REU, Alm.del - 2011-12 - Bilag 84: Rapporten "Evaluering af forældreansvarsloven", fra Familiestyrelsen

1. INDLEDNING1.1. Baggrunden for evalueringen af forældre-ansvarslovenForældreansvarsloven (lov nr. 499 af 6. juli 2007) trådte i kraft den 1. oktober2007. Loven blev enstemmigt vedtaget og bygger på en politisk aftale, som blevindgået den 5. december 2006 mellem regeringen og Socialdemokraterne, DanskFolkeparti, Det Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti og Enhedslisten.I bemærkningerne til lovforslaget1er den politiske aftale gengivet. Om den over-ordnede intention med loven fremgår følgende:m-over er barnets ret til begge sine forældre og ikke forældrenes ret til barnet der skal være detbærende element for afgørelser. Lovforslaget bygger på, at forældrene har et fælles ansvar for deresbarn.

Aftalepartierne ønsker med disse principper at gøre op med den hidtidige praksis på området.Gennem de senere år er der gennemført flere ændringer, der har betydning for behandlingen afsager om forældremyndighed og samvær. Der er kommet øgede muligheder for rådgivning og kon-fliktmægling, ligesom alle sager fra 1. januar 2007 skal starte i statsforvaltningen med henblikpå at finde forligsmuligheder. Formålet med ændringerne er, at forældrene i højere grad selv bliveri stand til at løse problemerne, så antallet af konfliktfyldte sager om forældremyndighed og sam-vær ved domstolene reduceres væsentligt. Aftalepartierne peger på, at denne aftale understøtter

I de nedenstående kapitler i denne rapport vil relevante uddrag fra den politiskeaftale løbende blive gengivet, idet denne således er rammen for lovens bestemmel-ser. Om opfølgning på loven og evalueringen af denne fremgår det af teksten:m-plementering særlig for så vidt angår effekten af de nye muligheder i loven. Ministeriet iværksætterderfor et forskningsprojekt, der ca. 3 år efter lovens ikrafttræden skal afgive en evalueringsrap-port. Den skal bl.a. belyse omfanget og virkningen af afgørelser om fælles forældremyndighed,betydningen af fokus på barnets perspektiv og inddragelse af barnet samt virkningerne af foræl-drenes fælles ansvar for barnet. Samtidig skal eksisterende statistikker udbygges, så der tilveje-bringes løbende oplysninger om børns familieforhold.

I årene efter lovens vedtagelse har Justitsministeriet afholdt i alt 6 møder med Fol-ketingets Retsudvalg2, hvor lovens implementering og virkninger løbende er drøf-tet. Drøftelserne på møderne har også vedrørt de emner, der undervejs har væretdebatteret i pressen.Selve evalueringen og temaerne for denne blev præsenteret og drøftet på et mødeden 28. maj 2010, og i et notat af 22. juni 2010 er der redegjort nærmere for dette.Af notatet fremgår om evalueringens proces, at den skal tilrettelægges sådan, atden kan afsluttes med en samlet evalueringsrapport, som kan danne grundlag forde politiske drøftelser med aftalepartierne. Det fremgår også af notatet, at proces-sen skal tilrettelægges, så de relevante aktører og interesseorganisationer inddrages,og at der vil blive tale om en åben og inddragende form. På et møde den 23. marts2011 gennemgik ministeriet status for evalueringen, der også skriftligt er gjort redefor i et notat af 14. marts 2011. Begge de nævnte notater kan findes på Familiesty-relsens hjemmeside (familiestyrelsen.dk), hvor man også i øvrigt har kunnet følgemed i processen omkring evalueringen. På det seneste møde den 7. juni 2011 blevintentionerne bag forældreansvarsloven drøftet.Der er opstillet 9 overordnede temaer for evalueringen af loven:Fælles forældremyndighed mod den ene forælders ønskeBarnets bopælBarnets perspektiv (inddragelse og initiativret)Vold og anden grænseoverskridende adfærdSamarbejdschikaneSamvær (deleordninger, fælles ansvar for transport, samvær med andre)Adgangen til at rejse nye sager om forældremyndighed og bopælRetternes fastsættelse af samværUhensigtsmæssigheder i loven af mere teknisk karakterDenne rapport belyser på forskellig vis disse 9 temaer, men omfatter også andreemner, hvor arbejdet med evalueringen har givet anledning til det.

ældrene havde fælles forældremyndighed, adgangen til anden kontakt end samvær(telefon, brev m.v.) blev etableret, og det blev muligt at få orientering om barnet(fra skole, daginstitution m.v.) for den af forældrene, som ikke har del i forældre-myndigheden.Med loven fik rådgivning af familierne en mere central plads i form af et selvstæn-digt kapitel, og det blev understreget i selve lovteksten, at formålet var at hjælpeparterne til selv at løse konflikten under hensyn til, hvad der er bedst for barnet. Ide regler, der bagefter blev fastsat administrativt, blev der fulgt op med en be-stemmelse, hvor det fremgår, at barnet så vidt muligt skal inddrages i rådgivningenog at barnet, efter en konkret vurdering, kan medbringe en bisidder.Udviklingen fortsatte efter vedtagelsen af lov om forældremyndighed og samvær.Reglerne om fælles forældremyndighed blev ændret den 1. januar 2002, sådan atforældre kunne fortsætte med at have fælles forældremyndighed efter en separationeller skilsmisse, medmindre de ønskede den fælles forældremyndighed ophævet.Den 1. juli 2002 blev det muligt for ugifte forældre på samme måde som gifteforældre automatisk at få fælles forældremyndighed samtidig med, at faderskabettil deres barn blev registreret. Ved denne lovændring blev barnets rolle i sagerneogså styrket, idet det blev fastsat, at børn under 12 år også skulle høres i sager omforældremyndighed og samvær, hvis deres alder og modenhed og sagens omstæn-digheder tilsagde det3.Udviklingen frem mod vedtagelsen af forældreansvarsloven i 2007 var kendetegnetved et fokus på at hjælpe forældre til selv at finde løsninger på deres eventuelleproblemer frem for at anmode myndighederne om at træffe afgørelse om uenighe-den. Konfliktløsningstilbuddene er således også gennem årene udvidet betragteligt.Den 1. januar 2007 trådte den familieretlige strukturreform i kraft, og den medfør-te et øget fokus på forligsmæssige løsninger i statsforvaltningerne4. Reformen be-tød, at alle sager om opløsning af ægteskab, forældremyndighed og samvær skalbegynde i statsforvaltningen for derved at skabe én fælles indgang for borgerne.Med ikrafttrædelsen af forældreansvarsloven 9 måneder efter var der samlet taleom store forandringer af strukturer, regelsæt og sagsbehandling.Forældreansvarslovens skærpede fokus på forældrenes fælles ansvar for barnet ogpå barnets perspektiv blev altså sat ind i en allerede etableret ramme med én ind-gang og forligsbestræbelser. Af forarbejderne til forældreansvarsloven fremgår daogså, at lovens tiltag understøtter tanken om, at forældrene i højere grad skal hjæl-pes til selv at finde løsninger. Med den familieretlige strukturreform og forældrean-svarsloven er myndighederne på området en formel institutionel ramme, hvor derbåde tilbydes et forligsspor og et afgørelsesspor. Det er endvidere en tydelig inten-tion, at der i udgangspunktet skal være fokus på, at familierne kan finde egne ogsamlede løsninger på alle de problemer, der kan opstå efter en samlivsophævelse.34

1.3. Sagsmængden / de berørte familierI denne rapport er der flere steder foretaget en beskrivelse af relevante (sags)tal iforhold til det pågældende emne. Indledningsvist synes det dog også relevant atforetage en overordnet beskrivelse af sagsmængden på området for dermed at sæt-te evalueringen af loven ind i den rigtige ramme.I tabellen nedenfor er der derfor ved hjælp af tal fra Indenrigs- og Sundhedsmini-steriet foretaget en illustration af sagsmængden på området generelt5.2007Samlet antal sagsforløb vedrøren-de fastsættelse af samværSamlet antal sagsforløb vedrøren-de forældremyndighed og barnetsbopælSamlet antal sagsforløb, der indle-des og afsluttes i statsforvaltnin-gen*15.9751.120200818.7658.405200919.6299.504201017.95310.851

Familiestyrelsen skal understrege, at tallene i tabellen alene dækker over de sagsfor-dvs. de sager, der indledes i statsforvaltninger-ne og finder deres afslutning der. Dette kan ske ved et forlig el.lign., en afgørelse istatsforvaltningen, eller ved at sagen oversendes til retten.Familiestyrelsen er ikke i besiddelse af eller bekendt med konkrete tal, der kan illu-strere, i hvor mange tilfælde der i privat regi herudover findes løsninger på pro-blemstillinger i relation til forældreansvarsloven. Antallet af skilsmisser og separa-tioner giver således kun en meget begrænset pejling6FamDanmark har en samværsfamilie. Ud af en børnepopulation på ca. 1,2 mio. børnvar der i 2008 således 263.000 børn med en samværsfamilie, dvs. en mor eller far,der bor et andet sted (i 2011 er tallet 270.568). I en samværsfamilie er der typiskflere børn. Det fremgår således af publikationen, at 10 pct. af alle børn ikke harsøskende.

1.4. Om rapportenEn meget væsentlig del af lovens evaluering er et forskningsprojekt, der er forestå-et af Det Nationale Forskningscenter for Velfærd (SFI), samt en dataindsamlingom statsforvaltningernes behandling af sager efter loven. Disse 2 måder at belyseforældreansvarsloven på var oprindeligt forudsat at udgøre grundlaget for lovensevaluering, jf. ovenfor i aftaleteksten.Da evalueringen af loven imidlertid er blevet væsentlig mere omfattende end op-rindeligt forudsat i lovens forarbejder, har Familiestyrelsen taget en række initiati-ver til brug for belysningen af samtlige overordnede temaer. Disse forskellige initi-ativer kan metodemæssigt inddeles i 3 kategorier idet disse metoder dog også erindbyrdes overlappende7.Til den første kategori hører indsamling af data, gennemgange af praksis samt be-skrivelser af metoder og sagsgange. Familiestyrelsen har således udarbejdet et om-fattende sagskatalog over en række tunge samværssager (bilag 6)8. Styrelsen harogså gennemgået domspraksis i sager om fælles forældremyndighed i perioden fraoktober 2008 til august 2010, i alt 80 sager (bilag 7)9. Derudover har styrelsen fore-taget en indsamling og gennemgang af data om sager efter forældreansvarsloven,der behandles i statsforvaltningerne (bilag 3) samt særligt om sager, hvor der erpåstand om vold eller grænseoverskridende handlinger (bilag 4)10. Og endelig harstyrelsen udarbejdet beskrivelser af udviklingen i sagsbehandlingen m.v. i de senereår i sager om forældremyndighed, bopæl og samvær (bilag 9)11. Den seneste udvik-ling i Norge og Sverige er beskrevet i de relevante kapitler i rapporten.Den anden kategori vedrører egentlige undersøgelser, idet det bemærkes, at denallerede nævnte forskningsundersøgelse tilhører denne kategori (i det følgende be-nævnt som evalueringsundersøgelsen om dom til fælles forældremyndighed)12.Herudover omfatter rapporten Børnerådets seneste Børne- og Ungepanelundersø-gelse (bilag 2)13. Endelig omfatter rapporten Justitsministeriets Forskningskontorsundersøgelse af statsforvaltningernes og retternes belysning af barnets perspektiv(bilag 1)14.

Den tredje og sidste kategori vedrører inddragelse af relevante aktører i øvrigt.Familiestyrelsen har nedsat en faglig ekspertgruppe om evalueringen af forældrean-svarsloven, som består af repræsentanter for Domstolsstyrelsen, Den DanskeDommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, Danske Familieadvokater, In-denrigs- og Sundhedsministeriet, statsforvaltningerne og Familiestyrelsen (bilag10). Styrelsen har endvidere undervejs samarbejdet med Børnerådet og Børns Vil-kår samt afholdt et dialogmøde med relevante aktører og interesseorganisationerpå området. Endelig har styrelsen i evalueringsprocessen forstærket sit samarbejdemed statsforvaltningerne på forskellig vis. Erfa-gruppen på forældreansvarslovensområde, som består af kontorchefer fra samtlige statsforvaltninger, har således bi-draget med input til brug for evalueringen af forældreansvarsloven (bilag 11), lige-som der har været afholdt workshops på statsforvaltningernes familieretlige kur-sus15i november 2010 om temaer for evalueringen af forældreansvarsloven. Ende-lig har Indenrigs- og Sundhedsministeriet, Undervisningsministeriet og Socialmini-steriet bidraget med input til brug for evalueringen af loven (bilag 5 og bilag 12-14).Resultaterne af disse mange bidrag er optrykt som en omfattende bilagsdel til rap-porten. I rapporten foretages derfor ikke en detaljeret gengivelse af resultaterne frade forskellige initiativer, idet der således for mere udførlige beskrivelser henvises tilde relevante bilag.Rapporten er bygget op omkring de overordnede temaer for evalueringen og inde-holder i hvert kapitel et indledende afsnit, hvor intentionen og den politiske aftalebag loven præsenteres. Herefter tilstræbes det at resumere og fremhæve relevanteuddrag fra de forskellige evalueringsbidrag, og kapitlerne indeholder afslutningsvistet afsnit med opsamling og overvejelser.Rapporten tilstræber således at samle og sammenholde de forskellige bidrag, derkan belyse de enkelte temaer, og skal herefter danne grundlag for de politiske drøf-telser med aftalepartierne. Rapporten afleveres derfor til Folketingets Retsudvalg,hvorefter den sendes i en høring.Evalueringen, herunder belysningen af evalueringens temaer og rapportskrivning,blev gennemført med Justitsministeriet som ressortministerium, hvilket har betyd-ning for tilrettelæggelsen af indhentelse af bidrag. Det skal således særligt fremhæ-ves, at det af rapporten fremgår, at Socialministeriet har bidraget til evalueringen,uanset at forældreansvarsloven den 3. oktober 2011 blev overført til Social- og In-tegrationsministeriets område, ligesom der er indhentet bidrag fra andre ministeriersom også blev omlagt i forbindelse med regeringsdannelsen.Rapportens opbygning

2.1. Behov for kommunikation om forældreansvars-lovenEn gennemgående og konstaterende pointe i de mange drøftelser undervejs i eva-lueringsprocessen har været behovet for kommunikation om forældreansvarslo-ven. De professionelle aktører har peget på, at der findes en række myter om lo-vens indhold, som uimodsagt synes at sætte en forkert dagsorden for forældrene,hvis aftaler i nogen grad må antages motiveret af en fejlopfattelse af reglerne ogpraksis på området.Der er i den forbindelse særligt peget på, at der er knyttet misforståelser til betyd-ningen af fælles forældremyndighed. Det er således en udbredt opfattelse, at denfælles forældremyndighed har en umiddelbar sammenhæng med spørgsmålet ombarnets bopæl og ikke mindst omfanget af samvær. Det er af flere som eksempele--)deleordningi disse tilfælde.Fælles forældremyndig-hed indebærer ikke, at

2.2. Fælles forældremyndighed mod den ene foræl-ders ønske og barnets bopælMuligheden for at dømme forældrene til fælles forældremyndighed er en af foræl-dreansvarslovens nyskabelser. Der ses ud fra de foreliggende evalueringsbidragbredt set at være accept af, at denne mulighed nu findes, og mange aktører er end-videre tilfredse hermed. Som begrundelse herfor anføres det bl.a., at det nu ikkelængere er nødvendigt at vælge mellem 2 egnede forældre, men at forældrene beg-ge kan bevare identiteten som forælder gennem den fælles forældremyndighed.Der synes således ikke at være et ønske om at fjerne hjemlen til at dømme til fællesforældremyndighed mod den enes ønske. Det bemærkes, at Børns Vilkår ikke erenig heri, da reglen efter deres opfattelse indebærer en stor risiko for, at børn an-bringes og fastholdes i forældrenes konfliktfelt.Muligheden for at dømmetil fælles forældremyndig-hed mod denne eneforælders ønske er bredtaccepteret og anses afmange for et gode

Set i lyset af bl.a. denne indvending og andre bidrag til evalueringen bør det drøf-tes, om muligheden for at dømme til fælles forældremyndighed er for vidtgående.Det er således af den faglige ekspertgruppe om evalueringen af forældreansvarslo-ven anbefalet, at bestemmelsen skal levne større rum for at skønne over, om for-ældrene fremadrettet kan og vil samarbejde til bedste for barnet. Evalueringsun-dersøgelsen om dom til fælles forældremyndighed peger på, at fælles forældremyn-dighed er blevet en normal praksis i overensstemmelse med intentionerne i loven,hvilket også understøttes af Familiestyrelsens gennemgang af domspraksis om fæl-les forældremyndighed. Det kan således formodes, at intentionerne bag bestem-melsen i dag er så indarbejdet en del af systemet, at det vil være muligt at foretagemindre justeringer i bestemmelsen uden derved at udvande den oprindelige inten-tion om at fastholde fællesskabet om barnet efter et samlivsbrud.Udover at bidragene til evalueringen viser en almindelig accept af muligheden forat fastholde den fælles forældremyndighed, så peger bidragene også på, at foræl-drenes reelle konflikt drejer sig om barnets bopæl/samvær dvs. nærheden til bar-net. Evalueringsundersøgelsen om dom til fælles forældremyndighed viser, at derfor så vidt angår de nyere samlivsbrud i meget høj grad er tale om, at konfliktenvedrører barnets bopæl frem for forældremyndighed.Denne forskydning i konflikten samt det forhold at flere af aktørerne har givetudtryk for, at fælles forældremyndighed mere handler om identiteten som forælderend om det juridiske indhold heraf har ført til drøftelser af, om beslutningsbefø-jelserne i lovens § 3 indfrier hensigten om at skabe ro i hverdagen for barnet. Derer i den forbindelse særligt peget på, at det forhold, at beslutningen om, at skole-valg kræver enighed, skaber konflikter, hvorfor denne beslutning ifølge flere af bi-dragene bør flyttes til bopælsforælderen, som også kan træffe beslutning om valgaf børneinstitution. Over for dette forslag er det fremhævet, at netop kravet omenighed ved skolevalg er med til at give den fælles forældremyndighed indhold,hvorfor beslutningen ikke uden videre kan flyttes.Endelig er forældresamarbejdet berørt i evalueringsprocessen. Mange af bidragenepeger på, at lovens intention om, at forældre skal samarbejde om barnet, er et godtsignal, der ifølge bidragsyderne muligvis over tid vil føre til en prægning af foræl-drene. Samtidig har flere fremhævet, at samarbejdsproblemer mellem forældrene eret grundvilkår for området, som ikke alene kan afhjælpes gennem lovgivningsmæs-sige tiltag.Evalueringsundersøgelsen om dom til fælles forældremyndighed finder ikke grund-lag for at konkludere, at forældresamarbejdet er blevet bedre efter forældreansvars-lovens ikrafttræden, uanset at der ses en udvikling i retning af et mere delt foræl-dreskab, hvorved forstås et mere ligestillet forældreskab. Det fremgår således afundersøgelsen, at der ikke er store forandringer at spore i forekomsten af konflik-ter om rammerne for og reguleringen af forældreskabet. Ifølge undersøgelsen to-ner et billede frem, hvor begge forældre er knyttede til og vil tage ansvar for bar-net, men ikke magter at samarbejde herom. Det konkluderes derfor, at der er enrisiko for, at barnet selv skal skabe sammenhængen mellem de 2 familieliv.

