueringen fokusererisær på de igangværende aktiviteterunder anden fase af programmet(2008-2012). I denne periode er derer i alt bevilget ca. 1 mia. kr., hvorafomkring 40% er gået til en bredvifte af aktiviteter under overskriften’økonomisk udvikling’. Evaluerings-holdet har besøgt tre lande: Kosovo,Serbien og Armenien. Derudover erindsatserne i Montenegro, Ukraine,Bosnien-Herzegovina og Albanienblevet analyseret gennem studieraf relevante dokumenter. Evaluerin-gen er gennemført i et samarbejdemellem tre konsulentfirmaer: danskeOrbicon, britiske GHK og tyske Pinto.

2011.08Det skal dog ses i lyset af, at investe-ringer i moderne teknologi på smålandbrug umiddelbart koster arbejds-pladser, men samtidig er en forud-sætning for nye jobmuligheder på lidtlængere sigt.Naboskabsprogrammet får ros for athave samarbejdet tæt med de natio-nale myndigheder og andre donorer.Det har øget effektiviteten og hindretoverlap, men det har samtidig gjort detvanskeligt at udnytte synergien medandre danske indsatser. Evalueringenhar også vurderet anvendeligheden afde erfaringer, der er gjort i Naboskabs-programmet. Her konkluderes det, atprogrammet giver gode mulighederfor at afprøve forskellige elementer afstøtte, der sigter på at fremme økono-misk vækst, og dermed kan være envigtig inspirationskilde for de mangebeslægtede programmer, der er i gangeller på vej i Afrika og Asien.

Overordnede konklusionerEvalueringen vurderer at de aktiviteter,Naboskabsprogrammet støtter underoverskriften ’økonomisk udvikling’, ersærdeles relevante. Programmet sætterfokus på landbrug og fødevareindustri,der prioriteres højt i alle landene. Herhar programmet også valgt den rigtigetilgang ved at se på hele værdikædenfra ’jord til bord’ ved hjælp af en bredvifte af koordinerede indsatser indenfor erhvervsuddannelser, adgang til lånog kreditter med mere.Selv om evalueringen er foretaget påså tidligt et tidspunkt, at langtidsef-fekterne af programmet endnu ikkekan gøres op, har evalueringsholdetfundet adskillige konkrete tegn, dertyder på, at aktiviteterne kan og vilføre til varige forbedringer. Blandtandet er der skabt nye arbejdspladserom end ikke så mange som forventet.

BaggrundDet danske Naboskabsprogram erDanmarks bilaterale hjælpeprogram tilEU’s nabolande i Øst- og Sydøsteuro-pa. Programmet har både til formål atstøtte landene og at styrke Danmarksposition og indflydelse i landene.Programmet blev indledt i 2004 meden bevilling på 742 mio. kr. til fase 1,der løb frem til 2008. Fase 2, der løberfrem til 2012, dækker 15 lande. Detprioriterer fire indsatsområder, hvorafet er økonomisk udvikling, herun-der erhvervsudvikling og fremme aføkonomisk vækst og jobskabelse, somer blevet støttet i Kosovo, Serbien,Rusland, Armenien, Montenegro, Alba-nien, Bosnien-Herzegovina og Ukraine.I alle de otte lande har landbrug ogfødevareindustri fået støtte på forskel-lig vis, men indsatserne varierer fraland til land og dækker en bred vifteaf aktiviteter som fremme af et godterhvervsklima, erhvervsuddannelser,adgang til finansielle serviceydelserog støtte til værdikæder. Evalueringenanalyserer primært programmets fase2 og har vurderet tre lande særlig dyb-degående, nemlig Armenien, Kosovoog Serbien. Alle tre lande er i gruppenaf højt prioriterede lande i strategienfor Naboskabsprogrammets fase 2.

