SAU, Alm.del - 2011-12 - Bilag 370: Oversendelse af Skatteministeriets grund- og nærhedsnotat vedrørende Kommissionens forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 2006/112/EF om det fælles merværdiafgiftssystem for så vidt angår behandlingen af vouchere

1. ResuméKommissionen fremsatte den 10. maj 2012 forslag om at ajourføre EU’s fæl-les momsregler for at sikre en ensartet momsbehandling af alle typer vou-chere i alle medlemsstater. De fælles momsregler blev vedtaget i 1977 på ettidspunkt, hvor vouchere var et næsten ukendt begreb. Situationen har sidenændret sig, og transaktioner, der indebærer vouchere, tegner sig nu for etmarked på mere end 52 mia. EUR pr. år i EU. I dag er der stor forskel på,hvordan medlemsstaterne behandler vouchere momsmæssigt, hvilket harført til anlæggelse af mange sager ved EU-domstolen. Kommissionens for-slag har til formål at rette op på disse uklarheder. Der skal skabes en klardefinition af vouchere, og momsbehandlingen heraf skal harmoniseres.Kommissionen lægger op til, at de vouchere, som alene kan benyttes til étformål, skal momses på salgstidspunktet. De vouchere, som kan benyttes tilflere forskellige formål, skal momses på indløsningstidspunktet. Der læggessåledes op til forbrugslandsbeskatning for vouchere til flere formål. Derud-over indeholder forslaget specielle regler for distribution af vouchere i ensalgskæde og for indløsning af gratis rabatkuponer.2. BaggrundKommissionen fremsatte den 10. maj 2012 forslag om en ændring af EU’smomssystemdirektiv for så vidt angår den momsmæssige behandling afvouchere. Forslaget blev fremlagt på dansk den 15. maj 2012.Det europæiske vouchermarked er et marked i vækst, og transaktioner, derindebærer vouchere, tegner sig pt. for en omsætning på mere end 52 mia.EUR pr. år i EU.En ”voucher” skal ifølge forslaget defineres som et instrument, derentengi-ver ret til at modtage en levering af varer eller ydelser,ellergiver ret til atSide 1 af 10

modtage en rabat eller en bonus med hensyn til levering af varer eller ydel-ser. Transaktioner, der indebærer vouchere, kan derfor antage mange for-skellige former. Dét, disse transaktioner har til fælles, er, at voucheren ikke isig selv er det primære formål med transaktionen, men at den er udstedt forat fremme købet af andre varer og ydelser. Hovedområdet er forudbetaltekreditter til telenettjenester, men gave- og rabatvouchere spiller også en væ-sentlig rolle.EU’s fælles momsregler blev vedtaget i 1977 på et tidspunkt, hvor voucherevar et næsten ukendt begreb og ikke gav anledning til særlige momsmæssigeproblemer. Der findes derfor ingen fælles regler for, hvordan momspligtigetransaktioner med vouchere skal behandles. Når en voucher udstedes i énmedlemsstat og anvendes i en anden medlemsstat, er det således ikke regule-ret på EU-plan, hvordan den momspligtige transaktion, der knytter sig tilbrugen af voucheren, skal behandles.Manglen på fælles regler har betydet, at medlemsstaterne i tidens løb harudviklet forskellige nationale løsninger. Nogle medlemsstater behandler enbestemt slags voucher (eksempelvis et forudbetalt telekort) som et afdrag,der skal momses på udstedelsestidspunktet, mens andre medlemsstatermomser samme type voucher på indløsningstidspunktet. Hvis en voucherudstedes i førstnævnte medlemsstat og indløses i sidstnævnte, opkræver debegge moms på samme levering.Usikkerheden omkring den momsmæssige behandling af vouchere har førttil anlæggelse af en række sager ved EU-domstolen. Derudover bevirker denmanglende harmonisering også, at markedet for vouchere bliver ineffektivt,og