2.3. Barnets perspektiv (inddragelse og initiativret)Hensigten med forældreansvarsloven var bl.a. at sætte barnet i centrum, og barnetsperspektiv skal således altid inddrages, når forældre træffer beslutninger om barnet,og når myndighederne træffer afgørelser efter loven. Bidragene til dette tema pegeralle på, at barnets perspektiv, og dermed også barnet, fortsat skal inddrages imindst den udstrækning, det i dag sker ved behandlingen af forældreansvarssager.Der er endvidere bidrag, der peger på, at der kan ske inddragelse af barnet i højeregrad end nu, også gerne gennem samtale. Inddragelsen af perspektivet synes at skepå en flerfaceteret vis ud fra en konkret vurdering.De interviewede repræsentanter for systemet og børnene i den kvalitative undersø-gelse af belysningen af barnets perspektiv er enige om, at samtalen foregår på enordentlig og nænsom måde, og at det er en positiv oplevelse at være til samtale.Samtalen opleves således også at have en aflastende funktion for børnene, der un-der samtalen har følt sig trygge hos den børnesagkyndige.Bidragene til evalueringen viser dog samtidig, at der i et vist omfang og mod in-tentionerne bag loven afholdes samtaler uden deltagelse af en børnesagkyndig.Dette kan give anledning til drøftelse af, hvordan det sikres, at lovens intention pådette område implementeres fuldt ud.De forskellige evalueringsbidrag giver sammenfattende udtryk for, at forberedelsenaf forældrene og barnet forud for samtalen er vigtig, men samtidig at graden afforberedelse er svingende. Der er bl.a. givet udtryk for, at det er en fordel, at dermedvirker børnesagkyndige under forberedelsen, idet dette er med til at forbedrekvaliteten af samtalerne. På den baggrund kan det synes nærliggende at drøfte an-vendelsen af det tværfaglige møde ved forberedelsen af forældrene.Der er peget på, at brugen af tværfaglige møder i forbindelse med samtaler forudfor samtalen og/eller som opfølgende møde er med til at skærme barnet modansvarliggørelse. Ifølge undersøgelsen af belysningen af barnets perspektiv erholdningen blandt størstedelen af de interviewede, at det lykkes at skærme barnetmod yderligere ansvarliggørelse gennem samtalen. I sammenhæng hermed skal detfremhæves, at videreformidlingen af samtalen af flere aktører anses for en grund-læggende udfordring i forhold til at friholde barnet for ansvar, idet der også er etretssikkerhedsmæssigt aspekt at tage hensyn til i forhold til forældrene. Børnene eraf den opfattelse, at oplysningerne fra samtalen skal videreformidles, men de øn-sker at være med til at bestemme, hvad der bliver videregivet.EVALUERING AF FORÆLDREANSVARSLOVEN15

I forlængelse af spørgsmålet om børnesagkyndig rådgivning eller betydningen af athave nogen at tale med synes bidragene at lægge op til en drøftelse af, om det i hø-jere grad skal sikres, at børn har nogen at tale med. Børnerådets børnepanelunder-søgelse viser, at mere end 10 pct. af de adspurgte børn fra brudte familier ikkehavde eller har nogen at tale fortroligt med om deres problemer som følge afbruddet mellem forældrene. Det er fra flere sider, herunder også fra børnene, klarttilkendegivet, at børnegrupper, som de tilbydes i 3 af landets statsforvaltninger, eren succes, og det er således foreslået, at tilbuddet lovfæstes.Børns Vilkår har særskilt peget på, at børn har behov for særlig støtte i processen iform af en neutral børnefaglig bisidder og således også til forberedelse til en samta-le og under samtalen. Der er fra systemets side peget på det uhensigtsmæssige i atkomplicere processen, og det er opfattelsen, at de muligheder, der allerede findes,generelt er tilstrækkelige til at hjælpe barnet. Særligt er det anført, at en støtteper-son til barnet bør være en person, som barnet har en vis forudgående tilknytningeller kendskab til, men at denne forudsætning samtidig modarbejder nødvendighe-den af støttepersonens neutralitet.Enkelte børn har peget på, at en særlig støtte til at forberede sig på samtalen kunnevære relevant. Børnene har imidlertid ikke ønsket en bisidder under samtalen, daden børnesagkyndige som nævnt gjorde dem trygge, og fordi det var rart kun atvære 2 tilstede under samtalen. Børnene er endvidere generelt enige om, at foræl-drene skal formidle sagens udfald til dem. Dog er enkelte af de større børn ogundersøgelse i højere grad opmærk-somme på de fordele, der set i forhold til loyalitetskonflikten kan være ved, ateksempelvis den børnesagkyndige formidler afgørelsen til dem.Endelig skal det i forhold til belysningen af, om barnet er kommet i centrum, somforudsat i den politiske aftale, fremhæves, at der på baggrund af evalueringsbidra-gene kan spørges, om barnets initiativret i forældreansvarslovens § 35 er imple-menteret i den ønskede udstrækning. Bidragene peger på en forskellig opfattelse afanvendelsesområdet for bestemmelsen, men der er udbredt enighed om, at børnunder 10 år ikke vil blive afvist. Sådanne henvendelser vil ifølge bidragene ogsåblive håndteret konkret. Der er i øvrigt også bred enighed om et behov for øgetinformation om barnets initiativret, herunder om hvad en henvendelse til statsfor-valtningen kan føre til. Det er anført, at de børn, der henvender sig, ofte vil væreudsatte børn, og at det skaber frustrationer og skuffelser hos børnene, hvis deresforventninger ikke står mål med statsforvaltningernes muligheder. Belysningen aftemaet synes også at give anledning til overvejelser om nærmere retningslinjer forhåndteringen af henvendelser.

systemet og interesseorganisationer m.v. om, at loven støtter op om størstedelen afde brudte familier, idet langt størstedelen af forældrene formår at efterleve lovensprincip om et fælles ansvar for barnet. Samtidig må det lægges til grund, at foræl-dreansvarsloven ikke har betydet en begrænsning i myndighedernes mulighed forefter anmodning at gribe ind i sager, hvor forholdene ikke er til barnets bedste.Evalueringsbidragene efterlader et samlet indtryk af, at myndighedernes håndteringaf konstaterbare eller sandsynliggjorte overgreb er relativ ensartet og konsistent,ligesom reaktionen fra myndighedernes side må anses for tydelig, da sådanne for-hold tillægges afgørende betydning ved sagens afgørelse. Gennemgangen af doms-praksis om fælles forældremyndighed understøtter denne opfattelse. Endviderevise grundlæggende fejl eller uhensigtsmæssigheder i sagernes behandling.De særligt konfliktfyldte sager er komplekse og rummer udfordringer, der i ud-strakt grad kan tilregnes forældrenes konfliktniveau. Der er i bidragene peget på, athåndteringen af samarbejdschikane ikke er entydig. Det synes at være en udbredtholdning blandt systemets aktører, at samarbejdschikane ikke må kunne betale sig.Men selvom chikanen konstateres og tillægges betydelig vægt ved vurderingen afsagen, vil hensynet til barnet ofte gøre, at den konstaterede chikane ikke får direktebetydning for sagens udfald. Her er der særligt peget på et tidsaspekt, idet samar-bejdschikane først kan konstateres, når der er tale om et mønster, og at det på det-te tidspunkt ikke sjældent vil være for sent at skride ind.Et andet spørgsmål, der har rejst sig i bidragene til evalueringen, er, om myndighe-derne er i stand til at identificere alle sager, hvor der er overgreb i familien. Der er iden sammenhæng fra flere sider herunder fra statsforvaltningerne selv givetudtryk for et ønske om øget viden hos statsforvaltningerne om vold og betydnin-gen heraf. Der er samtidig peget på hensigtsmæssigheden af et tværfagligt samar-bejde med det sociale system, der muligvis vil kunne smidiggøre og fokusere sags-Håndteringen afsamarbejdschikanekræver en tidligere ind-sats fra myndighederneMyndighedernes reaktionpå konstaterbare ellersandsynliggjorte overgrebanses for tydelig

2.5. SamværEvalueringen af forældreansvarslovens regler om samvær er fokuseret på mulighe-den for at fastsætte deleordninger, for at træffe afgørelse om transporten i forbin-delse med samvær og for at fastsætte samvær med andre end forældrene.Der er overordnet set ikke i evalueringsprocessen peget på, at muligheden for atfastsætte deleordninger skal fjernes, om end der er fremført forskellige holdningerd-der er stillet forslag om, at deleordninger alene skal kunne indgås efter aftale, ogaltså ikke fastsættes af myndighederne. Belysningen af temaet viser, at myndighe-derne kun i meget begrænset omfang fastsætter deleordninger, men at forældreneifølge de professionelle aktører lider af den fejlopfattelse, at deleordning er lovenshovedregel. Denne fejlopfattelse kan ifølge bidragene både føre til en øget anven-delse af aftaler herom, ligesom den kan skabe forventninger hos forældrene, somikke kan indfries med loven. Der er således peget på, at der med fordel kan fokuse-res på kommunikation af bestemmelsens indhold, herunder også af forudsætnin-gerne for en deleordning.Der er blandt aktørerne generel enighed om, at det fælles ansvar for transporten iforbindelse med samvær bør fastholdes, men bidragene til evalueringen giver sam-tidig grundlag for at overveje en ændring af reglerne om transport. Transportsa-gerne fylder således ifølge bidragene uforudset meget i statsforvaltningernes sags-behandling både i omfang og kompleksitet. Dette skyldes ifølge aktørerne indfø-relsen af de specifikke undtagelser fra udgangspunktet om et fælles ansvar, somvurderes at være konfliktskabende mellem forældrene. Der peges således på, atundtagelserne bør begrænses eller helt udgå. I den forbindelse henvises også til, atder i langt størstedelen af sagerne ikke er grundlag for at fravige udgangspunktet.Evalueringsbidragene udtrykker heller ikke i forhold til muligheden for at fastsættesamvær med andre et ønske om afskaffelse; tværtimod peger flere aktører på detpositive i at have denne mulighed. Der er i tråd hermed bl.a. peget på, at tilknyt-ningskravet og det snævre anvendelsesområde for bestemmelsen kan føre til, at derikke kan fastsættes samvær i situationer, hvor dette ville være bedst for barnet, lige-som der er peget på, at det i visse situationer vil kunne være bedst for barnet atfastsætte samvær i større omfang end forudsat i bestemmelsen.Transportreglerne børforenklesFokus på kommunikationom forudsætningerne foren deleordning

retternes kompetence til at behandle samværssager generelt set også er drøftet ievalueringsprocessen.Hovedparten af aktørerne peger således på, at samværssagerne bør behandles i ogaf et system, der kan levere detaljerede, smidige og foranderlige løsninger, hvilketer muligt i et administrativt system, og denne argumentation gør sig særligt gæl-dende vedrørende overvåget samvær. Der tegner sig således et forholdsvist klartbillede af, at der i systemet er et overordnet ønske om, at rollefordelingen i sam-værssager overvejes på ny, sådan at sagerne ikke længere kan indbringes for dom-stolene, men alene behandles i det administrative system. Problemstillingen for såvidt angår de særlige udfordringer, som fastsættelsen af overvåget samvær udgørfor retterne, synes at understrege behovet for sådanne overvejelser. Det skal doganføres, at der også er aktører, som finder det problematisk at foretage en ny æn-dring af rollerne i samværssager.Drøftelserne om rollefordelingen har i den faglige ekspertgruppe og i Erfa-gruppen, bestående af statsforvaltningernes kontorchefer på området, også omfat-tet overvejelser om en ændring af rollefordelingen generelt, sådan at forældrean-svarssager færdigbehandles i statsforvaltningerne. Der er i den forbindelse bl.a.peget på, at sager om forældremyndighed og barnets bopæl ofte har en egentligkerne, som vedrører nærheden til barnet, ligesom der er peget på, at der ifølge denfamilieretlige strukturreforms forarbejder skal sikres en så enkel proces for parter-ne som muligt.Et overordnet ønskeom drøftelse afrollefordelingen isamværssager

2.7. Adgangen til at rejse nye sager om forældre-myndighed og barnets bopæl samt uhensigtsmæs-sigheder i lovenMed afsæt i drøftelserne af, hvordan det overordnet kan lykkes at begrænse kon-fliktfeltet for barnet og dermed skabe (mere) ro omkring det, er der fra størstede-len af bidragsyderne peget på, at der bør skabes mulighed for at dæmme op forgentagne ansøgninger om forældremyndighed og barnets bopæl. Det er såledesforeslået at overføre afvisningsmuligheden for så vidt angår samværsansøgningertil forældremyndigheds- og bopælssager, sådan at en sådan ansøgning kan afvises,hvis der ikke foreligger væsentligt forandrede forhold, eller en ændring i øvrigt ikkevurderes at være bedst for barnet.Evalueringsprocessen har også givet anledning til overvejelser om, hvorvidt foræl-dre, der ikke har del i forældremyndigheden, fortsat bør have adgang til at deltage igenerelle sociale arrangementer i barnets skole eller daginstitution. Baggrunden forovervejelserne er, at den fælles forældremyndighed i dag kun kan ophæves, hvisder foreligger tungtvejende grunde (som f.eks. vold eller svære samarbejdsproble-mer), hvor det efter den tidligere lovgivning ikke var muligt at fastholde forældre-myndigheden mod den enes vilje, selvom der var tale om 2 egnede forældre.Behov for at kunnedæmme op for gentagneansøgninger omforældremyndighed ogbarnets bopæl

3. FÆLLES FORÆLDREMYNDIG-HED MOD DEN ENE FORÆLDERSØNSKE OG BARNETS BOPÆL3.1. BaggrundEn af de væsentligste nyskabelser i forældreansvarsloven er adgangen til at dømmeforældre til fælles forældremyndighed, som findes i lovens § 11 og § 14, stk. 1. Dis-se bestemmelser giver henholdsvis mulighed for at dømme forældre med fællesforældremyndighed til at fortsætte denne, selv om den ene ikke ønsker det, og mu-lighed for at bestemme, at der skal være fælles forældremyndighed i tilfælde, hvorden ene forælder har forældremyndigheden alene.Denne nye mulighed er i overensstemmelse med forældreansvarslovens overord-nede intention om, at forældre har et fælles ansvar for deres barn, uanset om sam-livet mellem dem er ophævet.I den politiske aftale er det fremhævet, at:n-derstøtte og medvirke til, at barnet efter et samlivsbrud fortsat kan have en tæt og jævnlig kontaktmed begge forældre.Det er således lovens klare udgangspunkt, at forældrene har fælles forældremyndighed, og at dettefællesskab omkring barnet fortsætter efter en samlivsophævelse. Den fælles forældremyndighed kankun ophæves, hvis tungtvejende grunde af hensyn til barnet taler for det. Det centrale i den forbin-delse er, om forældrene kan håndtere deres eventuelle konflikter på en sådan måde, at det ikkegår ud over barnet.I det omfang forældrene ikke lever op til det fælles ansvar, kan det være bedst for barnet, at derDen politiske aftale bagforældreansvarsloven

Forældreansvarsloven medførte på denne måde en ny tilgang til begrebet foræl-dremyndighed. Loven indebærer, at forældre ikke behøver at være enige om allespørgsmål vedrørende barnet. Af lovens § 11 fremgår, at retten kun kan ophæveden fælles forældremyndighed, hvis der foreligger tungtvejende grunde. Til detsamlede billede hører også, at domstolene har mulighed for at træffe afgørelse ombarnets bopæl.Som nævnt i kapitel 1 er en meget væsentlig del af evalueringen et forsknings-projekt, der er forestået af Det Nationale Forskningscenter for Velfærd (SFI), ogsom belyser omfanget og virkningerne af afgørelser om fælles forældremyndighed,betydningen af fokus på barnets perspektiv og inddragelse af barnet samt virknin-EVALUERING AF FORÆLDREANSVARSLOVEN21

gerne af forældrenes fælles ansvar for barnet. Undersøgelsen bygger på en totalun-dersøgelse af alle byretssager om fælles forældremyndighed fra 2009, hvor dom-merne bidrog med informationer. Kort efter sagernes afslutning deltog et tilfældigtudvalg af de forældre, som havde haft en byretssag, i en spørgeskemaundersøgelse.Denne del af undersøgelsen blev gennemført i 2010. Som en særskilt del af under-søgelsen blev der ved 3 byretter udført et mindre feltarbejde. Der er således i eva-lueringsundersøgelsen om dom til fælles forældremyndighed tale om 3 undersøgel-sestilgange, og disse dækker tilsammen 7 forskningsspørgsmål, der gengives rele-vante steder i dette kapitel.Herudover er centrale bidrag til dette tema en gennemgang af domspraksis i 80sager (landsrets- og højesteretssager) om fælles forældremyndighed i perioden ok-tober 2008 til august 2010 (bilag 7). Formålet med gennemgangen har været at fo-retage en juridisk analyse af tendenserne i domstolenes anvendelse af dom til fællesforældremyndighed ud fra dels lovens forarbejder, parternes påstande og domme-nes præmisser, og gennemgangen kan derfor også ses som et supplement til oven-nævnte evalueringsundersøgelse om dom til fælles forældremyndighed.Endelig kan som yderligere centrale bidrag nævnes en beskrivelse af udviklingen isagsbehandlingen m.v. i de senere år i sager om forældremyndighed, barnets bopælog samvær (bilag 9), en dataindsamling om statsforvaltningernes behandling af sa-ger efter loven (bilag 3), Indenrigs- og Sundhedsministeriets opgørelser over ud-viklingen fra 2007-2010 i sager om samvær, forældremyndighed og bopæl (bilag 5)samt den omfattende inddragelse af aktører på området (bilag 10-14).

