URU, Alm.del - 2011-12 - Bilag 109: Dansk resumé af Fællesevaluering af Indsatser mod Korruption

EvaluEringrEsuméFællesevalueringen af fem donorlan-des indsatser imod korruption dæk-ker perioden 2002-09 og bygger pålandebesøg i og studier af fem lande:Bangladesh, Nicaragua, Tanzania,Vietnam og Zambia. Landebesøgenefandt sted i perioden fra november2009 til april 2010. Bag evaluerin-gen står Instituttet for Evaluering afInternationalt Udviklingssamarbejde(SADEV, Sverige), Den Asiatiske Ud-viklingsbank (ADB)) og de statsligebistandsorganisationer i Danmark(Danida), Norge (Norad), Storbritan-nien (DfID) og Sverige (Sida). Noradledede donorgruppens arbejde medkoordinering af evalueringen, der erforetaget af de britiske konsulent-firmaer ITAD og The Law & Develop-ment Partnership Limited (LDP) isamarbejde med konsulenter fra deinvolverede lande.

2011.07den medvirket til at styrke institutio-ner og systemer i alle de fem lande,evalueringen omfatter. Donorerne harogså bidraget til at ændre bevidsthedenom korruption i partnerlandene og haften positiv indflydelse på dagsordenenmht. korruptionsbekæmpelse i deforskellige lande. Der peges dog ogsåpå en række begrænsninger, bl.a. at depositive resultater ikke afspejles i fald ikorruptionen i nationale data og indek-ser, men det, at korruption nu diskute-res mere åbent, ses som et tegn på, aten proces er sat gang, som donorernekan bidrage yderligere til. Evalueringenfremhæver adskillige eksempler på, atgræsrødders overvågning af myndig-heder har styrket lokal ansvarlighed,og den peger på, at afsløring af små ogstore korruptionsskandaler kan være etsundt tegn på, at korruption nu ofterekommer frem i lyset.Men risikoen for misbrug af bistandener fortsat betydelig, og forskellige skan-

Overordnede konklusionerKorruption er inden for de seneste tiår rykket højere op på den politiskedagsorden og diskuteres nu megetmere åbent end tidligere i både do-nor- og i udviklingslande. Det skyldesikke mindst de nye principper forudviklingsbistand, der blev formulereti Paris-erklæringen fra 2005. I forlæn-gelse af disse principper kanalisererdonorerne en stadig større del af deresbistand gennem partnerlandenes egnesystemer, hvilket har ført til øget fokuspå disse systemer og deres svagheder.Sammen med ratificeringen af FN’sAntikorruptions-Konvention (UNCAC)har det bidraget til, at donorerne harøget deres indsats imod korruption ogfor god regeringsførelse.Evalueringen konkluderer, at dono-rernes konkrete støtte til at bekæmpekorruption i varierende grad har væretrelevant og effektiv. Blandt andet har

BaggrundEvalueringen tager udgangspunkt i FN’sAntikorruptions-Konvention (UNCAC)fra 2003, som alle donororganisationer-ne bag evalueringen har tilsluttet sig.De fem partnerlande, som evalueringendækker, er udvalgt, så forskellige for-hold er repræsenteret (politiske vilkår,donorindsatser, civilsamfundsforholdosv.). Fælles for dem er dog, at korrup-tion anses for udbredt.Evalueringen understreger, at detkræver andet og mere end specifikkeanti-korruptionsindsatser at bekæmpeog forebygge korruption. Den støtte,der ydes under brede overskrifter som’god regeringsførelse’ (f.eks. styrkelseaf den offentlige, finansielle administra-tion) og ’styrkelse af civilsamfundet’, eruhyre vigtig, og de indsatser har evalu-eringen derfor også kigget på.Derudover er der i hvert af de fem landeudvalgt en sektor eller et område, hvorde fem donorers konkrete indsats for atreducere korruptionen er analyseret. IBangladesh er der set på grunduddan-nelse, i Nicaragua på naturressourcer,i Tanzania på generel budgetstøtte, iVietnam på infrastruktur på landet, ogendelig blev der set på sundhedssekto-ren i Zambia.