at det er vanskeligt for virksomhederne at drage fuld fordel af det indremarked.3. Formål og indholdKommissionens forslag tager sigte på at sikre en ensartet momsbehandlingaf alle typer af vouchere i alle medlemsstater. Der skal skabes klarhed overde momsmæssige konsekvenser af forskellige typer vouchere, både når deudstedes, distribueres og indløses, og uanset om dette sker i en enkelt med-lemsstat eller i transaktioner på tværs af medlemsstater.For at nå dette mål er det nødvendigt at ændre momssystemdirektivet. Deforeslåede ændringer kan inddeles i fem hovedområder:1. Definition af voucher-begrebet i momsmæssig forstandMomsreglerne skal være klare og konsistente med hensyn til, hvad en vou-cher er i momsmæssig henseende. Den foreslåede artikel 30, litra a, stk. 1,indeholder derfor følgende definition af voucherbegrebet: ”Ved ’voucher’forstås et instrument, der giver ret til at modtage en levering af varer eller

ydelser eller til at modtage en rabat eller en bonus med hensyn til en leve-ring af varer eller ydelser, og hvor der består en tilsvarende forpligtelse til atopfylde denne ret”.Dernæst indeholder artikel 30, litra a, stk. 1, en definition af to forskelligekategorier af vouchere, nemlig henholdsvis vouchere til ét formål og vou-chere til flere formål. Forskellen mellem vouchere til ét formål og voucheretil flere formål ligger i, om der er tilstrækkelig sikker viden til at pålæggemoms på udstedelsestidspunktet, eller om det er nødvendigt at vente, til va-rerne eller ydelserne leveres.Envoucher til ét formålgiver indehaveren ret til at modtage identificeredevarer eller ydelser i tilfælde, hvor både momssatsen, leverandørens identitetog den medlemsstat, hvor den bagvedliggende levering af varer eller ydelserskal finde sted, kan identificeres endeligt fra begyndelsen. Momsbehandlin-gen kan og skal i dette tilfælde foretages, når voucheren udstedes. Et eksem-pel på en voucher til ét formål er, hvis en teleudbyder sælger vouchere medtaletid (enten direkte eller gennem en agent). Taletidsydelsen er en på for-hånd defineret ydelse med en kendt momssats, som skal leveres i en kendtmedlemsstat.Envoucher til flere formålgiver indehaveren ret til at modtage varer ellerydelser, hvor momssatsen på disse varer eller ydelser eller den medlemsstat,hvor de skal leveres, ikke er identificerbar på udstedelsestidspunktet.Momsbehandlingen skal i sådanne tilfælde foretages, når voucheren indlø-ses. Et eksempel kan være en international hotelkæde, der ønsker at fremmesine produkter gennem vouchere, som kan indløses til ophold i kædens ho-teller i en af flere medlemsstater. Et andet kan være, hvis en forudbetalt kre-dit kan bruges til enten telekommunikation (standardmomssats) eller til atbetale for offentlig transport (hvor der i visse medlemsstater gælder en redu-ceret momssats). I sidstnævnte tilfælde kan voucherens geografiske anven-delsesområde meget vel være begrænset til én medlemsstat, men da dennemedlemsstat gør brug af mere end én momssats, er det først på indløsnings-tidspunktet, at momssatsen for de modtagne varer/ydelser kan endeligt iden-tificeres.Endelig indeholder artikel 30, litra a, stk. 2, en bestemmelse, som har tilformål at trække en klar skillelinje mellem vouchere og traditionelle beta-lingstjenester. Den momsmæssige behandling af betalingstjenester er allere-de reguleret på EU-plan, og instrumenter, som kan have nogle af voucherenssærtræk, men hvis primære rolle er at fungere som betalingsmiddel, falderderfor uden for voucherbegrebet.2. Tidspunktet for momsens forfaldFor at sikre, at vouchere til ét formål momses på det tidspunkt, de udstedesog betales, er det nødvendigt med en tilføjelse til momssystemdirektivets ar-