Baggrunden for denne udvikling var en antagelse om, at det er vigtigt, at barnet ividest muligt omfang bevarer en tæt relation til begge forældre, selv om de ikkelever sammen. Denne forudsætning har været styrende for reformarbejdet på om-rådet gennem de seneste årtier.Forud for forældreansvarsloven var der således fokus på det fortsatte forældre-skab, hvilket bl.a. kom til udtryk i bestemmelsen i § 8 i lov om forældremyndighedog samvær. Af denne bestemmelse fremgik, at forældrene hver især har krav på atfå den fælles forældremyndighed bragt til ophør at der altså ikke kunne træffesafgørelse om fælles forældremyndighed mod den ene forælders vilje. Bestemmel-

sen indebar således også, at den fælles forældremyndighed fortsatte efter en sam-livsophævelse, hvis ingen af forældrene krævede, at den ophørte.Udvalget om Forældremyndighed og Samvær havde bl.a. som opgave at overveje,forældremyndighed over deres barn, selv om en af dem ønsker at få den fælles forældremyndighedbragt til ophør og få forældremyndigheden over barnet alene, herunder om en sådan forældremyn-Hvis udvalget mente, at der burde indføres en mulighedfor dette, skulle udvalget bl.a. overveje,om enkeltspørgsmål, som f.eks. om hvor barnet skal bo, om samtykke til flytning med barnet tilandre dele af landet eller til udlandet samt om skolegang, religiøse forhold eller fritidsaktivite-ter.16I tråd med udvalgets forslag fremgår det nu direkte af forældreansvarslovens § 8, atden fælles forældremyndighed fortsætter, selv om forældre ophæver samlivet. Afbemærkningerne til denne bestemmelse fremgår, at ændringen understreger, at detsom udgangspunkt må være i barnets interesse, hvis forældrene efter en samlivs-ophævelse kan være fælles om at varetage barnets behov, tage del i barnets liv og ibeslutninger om barnet.Udvalgets flertal (12 medlemmer)17foreslog, at der blev indført en adgang til i und-tagelsestilfælde at dømme til fælles forældremyndighed, selv om den ene forælderikke ønskede det. Dette skulle både kunne ske, hvis der i forvejen var fælles foræl-dremyndighed, og hvis en af forældrene ønskede fælles forældremyndighed etable-ret. Et vigtigt led i forslaget var, at der skulle væreat forældrene vil kunne indgå i et samarbejde om at finde gode løsninger for barnet, og at en så-Det blev vurderet som afgørende, at der ikkeblev truffet afgørelser, der ville indebære, at barnet kom til at befinde sig i et kon-fliktfelt mellem forældrene, men derimod afgørelser, der havde sigte mod at virkekonfliktdæmpende og fremtidssikrende i forhold til barnet. Udvalgets flertal beto-nede, at en afgørelse om fælles forældremyndighed på ingen måde skulle være ud-tryk for en kompromisløsning mellem 2 stridende parter, et forsøg på mæglingskulle træffes ud fra et konkret børneperspektiv. Det var udvalgets opfattelse, atdenne vurdering ville kræve en nærmere afdækning af barnets og forældrenes for-hold. Dommeren skulle kunne pege på elementer i bevisførelsen, der førte til, at endom til fortsat fælles forældremyndighed måtte antages at være til barnets bedste.Selv om det ikke var flertallets opfattelse, at fælles forældremyndighed ville kræveenighed om samtlige forhold vedrørende barnet, var det opfattelsen, at det måttevære en grundlæggende forudsætning for fælles forældremyndighed, at der ikkeforelå egentlige, svære og uovervindelige samarbejdsvanskeligheder mellem foræl-drene i forhold til barnet.

Forældreansvarsloven fulgte udvalgets forslag om, at den fælles forældremyndig-hed skulle fortsætte efter en samlivsophævelse og flertallets forslag om, at der skul-le indføres en adgang til at dømme til fælles forældremyndighed, selv om den eneforælder ikke ønskede dette. Med loven blev udvalgets forslag dog skærpet på etmeget centralt punkt. Af bemærkningerne fremgår følgende:skal være, at den fælles forældre-myndighed fortsætter, medmindre der er tungtvejende grunde til at ophæve den. Ministeriet er der-for ikke enig med udvalget i, at adgangen til at dømme til fælles forældremyndighed alene skalkunne anvendes i undtagelsestilfælde. Ministeriets opfattelse er begrundet i, at barnet som ud-gangspunkt har brug for nær kontakt til og omsorg fra begge forældre. Det er i barnets interesse,at begge forældre deltager ligeværdigt i de væsentligste beslutninger vedrørende barnets liv og tageransvar for dette.Ministeriet deler flertallet i udvalgets opfattelse af, at fælles forældremyndighed ikke kræver enig-hed om samtlige spørgsmål vedrørende barnet. Selv om forældrene er uenige om enkeltspørgsmål,kan det alligevel lægges til grund, at forældrene kan samarbejde omkring barnet, idet uenighedenvil kunne være forbigående. Det centrale er, om forældrene kan håndtere deres eventuelle menings-forskelle i forhold til barnet og samarbejde på trods af disse.Ministeriet mener, at retten i sager om dom til fælles forældremyndighed skal foretage en alminde-lig bevisbedømmelse af, om der er tungtvejende grunde til ikke at dømme til fælles forældremyn-dighed. Den forælder, som gør gældende, at den fælles forældremyndighed skal ophøre/ikke etab-leres,Nedenfor er udvalgets flertals oprindelige forslag stillet over for lovens endeligeordlyd:§ 11(loven). Er forældre, der har fæl-les forældremyndighed, og som ikkelever sammen, ikke enige om foræl-dremyndigheden, afgør retten, omden fælles forældremyndighed skalfortsætte, eller om en af dem skalhave forældremyndigheden alene.Retten kan kun ophæve den fællesforældremyndighed,hvis der forelig-ger tungtvejende grunde.§ 11(udvalg). Er forældre, der harfælles forældremyndighed, og somikke lever sammen, ikke enige omforældremyndigheden, afgør retten,om en af dem skal have forældre-myndigheden alene, eller om den fæl-les forældremyndighed skal fortsætte.Retten kan kun træffe afgørelse om,at den fælles forældremyndighed skalfortsætte,hvis der er bestemte holde-punkter for at antage, at forældrenekan samarbejde om barnets forhold.

3.3. Sagsantal og sagstyper efter forældreansvarslo-vens ikrafttræden3.3.1. SAGSANTALDa der med muligheden for at dømme forældre til fælles forældremyndighed ogmuligheden for at træffe afgørelse om barnets bopæl er tale om helt nye sagstyper,har det væsentlig betydning for evalueringen at danne sig et overblik over sagstil-gangen efter lovens ikrafttræden. Samtidig er det vigtigt, at et sådant billede afsagsantallet ikke står alene, men sammenholdes med en beskrivelse af sagernes ka-rakter. I pkt. 3.3.2. foretages derfor en beskrivelse af de forskellige sagstyper (for-ældremyndighed, bopæl og samvær)18ud fra evalueringsbidragene.Med vedtagelsen af forældreansvarsloven var det forventet, at der i en overgangs-periode ville forekomme en øget sagstilgang på samlet ca. 1.800 sager, som vedrør-te forældre, der var frataget forældremyndigheden efter dagældende regler og numed loven fik mulighed for at rejse en (ny) sag om fælles forældremyndighed. Der-imod blev det med vedtagelsen af forældreansvarsloven ikke vurderet, at lovensnye mulighed for at dømme til fælles forældremyndighed og træffe afgørelse ombarnets bopæl generelt ville medføre et øget sagsantal, idet det var forventet, at detdaværende antal sager om forældremyndighed ville blive erstattet af de nye sagsty-per.Ovenstående forventninger har vist sig ikke at holde stik. Siden lovens ikrafttrædenhar der ifølge Domstolsstyrelsens årsstatistik været tale om en stigning i antallet afægteskabssager og forældremyndighedssager19.Da ovenstående statistik indtil 2010 indeholder både ægteskabssager og sager efterforældreansvarsloven (tidligere lov om forældremyndighed og samvær), er det ikkemuligt præcist at udlede, hvor mange sager efter forældreansvarsloven der er taleom. Fra Indenrigs- og Sundhedsministeriets opgørelser kan det dog udledes, hvormange sager der i de pågældende år er sendt videre fra statsforvaltningerne tildomstolene. Hertil kommer, at det af evalueringsundersøgelsen om dom til fællesforældremyndighed fremgår, at domstolene i 2009 i alt registrerede 3.093 sager omforældreansvar, der blev afsluttet. Nedenfor er sagstallene gengivet skematisk ogher kan ses, at sagstallet ved domstolene for nuværende synes forholdsvis stabilt,hvorimod statsforvaltningerne fortsat modtager et stigende antal forældremyndig-heds- og bopælssager.Den forventede og denrealiserede sagstilgang

Sagstilgangen skal ses i en ramme, hvor der med den familieretlige strukturreformog med forældreansvarsloven var en forventning om, at statsforvaltningerne kanbidrage til at forlige et betragteligt antal sager, der således vil blive afsluttet i stats-forvaltningen og ikke gå videre til domstolene20. Denne forventning må ud fraovenstående tal til fulde siges at have holdt stik. Af tabel 4 kan således udledes, atstatsforvaltningerne i gennemsnit har medvirket til at forlige ca. 75 pct. af sagerneom forældremyndighed og bopæl (årene 2008, 2009, 2010 og første halvår af2011)21.Ydermere bidrager retterne også til at forlige et antal af de sager, der går videre tildomstolene. Af evalueringsundersøgelsen om dom til fælles forældremyndighedfremgår, at 29 pct. af de forældre, der deltog i undersøgelsen, oplyste, at de havdedeltaget i retsmægling sammen med den anden forælder, og at 17 pct. svarede, atde havde deltaget i et forberedende retsmøde, hvor der både havde været en dom-mer og en børnesagkyndig til stede. Ud af disse forældre var det alene i ca. 31 pct.af sagerne lykkedes at løse konflikten helt eller i nogen grad gennem disse bestræ-belser. I undersøgelsen konkluderes, at disse tal er med til at illustrere, at mange afde sager, som går til retten har en vis tyngde22. I undersøgelsen nævnes således og-så, at ca. 80 pct. af de deltagende forældre også forinden havde deltaget i forligsbe-stræbelser i statsforvaltningerne.I evalueringsundersøgelsen peges også på, at antallet af hævede sager er en signifi-kant kategori af sager. I hver 5. sag om forældreansvar ved byretterne i 2009 blevsagen således hævet, svarende til knap 600 sager ud af de i alt 3.093 sager23. Dettekan f.eks. dække over sager, hvor forældre, efter at sagen er anlagt, alligevel når tilhverken en dom eller et forlig. I størstedelen af disse sager må det udledes, at dertidligere af statsforvaltningen er udfoldet forligsbestræbelser.

Strukturreformen er omtalt i denne rapports kapitel 1 samt nærmere beskrevet i bilag 9 om udviklingen i sagsbe-handlingen m.v. i sager om forældremyndighed, barnets bopæl og samvær.21Som det er beskrevet nærmere i styrelsens gennemgang af udviklingen i sagsbehandlingen m.v. i sager om foræl-dremyndighed, barnets bopæl og samvær, vil parterne, når de retter henvendelse til statsforvaltningen om foræl-dremyndighed og/eller bopæl, blive indkaldt til et vejledningsmøde, som også kan være et tværfagligt møde meddeltagelse af både jurist og børnesagkyndig. På et sådant møde er der på et tidligt stadie af sagen fokus på et even-tuelt forligspotentiale og hertil kommer muligheden for også at få børnesagkyndig rådgivning og konfliktmægling.22Om datagrundlaget i evalueringsundersøgelsen om dom til fælles forældremyndighed henvises til undersøgelsenskapitel 2. I denne sammenhæng kan det nævnes, at surveyundersøgelsesdelen blandt forældreforældreundersø-gelsenomfatter forældreudsagn i ca. 40 pct. af de 1.977 sager ved byretterne i 2009.23I undersøgelsen indgår alene sager, der blev sluttet ved enten dom eller forlig dvs. godt 2.500 sager.

og sagstypen. For de forældre, der nyligt havde brudt med hinanden, handledekonflikten i meget høj grad om barnets bopæl (78 pct.) og også i en del sager omsamvær (44 pct.). Undersøgelsen konkluderer her, at forældremyndighed somsagstype er mindre aktuel, da det er lovens klare udgangspunkt, atden fælles forældremyndighed skal fortsætte. Her vil der i højere grad være tale omen uenighed om, hvor barnet skal bo, og hvem der så i givet fald skal have statussom samværsforælder. Denne konklusion støttes i nogen grad af udsagn fra delta-gere i den faglige ekspertgruppe om evalueringen af forældreansvarsloven (bilag10). Her er det fra advokatside bemærket, at der synes at være et holdningsskifte påvej, hvor forældre i højere grad anser det for givet, at de skal samarbejde om bar-net og derfor også skal have fælles forældremyndighed.Forældremyndighed var omvendt hyppigere som sagstype, hvis samlivsbruddet låen årrække tilbage, ligesom bopæl og samvær forekom sjældnere som sagstype. Låsamlivsbruddet mere end 6 år tilbage, angav 81 pct. af forældrene, at sagen handle-de om forældremyndighed, og påstande om bopæl og samvær var svundet ind tilhenholdsvis 60 pct. og 15 pct.24Evalueringsundersøgelsen konkluderer også, at 52 pct. af forældrene kunne karak-teriseres som egentlige gengangere i systemet, når tidligere sager i statsforvaltnin-gen også blev medregnet. 37 pct. havde tidligere haft en sag i retssystemet.I undersøgelsens hyppigst forekommende sagstype er der ved sagens start fællesforældremyndighed, barnet bor hos mor, og der har været jævnlig kontakt med denanden forælder i tiden op til retssagen. Undersøgelsen viser i øvrigt, at sager vedretterne i mange tilfælde rummer en betydelig problemtyngde og dermed afvigerfra de normale forudsætninger. Der er således i sagerne som helhed en øget fore-komst af sociale belastninger og en øget forekomst af belastende skilsmissesager(f.eks. vold og misbrug). Forældrene gik hyppigere fra hinanden end andre, fordide var uenige om børneopdragelsen, og var også sjældnere enige om at opløse for-holdet. Flere af forældrene havde tidligere haft en sag ved statsforvaltningen, og entredjedel af forældrene havde tidligere haft en retssag om forældremyndighed m.v.I den del af evalueringsundersøgelsen, som indeholder en feltundersøgelse ved 3byretter, og som vedrører i alt 15 byretssager, beskæftiger undersøgelsen sig bl.a.også med, hvad en forældremyndighedssag ved retten handler om. Et centraltspørgsmål til dommerne er her, om der findes en prototypisk sag om forældre-myndighed eller bopæl, og hvad en konflikt egentlig er. Flere af de interviewededommere fandt spørgsmålet vanskeligt, og nogle fremhævede som noget, derifølge undersøgelsen er lidt paradoksalt at substansen i mange sager handler omsamværsproblemer. Undersøgelsen fremhæver her, at den konflikt, som en dom-24

mer præsenteres for ved retten, er en redigeret og tilpasset version af forældrenesindbyrdes uenighed, og at der sker en transformation af konflikten, når den ind-bringes for retten. Undersøgelsen fremhæver nogle sager, hvor der er en diskre-pans mellem påstanden for retten, og hvad der er den pågældende forælders egent-lige (og måske mere beskedne) bevæggrund. Eksempler på dette kan ses i undersø-gelsen25. Her kan nævnes et tilfælde, hvor en far, efter en periode med suspenderetsamvær, ønsker genoptagelse af kontakten. Påstandene for retten var i denne saghenholdsvis eneforældremyndighed, subsidiært fælles forældremyndighed og terti-ært samvær med barnet.Denne opfattelse støttes af udsagnene i den faglige ekspertgruppe om evalueringenaf forældreansvarsloven. Her er det drøftet, at den reelle konflikt mellem forældre-ne drejer sig om barnets bopæl og samvær dvs. nærheden til barnet i det dagligeog at dette også i mange tilfælde er det reelle indhold af konflikten, når der rejsesen sag om forældremyndighed. Ekspertgruppen er af den overordnede opfattelse,at konflikter om forældremyndighed i mindre grad vedrører det juridiske indholdaf at have fælles forældremyndighed og i højere grad handler om de følelsesmæssi-ge aspekter.Som det fremgår ovenfor (af evalueringsundersøgelsen om dom til fælles foræl-dremyndighed), handler konflikten mellem de nyligt brudte forældre i høj grad ombopæl og også i en del sager om samvær. Af Familiestyrelsens analyse af tryktdomspraksis fremgår da også, at påstande om fortsat fælles forældremyndighed ien meget stor del af sagerne er suppleret af en påstand om barnets bopæl. Lands-retterne og Højesteret har således i knap 3 ud af 4 sager, hvor der dømmes til fort-sat fælles forældremyndighed, også taget stilling til barnets bopæl26.Den reelle konfliktvedrører ofte nærhedentil barnet

Samlet er der med de 2 bidrag tale om en forholdsvis omfattende samling og be-lysning af tendenserne i domstolenes praksis i sager om fælles forældremyndighedog bopæl. Hertil kommer, at landsretspraksis det første år efter lovens vedtagelse(2007/2008) er belyst af adj. professor, dr. jur. Svend Danielsen og direktør DorritSylvest Nielsen i artiklen:Skal den fælles forældremyndighedfortsætte?og af landsdommer Lis Frost og adj. professor, dr. jur. Svend Danielsen iartiklen:Fælles forældremyndighed overførsel af forældremyn-27. Artiklerne er optrykt som bilag 8 til denne rapport.Nedenfor i pkt. 3.4.1. er der ud fra Familiestyrelsens analyse af domspraksis fokuspå domstolenes anvendelse af kriterieti lovens § 11, og i pkt.3.4.2. er der heroverfor fokus på domstolenes praksis i forhold til lovens § 14, nårder er spørgsmål om at etablere fælles forældremyndighed. Familiestyrelsen skalbemærke, at der i forholdet mellem de 2 muligheder for at dømme til fælles foræl-dremyndighed (§ 11 og § 14, stk. 1) er en indre sammenhæng, hvilket også vilfremgå af beskrivelsen nedenfor.Pkt. 3.4.3. behandler ud fra evalueringsundersøgelsen om dom til fælles forældre-myndighed også domstolenes (byretternes) anvendelse af muligheden for at døm-me til fælles forældremyndighed. Her er fokus imidlertid navnlig på, hvad deroverordnet har indflydelse på en dom til fælles forældremyndighed og på hvilkeovervejelser, dommere gør sig, når der dømmes til fælles forældremyndighed, her-under i forhold til samarbejdet mellem forældrene.