kreditter til de nødvendige investerin-ger. Arbejdsløsheden – ikke mindstblandt de unge – er desuden stegetbetydeligt. Selv om der er spæde tegnpå fornyet økonomisk vækst i nogleaf landene, er det langt fra nok til attackle ungdomsarbejdsløsheden ogbehovet for udvikling på landet. Detforstærker behovet for netop de ting,Naboskabsprogrammet fokuserer på,såsom forbedret adgang til lån ogerhvervsuddannelse til unge. Behovetfor en målrettet indsats forstærkesyderligere af udsigten til, at landbru-get i flere af landene er på vej til atmiste statsstøtte, lige som det vil bliveudsat for øget konkurrence, når denbeskyttelsestold, landene hidtil harlagt på landbrugsimport fra EU, i dekommende år gradvist afvikles.EU og andre donorer drosler nedDen socioøkonomiske udviklings-proces nabolandene er i gang med,påvirkes i høj grad af de krav, somderes tilnærmelse til EU stiller. EU,som den største og vægtigste donor,tilbyder da også en række særligestøtteprogrammer, men disse er ikketilstrækkelige til umiddelbart at klarede omfattende og store udfordringer,omstillingen medfører. Evalueringenpeger på, at EU’s interesse for nabo-landene i øst kan være vigende. Demå konkurrere med nabolandene modsyd, efter den dramatiske udvikling iNordafrika. Hertil kommer, at enkelteandre donorer synes at være på vej udaf regionen. Afrikas og Mellemøstensandel af den totale udviklingsbistander stigende, og det sker på bekostningaf andre regioner. På den baggrundhar det danske Naboskabsprogramen vigtig position, og programmet ertilmed betydningsfuldt set i forholdtil den støtte, andre donorer giver pådette område.

Case: Gartneri i KosovoEvalueringsholdets møde medlandmænd, fødevareindustri, super-markedskæder og eksportører af frugtog grøntsager i Kosovo bekræftede,at de aktiviteter, programmet harstøttet i gartnerisektoren har bidragettil at udvikle en ny iværksætterånd isektoren, og at den fører til en bådestørre og bedre produktion, højeresalgspriser og – i den sidste ende – tilstørre indkomster. Disse forbedringer vilifølge evalueringen sandsynligvis haveen varig effekt.

DelkonklusionerHjælpen er relevant – og falder på ettørt stedØkonomisk udvikling og jobskabelsepå landet udgør store udfordringer oger højt prioriteret i de lande, Nabo-skabsprogrammet dækker. På denbaggrund er programmets fokus påhele værdikæden i landbrug og føde-vareindustri særdeles relevant. Hertilkommer, at den globale finanskrise harramt Øst- og Centraleuropa hårdereend de fleste andre regioner i verden,og det er gået særligt hårdt ud overlandbrugets adgang til at få lån og

På rette sporEvalueringen analyserer aktiviteter, derendnu ikke er afsluttede, og flere afdem har oven i købet kun været i gang ikort tid. Det er derfor begrænset, hvadder kan konkluderes om resultater ogeffekt, men evalueringen har set påtendenser og vurderet, om program-met er skruet rigtigt sammen, og omaktiviteterne er på rette spor til at nåderes mål. Overordnet er konklusionen,at en tredjedel af aktiviteterne følgerden køreplan, der er lagt, mens to tred-jedele delvist gør det eller på vej til atgøre det. Der er også flere lovende tegnpå, at de igangværende aktiviteter kanog vil føre til varige forbedringer, mender er så få data til rådighed, og akti-viteterne har været i gang i så kort tid,at det er for tidligt at komme med klarekonklusioner om indsatsernes bære-dygtighed. Dog peger evalueringen på,at i de tilfælde, hvor der stilles kravom, at modtagerlandet også bidragerøkonomisk til en indsats, ses der tegnpå styrket engagement og deltagelse.Arbejdspladser skabes – og fjernesDer er i flere tilfælde tegn på, at ind-satserne har skabt nye arbejdspladser,men ikke i det omfang, som det varforventet i programdokumenterne. Detskal imidlertid ses i lyset af, at landbrug