tikel 65. Tilføjelsen vil medføre, at ved betaling af en voucher til ét formål,forfalder momsen af det modtagne beløb på betalingstidspunktet. Tilføjelsensuppleres af et nyt stk. 2 til artikel 66, som bestemmer, at ovennævnte ikkekan fraviges af medlemsstaterne.For så vidt angår vouchere til flere formål (hvor leveringsstedet eller moms-satsen ikke er kendt på udstedelsestidspunktet) forfalder momsen først påindløsningstidspunktet, dvs. når de bagvedliggende varer eller ydelser leve-res. For at sikre dette princip, foreslås det at indsætte en ny artikel 30b imomssystemdirektivet. Artikel 30b fastlægger for det første, at udstedelsenaf en voucher og den bagvedliggende levering af varer og ydelser hængersammen og skal opfattes som én enkelt transaktion med henblik på moms.Dernæst fastlægger bestemmelsen, at leveringsstedet og den gældendemomssats bestemmes af de leverede varer eller ydelser. Det følger således afartikel 30b, at der lægges op til forbrugslandsbeskatning for vouchere til fle-re formål.3. Regler for distribution af vouchere til flere formålVouchere til både ét og flere formål kan distribueres på mange måder – fx iaviser, gennem mellemmænd og vedhæftet produkter i et supermarked. Davouchere til ét formål betales forud, giver sådanne vouchere sjældent anled-ning til distributionsproblemer i momsmæssig henseende. De foreslåede reg-ler for distribution af vouchere tager derfor alene sigte på vouchere til flereformål, der distribueres gennem mellemmænd i en salgskæde.Før en voucher til flere formål når frem til slutkunden, passerer den oftegennem en kæde af distributører. Selvom den bagvedliggende transaktionikke kan momses, før voucheren indløses af slutkunden, er den kommerciel-le distribution af en voucher til flere formål i sig selv en levering af enmomspligtig ydelse, der er uafhængig af slutkundens forhold.Den pris, som udstederen sælger voucheren til i starten af kæden, er lavereend den pris, som slutkunden betaler i sidste led. Når en voucher til flereformål skifter hænder i en distributionskæde, kan det momspligtige beløb forydelsen derfor beregnes ud fra udviklingen i voucherens værdi. Såfremt endistributør køber en voucher til et beløb, X, og bagefter sælger den til et hø-jere beløb, X plus Y, er beløb Y den leverede distributionsydelses merværdi.Eftersom distributionskæder for vouchere til flere formål kan dække fleremedlemsstater, er der behov for fælles regler for at identificere og måle den-ne distributionsydelse, nemlig:-Et nyt litra d) i artikel 25, som fastslår, at overskuddet fra distributi-on af vouchere til flere formål udgør en momspligtig levering afydelser. Distributørens overskud momses som en ydelse hver gang,

voucheren skifter hænder, mens den bagvedliggende leverance af va-rer eller ydelser først kan og skal momses ved indløsningen.-En ny artikel 74a, som vedrører momsgrundlaget for leverancer, derindebærer en voucher til flere formål, herunder i tilfælde hvor vou-cheren kun indløses delvist. Artikel 74a har til formål at lette bereg-ningen af det momspligtige beløb for hvert led i distributionskæden.En ny artikel 74b, som fastlægger beregningen af distributørensoverskud for leveringer af distributionsydelser vedrørende voucheretil flere formål. Det totale momspligtige beløb for distributionsydel-ser er konstant uanset antallet af parter i salgskæden. Det vil sige,hvis mere end én distributør er involveret, deles beløbet derfor mel-lem distributørerne.