3.4.1. FORTSAT FÆLLES FORÆLDREMYNDIGHED (§ 11)Familiestyrelsens gennemgang viser i forhold til lovens § 11, at der ud af de gen-nemgåede 40 landsretsdomme er afsagt dom om at fastholde den fælles forældre-myndighed i 11 tilfælde, og at den fælles forældremyndighed er ophævet i de reste-rende 29 domme. Hvis man sammenholder dette resultat med gennemgangen aflandsretspraksis i det første år, forældreansvarsloven var i kraft, ses en betydeligforskel, idet resultatet for denne første periode var, at der i 22 domme ud af 48blev dømt til fortsat fælles forældremyndighed.Det kan ikke ud fra dommenes præmisser udledes, at der er tale om en ændretpraksis i forhold til, om der foreligger sådanne tungtvejende grunde, at det er bedstfor barnet, at den fælles forældremyndighed ophæves. Da der i Familiestyrelsensanalyse alene er tale om trykte landsrets- og højesteretsdomme, skal man være for-sigtig med at foretage generelle statistiske konklusioner, men det er værd at be-mærke, at der ud fra denne trykte praksis i det første år efter lovens ikrafttrædenblev afsagt væsentligt flere domme om fortsat fælles forældremyndighed i forholdtil de 2 efterfølgende år.

Gennemgangen viser, at uenigheden mellem forældrene primært omhandlerspørgsmålet om, hvorvidt den fælles forældremyndighed skal bevares eller ej, ogikke, om det er den ene eller den anden af forældrene, som skal have forældre-myndigheden alene.Derudover ses påstande om fortsat fælles forældremyndighed i mange sager ogsåat være suppleret af en påstand om barnets bopæl, og landsretterne og Højesterethar derfor i knap 3 ud af 4 sager, hvor der dømmes til fortsat fælles forældremyn-dighed, også taget stilling til barnets bopæl.Gennemgangen giver indtryk af, at landsretterne og Højesteret læner sig op ad lov-forslagets bemærkninger ved vurderingen af, om der foreliggertil at ophæve den fælles forældremyndighed. I bemærkningerne er der angivet enrække eksempler på, i hvilke tilfælde der kan ske ophævelse af den fælles foræl-dremyndighed:Hvis der er svære og uovervindelige samarbejdsproblemer mellem forældrene iforhold til barnet.Hvis den ene forælder har udøvet vold el.lign., herunder seksuelle krænkelser,mod den anden forælder, barnet eller andre i familien.Hvis der foreligger samarbejdschikane.Hvis en af forældrene er uegnet som forældremyndighedsindehaver.Hvis en af forældrene ikke er interesseret i at varetage omsorgen for barnet.Er der tale om samarbejdsproblemer, ses retterne at foretage en konkret vurderingaf, om disse problemer er af en sådan karakter, at det er bedst for barnet, at denfælles forældremyndighed bliver ophævet. Der henvises til, om samarbejdsproble-merne er alvorlige, om konfliktniveauet er af en sådan karakter, at der foreliggertungtvejende grunde, eller om samarbejdsvanskelighederne er af begrænset karak-ter. Retten ser i den forbindelse bl.a. på forældrenes samarbejdsproblemer og påderes aktuelle og fremtidige samarbejdsmuligheder. Forældrenes forklaringer ses atspille en central rolle ved rettens vurdering heraf. Betydningen for barnet af foræl-drenes konflikt ses også at blive inddraget, ligesom barnets eventuelle særlige be-hov bliver fremhævet.Forældres uenighed om væsentlige enkeltspørgsmål kan ifølge bemærkningerne tillovforslaget kun undtagelsesvist føre til, at den fælles forældremyndighed må op-hæves. Det centrale er,. I overensstemmelse hermed fastslår en højesterets-dom, at uenighed om skolevalg i sig selv ikke kan føre til ophævelse af den fællesforældremyndighed28. I gennemgangen foreligger dog domme, hvor forældrenesuenighed om væsentlige enkeltspørgsmål fører til ophævelse af den fælles foræl-dremyndighed. Ifølge disse dommes præmisser foretages en konkret vurdering af,om der er grundlag for at fravige udgangspunktet om, at uenighed om enkelt-spørgsmål ikke kan føre til ophævelse af den fælles forældremyndighed, fordi for-ældrene ikke kan løse deres uenighed på en måde, så det ikke går ud over barnet.28

Som eksempel fra gennemgangen kan fremhæves en sag, hvor forældrene til endreng med særlige behov ikke kunne blive enige om drengens skolegang, og hvorretten fremhæver, at denne konflikt kun tilsyneladende vurderes at vedrøre skole-gangen, men i virkeligheden er udtryk for en dybtgående uenighed om drengensforhold og behov29.Gennemgangen viser også, at en efter rettens opfattelse tilstrækkelig underbyggetpåstand om vold i alle tilfælde fører til ophævelse af den fælles forældremyndighed.Retten har således ophævet den fælles forældremyndighed i tilfælde, hvor den eneforælder var dømt for vold mod den anden forælder, og hvor retten på baggrundaf forældrenes forklaringer el.lign. kunne lægge til grund, at den ene forælder havdeudøvet vold mod den anden forælder.Der er i perioden afsagt to landsretsdomme, hvor der er taget særlig stilling til be-tydningen af samarbejdschikane30. I begge domme blev samarbejdschikanen tillagtvæsentlig betydning for afgørelsen.

3.4.2. ETABLERING AF FÆLLES FORÆLDREMYNDIGHED(§ 14, STK. 1)Ser man på domspraksis i forhold til etablering af fælles forældremyndighed visergennemgangen, at der ud af de 40 gennemgåede landsrets- og højesteretsdomme iperioden oktober 2008 til august 2010, er etableret fælles forældremyndighed i 17tilfælde, mens det i 23 tilfælde blev bestemt, at forældremyndigheden skulle forbli-ve hos den forælder, der i forvejen havde forældremyndigheden alene.Gennemgangen af påstandene i dommene viser, at der i hovedparten af sagernenedlægges påstand om fælles forældremyndighed fra den forælder, der ikke har deli forældremyndigheden. Ved valget mellem overførsel af forældremyndighed ogfælles forældremyndighed er ønsket således i de fleste tilfælde, at der etableres fæl-les forældremyndighed.Af praksis synes der at kunne udledes en vis fortolkningstvivl i forhold tiletablering af fælles forældremyndighed efter § 14, stk. 1. Denne tvivl vedrører be-tydningen af, at kriteriet om tungtvejende grunde ikke findes i § 14, stk. 1, men atdisse grunde ifølge forarbejderne alligevel har afgørende betydning for rettens vur-dering af, om der skal etableres fælles forældremyndighed eller ej31.Præmisserne i flere af dommene, herunder dommene fra Højesteret, viser, at derforetages en konkret vurdering af, om der er omstændigheder, der, og om der er grundlag for. Af disse dommes ordlydFortolkningstvivl i forholdtil etablering af fællesforældremyndighed

synes der således i forhold til § 14, stk. 1, at være en formodning for etablering affælles forældremyndighed, som den kommer direkte til udtryk i ordlyden af § 1132.Forældrenes samarbejdsproblemer i forhold til etablering af fælles forældremyn-dighed har været vurderet i hovedparten af de 40 domme. Gennemgangen af dissedomme giver indtryk af, at der skal foreligge samarbejdsvanskeligheder af et vistomfang (men i flere domme muligvis ikke i samme omfang som efter § 11), hvisfælles forældremyndighed ikke skal etableres.Ved vurderingen af forældrenes samarbejdsproblemer ses det i en række dommeogså at have betydning, om der er tale om et barn med særlige behov. Præmisserneviser således, at der foretages en konkret vurdering af forældrenes samarbejdsmu-ligheder, herunder om konfliktniveauet vil blive optrappet ved at etablere fællesforældremyndighed.Derudover viser gennemgangen, at forældrenes uenighed om væsentlige enkelt-spørgsmål (i de konkrete sager religion, skolevalg og pas), i enkelte dommesammenholdt med forældrenes konfliktniveau har ført til, at der ikke blev etable-ret fælles forældremyndighed. I en enkelt dom har forældrenes uenighed om skole-valg ifølge dommens præmisser i sig selv ført til, at der ikke blev etableret fællesforældremyndighed33. Dette kunne give grundlag for en forsigtig antagelse om, atlandsretten her fortolker adgangen til at afvise at etablere fælles forældremyndig-hed som mere vid end efter § 11.Af forarbejderne til § 14, stk. 1, fremgår også, at barnets relation til den forælder,der ikke har del i forældremyndigheden, er af afgørende betydning for vurderingenaf, om det er bedst for barnet, at der etableres fælles forældremyndighed. Gen-nemgangen viser, at den følelsesmæssige tilknytning mellem barnet og forælderen i2 tilfælde fik betydning for landsrettens afgørelse om etablering af fælles forældre-myndighed.Endelig ses barnets egen holdning i 2 tilfælde at have haft betydning for rettensafgørelse om, at der ikke blev etableret fælles forældremyndighed.I forhold til overførsel af forældremyndighed fremgår det som nævnt af bemærk-ningerne, at der skal tages hensyn til, om indehaveren af forældremyndighedenuden rimelig grund hindrer den anden forælders kontakt til barnet. Spørgsmåletom samarbejdschikane har været behandlet i 6 ud af de 11 domme, hvor der ertaget stilling til en påstand om overførsel af forældremyndigheden, og hvor dette ertillagt væsentlig betydning ved afgørelsen.

3.4.3. BYRETTERNES DOMME OM FÆLLES FORÆLDRE-MYNDIGHED I 2009 HVAD HAR INDFLYDELSE PÅ AFGØ-RELSER OM FÆLLES FORÆLDREMYNDIGHEDAf evalueringsundersøgelsen om dom til fælles forældremyndighed fremgår, at deri 46 pct. af de afgjorte byretssager i 2009 blev truffet afgørelse om fælles forældre-myndighed.I 41 pct. af sagerne, hvor der var fælles forældremyndighed ved sagens start, blevdenne opretholdt. I 51 pct. af sagerne, hvor mor var indehaver af forældremyndig-heden ved sagens start, blev dette ændret til fælles forældremyndighed, og i 53 pct.af sagerne, hvor far var indehaver af forældremyndigheden ved sagens start, blevdette ændret til fælles forældremyndighed.Det bemærkes i undersøgelsen, at dette viser, at fælles forældremyndighed er ble-vet en normal praksis i overensstemmelse med intentionerne i forældreansvarslo-ven, men at det med antallet af afgørelser om eneforældremyndighed må konklu-deres, at der foreligger tungtvejende grunde i den resterende del af sagerne. Ifølgeundersøgelsen er det fortsat normen, at mor bliver forældremyndighedsindehaver,hvis ikke begge kan have andel i forældremyndigheden. 44 pct. af sagerne blevsåledes afgjort med eneforældremyndighed til mor og 10 pct. af sagerne med ene-forældremyndighed til far.Undersøgelsen indeholder en analyse, der kan bidrage til at forklare, hvorfor derdømmes til fælles forældremyndighed frem for eneforældremyndighed34. Af analy-sens resultater skal det her fremhæves, at organiseringen af børns familiebånd sesat have indflydelse på dommens resultat. Den hidtidige kontakt med samværsfor-ælderen ses at have betydning, ligesom domstolene er mindre tilbøjelige til at be-stemme fælles forældremyndighed ved ældre børn, hvilket i undersøgelsen forkla-res med, at der ved ældre børn kan være tale om en større tidsmæssig afstand tilsamlivsbruddet.Forældrenes forklaringer om deres samarbejdspotentiale har efter undersøgelsenogså indflydelse på dommerens afgørelse. I de tilfælde, hvor forældrene oplyste tilretten, at de havde samarbejdsproblemer, forøgede dette sandsynligheden for, atder blev truffet afgørelse om fælles forældremyndighed. Undersøgelsen bemærker,at dette lidt paradoksale resultat kan skyldes, at dommerne sidder forældrenesr-ternes eneste argument og ikke betragtes som en tilstrækkelig tungtvejende grundtil at afslå fælles forældremyndighed. I ca. halvdelen af de sager, hvor parterne an-gav at have svære samarbejdsvanskeligheder (25 pct. af sagerne), lagde dommerendog oplysningerne til grund for afgørelsen, hvilket førte til en markant forringelseaf sandsynligheden for fælles forældremyndighed.

Undersøgelsen peger på, at ændringer i barnets bopæl er meget indgribende forbørn og forældre, og at der ifølge resultaterne skal en del til, før retten beslutter atændre på denne. Henholdsvis 70 pct. af de mødre og 57 pct. af de fædre, der hav-de barnet boende inden sagens start, var fortsat bopælsforælder efter sagens afgø-relse. Status quo-princippet (jf. lovens forarbejder) spiller en væsentlig rolle i dennesammenhæng.En del af undersøgelsen vedrører som nævnt et mindre feltarbejde ved 3 for-skellige byretter. Her er en række sager observeret, og de pågældende dommereved retterne er interviewet. Undersøgelsen bidrager på denne måde til at beskrive,hvordan sagerne behandles ved byretterne, og hvilke overvejelser dommerne gørsig, når de træffer afgørelser i sagerne. Undersøgelsens ambition er her også at ka-ste lys over, hvordan den nye forældreansvarslov har ændret praksis ved retten.Som generel betragtning bemærkes det i undersøgelsen, at de fleste af de dom-mere, der deltog i undersøgelsen, er tilfredse med muligheden for at kunne dømmetil fælles forældremyndighed, og at den umiddelbare kritik blandt dommerne erforstummet. Til dette hører ifølge undersøgelsen en erkendelse af, at forældremyn-digheden (ikke længere) har så vidtgående betydning, idet de afgørende retsvirk-ninger knytter sig til spørgsmålet om barnets bopæl. Nogle dommere argumente-rede med, at forældre med fælles forældremyndighed nu kunne fastholde en identi-tet som forældre i forhold til tidligere, hvor dommerne var nødsaget til at vælgemellem 2 egnede forældre, og andre dommere havde en tiltro til den samarbejds-norm, som forældreansvarsloven udtrykker.Undersøgelsen stiller nogle spørgsmål op i forhold til selve indholdet af de 2 be-stemmelser i § 11 og § 14, stk. 1. Hvad forstås ved tungtvejende grunde? Hvormeget eller hvor lidt samarbejde skal man forvente af forældre, før fælles foræl-dremyndighed kan komme på tale? Ifølge dommerne var der på undersøgelses-tidspunktet i 2009 et væsentligt rum for skøn omkring disse spørgsmål.De fleste dommere var af den opfattelse, atforældremyndighed skulle være tungere, hvis der allerede var fælles forældremyndighed (§ 11), end. Men undersøgelsen pe-ger på, at der er tvivl om dette punkt, hvilket også beskrives ovenfor under Fami-liestyrelsens gennemgang af domspraksis i henhold til de 2 bestemmelser.Selve fortolkningen af tungtvejende grunde tegner et billede af, at retstilstandenikke er helt klar blandt dommerne. Ifølge undersøgelsen spænder tvivlen over enstringent fortolkning, der ligger tæt op ad forarbejderne til udsagn, der peger på enmeretil at afvise fælles forældremyndighed. Mellem disse 2 anskuelser findes ifølgeundersøgelsen.I forhold til niveauet for forældresamarbejdet peger undersøgelsen på, at dommer-ne ser forskelligt på dette. På den ene side findes en opfattelse, der indebærer enminimumsmodel, hvor forældrene ikke skal kunne samarbejde om særligt meget,Feltarbejde ved udvalgtebyretter observationerog dommerinterviews