og fødevareindustri er hårdt ramt af denkombinerede finansielle og økonomiskekrise. De relativt få nye arbejdspladserhænger desuden sammen med, at langtde fleste af landbrugene i de lande, pro-grammet omfatter, traditionelt er småfamiliebrug. Men det spiller også ind,at programmet fokuserer på at sætteproduktionen i vejret ved at introduceremoderne – og arbejdskraftbesparende –teknologi. Det illustrerer, at ambitionenom på en gang at øge landbrugets ogfødevareindustriens konkurrencedyg-tighed og samtidig skabe nye arbejds-pladser er en stor udfordring, fordiforsøget på at forbedre konkurrenceev-nen ofte vil medføre tab af arbejdsplad-ser på kort sigt. Det understreger ogsåbehovet for at kvalificere arbejdskraftentil at varetage den nye type af arbejds-pladser, som skabes i den modernise-rede fødevareindustri, blandt andetved hjælp af de erhvervsuddannelser,som programmet også yder omfattendestøtte til.

kom klart til udtryk både i de tre lande,evalueringsholdet besøgte, og i dedokumenter, holdet gennemgik fra deøvrige lande. Blandt de gode eksemplerpå, hvordan tilpasningen konkret skernævnes indsatserne i Kosovo, hvorindkøbene i forbindelse med støttentil erhvervsskolerne sker gennem dennationale indkøbsorganisation, somprogrammet i øvrigt er det eneste do-norprogram, der benytter.…og for koordineringDanmark har også ry for at være i frontmed hensyn til donorkoordinationen.Danmark koordinerer aktivt sin ind-sats med andre donorer på en megetkonkret måde: Indsatserne program-meres i Naboskabsprogrammets fase 2i stigende grad i fællesskab med andredonorer og gennemføres ofte gennemsåkaldt delegeret partnerskab, dvs. aten anden donor gennemfører den ind-sats, Danmark er med til at planlæggeog finansiere. Fem ud af de syv pro-grammer, der på evalueringstidspunktetvar i gang under programmets fase 2,gennemføres via delegerede partner-skaber. For eksempel sker støtten tilfinansielle ydelser på landet i Ukraine iet tæt samarbejde med Den EuropæiskeBank for Genopbygning og Udvikling(ERDB), og den er fuldstændig harmo-niseret og tilpasset til regeringens ogandre store donorers aktiviteter i denfinansielle sektor. Den fremgangsmådehar resulteret i, at Naboskabsprogram-met stort set har undgået de overlapmed andre donorprogrammer, der ellersofte ses.Det kniber med sikring af synergiDet delegerede partnerskab har ogsåvist sig at være en god metode til atfremme omkostningseffektivitet, mensamtidig peger evalueringen på, at detkan medføre særlige ledelsesmæs-sige og administrative udfordringer atoverlade gennemførelsen af et programtil andre. For eksempel kan det vanske-

liggøre at udnytte synergien med andredanske indsatser. I flere tilfælde vidstede organisationer, partnerskabet vardelegeret til, ikke noget om de indsat-ser, Danmark i øvrigt støtter i landet.I Armenien var der endda eksemplerpå, at aktører involveret i forskelligekomponenter inden for samme programkendte meget lidt til hinanden. Dettehæmmer opnåelsen af synergi, ogevalueringen konstaterer overordnet,at de potentielle synergieffekter synesat have været vanskelige at realisere inogle tilfælde.Aktiv ambassade kan gøre en forskelNaboskabsprogrammet administre-res fra Udenrigsministeriet i Køben-havn, mens de danske ambassaderinddrages i videst muligt omfang iplanlægning og koordinationen afprogrammet. Men da Danmark kun harambassader i enkelte af naboskabs-landene kan det være vanskeligt atfølge programmerne lokalt. Evaluerin-gen fremhæver især ambassaden iSerbien, som har været aktivt invol-veret i gennemførelse af en rækkeprogrammer og har således spillet enmeget aktiv og synlig rolle. Evaluerin-gen finder bl.a., at dette engagementafspejles i tættere kontakt til de lokalemyndigheder, styrket donorkoordine-ring samt bedre muligheder for hurtigtat løse akut opståede problemer, og atdette bidrager til at øge programmetssynlighed og styrker det lokale kend-skab til den danskstøttede indsats.Dette ses som et illustrativt eksempelpå, at en aktiv ambassadeindsats kanhave positiv betydning for Naboskabs-programmet.Løbende kontakt fraUdenrigsministeriet bør styrkesDet er en stor udfordring for det relativtlille Naboskabskontor i Udenrigsmini-steriet at overvåge den nuværende vifteaf indsatser i naboskabslandene. Ifølgeevalueringen udtrykker forskellige aktø-