4. Regler for gratis rabatkuponerGratis rabatkuponer giver kunden ret til en rabat ved indløsning mod leve-ring af bestemte varer eller ydelser. Hvis rabatkuponen udstedes af sammemomspligtige person, som den senere også indløses hos, giver rabatkuponensjældent anledning til momsmæssige problemer. I sådanne tilfælde bliver detmomspligtige beløb af leverancen blot reduceret med rabatbeløbet. Denkunde, der køber et produkt til 100 kr., betaler så kun 95 kr., hvis han brugeren rabatkupon til en værdi af 5 kr.Hvis en gratis rabatkupon indløses hos en anden momspligtig person endudstederen, opstår der imidlertid let problemer, hvis det samtidig er menin-gen, at rabatten i sidste ende skal bæres af udstederen og ikke af indløseren.For at undgå en række komplekse tilpasninger foreslår direktivet den nyska-belse, at en sådan rabat skal behandles som en særskilt levering af en ydelsefra indløseren til udstederen. De nødvendige foranstaltninger hertil er fast-lagt i følgende bestemmelser:-Et nyt litra e) i artikel 25, som bestemmer, at når en gratis rabatku-pon indløses hos en anden momspligtig person end udstederen, mentilbagebetales af udstederen, skal denne transaktion betragtes som enlevering af en ydelse fra indløseren til udstederen.En ny artikel 74c, som vedrører momsgrundlaget af de indløsnings-ydelser, der er nævnt i artikel 25, litra e. Momsgrundlaget skal svaretil den prisreduktion, som kunden får, og som tilbagebetales af ud-stederen, med fradrag af momsen på den leverede distributionsydel-se.

stederens fradragsret (artikel 169), indløserens betalingspligt overfor stats-kassen (artikel 193) og afgiftspligtige personers forpligtelser (artikel 272).Det er endvidere nødvendigt at foretage en teknisk ændring af artikel 28 forat undgå uforholdsmæssigt store administrative byrder i en transaktionskæ-de, der omfatter vouchere til flere formål.4. HjemmelsgrundlagKommissionens forslag er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 113. Det be-tyder, at forslaget skal vedtages med enstemmighed i Rådet efter høring afEuropa-Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg.5. Europa-Parlamentets udtalelserEuropa-Parlamentet skal høres i overensstemmelse med proceduren i TEUFartikel 113. Der foreligger endnu ikke en udtalelse.6. NærhedsprincippetKommissionen vurderer følgende: ”De foreslåede ændringer er nødvendigefor at præcisere og harmonisere reglerne om momsbehandling af vouchere.Dette mål kan ikke nås af medlemsstaterne hver for sig. For det første er derelevante momsregler fastlagt i momssystemdirektivet. Disse regler kan kunændres gennem EU’s lovgivningsproces. For det andet vil handling på med-lemsstatsniveau alene ikke skabe en ensartet anvendelse af momsreglerne,fordi der stadig er mulighed for, at reglerne fortolkes forskelligt”.Kommissionen anser derfor forslaget for berettiget under henvisning til nær-hedsprincippet. Regeringen er enig i Kommissionens vurdering.7. Gældende dansk ret og forslagets konsekvenser herforDen gældende lovgivning om moms findes i bekendtgørelse af lov om mer-værdiafgift (momsloven), LBK nr. 287 af 28. marts 2011. Loven implemen-terer EU’s momssystemdirektiv i dansk ret. Loven suppleres af flere be-kendtgørelser, hvor de vigtigste er bekendtgørelse nr. 663 af 16. juni 2006om merværdiafgiftsloven og bekendtgørelse nr. 1492 af 15. december 2009om godtgørelse af merværdiafgift.Hvis direktivforslaget vedtages, vil momsloven skulle ændres i overens-stemmelse med de foreslåede ændringer af momssystemdirektivet. Ændrin-gerne skal være gennemført i dansk ret senest 1. januar 2014.8. Konsekvenser

Statsfinansielle konsekvenserForslaget har ifølge Kommissionen ingen konsekvenser for EU’s budget.Forslaget skønnes heller ikke at have væsentlige statsfinansielle konsekven-ser for Danmark.For vouchere til flere formål lægger forslaget op til forbrugslandsbeskatning(dvs. momsbehandling i det land, hvor voucheren indløses). Forbrugslands-beskatningen vil muligvis kunne medføre et mindre merprovenu til Dan-mark, da udenlandsk udstedte vouchere allerede bruges i Danmark, men ik-ke beskattes i Danmark – blandt andet i forbindelse med internethandel.Størrelsen af provenuet er dog usikkert og vil afhænge af en række faktorer,herunder bl.a. voucher-instrumenters udbredelse efter