og på den anden side en maksimumsmodel, hvor der er mere vidtgående forvent-ninger til graden af forældresamarbejdet. Ifølge denne model skal forældrene være istand til at tale sammen om barnets velfærd og trivsel og nå til enighed om daglig-dagens praktiske gøremål. Imellem disse poler findes en opfattelse, hvorefter for-ældres samarbejde skal have et (vist) substantielt indhold.Selv om de allerfleste (interviewede) dommere som nævnt var tilfredse med mulig-heden for at kunne dømme til fælles forældremyndighed, problematiserede flere, atreglerne om fælles forældremyndighed er for vidtgående og nogle pegede på, atkriteriernebør lempes.Undersøgelsen peger opsummerende på, at især 3 elementer bidrager til, at mulig-heden for at dømme til fælles forældremyndighed passer ind i. Domtil fælles forældremyndighed passer således ind i en forestilling om rimelighed, daden giver mulighed for at dele sol og vind lige og dermed løser det dilemma, somretten tidligere oplevede at have, når der skulle vælges mellem 2 lige egnede foræl-dre. Herudover er der som nævnt blandt nogle dommere en positiv forventning til,at den nye mulighed har pædagogisk virkning, som vil udmønte sig blandt foræl-drene. For det andet peger undersøgelsens fund i retning af, at konflikterne ikke erlige store i alle sager, og at det især er i tilfælde med mindre dybe konflikter, ellertale. Endelig indgår det, at fælles forældremyndighed ikke i praksis har lige så storeretsvirkninger som spørgsmålet om, hvor barnet skal bo.Som et relevant punkt i denne sammenhæng behandler evalueringsundersøgelsenogså spørgsmålet om den retlige praksis byretterne imellem. Undersøgelsensforskningsspørgsmål nr. 4 omhandler således, om den retlige proces er ensartetorganiseret på tværs af retskredse. Undersøgelsen beskæftiger sig her bl.a. med, omen sag oftere ender i forlig i nogle retter i forhold til andre, og om der mellem ret-terne kan være en forskel på, hvor hyppigt domstolene træffer afgørelse om fællesforældremyndighed og eneforældremyndighed.Denne del af undersøgelsen har særligt fokus på at undersøge forskelle og lighedermellem det, undersøgelsen kalderog. De 3 nordsjællandske retskredse (Helsingør, Hillerød og Lyngby) skiller sigud, fordi de siden 2008 har gennemført forberedende retsmøder med deltagelse afbørnesagkyndige forud for sagens hovedforhandling med sigte på forlig mellemparterne35.Undersøgelsen konstaterer, at der er betydelige variationer i afgørelsesmønstretomkring både forældremyndighed, bopæl og samvær, og at variationsbredden erstørst i forhold til afgørelserne om forældremyndighed. Som eksempel kan nævnes,at undersøgelsen viser, at det ved Odense Byret kun er en fjerdel af sagerne, derender med fælles forældremyndighed mod den ene forælders ønske, hvorimod deti Nykøbing Falster var tilfældet i 3 ud af 4 af sagerne. Undersøgelsen stiller det35

3.5. Effekter af det fælles ansvarSom det indledningsvist er beskrevet i dette kapitel, er den overordnede intentionmed forældreansvarsloven, at forældre har et fælles ansvar for deres barn, uanset atsamlivet mellem dem er ophævet.Et centralt element i evalueringen af loven og her specifikt evalueringen afspørgsmålet om fælles forældremyndighed og barnets bopæl er således også atbelyse virkningerne af intentionen om et fortsat fælles ansvar for barnet efter ensamlivsophævelse.Evalueringsundersøgelsen om dom til fælles forældremyndighed har da også somet væsentligt formål at belyse virkninger og effekter af afgørelser om fælles foræl-dremyndighed og af forældrenes fælles ansvar for barnet. 3 af de 7 forsknings-spørgsmål, der ligger til grund for undersøgelsen, beskæftiger sig således med det-te. Spørgsmålene lyder:Er forældre med fælles forældremyndighed bedre i stand til at samarbejde om barnets velfærd ogtrivsel end de forældrepar, hvor der er eneforældremyndighed?Er forældre med fælles forældremyndighed i stand til at blive enige om de væsentlige beslutningerom barnet og dermed imødekomme de standarder, som forældreansvarsloven foreskriver?Har forældreansvarsloven haft til virkning, at den styrker forældrenes samarbejde om børnene?Gennemgangen nedenfor søger at fremdrage essensen af evalueringsundersøgel-sens resultater i relation til disse forskningsspørgsmål samt evalueringsundersøgel-sens belysning af trivsel og tilfredshed hos de børn, der har været involveret i enkonflikt om forældremyndighed og/eller bopæl.Virkninger og effekter afafgørelser om fællesforældremyndighed og afforældrenes fælles ansvarfor barnet

sagen sluttede og 1 år senere37. Undersøgelsen konkluderer, at det for sagerne somhelhed gælder, at der 1 år efter retssagen fortsat var et konfliktpotentiale i mindsthalvdelen af sagerne, som kunne udvikle sig til en retlig konflikt.En anden generel tendens, som undersøgelsen imidlertid viser, er, at forældre, derer dømt til fælles forældremyndighed, har en mere udbredt kommunikation, og atde nemmere kan tale sammen om hverdagsting, end forældre med eneforældre-myndighed. Samarbejdsklimaet er ifølge undersøgelsen gennemgående bedreblandt de forældre, hvor der er fælles forældremyndighed, end hvor der er enefo-rældremyndighed. Alligevel er der tegn på, at nogle af forældrene (med fælles for-ældremyndighed) oplever, at konflikterne er blevet større, eller at klimaet er prægetaf skænderier.Ifølge undersøgelsen er der en væsentlig større sandsynlighed for et udstrakt for-ældresamarbejde, hvis samlivsbruddet er af nyere dato, og hvor forældrene altsåindtil for ganske nylig har levet sammen i et fællesskab om barnet. Her spiller deindbyrdes relationer som forældre også ind, idet forældre, der ifølge undersøgelsenhavde et velfungerende samarbejde, sjældnere var gået fra hinanden på grund afkonflikter om børneopdragelse.Undersøgelsen peger dog på, at 43 pct. af forældrene med dom til fælles forældre-myndighed ikke taler sammen om temaer, der hører til hverdagslivet, og at 28 pct.af disse forældre slet ikke har kontakt med hinanden. Undersøgelsen betegner det-te som bemærkelsesværdigt set i lyset af det samarbejde, fælles forældremyndighedindebærer.Undersøgelsens fund viser, at en dom til fælles forældremyndighed har en mindre,men dog selvstændig betydning for, at forældresamarbejdet er udstrakt efter rets-sagens afslutning, hvilket i undersøgelsen betegnes som etUn-dersøgelsen bemærker, at dette næppe kan tolkes anderledes, end at dommerne erdygtige til at spotte, hvilke forældre der har et potentiale til at samarbejde på envelfungerende måde. En alternativ forklaring kunne dog ifølge undersøgelsen ogsåvære, at loven har en (ønsket) disciplinerende virkning, og at en del af de forældre,der pålægges et samarbejde, rent faktisk også anstrenger sig for at gøre det38.Selvom der kan spores en positiv effekt af den nye forældremyndighedskonstruk-tion, rejser undersøgelsen spørgsmålet, om det observerede niveau for forældre-samarbejdet er tilfredsstillende i og med, at der er en ganske stor del af forældrene,som har en begrænset eller en slet ikke fungerende kommunikation om barnet.Undersøgelsen peger på, at der ikke synes at være belæg for, at et historisk foræl-dresamarbejde vil skifte kurs over tid. Forældrenes forhistorie som forældre sam-men kan bruges som rettesnor for potentialet for det fremtidige samarbejde. Dersynes ifølge undersøgelsen heller ikke at være et selvstændigt belæg for, at det har37

positive konsekvenser for forældresamarbejdet på sigt, om der indgås forlig ellertræffes afgørelse (afsiges en dom). Selv om der ifølge resultaterne kan spores enumiddelbar sammenhæng mellem, om forældre indgår forlig eller får en afgørelseog deres senere samarbejde. Kommunikationen ophører således sjældnere blandtdem, der har indgået forlig, end blandt dem, der har fået en forældremyndigheds-dom. Men denne betydning mindskes, når der tages højde for de øvrige faktorer,som indgår i den samlede model39.Undersøgelsen beskæftiger sig som nævnt ovenfor også med, om forældrene kanDisse defineres i undersøgelsen som værende de forhold, der i forarbejderne tilloven er givet som eksempler på væsentlige beslutninger vedrørende barnets for-hold, såsom væsentlig medicinsk behandling, skolevalg, religiøse forhold m.v. Påbaggrund af forarbejdernes eksemplificering blev undersøgelsens forældre bedt omat forholde sig til 4 konstruerede scenarier, som vedrørte et medicinsk indgreb,skoleskifte, en risikobetonet fritidsaktivitet og barnets navneskifte40. Det er under-søgelsens konklusion, at forældre, der er dømt til fælles forældremyndighed, i høje-re grad er i stand til at opnå enighed, end forældre med eneforældremyndighed.Halvdelen af forældrene med fælles forældremyndighed befandt sig inden for

m der er tale om en brederenormativ ændring, som over tid finder sted både inden for og uden for det familie-retlige system. Om forekomsten af konflikter isoleret set, og om rammerne for ogreguleringen af disse, er der derimod ikke de store forandringer at sporek-. Det samme synes efter undersøgelsens resultater at gøre siggældende for forældresamarbejdet. Forældre, der har haft en retlig tvist om børne-ne, er fortsat generelt dårligere til at samarbejde, end skilsmisseforældre i alminde-lighed. Som nævnt ovenfor viste undersøgelsen dog, at forældre med fælles foræl-dremyndighed er bedre til at samarbejde, end forældre med eneforældremyndig-hed, hvortil kommer, at samarbejdsklimaet er bedre blandt de forældre, der har

3.5.3. BØRNENES TRIVSELEvalueringsundersøgelsen om dom til fælles forældremyndighed bemærker, at detcentrale budskab for så vidt angår børns trivsel ikke er afhængig af, om der er taleom en sag efter forældreansvarsloven eller om en sag efter den tidligere lovgivning:Gode samarbejdsrelationer mellem forældrene gavner børns trivsel.Resultaterne viser, at de fleste børn er omfattet af en samværsordning efter retssa-gen, og at denne ordning sjældent er særlig fleksibel, hvilket ellers gavner børnstrivsel42. De fleste forældre i undersøgelsen var af den opfattelse, at deres børn vartilfredse med ordningerne, og der blev ikke fundet tegn på, at børn, der har væretgennem en retssag, trives dårligere end andre børn og unge, som har oplevet sam-livsbrud. Til gengæld viser resultaterne, at børn, der nyligt har været involveret i enretssag, har markant lavere trivsel end andre skilsmissebørn. Undersøgelsen pegerpå, at det er et, at søskende ser ud til at fungere som ene-. Allermest afgørende er dog som nævnt forældrenes indbyrdes rela-tioner.

3.6. Forældrenes beslutningsbeføjelser herunderforholdet til særlovgivning3.6.1. DEFINITIONEN AF FORÆLDRENES BESLUTNINGSBE-FØJELSER OG PROBLEMSTILLINGER I DEN FORBINDELSEMed adgangen til at træffe afgørelse om barnets bopæl var det hensigten at støtteop om intentionen om forældrenes fortsatte fælles ansvar for barnet efter en sam-g-ge, hvilke beslutninger der kræver begge forældres samtykke, og hvilke beslutnin-ger der kan træffes af den forælder, barnet bor hos.I lovens § 3 er det defineret, at forældre med fælles forældremyndighed skal væreenige om væsentlige beslutninger vedrørende barnet, mens en bopælsforælder kantræffe afgørelse om overordnede forhold i barnets daglige liv. Af bemærkningernefremgår som afgørende parameter, at det er vigtigt for barnets trivsel, at barnetfriholdes af forældrenes eventuelle konflikter om såvel stort som småt vedrørendebarnet. Det er således en forudsætning for barnets trivsel, atrammerne om dets dagligelivikke hele tiden påvirkes af forældrenes eventuelle uenighed herom. Det er i denforbindelse nævnt, at bopælsforælderen skal kunne træffe afgørelse om f.eks. bar-nets daginstitution, og om barnet skal gå til skolepsykolog.4142

Overordnet er der fra de fleste aktørers side peget på, at konflikten mellem foræl-opfattelse er den egentlige og vigtigste bevæggrund for de fleste forældre til at rejsesager om (forældremyndighed og) bopæl. Der henvises også i den forbindelse tilpkt. 3.3.2. om sagstyper (og konflikttyper). Her fremgår bl.a., at der for så vidt an-går de nyere samlivsbrud i meget høj grad er tale om, at konflikten vedrører bopælfrem for forældremyndighed, og det fremgår også, at der fra en stor del af de pro-fessionelle aktørers side synes at være en opfattelse af, at konfliktens egentlige sub-stans vedrører nærheden til barnet, selv om der eventuelt (også) anlægges sag omforældremyndighed.Der er fra de fleste aktørers side tale om en konstaterende og accepterende er-kendet er en fordel, at det via den fælles forældremyndighed er muligt at bevare enidentitet som forælder samtidig med, at myndighederne kan træffe afgørelse om,hvor barnet skal bo (og dermed også, hvor samværet skal foregå). Flere af statsfor-valtningernes medarbejdere har på en workshop på det familieretlige kursus i no-vember 201043således bemærket, at det er en fordel, at bopælsbegrebet er blevetadskilt fra forældremyndighedsbegrebet. Derved øges muligheden for at begrænsesagens omfang, og der gives et mere konkret grundlag for forligsbestræbelser ogdermed også muligheden for at dæmpe en konflikt mellem forældrene. Som nævnti pkt. 3.4.3. fremgår det af evalueringsundersøgelsen om dom til fælles forældre-myndighed, at de interviewede dommere er tilfredse med muligheden for at kunnedømme til fælles forældremyndighed. Til dette hører også en erkendelse af, at deafgørende retsvirkninger for forældrene knytter sig til spørgsmålet om barnets bo-pæl. Nogle dommere argumenterede her med, at forældre med fælles forældre-myndighed nu kunne fastholde en identitet som forældre i forhold til tidligere,hvor dommerne var nødsaget til at vælge mellem forældrene.Konflikten vedrører nær-heden til barnet

e-i-nimere konfliktfeltet mellem forældrene, som oprindeligt forudsat.Mere konkret er der fra fleres side peget på, at det er medvirkende til at skabeunødige problemer i det daglige omkring barnet, at visse beslutninger skal træffes ifællesskab. Der er navnlig peget på, at spørgsmålet om barnets skole er kon-fliktskabende og dermed er i modsætning til den overordnede intention om, atrammerne om barnets daglige liv ikke hele tiden skal påvirkes af forældrenesuenighed. Også spørgsmålet om barnets pas har efter fleres opfattelse været gen-stand for konflikter i adskillige sager.Om dette kan der bl.a. henvises til opsummeringen fra ekspertgruppens drøftelser,hvor det fremgår, at spørgsmålet om skolevalg har givet anledning til mange kon-flikter, og at det ikke er logisk, at der sondres mellem skolevalg og daginstitution(se skemaet ovenfor). Ekspertgruppen har foreslået, at skolevalg fremover skal væ-re en beslutning, der kan træffes af bopælsforælderen eventuelt med pligt til atdrøfte dette med den anden indehaver af forældremyndigheden. Der kan ogsåhenvises til Familiestyrelsens gennemgang af domspraksis, hvor det fremgår, atskolevalg har været en selvstændig årsag til, at der er rejst og ført sager i landsret-terne og Højesteret. Her er det i praksis i overensstemmelse med intentionenmed loven slået fast, at uenighed om enkeltspørgsmål (herunder skolevalg) ikke isig selv kan føre til, at den fælles forældremyndighed ophæves. Er konflikten dogaf en sådan grundlæggende karakter, at denne også går ud over barnet, er der ipraksis eksempler på, at dette fører til ophævelse af den fælles forældremyndighed.På et møde med en række relevante aktører på området, som Familiestyrelsen af-holdt i foråret 2011 (dialogmødet), var spørgsmålet om forældrenes beslutningsbe-føjelser genstand for drøftelser44. Her blev der af nogle støttet op om ekspertgrup-pens forslag, mens andre fremhævede det vigtige i, at forældremyndighed fortsathar et reelt indhold. På statsforvaltningernes familieretlige kursus blev der pegetpå, at forældremyndighedsbegrebet efterhånden mest hviler på følelsesmæssigt be-grundede forhold følelsen af ligeværdighed som forælder. I forlængelse og er-kendelse af dette blev det foreslået, at man kan vælge at flytte de konfliktskabendebeslutninger som skolevalg og pas over til bopælsforælderen. Statsforvaltningernepegede på, at dette kunne reducere antallet af konflikter, og at det for de flesteforældre er ulogisk, at bopælsforælderen kan flytte indenlands, men ikke flytte bar-nets skole uden den andens samtykke.I evalueringsundersøgelsen om dom til fælles forældremyndighed foretages soml-ling til nogle fiktive scenarier om væsentlige forhold vedrørende barnet bl.a.spørgsmål om skolevalg og medicinsk behandling. Som nævnt kunne forældre, der44

