Sundheds- og Forebyggelsesudvalget 2011-12
SUU Alm.del Bilag 403
Offentligt
Statsrevisorerne 2011-12Beretning nr. 3 Rigsrevisors notat af 16. maj 2012Offentligt
Notat til Statsrevisorerne omberetning om sygehusbyggerier
Juni2012
RIGSREVISORS NOTAT TIL STATSREVISORERNEI HENHOLD TIL RIGSREVISORLOVENS § 18, STK. 4
1
Vedrører:Statsrevisorernes beretning nr. 3/2011 om sygehusbyggerierMinisteren for sundhed og forebyggelses redegørelse af 16. april 2012
16. maj 2012RN A606/12
1. Dette notat handler om de initiativer, som ministeren for sundhed og forebyggelse (her-efter sundhedsministeren) og regionsrådene har iværksat som følge af Statsrevisorernesbemærkninger og beretningens indhold og konklusioner. Sundhedsministeren har redegjortfor initiativerne og indhentet udtalelser fra regionsrådene i alle 5 regioner.
Sagsforløb for en størreundersøgelseBeretning
Notatet indeholder følgende konklusioner:Jeg finder, at sundhedsministeren på tilfredsstillende vis redegør for, hvilke initiativerberetningen har givet anledning til.Jeg finder Sundhedsministeriets tiltag til at konkretisere tilsynet med byggerierne ogsikre, at den økonomiske ramme til it og apparatur anvendes til formålet, tilfredsstil-lende, og jeg vil ikke foretage mig yderligere inden for området.Denne del af min konklusion bygger jeg på følgende:Sundhedsministeriet har i samarbejde med Danske Regioner udarbejdet et rap-porteringskoncept. Ministeriet har desuden udarbejdet et tilsynskoncept i form afbl.a. en regnskabsinstruks og en revisionsinstruks.Sundhedsministeriet har udarbejdet en regnskabsinstruks, der bl.a. præciserer,hvordan regionerne kan anvende den økonomiske ramme til it og apparatur.
Sagen afsluttesDu kan læse mere omforløbet og de enkelte steppå www.rigsrevisionen.dk
Sundhedsministeren oplyser, at ministeriet har præciseret forudsætningerne for til-sagn til Det Nye Universitetshospital i Aarhus (DNU), og at ministeriet vurderer, atdet på den baggrund er realistisk, at etableringen af DNU kan realiseres inden fortilsagnsrammen. Det fremgår af regionernes bemærkninger til beretningen, at regio-nerne i forskellig grad har iværksat tiltag for at styrke risikostyringen. Region Midtjyl-land og Region Syddanmark oplyser desuden, at regionerne arbejder med at kon-kretisere, hvordan effektiviseringerne skal høstes. Region Syddanmark oplyser, atregionen fortsat planlægger med uvisiteret adgang til akutmodtagelserne.
2
Jeg vil i et fortsat notat følge udviklingen og orientere Statsrevisorerne om:Sundhedsministeriets tilsyn med, at DNU lever op til tilsagnsbetingelserne og detoverordnede formål med kvalitetsfondsbevillingerneSundhedsministeriets arbejde med at sikre, at regionerne lever op til betingelsernefor tilsagn.
Jeg vil i kommende beretninger til Statsrevisorerne undersøge følgende:regionernes arbejde med at risikostyre byggerierne og opbygge kompetentebyggeorganisationerregionernes arbejde med at indtænke effektiviseringer af driften i byggedesignet.
I.