(UNCAC) i 2003 og Paris-erklæringenom mere effektiv bistand fra 2005har bidraget til at ændre donorernesfokus på korruption og tilgang til densbekæmpelse. Donorerne har bl.a. øgetderes støtte til forbedring af partner-landenes offentlige forvaltning ogadministration. Sideløbende er tidligeretiders projektbistand gradvist blevetafløst af mere program- og budget-støtte, og donorerne har styrket deresinterne politik på korruptionsområdet.Det har den afledte effekt, at kampenimod korruption ikke blot handler om atundgå misbrug af donorernes ’egne’ bi-standsmidler, men i stigende grad ogsåom generelt at forebygge korruption ipartnerlandet, bl.a. ved at fremme godregeringsførelse.Øget fokus på korruptionrummer også farerEvalueringen understreger, at dono-rernes øgede fokus på korruption ogrisikoen for svagheder i partnernesegne systemer kan få dem til at agerepå en måde, der strider imod inten-tionerne i Paris-erklæringen. F.eks.har donorer trods deres principielletilslutning til Paris-erklæringen valgt atkanalisere bistand gennem parallelleprojektenheder i et forsøg på at sikrekontrollen med ’deres’ bistand. Der erogså eksempler på, at donorerne for atundgå korruption stiller store ekstra-krav om rapportering til partnerlande-nes i forvejen overbebyrdede systemer.Det kan være nødvendigt at skærpekravene, men hvis donorerne gør det, erdet væsentligt, at donorerne sikrer denindbyrdes koordination af kravene.Støtten er tilpasset landenes prioriteterEvalueringen konstaterer, at dono-rerne har tilpasset deres indsatser tilpartnerlandenes egne prioriteringer ikampen mod korruption og fattigdomog fremme af god regeringsførelse.Donorerne har også medvirket positivttil mere bredt at sætte fokus på kor-

ruption i partnerlandene og har hjulpetdem med at udvikle nationale strate-gier imod korruption. Donorstøtten tilantikorruptionskontorer og –enhedervurderes som relativt effektiv, selvom det har krævet mere tid og flereressourcer end forventet at opbyggederes kapacitet. Det viser sig imidlertid,at deres succes eller fiasko afhængermindre af donorstøtten end af internefaktorer i partnerlandet som adgang tilkvalificeret arbejdskraft, stærk ledelseog velfungerende domstole.Donorstøttede programmer har bidra-get til at styrke økonomistyringen i denoffentlige sektor i alle fem partnerlan-de. F.eks. har støtte til IT-systemer bi-draget til at forbedre gennemsigtighedog i Zambia bl.a. til, at adskillige ’spø-gelsesarbejdere’ kunne stryges fra deoffentlige lønningslister. Støtten til atstyrke rigsrevisionen har været særligtrelevant og effektiv. Men fremskridtenesker langsommere end forventet, ogalle landerapporterne fortæller, at deninterne revision i partnerlandene fortsater svag. Der peges også på, at det ikkealtid i tilstrækkelig grad er sikret, atstøtten tilpasses de specifikke forhold iet land eller en sektor.Behov for bedre forarbejdeKorruption er et kompliceret fænomen,der tilmed optræder meget forskelligtfra land til land. Alligevel kan evaluerin-gen konstatere, at donorerne ikke lavertilstrækkeligt grundige analyser af ud-bredelsen af korruption og af, hvad deter, der driver korruption. Manglen påsolid viden bidrager ifølge evalueringentil en tendens til at trække den sammeopskrift op af skuffen uanset land ogsektor. Samtidig finder evalueringen,at væsentlige faktorer ofte overseseller underbelyses, som f.eks. den’lille’ korruption, forbindelsen mellemkorruption og fattigdom, korruption iden private sektor og i forbindelse medprivate, udenlandske investeringer.

effekten af indsatsen imod korruption – er vanskelig at måle. Det skyldesbåde, at korruption kan have mange forskellige former i forskellige sam-menhænge, og at korruption foregår i det skjulte og også kan forekommei de institutioner – politi og retsvæsen, der egentlig skulle afdække kor-ruption. I mange sammenhænge – også i evalueringen – ses der i mangel påmere konkret information derfor på vurderinger af udbredelse af korruption.