3.6.2. FORHOLDET TIL SÆRLOVGIVNINGForældremyndighedsbegrebet, som det defineres i forældreansvarsloven, har afled-te konsekvenser på særlovgivning og dermed på andre myndigheders (og instituti-oners m.v.) afgørelser og praksis. Der er dog også tale om en indbyrdes afsmitten-de effekt, idet der i særlovgivningen er en række forhold, der kræver begge foræl-dremyndighedsindehaveres samtykke, f.eks. indmeldelse i skole, udstedelse af pas,indgåelse af ægteskab, navnevalg m.v. I visse tilfælde kan en fortolkning af den på-gældende særlovgivning føre til, at der i praksis er tale om, at den ene forælder kanhandle på den andens vegne, medmindre der foreligger en tilkendegivelse om detmodsatte. Familiestyrelsen har i en række tilfælde afgivet udtalelse om fortolknin-gen af den familieretlige lovgivnings forældremyndighedsbegreb set over for sær-lovgivningens regelsæt om beslutninger vedrørende barnet45.Som et led i evalueringen af loven har Familiestyrelsen bedt henholdsvis Under-visningsministeriet, Indenrigs- og Sundhedsministeriet samt Socialministeriet omat komme med bemærkninger til betydningen af fælles forældremyndighed i for-hold til lovgivningen inden for det pågældende ministeriums område. Styrelsen harogså bedt ministerierne oplyse, om forældreansvarsloven har medført uhensigts-mæssigheder i forhold til den pågældende ressortlovgivning. Ministeriernes be-mærkninger er optrykt som bilag 12-14.Undervisningsministeriet har bemærket, at det i forhold til folkeskolelovgivningenførst og fremmest er uenighed om skolevalg mellem ikke-samboende forældre medfælles forældremyndighed, som har betydning. Ministeriet henviser til folkeskole-lovens § 36, stk. 2, hvor det er fastsat, at et barn optages i skolen i det (sko-le)distrikt, hvor det bor eller opholder sig. Ministeriet bemærker, at det følger afbestemmelsen, at et barn som udgangspunkt skal optages i distriktskolen, med-mindreforældrenevælger, at barnet skal gå i en anden folkeskole. Af folkeskolelo-vens § 35 fremgår, at forældremyndighedens indehaver, eller den, der faktisk sør-ger for barnet, skal medvirke til, at barnet opfylder undervisningspligten, og denpågældende må ikke lægge hindringer i vejen herfor. Ministeriet henviser til, at detfølger af bestemmelsen, at hvis forældre med fælles forældremyndighed ikke kanblive enige om, hvilken skole deres barn skal gå på, skal kommunalbestyrelsen op-tage barnet i distriktskolen46. Ministeriet bemærker, at Uddannelsesstyrelsen jævn-ligt modtager henvendelser fra kommuner og skoler, som er usikre på, hvorvidtkommunen/skolen kan eller skal optage et barn på en bestemt skole, når der eruenighed mellem forældrene. Ministeriet peger i den forbindelse på, at forældrean-svarslovens § 3, stk. 1, synes at give anledning til tvivl i forhold til, hvordan f.eks.en skole skal forholde sig til tvister mellem forældre med fælles forældremyndig-45

hed, og at dette er forværret, efter at det med forældreansvarsloven kun er muligtat ophæve den fælles forældremyndighed, hvis der foreligger tungtvejende grunde.Indenrigs- og Sundhedsministeriet har oplyst, at forældreansvarslovens regler ombeslutningsbeføjelser har betydning for sundhedslovens regler om samtykke til be-handling. Ministeriet beskriver reglerne om informeret samtykke til behandling afpatienter og oplyser, at børn/unge, som er fyldt 15 år, selv kan give informeretsamtykke til behandling47. Er en patient derimod ikke fyldt 15 år, følger det afsundhedslovens § 14, at den eller de personer, der efter lovgivningen er bemyndi-get hertil, indtræder i patientens rettigheder herunder altså også reglerne om sam-tykke til behandling. Ministeriet konkluderer ud fra forældreansvarslovens § 2, atdet er forældremyndighedens indehaver, som giver samtykke til behandling af etbarn under 15 år. Er der fælles forældremyndighed, opstår spørgsmålet om, hvor-vidt der skal indhentes samtykke fra begge forældre. I den forbindelse problemati-serer ministeriet, at det så vidt ses ikke af bemærkningerne til forældreansvarslovenkan udledes, om der er forskel på væsentlige lægelige indgreb eller væsentlige me-dicinske indgreb, ligesom dette ikke er nærmere uddybet eller eksemplificeret48.Ministeriet oplyser i forlængelse heraf, at der løbende modtages henvendelser fraborgere og sundhedspersoner, der er i tvivl om, hvorvidt det i forhold til en kon-kret situation er et krav, at begge indehavere af forældremyndigheden giver sam-tykke til en behandling. På den baggrund opfordrer ministeriet til, at det overvejes,om det er hensigtsmæssigt med en uddybning af disse forhold i en vejledning.Socialministeriet har foretaget en overordnet vurdering af, om visse afgørelser efterforældreansvarsloven fremstår som uhensigtsmæssige i forhold til de sociale pro-blemstillinger og indsatser, der gives efter serviceloven til udsatte børn og unge ogderes familier. Ministeriet har her nærmere vurderet de problemstillinger, der eksi-sterer i forhold til forældreansvarslovens og servicelovens snitflader.Ministeriet peger på, at det i sager om foranstaltninger efter servicelovens kapitel11 i sager med fælles forældremyndighed kan være vanskeligt at indhente sam-tykke fra begge forældre, og at dette navnlig gør sig gældende i sager med minimalkontakt mellem forælderen og barnet, eller i sager hvor der er konflikter mellemforældrene. Ministeriet beskriver endvidere, hvordan fælles forældremyndighed (ogsamvær) kan skabe barrierer for en social indsats efter serviceloven. Her nævnessager med vold eller andre overgreb, hvor børn er særligt udsatte. Disse problem-stillinger understreger efter ministeriets opfattelse vigtigheden af, at statsforvalt-ningerne er i besiddelse af tilstrækkelig viden vedrørende en eventuel børnesag ikommunen, når der træffes afgørelser i statsforvaltningens system. Ministeriet vur-derer, at der med fordel kunne ske en styrkelse af samarbejdet mellem statsforvalt-ningen og de sociale myndigheder, så det sikres, at der er den nødvendige viden tilstede med henblik på, at barnets tarv varetages i alle sager, og at der ved tilrette-læggelsen af procedurer kan tages højde for, om der er tale om særligt udsatte fa-milier. Ministeriet udmønter dette i 3 mere konkrete forslag49og bemærker afslut-47

3.7. Opsamling og overvejelserDe mange bidrag til evalueringen af dette tema har på flere områder indbyrdes fæl-lestræk. Det gør det muligt helt overordnet at identificere de udfordringer, sommuligheden for at dømme til fælles forældremyndighed og træffe afgørelse ombarnets bopæl har medført i årene efter lovens ikrafttræden. Selv om der i de man-ge bidrag ikke er (fuldstændig) overensstemmelse mellem de identificerede udfor-dringer og eventuelle løsningsforslag, kan der efter Familiestyrelsens opfattelsesammenfattende opstilles en række overordnede relevante overvejelser:Skal muligheden for at dømme til fælles forældremyndighed bevares?Er muligheden for at dømme til fortsat fælles forældremyndighed for vidtgåen-de?Hvordan fortolkes bestemmelserne om fortsættelse af den fælles forældremyn-dighed (§ 11) og etablering af fælles forældremyndighed (§ 14, stk. 1) i forholdtil hinanden?Fungerer beslutningsbeføjelserne i forældreansvarslovens § 3?Kan forældresamarbejdet og kommunikationen mellem forældrene forbedres?

3.7.1. BEHOV FOR KOMMUNIKATION OM FORÆLDREAN-SVARSLOVENDe overordnede overvejelser skal ses i lyset af, at der på et punkt synes at være enmeget høj grad af enighed. En gennemgående og også konstaterende pointe i demange drøftelser undervejs i processen omkring evalueringen af forældreansvars-loven har således været behovet for kommunikation. De professionelle aktører påområdet har påpeget, at loven og dens nye tiltag i langt højere grad skulle have væ-ret kommunikeret ud til befolkningen. Det er indtrykket fra mødet med borgerne(hos dommere, advokater og statsforvaltninger), at der uimodsagt er dannet myterpå området, som i nogen grad synes at sætte en forkert dagsorden og dermednormerer den måde, forældre indretter sig.Myterne vedrører bl.a. den fælles forældremyndighed. Her er det jævnligt efter lo-vens vedtagelse blevet debatteret, at lovens nye muligheder indebærer, at børneneaktører på området, at dette fører til en øget anvendelse af aftalte (sam-værs)deleordninger og en forventning om, at dette også bliver resultatet af en

3.7.2. SKAL MULIGHEDEN FOR AT DØMME TIL FÆLLESFORÆLDREMYNDIGHED BEVARESI forhold til mere specifikke overvejelser omkring spørgsmålet om fælles foræl-dremyndighed (og bopæl) ses der ikke ud fra de foreliggende evalueringsbidrag atvære en egentlig argumentation til fordel for at fjerne muligheden for at kunnedømme til fælles forældremyndighed. Heller ikke på styrelsens dialogmøde om eva-lueringen af forældreansvarsloven, hvor en meget bred kreds af aktører på områdetvar til stede, blev der udtrykt ønske om at vende tilbage til et udgangspunkt, hvorfælles forældremyndighed kræver enighed mellem forældrene. Det skal dog be-mærkes, at Børns Vilkår i april 2011 har udsendt ændringsforslag til forældrean-svarsloven50, hvor det bl.a. foreslås, atforældremyndighed bør afskaffes, idet dette indebærer stor risiko for, at barnet anbringes og fast-

Ud fra de foreliggende evalueringsbidrag ses der bredt set at være tale om accept afog fra mange aktørers side også tilfredshed med muligheden for at kunne dømmetil fælles forældremyndighed. Evalueringsundersøgelsen om dom til fælles foræl-dremyndighed taler bl.a. overordnet om, at der kan spores en positiv effekt af dennye forældremyndighedskonstruktion og i den forbindelse, at dommerne er dygtigevedrørende dette spørgsmål retter sig snarere mod de relevante bestemmelsersrækkevidde. Hvor favnende skal lovens intention om fælles forældremyndighedvære, og hvilke forældre er i stand til at leve op til lovens intention.Det kan ud fra de foreliggende evalueringsbidrag konkluderes, at det overordnetset ville blive betragtet som en tilbagegang for området og systemet, hvis det frem-adrettet ikke længere skulle være muligt at dømme forældre til fælles forældremyn-dighed. Familiestyrelsen skal i den forbindelse pege på, at dette i øvrigt også iskandinavisk sammenhæng ville være et særsyn.I Norge fremgår det ikke direkte af lovteksten (barnelova), men i forbindelse meden lovændring i 1997 blev det anført i forarbejderne, at loven ikke er til hinder for,n-50

hvis dette er bedst for barnet. Reglerne om forældremyndighed blev ændret i 2006.I regeringens lovforslag51blev det i bemærkningerne slået fast, at det af hensyn tilbarnet fortsat bør være muligt at bestemme fælles forældremyndighed. Det blevsamme sted præciseret, at forældrenes evne til at samarbejde om barnet har storbetydning, hvorfor der i loven blev indsat en bestemmelse om, at domstolene sær-ifølge bemærkningerne således normalt, at forældrene har et nogenlunde konflikt-frit samarbejde i forhold til barnet. Dette indebærer ikke, at forældrene altid skalhave samme opfattelse, men at de må kunne håndtere deres meningsforskelle påen måde, så det ikke går ud over barnet. Det er her præciseret, at der ikke gælderaf retspraksis på området.

3.7.3. ER MULIGHEDEN FOR AT DØMME TIL FORTSAT FÆL-LES FORÆLDREMYNDIGHED FOR VIDTGÅENDEEt meget centralt omdrejningspunkt for evalueringen af temaet om fælles foræl-formuleringog bemærkningerne til bestemmelsen foreliggeren formodning for, at den fælles forældremyndighed er bedst for barnet, og det erop til den forælder, der ønsker den ophævet, at sandsynliggøre, at dette er bedstfor barnet. Selve det forhold, at forældrene er uenige og har samarbejdsproblemer,kan ikke uden videre føre til, at den fælles forældremyndighed skal ophøre.Overordnet set viser de forskellige evalueringsbidrag, at domstolene synes at haveimplementeret bestemmelsen og bemærkningerne til denne. Evalueringsundersø-gelsen om dom til fælles forældremyndighed peger således på, at fælles forældre-myndighed er blevet en normal praksis i overensstemmelse med intentionerne iloven, men peger også på, at det med antallet af afgørelser om eneforældremyn-dighed må konkluderes, at der foreligger tungtvejende grunde i mange sager.Flere af de mange bidrag til evalueringen af forældreansvarsloven synes at pege iretning af, at der med formuleringen af lovens § 11 kan være skabt for store for-ventninger til forældresamarbejdet.Den faglige ekspertgruppe peger på, at bestemmelsen ikke levner tilstrækkeligplads til at skønne over, hvad der er bedst for barnet. Gruppen anbefaler, at dergives et større råderum for udøvelse af et konkret skøn over, om begge forældre51

fremadrettet kan og vil samarbejde til bedste for barnet, herunder om de kan og vilhåndtere uenigheder på en måde, der ikke er til skade for barnet.Evalueringsundersøgelsen om dom til fælles forældremyndighed fremhæver, at un-dersøgelsen viser en række træk, som tyder på, at retstilstanden er usikker, og atder bør ske en retspolitisk drøftelse af, hvor meget eller hvor lidt, der skal til for athave fælles forældremyndighed, herunder også hvilke forventninger man kan/skalhave til forældrene. Ifølge undersøgelsen tyder resultaterne således på, at anvendel-sesområdet i dag er for bredt og derfor bør strammes op. Det problematiseres iden forbindelse også, om niveauet for forældresamarbejdet er tilfredsstillende.Medarbejderne i statsforvaltningerne har på det familieretlige kursus bemærket, atden foreliggende retspraksis synes tilpas nuanceret og påpeget det vigtige i, at be-stemmelsen er med til at understrege udgangspunktet om fælles forældremyndig-hed og dermed har en nyttig signalværdi.Ud fra de foreliggende evalueringsbidrag synes det nærliggende at drøfte, om mu-ligheden for at dømme til fortsat fælles forældremyndighed er for vidtgående. Iden sammenhæng er det relevant at inddrage, at der med indførelsen af mulighe-den for at dømme forældre til fælles forældremyndighed var tale om en væsentlignyskabelse. Muligheden har således tidligere været diskuteret i forbindelse med fle-re udredninger og regelændringer på området uden at blive implementeret. Det varderfor også vigtigt med vedtagelsen af forældreansvarsloven at sende et endog me-get tydeligt signal om et fortsat fælles forældreansvar. Der kan i den forbindelsehenvises til teksten i den politiske aftale bag loven52.Som det også er anført af aktører på området kunne en relevant betragtning være,om ikke muligheden for at dømme til fælles forældremyndighed og måden atanskue dette på i dag er blevet en så indarbejdet del af systemet, at en eventuelmindre justering af bestemmelsen ikke nødvendigvis vil rokke grundlæggende veddet overordnede udgangspunkt om, at forældre også efter et samlivsbrud har etfælles ansvar for barnet. Styrelsen skal dog pege på, at bestemmelserne på detteområde erfaringsmæssigt har stor signalværdi, og at eventuelle justeringer derforbør ske med stor forsigtighed og opmærksomhed på dette53.l-sesområdet således bliver snævrere. En anden måde at betragte dette på er, somforeslået af ekspertgruppen, at indrømme domstolene et større skøn ved bedøm-melsen af, hvad der er bedst for barnet. Ekspertgruppen har i den forbindelse pe-get på muligheden for, at man lempede kriterietog eventueltindfører det oprindelige forslag fra Udvalget om Forældremyndighed og Samvær,hvorefter der skulle værei et samarbejde om at finde gode løsninger for barnet, og at en sådan afgørelse vil være bedst for. Som en anden mulighed har ekspertgruppen peget på, at det direkte af be-5253

stemmelsen skal fremgå, at afgørelsen skal være bedst for barnet, og at det i be-mærkningerne til denne uddybes, hvilke hensyn der i den forbindelse er særligtfremherskende. Dette ville efter gruppens opfattelse føre til, at det mere entydigtfremgår, at der skal foretages et samlet skøn over, hvad der er bedst for barnet.Som det fremgår, er der således fra aktørerne fremkommet forskellige forslag tilændring af adgangen til at dømme til fælles forældremyndighed. Et gennemgåendetræk ved bidragene til evalueringen som helhed er dog, at lovens udgangspunkt omfælles forældremyndigheden står stærkere i dag end ved lovens vedtagelse, hvilkethar betydning for drøftelsernes afsæt på nuværende tidspunkt.

Det vurderes på denne baggrund, at der foreligger et vist behov for en tydeliggø-relse af, om der skal anlægges en forskellig vurdering af spørgsmålet om fælles for-ældremyndighed i tilfælde, hvor der er tale om en fortsættelse af den fælles foræl-dremyndighed (§ 11) i forhold til de tilfælde, hvor der er tale om en etablering affælles forældremyndighed (§ 14, stk. 1).Familiestyrelsen skal bemærke, at det af forarbejderne generelt fremgår, atsager om dom til fælles forældremyndighed skal foretage en almindelig bevisbedømmelse af, om derer tungtvejende grunde til ikke at dømme til fælles forældremyndighed. Det vil således være natur-ligt at få belyst, hvad der er baggrunden for ønsket om at få ophævet den fælles forældremyndig-hed. Den forælder, som gør gældende, at den fælles forældremyndighed skal ophøre/ikke etableres,må derfor sandsynliggøreSelvom ovennævnte ordlyd i forarbejderne giver rum for en vis fortolkningstvivl,er det Familiestyrelsens opfattelse, at det af bestemmelsernes ordlyd og forarbej-derne til dem i øvrigt fremgår, at der er tale om 2 forskellige situationer, som førertil, at vurderingen af, hvad der bedst for barnet, ofte kan indeholde forskelligeelementer.Er der tale om en fortsættelse af den fælles forældremyndighed, fremgår det såle-des tydeligt, at der er en formodning for, at en fortsættelse af dette fælles ansvar erikke skal ske. Er der derimod tale om etablering af fælles forældremyndighed, og atEVALUERING AF FORÆLDREANSVARSLOVEN49

den ene forælder således har forældremyndigheden alene, vil der efter sagens naturkunne være tale om et bredere spektrum af konkrete forhold, der kan have betyd-ning. I forarbejderne nævnes her bl.a. den tid, der er gået, siden samlivsophævel-sen, hvor meget kontakt der har været mellem ansøger og barnet i den mellemlig-gende periode, og hvad der eventuelt er baggrunden for, at den pågældende foræl-der, der søger om del i forældremyndigheden, ikke tidligere har haft del i den ellerer blevet frataget forældremyndigheden. I forarbejderne nævnes også, at der ende-ligt bør tages hensyn til, om der er forhold, der taler mod etablering af fælles for-ældremyndighed. Her nævnes i den sammenhæng, at der ved svære og uovervinde-lige samarbejdsvanskeligheder mellem forældrene kan være tale om, at barnet på-virkes i en sådan grad, at det ikke kan antages at være i barnets interesse, at derdømmes til fælles forældremyndighed. I denne sammenhæng henvises i forarbej-derne til § 11 og bemærkningerne til denne bestemmelse.Samlet set er det Familiestyrelsens opfattelse, at der ikke i disse tilfælde, hvor derer tale om en etablering af fælles forældremyndighed, kan foreligge den sammeformodning for, at dette er bedst for barnet. Den faglige ekspertgruppe om evalue-ringen af forældreansvarsloven peger også på dette og fremhæver, at der i § 14, stk.1, ikke er formuleret noget (særskilt) kriterium, der skal anvendes ved afgørelsen afsagerne, men at det følger af lovens § 4, at den enkelte afgørelse skal træffes ud fra,hvad der er bedst for barnet. Ekspertgruppen anser det for gavnligt, at der herveder skabt rum for at foretage en positiv vurdering af, hvilken løsning der er bedstfor barnet i den konkrete sag.