Baggrund
2. Jeg afgav i december 2011 en beretning om sygehusbyggerier. Beretningen handledeom, hvordan Sundhedsministeriet og regionerne har forberedt sygehusbyggerierne med fi-nansiering fra Kvalitetsfonden. Ministeriet har ansvaret for at give tilsagn om tilskud til ogføre tilsyn med byggerierne. Regionerne er bygherrer og har ansvaret for at planlægge ogstyre byggerierne, så de gennemføres inden for tilsagnsrammerne. Beretningen viste, at mi-nisteriet og regionerne ikke havde forberedt byggerierne fuldt ud tilfredsstillende. Det gjaldtisær det største af byggerierne – DNU. Beretningen viste også, at regionernes byggeplanerfor de øvrige projekter, der var omfattet af undersøgelsen, generelt var i overensstemmel-se med de betingelser, som fulgte med tilsagnene. Beretningen viste også, at ministeriethavde tilrettelagt tilsynet med byggerierne tilfredsstillende, men at der var behov for, at mi-nisteriet konkretiserede tilsynet. Endelig viste beretningen, at der i flere af de byggeprojek-ter, som var omfattet af undersøgelsen, var behov for, at regionerne øgede fokus på sær-ligt risikostyring og opbygning af byggeorganisationer.3. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, kritiserede de, at Sundhedsministeriet gavendeligt tilsagn til byggeriet af DNU, inden de grundlægende forudsætninger for byggerietvar afklaret, og at der fortsat ikke var enighed mellem ministeriet og Region Midtjylland omforudsætninger og rammer for byggeriet. Statsrevisorerne fandt desuden, at Region Midtjyl-lands tilrettelæggelse af projektet DNU havde været utilfredsstillende. Statsrevisorerne be-mærkede også, at der især var behov for, at regionerne styrkede risikostyringen og bygge-organisationen i flere af projekterne.4. Dette notat indeholder min vurdering af de initiativer, som sundhedsministeren og regions-rådene har sat i værk som følge af beretningen. Jeg gennemgår redegørelsen i det følgen-de i forhold til beretningens vurderinger om Sundhedsministeriets arbejde med at konkretise-re tilsynet, ministeriets sikring af midler til it og apparatur, forudsætninger og rammer for byg-geriet af DNU, regionernes risikostyring og byggeorganisation, regionernes arbejde med til-sagnsbetingelserne om effektivisering samt tilsagnsbetingelse om visiteret adgang til akut-modtagelserne. Jeg vil for hvert område oplyse, om min eventuelle opfølgning i sagen vilforegå i fortsatte notater eller som en del af kommende beretninger af regionernes sygehus-byggerier. Min opfølgning i notater vil omhandle forhold, der er specifikt knyttet til de områ-der, der omtales i beretningen. Min opfølgning i kommende beretninger vil undersøge for-hold, som blev behandlet i beretningen, men som rækker ud over de 4 konkrete projekter.Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og påwww.ft.dk/Statsrevisorerne.
3
II.
Gennemgang af sundhedsministerens redegørelse
Sundhedsministeriets arbejde med at konkretisere tilsynet5. Beretningen viste, at Sundhedsministeriet havde tilrettelagt tilsynet med byggerierne til-fredsstillende. Tilsynet tog udgangspunkt i et administrationsgrundlag, som ministeriet skullekonkretisere, inden der kunne udbetales midler fra Kvalitetsfonden.6. Sundhedsministeren oplyser, at Sundhedsministeriet i samarbejde med Danske Regionerhar udarbejdet et koncept for kvartalsvise rapporteringer om byggerierne fra de enkelte pro-jekter til regionsrådene og ministeriet. Rapporteringerne omfatter informationer om de en-kelte byggeriers risici og projektøkonomi sammenholdt med byggefremdriften. Rapporterin-gerne skal forsynes med en revisorerklæring fra regionernes uafhængige revisorer og en le-delseserklæring fra regionsrådsformanden og regionsdirektøren, inden de sendes til mini-steriet.Ministeriet er i gang med at udarbejde en sagsbehandlervejledning, der skal sikre en hen-sigtsmæssig og ensartet behandling af tilsynsinformationerne fra regionerne.Ministeriet har efter beretningen udarbejdet en regnskabsinstruks og en revisionsinstruks,som regionerne og deres revisorer skal følge. Det fremgår bl.a. af regnskabsinstruksen, atdet overordnede formål med kvalitetsfondsbevillingerne er, at der inden for hvert enkelt pro-jekts tilsagnsramme etableres et tidssvarende og fuldt funktionsdygtigt sygehus, der kanrumme de kapacitetsforudsætninger, som fremgår af tilsagnet. Det fremgår desuden, atdet overordnede formål ikke kan fraviges.7. Jeg