Evalueringen finder, at mange donorermangler en samlet anti-korruptions-politik, der ville kunne styrke sam-menhængen mellem indsatserne imodkorruption i partnerlandene og internti donororganisationerne. Danidas anti-korruptionspolitik fremhæves som denmest dækkende og sammenhængendeblandt de involverede donorer og derforsom et eksempel til efterfølgelse.Sammenhæng mellem indsatser ikkeprioriteret højt nokEvalueringen giver eksempler på, at dethar virket positivt, når donorerne harstøttet og styrket samspillet mellemforskellige institutioner, men findersamtidig at netop dette samspil ikkehar fået tilstrækkelig opmærksomhed.Bangladesh-rapporten nævner foreksempel, at donorerne har forsømt atstyrke samarbejdet mellem de mangeforskellige institutioner, som spilleren vigtig rolle i kampen mod korrup-tion. Donorerne kritiseres for at haveunderprioriteret støtten til at styrkedomstolenes integritet på trods af, atkorruption netop i retsvæsenet i flerelande er et stort problem. Også skat-temyndighederne burde i flere landehave fået større opmærksomhed fradonorerne.Generelt har donorerne styrket deresindbyrdes koordinering i kampen modkorruption ved hjælp af fælles program-mer og udveksling af analyser, men dekunne gøre mere for at sikre, at deresindsatser understøtter hinanden.Støtte til vagthunde giver resultaterDonorstøtte til civilsamfundsorganisati-oner relateret til bekæmpelse af korrup-tion vurderes generelt som effektiv, selvom der også her er store variationer fraland til land. Støtte til lokale organisa-tioners overvågning af serviceydelsersom sundhed og uddannelse har i allede fem lande ført til positive resultater.Derimod er effekten af fortalervirksom-

hed og kampagner, hvoraf nogle varstøttet af donorer, mere svingende. Ialle lande ses der positive eksempler,men også vanskeligheder. Det skyldtesbl.a. regeringers forsøg på at intimiderecivilsamfundsorganisationer, mang-lende adgang til offentlig informationeller begrænsninger i ytringsfriheden.Det understreges, at en vigtig nøgle tilat reducere korruption er at styrke delokale kræfter, der stiller krav om godregeringsførelse, herunder civilsamfun-det. Samarbejde mellem anti-korrupti-onskontorer og civilsamfundsorganisa-tioner har vist sig effektivt og har væretmed til at styrke anti-korruptionskon-torernes troværdighed. I Bangladeshog Zambia er de lokale afdelinger afTransparency International i følge eva-lueringen nu blandt de mest anerkendteanti-korruptionsaktører. Parlamenter,medier og andre aktører, der agerervagthunde over for den udøvende magt,har imidlertid hidtil kun fået merebegrænset støtte. Evalueringen frem-hæver, at det er bemærkelsesværdigt,hvordan korruption nu diskuteres langtmere åbent i alle fem partnerlande, oghvordan bevidstheden om korruption erøget i befolkningerne, som dog stadigmangler redskaber og tilstrækkelig gen-nemslagskraft til for alvor at bekæmpekorruptionen.Der findes ikke én ’rigtig’ reaktion påkorruptionEvalueringen giver langt fra nogetentydigt svar på, hvordan donorer børreagere på korruption, og den konklu-derer, at der ikke findes ét rigtigt svarpå spørgsmålet. Dertil er forholdenefor forskellige fra sag til sag og fra landtil land. Donorernes tolerance over forkorruption varierer da også fra land tilland og efter omstændighederne. Mengenerelt tegner der sig et billede af, atdonorerne har skærpet deres krav ombedre regeringsførelse og integritet hosde ansatte i de institutioner, de støt-ter. Det hilses velkomment af mange