3.7.5. FUNGERER BESLUTNINGSBEFØJELSERNE I FORÆL-DREANSVARSLOVENS § 3Da spørgsmålet om barnets bopæl i lovens forarbejder blev betegnet som”sagensegentlige kerne, når forældre anmoder om at få den fælles forældremyndighed bragt til ophør”,blev det med loven muligt at træffe afgørelse om dette54. Det blev fremhævet, atder på den måde skabes mulighed for, at flere forældre kan praktisere fælles foræl-dremyndighed, hvilket ifølge forarbejderne er i barnets interesse, samtidig med, atdet helt basale og vigtige spørgsmål vedrørende barnets bopæl kan løses hurtigt ogenkelt.Familiestyrelsen skal her pege på drøftelserne med mange af aktørerne på området,herunder evalueringsundersøgelsen om dom til fælles forældremyndighed, hvor deter opfattelsen, at nærheden til barnet rummer den egentlige konflikt. Styrelsen me-ner på baggrund af evalueringsbidragene at kunne spore en vis tilfredshed med, atforældreansvarsloven med muligheden for at kunne træffe afgørelse om barnetsbopæl (og samvær) har bragt sig mere i overensstemmelse med mange konfliktersegentlige indhold. Styrelsen skal som en vigtig pointe fra mange af bidragenefremhæve erkendelsen af, at konflikten vedrørende spørgsmålet om nærheden tilbarnet ”altid” vil være der, og at det er en fordel, at det er muligt via den fælles54

forældremyndighed at bevare en identitet som forælder samtidig med, at myndig-hederne kan træffe afgørelse om, hvor barnet skal bo (og dermed også, hvor sam-været skal foregå). Som en anden pointe i denne sammenhæng skal det fremhæves,at det fra statsforvaltningernes side bemærkes, at muligheden for at træffe afgørel-se om barnets bopæl har øget muligheden for at begrænse sagens omfang og givetet mere konkret grundlag for forligsbestræbelser og dermed også øget mulighedenfor at dæmpe en konflikt mellem forældrene.Med bestemmelsen i § 3 var der lagt op til en ny tilgang til begrebet forældremyn-dighed, hvor det ikke længere kræves, at forældre skal være enige om samtligespørgsmål vedrørende barnet. Det blev i den forbindelse i forarbejderne til lovenfremhævet som centralt, at forældrene kan håndtere deres eventuelle uenigheder påen måde, så det ikke går ud over barnet. Det var tanken, at der med fordelingen afbeslutningsbeføjelserne kunne skabes en ramme omkring barnets daglige liv, somikke blev påvirket af forældrenes uenighed, og at der med mulighederne for råd-givning og konfliktmægling i statsforvaltningerne kunne støttes op om dette.Det må efter styrelsens opfattelse på baggrund af flere af evalueringsbidragenekunne lægges til grund, at flere forældre har fået mulighed for at praktisere fællesforældremyndighed. Ud over selve den omstændighed, at det nu med loven er mu-ligt at træffe afgørelse om fælles forældremyndighed, er der også peget på, at derfor så vidt angår de nyere samlivsbrud i meget høj grad er tale om, at konfliktenvedrører bopæl frem for forældremyndighed. Det må antages, at dette fremadrettetfortsat vil være tilfældet, og at tendensen muligvis vil øges. Evalueringsundersøgel-sen om dom til fælles forældremyndighed taler her om en form for afsmittendeeffekt, da det nu er det klare udgangspunkt, at den fælles forældremyndighed skalfortsætte. Denne konstatering støttes også af nogle af deltagerne fra den fagligeekspertgruppe.Til den ovenfor nævnte ”prognose” hører en drøftelse af spørgsmålet om beslut-ningsbeføjelserne og deres eventuelle selvstændigt konfliktskabende karakter. Derer således af flere peget på, at en række spørgsmål er medvirkende til at skabe unø-dige problemer i det daglige omkring barnet. I den forbindelse er der navnlig pegetpå spørgsmålet om skolevalg.Familiestyrelsen skal pege på forskellige hensyn i denne sammenhæng. Det er påden ene side et faktum, at dette spørgsmål givet har afstedkommet en række sagersiden lovens vedtagelse, og at spørgsmålet derfor indeholder et stort konfliktpo-tentiale. Med Undervisningsministeriets udtalelse55kan der siges at være skabtklarhed og sikkerhed for, at børn, på trods af forældrenes konflikt om spørgsmålet,kan komme i skole. Samtidig ses domstolene at kunne håndtere problemstillingen ipraksis. Dette ændrer dog ikke på, at denne konflikt ifølge bidragene til evaluerin-gen er af en sådan karakter og størrelse, at det vel næppe kan siges at være i over-ensstemmelse med intentionen bag bestemmelsen i § 3, hvorefter der med forde-lingen af beslutningsbeføjelserne skulle skabes en ramme omkring barnets dagligeliv, som ikke blev påvirket af forældrenes uenighed.55

Det kan derfor drøftes – som foreslået af flere af aktørerne på området – om ogsådenne beslutning i lighed med spørgsmålet om barnets daginstitution skal henreg-nes til en beslutning, der kan træffes af bopælsforælderen alene. På denne måde vilbarnet ikke befinde sig i en konflikt, der direkte vedrører forhold om dets dagligeliv, hvortil kommer, at dette muligvis vil kunne føre til et færre antal sager om for-ældremyndighed.En lige så vigtig overvejelse er det imidlertid, om forældremyndighed som begrebherved kommer til at fremstå uden reelt indhold og dermed ikke længere kan un-derstøtte identiteten som forælder og dermed heller ikke understøtte tankerne ogintentionerne om det fælles ansvar over for barnet, som er en af lovens helt over-ordnede intentioner. Styrelsen skal dog her fremhæve, at det af flere af bidragenetil evalueringen fremgår, at spørgsmålet om fælles forældremyndighed i mindregrad opleves som det juridiske indhold og i højere grad handler om selve identite-ten som forælder.Det er styrelsens opfattelse, at dette bør overvejes nøje. Styrelsen skal dog pege på,at spørgsmålet om barnets skole netop er en beslutning, som meget direkte vedrø-rer rammerne for barnets daglige liv, og at der for så vidt angår de fleste af de an-dre væsentlige beslutninger, der kræver enighed, er tale om mere overordnedeog/eller enkeltstående beslutninger – som f.eks. spørgsmålet om barnets pas. Sam-tidig skal styrelsen også pege på, at forældremyndighed som begreb ifølge mange afaktørerne på området synes at have antaget en anden og mere følelsesmæssig ka-rakter (end tidligere).Styrelsen er herudover opmærksom på forholdet til særlovgivningen og det vigtigei en nærmere dialog med de relevante ressortministerier. Der henvises her til detanførte i pkt. 3.6.2.

3.7.6. KAN FORÆLDRESAMARBEJDET OG KOMMUNIKATI-ONEN MELLEM FORÆLDRENE FORBEDRESUnder denne overskrift vil Familiestyrelsen afslutningsvis søge at sammenstille ogperspektivere en række fællestræk fra flere af evalueringsbidragene, som vedrørerforældresamarbejdet lidt bredere set, og som peger i retning af en mere forebyg-gende indsats i forhold til forældre, der går fra hinanden.Som nævnt er det en overordnet intention med forældreansvarsloven, at forældrefortsat har et fælles ansvar for barnet, selv om de går fra hinanden. Som et andetvæsentligt og gennemgående element, der skal understøtte denne overordnede in-tention, er forligsbestræbelserne i de familieretlige sager. Forligstankegangen bagden familieretlige strukturreform, som er det fundament, forældreansvarslovenhviler på, indebærer netop, at forældrene gennem støttende dialog og hjælp til atholde fokus på barnets perspektiv finder løsninger på deres uoverensstemmelser.Fra mange af evalueringsbidragene lyder det, at der er tale om gode lovgivnings-mæssige intentioner og signaler, og at dette muligvis også vil kunne føre til enEVALUERING AF FORÆLDREANSVARSLOVEN52

prægning over tid. Der peges på, at det er vigtigt at fastholde dette fokus på et fæl-les ansvar i lovgivningen. Samtidig fremhæves af flere, at samarbejdsproblemermellem forældre er et grundvilkår for området, og at dette ikke alene kan afhjælpesmed lovgivningsmæssige initiativer.I evalueringsundersøgelsen om dom til fælles forældremyndighed stilles spørgsmå-let mere specifikt; om loven fremmer forældresamarbejdet. Undersøgelsen sporerikke her de store forandringer og understøtter på denne måde andre bidragsydereserkendelse af, at der er grundvilkår på området, der ikke let lader sig ændre. Foræl-dre i kontakt med retssystemet er således ifølge undersøgelsen fortsat dårligere tilat samarbejde end skilsmisseforældre i almindelighed, selvom undersøgelsen dogogså viser, at forældre med fælles forældremyndighed er bedre til at samarbejdeend forældre med eneforældremyndighed.Undersøgelsen konkluderer, at der i dag er mere ligestillede rammer omkring for-ældreskabet, og at det er uvist, om dette følger af egentlige afgørelser, eller om derer tale om en bredere normativ ændring over tid på området som sådan. Der pegespå, at der er flere børn, der er omfattet af fælles forældremyndighed, og at flerefædre i dag er bopælsforældre end tidligere. Resultaterne fra undersøgelsen tyderpå, at færre børn mister kontakten til den anden forælder, og at der er mere omfat-tende samvær mellem børn og forældre i dag.Det konstateres i undersøgelsen, at der ikke er grundlag for at konkludere, at for-ældresamarbejdet er blevet bedre, og dette problematiseres i forhold til undersø-gelsens resultater om et mere delt forældreskab. Undersøgelsen beskriver, at dergennem rækken af undersøgelsesfund toner et billede frem af et forældrepar, sombegge er knyttede til og gerne vil tage ansvar for børnene, som nok også finder detrimeligt at deles om dem, men som alligevel ikke magter at etablere et samarbejdeomkring dem. Undersøgelsen bemærker, at der derved er risiko for, at det bliverbarnets ansvar at skabe sammenhæng, forbindelse og kontinuitet mellem sine 2familieliv.Familiestyrelsen skal i denne sammenhæng pege på, at de omfattende forligsbe-stræbelser i det administrative system fører til, at en væsentlig del af sagerne ikkelængere ”befinder sig i systemet”. Af tabel 4 i pkt. 3.3.1. fremgår således, at stats-forvaltningerne ud fra en gennemsnitsbetragtning forliger ca. 75 pct. af sagerne.Når evalueringsundersøgelsen således konkluderer, at forældre i kontakt med rets-systemet fortsat er dårligere til at samarbejde end skilsmisseforældre i almindelig-hed, er det vigtigt at have fokus på, at der her tales om det mindretal af sager, derer gået videre fra det administrative system til domstolene, og hvor sagerne altsåikke er forligt56. Særligt om forligsmuligheder ved domstolene fremgår det af eva-lueringsundersøgelsen, at der er en betydelig variation i metode og afgørelsesmøn-stre mellem den såkaldteKlassiske Retssagover for denNordsjællandske Model,idet denordsjællandske retter således har dobbelt så høje forligsprocenter som andre ret-ter. Generelt set er der dog tale om, at 8 ud af 10 sager ved domstolene ender meden dom. Undersøgelsen konkluderer samtidig, at der ikke er nævneværdigt belæg56

for at antage, at forlig fører til, at forældrene er bedre til at samarbejde, men be-mærker dog, at kommunikationen mellem forældrene ophører sjældnere blandt deforligte forældre.Det er styrelsens opfattelse, at forligstankegangen bag den familieretlige strukturre-form, og som fundament for forældreansvarsloven, er udmøntet i det daglige ar-bejde i statsforvaltningerne, og at de foreliggende resultater herfra viser, at der i etmeget stort antal sager er tale om, at der gennem dialog og hjælp til at holde fokuspå barnets perspektiv findes løsninger57. Særligt skal det fremhæves, at der i fleresammenhænge er peget på den ”høje nytteværdi” af de tværfaglige møder i stats-forvaltningerne. Styrelsen skal her særskilt pege på vigtigheden af, at der fortsat erfokus på dette.Ud fra de foreliggende evalueringsbidrag synes det dog væsentligt at overveje, omdet er muligt i højere grad eller på anden vis at hjælpe forældrene med at etablereet reelt ”fælles forældreskab omkring barnet”. Flere af de foreliggende evaluerings-bidrag peger således på en mere grundlæggende udfordring i forhold til forældre-samarbejdet og konflikternes karakter og på, at der er behov for at håndtere denneudfordring, før sagerne ender i systemet som en egentlig tvistsag. Helt overordneter der stor enighed om, at samarbejde styrker børns trivsel, hvilket evalueringsun-dersøgelsen om dom til fælles forældremyndighed da også peger på, og at dette børvære et styrende parameter for tiltag på området.Evalueringsundersøgelsen peger som nævnt på, at forældres forhistorie synes atkunne bruges som rettesnor for potentialet for det fremtidige samarbejde, og atresultaterne tyder på, at der nok er for mange forældre, der får en dom til fællesforældremyndighed, der ikke formår at realisere et minimumssamarbejde om bar-net.Den faglige ekspertgruppe om evalueringen af forældreansvarsloven berører be-tydningen af at informere forældre om og undervise dem i at være en brudt familie.Det nævnes fra gruppens side, at det kunne være gavnligt, at forældre modtagerundervisning/information på et tidligt tidspunkt (en tidlig indsats), sådan at derbliver tale om et forebyggende virkemiddel i forhold til at undgå konflikter omforældremyndighed m.v. Det er opfattelsen, at dette også kunne medføre en (sam-fundsmæssig) ressourcebesparelse, og at det vil kunne indeholdes i det nuværenderegelsæt om børnesagkyndig rådgivning og konfliktmægling i statsforvaltningen.Fra statsforvaltningernes side er det i flere sammenhænge foreslået, at der bør sæt-tes ind med en tidlig og forebyggende indsats over for forældre, hvilket også harført til en yderligere metodeudvikling på området (se nedenfor om ”skilsmissesko-len”).Ph.d.-stipendiat Christina Vestergård ved Afdelingen for Antropologi på AarhusUniversitet gennemfører for tiden et ph.d.-projekt, som omhandler familiekonflik-57

ter i samspil med forældreansvarsloven, myndighedsudøvelse og alternativ kon-fliktløsning58. Hun har i den forbindelse observeret ca. 70 forskellige møder i stats-forvaltningen mellem forældre og sagsbehandler/børnesagkyndig og interviewet 30forældre om deres proces i statsforvaltningen. Observationerne og intervieweneviser ifølge Christina Vestergård bl.a., at rigtig mange forældre efterspørger råd ogvejledning om loven og om håndteringen af problemstillinger med børn, hvis for-ældre ikke bor sammen. I den forbindelse peges der på, at det at få konkret fagligviden om loven og om, hvordan børn reagerer på f.eks. konflikter, kan være medtil at flytte fokus fra forældrene selv til børnenes behov.Børns Vilkår har i deres ændringsforslag til styrkelse af barnets rettigheder pegetpå, at det er en samfundsopgave at stille op med støtte og rådgivning, så et sam-livsbrud bliver så lidt konfliktpræget for barnet som muligt. Børns Vilkår bemær-ker, at forældreansvarsloven allerede i dag giver mulighed for børnesagkyndig råd-givning og konfliktmægling i statsforvaltningen, men at dette langt fra er tilstræk-keligt. Børns Vilkår formoder, at de store omkostninger, der er forbundet med demange sager i systemet som sådan og ikke mindst de samfundsmæssige konse-kvenser, som de konfliktfyldte skilsmisser har for børnene, kan reduceres ved enmere målrettet og forebyggende indsats. En indsats, hvor familier tidligt i proces-sen bliver informeret, støttet og hjulpet til at komme igennem skilsmissen med etstørre fokus på barnets tarv, end det er tilfældet i dag. Børns Vilkår udmønter dettei 3 konkrete anbefalinger:•Et generelt tilbud, som kan være medvirkende til at bibringe forældrene en nødvendig videnom især børns reaktioner og behov i en skilsmissesituation samt information og redskaberomkring konflikthåndtering, som forældrene kan omsætte til handling i egen skilsmisse.•Opkvalificering af de professionelle omkring barnet. Det bør ske via et børnefagligt uddannel-sesløft af socialrådgivere, pædagoger og lærere med fokus på skilsmissebørn, både på grundud-dannelser og efteruddannelser.•Alle skoler og institutioner udarbejder handlingsplaner, som både har fokus på den akuttehandling i forhold til skilsmissebarnet, og på hvordan man kan indrette praksis og rutiner, sådisse også tilgodeser børn med to hjem.Styrelsen skal opsummerende bemærke, at essensen af de foreliggende evalue-ringsbidrag ses at vedrøre andet og mere end de foreliggende redskaber til at forli-ge forældre, der allerede har rejst en sag i systemet, idet der som et overordnet fæl-lestræk er tale om forslag til en fokuseret og ”tidlig indsats” over for forældrene.Styrelsen skal som en vigtig pointe fra evalueringsundersøgelsen om dom til fællesforældremyndighed fremhæve, at der ses at være en udvikling mod et mere deltforældreskab, dvs. et mere ligestillet forældreskab, uden at samarbejdet mellemforældrene følger med i samme takt. Selv om undersøgelsens sager som nævntovenfor rummer en betydelig problemtyngde, synes der således også ud fra flere

øvrige evalueringsbidrag at være fokus på et behov for at forbedre forældresamar-bejdet til gavn for børns trivsel59.Familiestyrelsen skal bemærke, at der på området er og har været forskellige initia-tiver, der omhandler en forebyggende indsats60. Styrelsen skal således nævne, at dersiden 2005 har været et statsligt tilbud om parrådgivning til forældre, der ønsker, aten samlivsophævelse skal foregå så skånsomt som muligt, især i forhold til børne-ne. Ordningen blev indledt som et forsøgsprojekt i årene 2005-2009 og er nu vide-reført i en ny ordning i perioden 2010-201361. Forældre med børn under 18 år kansøge om parrådgivning mod en begrænset egenbetaling. Formålet med ordningener at tilbyde en forebyggende indsats, som kan modvirke, at børn kommer i klem-me som følge af forældrenes indbyrdes problemer og konflikter. Fokus for parråd-givning er i modsætning til børnesagkyndig rådgivning og konfliktmægling så-ledes en tidlig indsats.Herudover kan det nævnes, at Statsforvaltningen Syddanmark i foråret 2010 iværk-satte et forsøgsprojekt for forældre, der lige er gået fra hinanden eller er ved at gåfra hinanden (skilsmisseskole). I projektet etableres grupper, hvor forældre kanmødes med andre forældre i samme situation og ansatte (børnesagkyndige og juri-ster) fra statsforvaltningen. Hensigten med gruppen er at hjælpe forældrene med atholde fokus på skilsmisse i børnehøjde. Forældrene får vejledning om reglerne oghjælp til en god kommunikation med hinanden samt råd om, hvordan samlivs-bruddet kan håndteres i forhold til børnene.