finder Sundhedsministerens tiltag tilfredsstillende og vil ikke foretage mig yderlige-re i sagen.Sundhedsministeriets sikring af midler til it og apparatur8. Regeringens ekspertpanel fastsatte for hvert projekt en økonomisk ramme til it og appara-tur inden for projektets samlede tilsagnsramme. Rammen til it og apparatur fremgår af deendelige tilsagn til de enkelte byggerier. Formålet er at sikre, at regionerne inden for tilsagns-rammerne etablerer fuldt funktionsdygtige og tidssvarende sygehuse.Beretningen viste, at Sundhedsministeriet ikke i tilstrækkelig grad havde konkretiseret, hvadrammen til it og apparatur skulle anvendes til. Der var derfor risiko for, at regionerne anvend-te rammen til andet end det tiltænkte formål.9. Statsrevisorerne kritiserede, at Sundhedsministeriet ikke havde sikret sig, at regionerneafsatte tilstrækkelige midler til it og apparatur inden for tilsagnsrammen.10. Sundhedsministeren oplyser, at ministeriet i regnskabsinstruksen for sygehusbyggeriernehar lavet en vejledende liste over, hvad rammen til it og apparatur kan anvendes til. Det frem-går af instruksen, at tekniske installationer, fast inventar og skiltning ikke kan dækkes af ram-men til it og apparatur, men at rammen kan bruges til øvrigt udstyr og løst inventar (fx møble-ring af sengestuer). Hovedvægten af udgifterne skal ligge på patientrettet it og apparatur oglogistiske løsninger. Det fremgår også af regnskabsinstruksen, at regionerne for hvert enkeltprojekt over for Sundhedsministeriet skal specificere, hvordan rammen til it og apparatur for-ventes anvendt, inden der kan ske udbetaling af midler fra Kvalitetsfonden.Sundhedsministeriet følger op på den faktiske anvendelse af rammen gennem den fastekvartalsvise rapportering fra regionerne.11. Jeg finder sundhedsministerens tiltag tilfredsstillende og vil ikke foretage mig yderligerei sagen.
4
Forudsætninger og rammer for byggeriet af DNU12. Beretningen viste, at der var betydelig risiko for, at Region Midtjylland ikke gennemføreretableringen af DNU inden for tilsagnsrammen. Regionen havde vurderet, at regionens pla-ner for byggeriet indebar et behov for at finansiere 1.215 mio. kr. uden for tilsagnsrammen.Beløbet bestod af udgifter til hovedforsyningsanlæg, herunder vandforsyning, udgifter til om-bygning af og integration med det eksisterende Skejby Sygehus og udgifter til nyanskaffel-ser af medicoteknisk udstyr. Ombygning af og integration med det eksisterende Skejby Sy-gehus var ifølge regionens oprindelige ansøgning om endeligt tilsagn og regionens gennem-gående rådgiver på projektet en betydelig del af realiseringen af DNU og en vital forudsæt-ning for at opnå en funktionel, logistisk og teknologisk sammenhængende hospitalsby.Beretningen viste også, at Sundhedsministeriet gav endeligt tilsagn til DNU-projektet, udenat ministeriet havde sikret sig, at Region Midtjylland kunne realisere byggeriet inden for til-sagnsrammen.13. Statsrevisorerne fandt, at Region Midtjyllands tilrettelæggelse af DNU-projektet var util-fredsstillende og kritiserede, at Sundhedsministeriet gav endeligt tilsagn til DNU-projektet, in-den de grundlæggende forudsætninger for byggeriet var afklaret og uden at sikre sig, at byg-geriet kunne realiseres inden for tilsagnsrammen. Statsrevisorerne fandt det desuden ikketilfredsstillende, at Sundhedsministeriet og Region Midtjylland fortsat ikke var enige om forud-sætninger og rammer for byggeriet.14. Sundhedsministeren oplyser, at Sundhedsministeriet, efter undersøgelsen blev afsluttet,har præciseret forudsætningerne for tilsagn til DNU-projektet i et brev af 22. december 2011til Region Midtjylland. Regionsrådet i Region Midtjylland oplyser, at regionen i dialog medministeriet har foretaget en række tilpasninger i projektet, efter at Rigsrevisionen havde af-sluttet undersøgelsen. Regionsrådet oplyser også, at projektet med præciseringerne af til-sagnsbetingelserne lever op til den ramme, der er aftalt med ministeriet.Det fremgår af ministeriets brev til regionen, at regionen kan finansiere en del af udgifternetil hovedforsyningsanlæg, svarende til 139 mio. kr., uden for tilsagnsrammen med regionensegne anlægsmidler.Det fremgår desuden af brevet, at ministeriet konstaterer, at regionen finansierer ombygningaf det eksisterende Skejby Sygehus til 443 mio. kr. uden for tilsagnsrammen med regionensegne anlægsmidler. Det fremgår, at ministeriet