ophævelsen af detdanske forbud mod rabatkuponer, som tidligere fandtes i markedsføringslo-vens § 10. Ophævelsen af forbuddet fandt sted med virkning fra 1. juli 2011.Samfundsøkonomiske konsekvenserEn harmonisering af momsreglerne vurderes overordnet set at ville medførepositive samfundsøkonomiske konsekvenser, om end disse er vanskelige atkvantificere.En ensartet momsbehandling af alle typer af vouchere i alle medlemsstatervil forenkle reglerne og give mere klare vilkår for både skattemyndighederog økonomiske operatører. Virksomhederne vil opnå mere lige konkurren-cevilkår og en større sikkerhed vedrørende momsforpligtelser, hvilket igenvil mindske behovet for at indbringe sager for domstolene. Skattemyndighe-derne vil opleve en nedgang i antallet af sager, hvor der spekuleres i lande-nes forskellige nationale løsninger. Orden og konsekvens i momsreglernefor vouchere på tværs af det indre marked vil også gavne borgerne i form afprisreduktioner som følge af det forbedrede markedsmiljø.Administrative konsekvenser for erhvervslivetForslaget om at sikre en ensartet momsbehandling af alle typer vouchere ialle medlemsstater forventes generelt ikke at få administrative konsekvenserfor erhvervslivet.Dog vil forslaget forventeligt indebære en forenkling for de virksomheder,der har aktiviteter i flere EU-lande, fordi de forskellige typer af vouchere nukategoriseres og defineres klart, momsbehandlingen af hver type af voucherensrettes, og der skabes lige vilkår for behandling af rabatkuponer.9. HøringDirektivforslaget har været sendt i høring hos Advokatrådet, Arbejderbevæ-gelsens Erhvervsråd, Danmarks Rederiforening, Dansk Arbejdsgiverfor-ening, Dansk Erhverv, Dansk Industri, Dansk Told- og Skatteforbund,Dansk Transport og Logistik, Danske Advokater, Danske Regioner, Datatil-

synet, Den Danske Dommerforening, DI Handel, DI ITEK, Finans og Lea-sing, Finansrådet, Finanstilsynet, Foreningen af Danske Revisorer, Forenin-gen af Registrerede Revisorer, Foreningen af Statsautoriserede Revisorer,Foreningen for Distance- og Internethandel, Forsikring og Pension, Hånd-værksrådet, Kommunernes Landsforening, Landbrug og Fødevarer, Lands-organisationen i Danmark (LO), Landsskatteretten, Politidirektøren i Kø-benhavn, Rigsadvokaten, Rigspolitichefen, Skatterevisorforeningen, Trafik-selskaberne i Danmark.Skatteministeriet har modtaget høringssvar med bemærkninger fra Advokat-rådet, Dansk Industri og FSR.Advokatrådet har svaret: ”Det er Advokatrådets opfattelse, at et ensartet re-gelsæt er ønskeligt, men reglerne forekommer vanskelige at gå til, og detfremgår ikke entydigt, om momsforpligtelsen fremover skal finde sted, hvorydelsen/varen forbruges eller hos leverandøren.”Dansk Industri finder det positivt med fælles regler og lægger i den forbin-delse vægt på, at neutralitetsprincippet respekteres.For så vidt angår forslagets artikel 30a er Dansk Industri enig i den overord-nede afgrænsning, men finder samtidig at der kan være behov for yderligereat eksemplificere definitionerne, således at de implementeres ensartet i heleEU. For så vidt angår forslagets artikel 74b finder Dansk Industri det uklart,hvordan afgiftsgrundlaget for distributionsydelsen vil se ud, hvis voucherenhandles over grænserne.Dansk Industri kan støtte modellen, hvorefter distributionsydel-sen/indløsningen af en gratis rabatkupon gøres til en selvstændig ydelse (ar-tikel 25, litra d og e) og er også enig i, at det er mest hensigtsmæssigt at af-giftspålægge vouchers til flere formål i forbindelse med indløsningen (arti-kel 28).FSR er enig i, at det er nødvendigt med en klar sondring mellem vouchersog andre betalingsmidler. Som FSR læser artikel 30a, så vil en voucher, deromfattes af direktiv 2007/64/EF, skulle betragtes som et betalingsinstrumentog ikke som en voucher i momsmæssig henseende. Herigennem giver artikel30a ganske rigtigt grundlag for at sondre mellem vouchers ogmerealminde-lige betalingsmidler. Det bør dog overvejes, om ikke man med fordel ogsåkunne søge at tydeliggøre afgrænsningen over tilmindrealmindelige beta-lingsmidler. I den forbindelse bør det endvidere tydeliggøres, om der rentfaktisk kan være vouchere, som ud fra en momsmæssig vurdering skal be-tragtes som et betalingsinstrument, men ikke samtidig betragtes som en beta-lingstjeneste.