aktører i partnerlandene, fordi det øgerpresset for højere standarder for etikog gennemsigtighed. Evalueringenfremhæver specielt flere donorers kon-sekvente reaktion i form af indefrysningaf støtte, der sendte et klart signal omnul-tolerance, da der blev konstateretomfattende svindel med budgetstøtte isundhedssektoren i Zambia. Samtidigfremhæver evalueringen, at indefrys-ning af støtte kan gå ud over netopde (fattige) mennesker, man ønskerat hjælpe, og det er et dilemma, somdonorerne må være åbne omkring ogforholde sig til.Politisk vilje i partnerlandeneer afgørendeDonorerne har ydet effektiv støtte til,at alle fem lande har vedtaget en anti-korruptionspolitik. Men evalueringenunderstreger, at den store udfordringikke er at vedtage handlingsplaner oglove imod korruption, men at gennem-føre dem. Og det afhænger i sidste endeaf den politiske vilje i partnerlandene.På det punkt argumenterer evaluerin-gen for, at det er begrænset, hvaddonorerne kan gøre, men evalueringenpeger samtidig på, at donorerne – nåromstændighederne var til det – harformået at øge presset for reformer. Detunderstreger, at donorerne ikke kunskal have fokus på ’teknikken’ i korrup-tionsbekæmpelse, men også have øjefor den politiske kontekst.

DaniDas kommentarerDanida hilser evalueringen velkommenog noterer, at den kommer på et vigtigttidspunkt, hvor donorlandene sættermere og mere fokus på, hvordan dekonkret kan støtte bestræbelserne påat forhindre korruption i partnerlan-dene. Evalueringen bidrager med ennyttig kortlægning af udbredelsen afog indsatser mod korruption i en rækkelande.Danida har dog visse forbehold over forevalueringen og dens anvendelighed,ikke mindst det forhold, at den ikke inoget videre omfang bringer noget nytfrem, som Danida kan bruge til konkretat styrke sin anti-korruptionsindsats.Evalueringen understreger – med rette –behovet for at samtænke den direkteanti-korruptionsindsats med den langtbredere indsats for at fremme godregeringsførelse, og med indsatsernemod korruption i den private sektorog i forbindelse med private uden-landske investeringer. Alligevel sætterevalueringen kun i begrænset omfangkorruption – og dermed kampen imodden – ind i et bredere perspektiv. Medsin vægt på FN’s Anti-korruptionskon-vention (UNCAC) fokuserer evaluerin-gen næsten udelukkende på korruptionog korruptionsbekæmpelse i forhold tilden offentlige sektor.Danida er enig i, at anti-korruption er etudfordrende emne at evaluere. Derforhilses forsøget på at se ikke bare påslutresultater, men også på de forskel-lige skridt i retning af målet, velkom-ment. Landerapporterne indeholderinteressante elementer og mulighederfor læring, men det forekommer van-skeligt at anvende dem i det brederearbejde, udenfor den meget specifikkekontekst, de beskriver. Den tværgå-ende evaluering får ikke i tilstrækkeliggrad skabt en analytisk forståelse af,hvordan indsatser virker i forskelligekontekster og forekommer relativtdeskriptiv. I forlængelses heraf bliver deoverordnede anbefalinger så generelle,at de er svære at omsætte i konkrethandling. Danida er dog overordnetenig i evalueringens anbefalinger, somstemmer godt overens med den tilgangtil korruption, Danmark i flere år hararbejdet – og fortsat vil arbejde – udfra. Det er i den forbindelse glædeligt,at evalueringen specielt fremhæver Da-nidas anti-korruptionspolitik som denmest klare, omfattende og konsekventeaf de fem donorers.