ikke finder, at det vil være et brud på total-rammeprincippet, at regionen for egne midler foretager en modernisering/opgradering af deteksisterende Skejby Sygehus, der er mere end 20 år gammelt. Det fremgår også af brevet,at regionen har oplyst til ministeriet, at regionen har lagt udgifter til integration mellem gam-melt og nyt sygehus ind i totalrammen mod at trække et tilsvarende beløb, der ellers var bud-getteret til renovering af det eksisterende Skejby Sygehus, ud af totalrammen.Regionen oplyser, at regionen har øget budgettet til medicoteknisk udstyr i projektet, efterat Rigsrevisionen har afsluttet undersøgelsen. Det fremgår af ministeriets brev til regionen, atministeriet accepterer niveauet for investering til it, udstyr mv.Ministeriet vurderer, at regionen har styrket projektets robusthed gennem reserver og be-sparelseskatalog, og at ministeriet forudsætter, at regionen opretholder det øgede niveau forreserver mv.
5
15. Sundhedsministeren oplyser, at Sundhedsministeriet vurderer, at det på baggrund af depræciserede forudsætninger for tilsagn til DNU-projektet er realistisk, at byggeriet kan gen-nemføres inden for tilsagnsrammen på 6,54 mia. kr. Ministeren påpeger i den forbindelse, atprojektets uvildige rådgivere har anført i årsrapporten for 2011, at der på nuværende tids-punkt er et rimeligt niveau for reserver i projektet. Regionsrådet i Region Midtjylland bemær-ker også, at projektet fuldt ud lever op til rammerne for tilsagnet, efter at ministeriet har præ-ciseret tilsagnsbetingelserne.Ministeren oplyser desuden, at ministeriet i 2012 vil følge byggeriet af DNU tæt gennemmånedlige rapporteringer og statusmøder med henblik på at sikre, at projektet holder siginden for de præciserede forudsætninger.16. Jeg kan konstatere, at Sundhedsministeriet og Region Midtjylland nu er enige om ram-mer og forudsætninger for byggeriet af DNU, og at ministeriet, regionen og regionens rådgi-vere på den baggrund vurderer, at det nu er realistisk, at det planlagte byggeri kan gennem-føres inden for den afsatte ramme. Jeg noterer mig samtidig, at ministeriet i 2012 følger pro-jektet tæt.Det er min opfattelse, at ministeriet har haft problemer med at sikre, at der kan etableres ettidssvarende og fuldt funktionsdygtigt sygehus inden for tilsagnsrammen til DNU, der er detøkonomisk største projekt og det første projekt, der fik endeligt tilsagn om tilskud fra Kvali-tetsfonden. Med de præciserede forudsætninger accepterer ministeriet, at regionen må tilførebyggeriet i alt 582 mio. kr. (139 mio. kr. + 443 mio. kr.) ud over tilsagnsrammen til hoved-forsyningsanlæg og ombygning af det eksisterende Skejby Sygehus, uden at hverken mini-steriet eller regionen har redegjort for, hvorfor disse funktioner ikke længere er en forudsæt-ning for, at sygehuset kan blive fuldt funktionsdygtigt. Der er efter min opfattelse en risiko for,at sagen fremadrettet kan skabe uklarhed om rammerne for den regionale egenfinansiering ide øvrige 15 kvalitetsfondsbyggerier. Hvis ministeriet ikke sikrer klarhed om dette forhold,kan det lede til, at den samlede ramme for kvalitetsfondsbyggerierne reelt bliver endnu stør-re end forudsat.17. Jeg vil i et fortsat notat følge Sundhedsministeriets tilsyn med, at DNU lever op til til-sagnsbetingelserne og det overordnede formål med kvalitetsfondsbevillingerne.Regionernes risikostyring og byggeorganisation18. Beretningen viste, at regionerne arbejdede med at konkretisere og implementere 5 ho-vedprincipper for styring af større sygehusbyggerier. I flere af de 4 byggeprojekter, der førstfik endelige tilsagn, var der behov for øget fokus på særligt risikostyring og opbygning afbyggeorganisationer.19. Statsrevisorerne bemærkede, at der især var behov for, at regionerne som bygherrerstyrkede risikostyringen og byggeorganisationen i flere af projekterne.20. Det fremgår af regionernes bemærkninger til beretningen, at regionerne i forskellig gradhar iværksat tiltag for at styrke risikostyring og byggeorganisation. Fx vil Region Sjællandstyrke dokumentationen af byggeorganisationens kompetencer og udføre egentlige kompe-tenceregistreringer og vurderinger.21. Jeg finder det tilfredsstillende, at regionerne arbejder med at styrke risikostyring og byg-georganisation. Jeg vil i en kommende beretning undersøge, hvordan de 5 regioner i prak-sis risikostyrer byggerierne og opbygger kompetente byggeorganisationer.