For så vidt angår afgrænsningen mellem vouchere til ét formål og voucheretil flere formål finder FSR det uklart i hvilket omfang, der rent faktisk skalforeligge en konkret identifikation af de pågældende varer eller ydelser. Erder fx tale om en voucher til ét formål, hvis voucheren giver ret til udleve-ring af flere forskellige varer og/eller ydelser med samme afgiftssats? Hvisdet er hensigten, at en voucher til ét formål skal omfatte en ret til udleveringaf flere forskellige varer og/eller tjenesteydelser, opstår der umiddelbart enudfordring i forhold til de gældende faktureringsregler.Forslagets afsnit vedrørende distributionsydelser tager udgangspunkt i, at di-stributionsydelsen indeholder moms. Dette udgangspunkt kan dog ikkeumiddelbart anvendes, hvis der er tale om en grænseoverskridende transak-tion, da distributionsydelsen efter FSRs opfattelse må betragtes som en ydel-se omfattet af hovedreglen om reverse charge. Hvis dette ikke er tilfældet,bør det klart fremgå af direktivændringen. Det er således FSRs opfattelse –med henvisning til de vedlagte eksempler – at det er nødvendigtentenatindføje et stykke 2 i artikel 74b, som fastlægger afgiftsgrundlaget for vou-chere ved grænseoverskridende transaktioner,ellerat stykke 1 i artikel 74bpræciseres i forhold til formuleringen omkring ”fradragsret af momsen påden leverede distributionsydelse”, således at det klart fremgår, at der er taleom et momsbeløb, der rent faktisk opkræves af leverandøren af distributi-onsydelsen. Tilsvarende gælder i forhold til håndteringen af indløsnings-ydelser og formuleringen af artikel 74c.For så vidt angår den ændrede formulering af direktivets artikel 169, stk. 1,litra d, er det FSRs opfattelse, at formuleringen i bedste fald er svært læse-ligt, og i værste fald ikke giver det ønskede resultat. Denne artikel bør derforpræciseres yderligere, hvilket også gælder artikel 74c, hvor den danskeoversættelse – som i første linje anvender begrebet ”indløsningsydelser” og itredje linje anvender begrebet ”distributionsydelser” – ikke stemmer overensmed den engelske, som i begge tilfælde anvender begrebet ”redemption ser-vices”.10. Generelle forventninger til andre landes holdningerForslaget blev præsenteret på et møde i Rådets Fiskalgruppe den 3. juli 2012og var genstand for en indledende drøftelse i samme gruppe den 24. juli2012. De lande, herunder UK, Belgien, Luxembourg og Holland, hvor trans-aktioner med vouchere i dag er udbredt, stillede under møderne en delspørgsmål af meget teknisk karakter.Der er på den baggrund endnu ikke et solidt grundlag for vurderingen af an-dre landes holdninger, men generelt er det indtrykket, at de fleste overordneter positive overfor forslaget.11. Foreløbig dansk holdning