Case: Erhvervsuddannelse iArmenienDer er tegn på, at støtten til erhvervsud-dannelse i Armenien har ført til forbedrin-ger, der vil vare ved. Antallet af studerendeer steget med 20-25 % fra 2009 til 2010 påde skoler evalueringen har set på, ligesomder ses andre tegn på forbedringer, her-under at de kompetencer, de studerendeopnår nu bedre matcher behovene påarbejdsmarkedet. De 16 støttede skoleromtales konsekvent som succeshistorier,både af regeringen, skolernes ansatte, destuderende og de lokale arbejdsgivere,som i stort omfang rekrutterer ansattedirekte fra skolerne.

rer bekymring for, at Naboskabskon-toret ikke i tilstrækkeligt omfang harmulighed for at engagere sig i planlæg-ning og styring af aktiviteterne. Dettevar mest udtalt i Armenien, men også iKosovo og Serbien blev det kritiseret, atder ikke er tilstrækkelig direkte kontaktmed Naboskabskontoret i København,som derved får for lidt kendskab til delokale aktiviteter.Evalueringsholdet fremhæver, atprogrammet og dets komponenter erblevet knapt så brede og komplekse,som de var i starten. Men de er fortsatret ambitiøse, og med en tidsramme påtre år giver det reelt kun cirka to år tilat gennemføre aktiviteterne og opnåde ønskede resultater. Det går ud over

AnbefalingerEvalueringen rundes af med ti konkreteog ret detaljerede anbefalinger. Blandtde centrale anbefalinger er:• Danmark bør fortsætte sin betyde-lige og fleksible støtte til økonomiskudvikling i naboskabslandene som etsupplement til EU’s støtteprogram• Den danske støtte bør også fremoverfokusere på landbrug og fødevare-industri og på sammenhængen tilerhvervsuddannelser, adgang tilfinansielle serviceydelser mm.

• De danskstøttede programmer børsom standard have en tidsrammepå fire-fem år for at sikre tilstræk-kelig tid til at sikre en varig effekt ogbæredygtighed• For klart at signalere ønsket ompartnerskab og nationalt ejerskabbør alle fremtidige programmer stillekrav om national medfinansiering• De danske ambassaders potentiellerolle i Naboskabsprogrammet børundersøges yderligere og defineresklarere.

DaniDas kommentarerDanida glæder sig over evalueringenskonklusioner om, at dansk støtte tiludviklingen af den private sektor tiløkonomisk udvikling og jobskabelse iNaboskabslandene er relevant og effek-tiv. Evalueringen bekræfter desuden, atindsatsen har haft det rette strategiskefokus på rammebetingelser og forud-sætninger for at styrke og moderniserelandbrug og fødevareindustri, og atdenne type indsatser er nødvendige forat skabe bæredygtig økonomisk ud-vikling i Naboskabslandene. Danida erenig med evalueringen i, at erfaringernefra Naboskabsprogrammerne ikke kunkan bruges i naboskabslandene, og devil blive anvendt til at styrke Danmarksvoksende bilaterale bistand til økono-misk udvikling i andre dele af verden,f.eks. Afrika. Evalueringens anbefalin-ger er konstruktive og vil indgå i denigangværende formulering af en ny stra-tegi for Naboskabsprogrammets næstefase, der løber fra 2013-17.