6
Regionernes arbejde med tilsagnsbetingelserne om effektivisering22. Beretningen viste, at regionernes byggeplaner for Regionshospitalet Viborg, SlagelseSygehus og Kolding Sygehus generelt var i overensstemmelse med tilsagnsbetingelserne.Dog anbefalede Rigsrevisionen, at regionerne gennemførte systematiske analyser af, hvor-dan tilsagnsbetingelsen om effektiviseringer af sygehusdriften kunne indfris på et tilstrække-ligt tidligt tidspunkt til, at effektiviseringspotentialerne kunne tænkes ind i valget af byggeløs-ninger.23. Sundhedsministeren oplyser, at ministeriet vil drøfte med regionerne, hvordan der tidligt iprocessen rettes strategisk fokus på effektivisering af driften.24. Regionsrådene i Region Midtjylland og Region Syddanmark oplyser, at regionerne arbej-der med at kvalificere, hvordan effektiviseringerne skal høstes. Fx oplyser begge regioner, atudviklingen af de byggetekniske løsninger sker i dialog med sygehuspersonalet, så viden omarbejdsgange bliver tænkt ind i udformningen af byggerierne.25. Jeg vil i en kommende beretning undersøge, hvordan regionerne i praksis indtænker ef-fektiviseringer af driften i byggedesignet.Tilsagnsbetingelse om visiteret adgang til akutmodtagelserne26. Beretningen viste, at Region Syddanmark planlagde med uvisiteret adgang til akutmod-tagelserne, hvilket ikke var i overensstemmelse med tilsagnsbetingelserne.27. Region Syddanmark oplyser, at regionen fortsat planlægger med uvisiteret adgang tilakutmodtagelserne. Det skyldes et politisk ønske i regionsrådet om at give borgerne en bed-re service ved at give fri adgang til skadestuerne for at kompensere for, at regionen reduce-rer antallet af akutmodtagelser. Regionen forventer med en række tiltag at kunne nedbringehenvendelserne til akutmodtagelserne til det samme niveau, som gælder i regioner med vi-sitation.28. Jeg vil i et fortsat notat følge Sundhedsministeriets arbejde med at sikre, at regionernelever op til betingelserne for tilsagn, herunder tilsagnsbetingelsen om visiteret adgang til a-kutmodtagelserne, som Region Syddanmark efter min opfattelse fortsat ikke opfylder.III.Næste skridt i sagen
29. Jeg vil følge udviklingen på følgende områder:I et fortsat notat:Sundhedsministeriets tilsyn med, at DNU lever op til tilsagnsbetingelserne og det over-ordnede formål med kvalitetsfondsbevillingerneSundhedsministeriets arbejde med at sikre, at regionerne lever op til betingelserne fortilsagn.I kommende beretninger:regionernes arbejde med at risikostyre byggerierne og opbygge kompetente byggeor-ganisationerregionernes arbejde med at indtænke effektiviseringer af driften i byggedesignet.
Lone Strøm