Af Familiestyrelsens dataindsamling om sager efter forældreansvarsloven, der behandles af statsforvaltningerne(bilag 3), fremgår det, at konfliktniveauet i de sager, der indbringes for domstolene vurderes at være højt i ca. 63pct. af sagerne.60I Familiestyrelsens gennemgang af udviklingen i sagsbehandlingen m.v. i sager om forældremyndighed, barnetsbopæl og samvær (bilag 9)samt af forskellige forsøgsordninger og øvrige tiltag på området gennem årene.61Der er tale om et projekt, der er finansieret af satspuljen. Det første forsøgsprojekt udviste gode resultater. Blandtandet var deltagerne i gennemsnit blevet bedre til at samarbejde om deres børn. Forsøgsprojektets evaluering framarts 2009 kan hentes på Familiestyrelsens hjemmeside (familiestyrelsen.dk)

4. BARNETS PERSPEKTIV(INDDRAGELSE OG INITIATIVRET)4.1. BaggrundMed forældreansvarsloven blev der stillet skarpt på to grundlæggende principper;forældrenes fælles ansvar, og at alle afgørelser skal træffes ud fra, hvad der er bedst62og måtil enhver tid tolkes som den bedst tænkelige løsning for hvert enkelt barn og beropå en individuel vurdering af netop dette barns forhold herunder barnets egenindstilling sammenholdt med den viden og det erfaringsgrundlag, der i øvrigtforeligger eller kan bibringes sagen i form af f.eks. børnesagkyndig sagkundskab.Det er i bemærkningerne til loven anført, at en opregning af centrale elementer ier i den sammenhæng også påpeget, at der næppe findes en klar og entydig defini-tion af begrebet, men snarere forskellige opfattelser, hensigter og interessemod-sætninger. Derudover er opfattelsen af, hvad der er bedst for barnet, dynamisk ogvil ændre sig over tid. Af disse årsager er der således ikke opstillet kriterier for vur-deringen af barnets bedste udover den formodning, der ligger bag loven om, atdet er bedst for et barn at have kontakt til begge sine forældre.Barnets bedste

Endelig understregede Folketingets Retsudvalg i sin betænkning over lovforslagetbl.a., at det med loven ville blive tydeliggjort, at barnet altid skal være i centrum, ogat børn i langt højere grad end tidligere vil blive synliggjort, eksempelvis gennemen tidlig inddragelse af børnesagkyndige i sagerne. Retsudvalget tilkendegav endvi-dere i betænkningen, at det var en forudsætning for udvalget, at forældreansvarslo-63.Vedtagelsen af portalbestemmelserne § 4 og § 5 om barnets perspektiv har betydet,at barnet i dag i højere grad er et retssubjekt i sagerne end tidligere, hvor barnetblev betragtet som interessesubjekt i familieretlige sager. Denne ændring i barnetsstilling i sagen er bl.a. understreget ved, at det af loven fremgår, at det er barnet,der har ret til samvær med den forælder, det ikke bor sammen med. Ændringenkommer også til udtryk ved, at børn, der er fyldt 10 år, kan kontakte statsforvalt-ningen med henblik på, at forældrene indkaldes til et møde om de problemer, sombarnet har i forhold til de spørgsmål, som har sammenhæng med forældreansvars-lovens bestemmelser barnets initiativret.Rettighedstanken er med forældreansvarsloven tillige ført videre til forståelsen afbørnebrug for en afgørelse, skal samtalen nu bruges til at synliggøre det enkelte barnsperspektiv. Reglen om inddragelse af børn skal således tilgodese barnets retssik-kerhed retten til at komme til orde om egne forhold og ikke kun betragtes somen bevisregel64.Samtidig med vedtagelsen af forældreansvarsloven blev retsplejeloven ændret medhenblik på at styrke barnets perspektiv under domstolenes behandling af forældre-ansvarssager, sådan at det nu er muligt, at en børnesagkyndig deltager i rettens for-beredelse af sagen, og at det nu også fremgår af loven, at en børnesagkyndig kanmedvirke under en samtale med barnet65. Det fremgår således også af bemærknin-gerne til forældreansvarsloven, at inddragelsen af barnet skal ske på den for barnetmest skånsomme måde og som udgangspunkt under medvirken af børnesagkyndi-ge. Videre fremgår det, at samtaler altid skal gennemføres af kvalificerede og erfar-ne sagkyndige, der har viden og indsigt i børns udvikling og behov, da barnets si-tuation ikke må forværres af at deltage i samtalen.Belysningen af dette kapitels tema sker hovedsagligt med afsæt i JustitsministerietsForskningskontors undersøgelse af statsforvaltningernes og domstolenes belysningaf barnets perspektiv, navnlig spørgsmålet om inddragelse af barnet i form af sam-tale (bilag 1). Undersøgelsen er en kvalitativ interviewundersøgelse, der bygger påinterviews med 6 jurister og 5 børnesagkyndige fra de 5 statsforvaltninger, 16dommere fra 11 retter og 15 børn, der har deltaget i børnegruppe eller været ind-63

draget i en sag gennem samtale. Undersøgelsen indeholder en belysning af, hvor-dan barnets perspektiv inddrages, og en belysning af samtalernes forløb og ind-hold, samt de dilemmaer der er indeholdt i samtalen.Derudover belyser den børnenes erfaringer med at blive inddraget og deres hold-ninger til inddragelsen. Afsluttende gengiver undersøgelsen nogle forslag til for-bedringer af inddragelsen66. Også Børnerådets rapport fra juni 2011 om familie-former og skilsmisse, der bygger på en spørgeskemaundersøgelse i BørnerådetsBørne- og Ungepanel i oktober 2010 (bilag 2), vil blive anvendt i dette kapitel.Andre centrale bidrag til belysningen af temaet er evalueringsundersøgelsen omdom til fælles forældremyndighed, Familiestyrelsens gennemgang af domspraksisom fælles forældremyndighed (bilag 7), statistik om forældreansvarslovens effekt ide sager, der behandles i statsforvaltningerne (bilag 3), drøftelserne i den fagligeekspertgruppe om evalueringen af forældreansvarsloven (bilag 10), drøftelser medstatsforvaltningerne om barnets initiativret (bilag 11) og drøftelserne i en work-shop for statsforvaltningernes sagsbehandlere og børnesagkyndige på statsforvalt-ningernes familieretlige kursus i 2010. Endelig vil belysningen ske ved input fraandre relevante aktører.

Der var i årene før lovens vedtagelse et tiltagende fokus på inddragelsen af barnetsperspektiv i de familieretlige sager. Denne udvikling kom bl.a. til udtryk i detlandsdækkende projekt med tværfaglige møder. Disse møder har til formål at givebarnets perspektiv en mere central rolle i statsforvaltningernes sagsbehandling ogafgørelsesgrundlag, samt at gøre forældrene opmærksomme på barnets behov.Projektet er nærmere omtalt i denne rapports kapitel 5, pkt. 5.2.1.Også strukturreformen på det familieretlige område er et eksempel på det øgedefokus på barnets perspektiv forud for forældreansvarsloven. Et væsentligt led istrukturreformen er ønsket om, at forligsbestræbelser kan være medvirkende til atfinde frem til løsninger om barnets fremtid, som er til barnets bedste.66

I rapporten bemærkes det generelt, at en kvalitativ evaluering, som den foretagne, ikke vil være repræsentativ, idetkun et mindre udsnit af de mulige respondenter indgår. Det bemærkes dog også, at det forhold, at der er foretagetinterviews med medarbejdere over hele landet, gør, at et relativt bredt erfaringsgrundlag belyses i undersøgelsen.For så vidt angår de børn, der har stillet op til enkeltpersoninterview, anføres det, at der formodentlig er tale om etskævt udsnit af alle de børn, der er blevet bedt om at deltage, da det nok primært er de mere ressourcestærkebørn, der ikke har oplevet de mest belastende forløb, som har deltaget. Denne selektion har dog ifølge rapportenikke fundet sted ved interview med børn i børnegrupperne, som derfor afspejler et noget mere bredt udsnit af for-løb.

Et andet eksempel på udviklingen hen mod den retstilstand, der kom med foræl-dreansvarsloven, var udvidelsen af aldersgrænsen for børnesamtaler, som trådte ikraft i januar 2002, hvor den tidligere gældende 12-års-grænse blev lempet ved, atogså børn under 12 år skulle indkaldes til en samtale, hvis barnets modenhed ogsagens omstændigheder tilsagde det.Lovgivningen blev imidlertid kritiseret for ikke i tilstrækkelig grad at tage udgangs-punkt i hensynet til barnets bedste, og der blev peget på, at det enkelte barn burdehave en mere fremtrædende rolle i myndighedernes beslutningsgrundlag.lig-hed ved den fulde indarbejdelse af artikel 3 om barnets bedste, idet der efter komi-teens opfattelse var mere fokus på forældrenes rettigheder end på barnets tarv.Komiteen tilkendegav derudover, at eksistensen af bestemmelser, der fastsætterden juridiske mindstealder for barnet til at give udtryk for sine synspunkter til 12år, var betænkelig67.Udvalget om Forældremyndighed og Samvær skulle som et led i sine overvejelsertage stilling til, hvordan barnets perspektiv yderligere kunne styrkes, og om børnburde tillægges en mere selvstændig rolle fremadrettet.Forældreansvarslovens regler om barnets perspektiv og belysningen heraf har sombestemmelser er, at børn har fuldt ud samme menneskeværd som voksne, men atbørn er sårbare og derfor behøver speciel beskyttelse. Dertil kommer, at børn an-ses som tilstrækkeligt kompetente til at medvirke i beslutninger, som vedrørerdem.Barnets perspektiv blev indledningsvist af Udvalget om Forældremyndighed ogSamvær defineret som:o-rie.Det er hele barnets liv, som det opleves af barnet.Konkret handler det om,hvordan omverdenen ser ud fra lige præcis det barns synsvinkel, hvad barnet ved, ser, hører, ople-ver og føler i bestemte situationer. Dette perspektiv forandres i takt med barnets udvikling ogEn definition af barnetsperspektiv

I tråd hermed fremgår det af bemærkningerne til forældreansvarsloven, at det afgø-rende for inddragelsen af børnene ikke bør være deres alder og modenhed, menderimod måden hvorpå man inddrager dem.Barnets perspektiv kan belyses på forskellig vis, og de forskellige metoder til belys-ning af barnets perspektiv og situation blev også anvendt før forældreansvarsloven.Belysningen kan ske ved en samtale med barnet eller gennem en børnesagkyndigundersøgelse. Derudover anses forældrenes egne oplysninger om barnet som envæsentlig kilde til belysning af barnets perspektiv. Der kan også indhentes udtalel-ser fra institution og skole, læge, kommunale myndigheder og andre fagpersonereller myndigheder, der har eller har haft kontakt med barnet og dermed er i standtil at udtale sig om barnet og dets forhold.Den børnesagkyndige undersøgelse fik med forældreansvarslovens vedtagelseyderligere en funktion i forhold til tidligere. Den børnesagkyndige undersøgelseskal fortsat redegøre for barnets og familiens forhold, men under henvisning tilbarnets ret til at komme til orde om egne forhold skal den også fungere som enslags budbringer eller et talerør for barnet og videregive dets synspunkter.Loven betød også, at den tidligere vejledende aldersgrænse på 12 år i forhold tilsamtaler med børn blev fjernet, sådan at det nu er tydeliggjort, at beslutningen skalforetages ud fra en konkret vurdering af det enkelte barn. Det er dog i bemærknin-gerne til loven tilkendegivet, at det for de små børn i alderen op til 7 år ofte vil væ-re svært at belyse barnets perspektiv gennem en samtale.Særligt om det børnesagkyndige elements betydning i forhold til belysningen afbarnets perspektiv ved samtale skal det, som også tidligere nævnt, fremhæves, atdet af bemærkningerne til § 34 fremgår, at samtaler med børn altid skal gennemfø-res af kvalificerede og erfarne sagkyndige, der har viden og indsigt om børns ud-vikling og behov, da de oplysninger, der måtte komme frem under samtalen, vilkræve særlig indsigt i børns forhold. Ved vedtagelsen af forældreansvarsloven blevretsplejeloven ændret, sådan at retten kan anmode en børnesagkyndig om at delta-ge i samtalen eller at afholde samtalen alene. I de specielle bemærkninger til be-stemmelsen i retsplejelovens § 450 c henvises til de almindelige og specielle be-mærkninger i forslaget til forældreansvarsloven, og det er videre anført, at tilken-degivelsen i bemærkningerne til forældreansvarslovens § 34 vil betyde, at domme-ren vil skulle tale med yngre børn end hidtil, og at behovet for sagkyndig bistandstiger, jo yngre barnet er.Metoder til belysning afbarnets perspektiv

4.3. Barnet i centrum hvor meget og hvordan ind-drages barnetOverordnet kan det om statsforvaltningernes belysning af barnets perspektiv i sa-gerne siges, at det i meget udstrakt grad sker gennem forældrenes oplysningernemlig i ca. 94 pct. af sagerne69.At forældrenes oplysninger i så høj grad anvendes til belysning af barnets perspek-tiv skal ses i sammenhæng med, at de indsamlede data dækker over sager, der errealitetsbehandlede, og at der i langt størstedelen af disse sager afholdes et vejled-ningsmøde eller et tværfagligt møde i forbindelse med sagens behandling, hvor detsøges at hjælpe forældrene til selv at finde en løsning på deres uenighed. Undermødet bliver forældrene bedt om at fortælle om deres barn, og barnets perspektivvil blive belyst gennem disse beskrivelser i det tværfaglige møde kvalificeres be-lysningen endvidere af den børnesagkyndiges spørgsmål til og vejledning af foræl-drene. Der blev således eksempelvis gennemført tværfaglige møder i omkringhalvdelen af de samværssager, hvor forældrene nåede frem til en aftale, og i ca. 4ud af 10 samværssager, hvor statsforvaltningen traf afgørelse. I sager om foræl-dremyndighed og barnets bopæl blev der gennemført tværfaglige møder i ca. 37pct. af sagerne. Derudover er der i forhold til alle de nævnte sagstyper en høj andelaf vejledningsmøder. Statsforvaltningernes forskellige værktøjer til behandling afsagen er beskrevet ir-Statsforvaltningernesbelysning af barnetsperspektiv

Tallene viser, at statsforvaltningerne i højere grad belyser barnets perspektiv påflere forskellige måder i samværssagerne, hvor statsforvaltningerne har den endeli-ge kompetence til at afgøre sagen, end i forældremyndigheds- og bopælssagerne,hvor denne mere nuancerede tilgang til belysningen af barnets perspektiv ses atvære mindre udbredt. Årsagen til dette kan være, at statsforvaltningerne ikke kantræffe endelig afgørelse, men alene forlige den sidstnævnte kategori af sager, og atsager, der vurderes at være uden forligspotentiale, skal afsluttes hurtigt med hen-blik på at give forældrene mulighed for at indbringe sagen for retten. Der indhen-tes således eksempelvis ca. dobbelt så ofte udtalelser fra institution og skole i sam-værssagerne set i forhold til forældremyndigheds- og bopælssagerne70, ligesom der ica. dobbelt så mange tilfælde er afholdt samtaler med børn71. Også den børnesag-kyndige undersøgelse bruges i større udstrækning i samværssager72.Evalueringsundersøgelsen om dom til fælles forældremyndighed redegør bl.a. for,hvordan barnets perspektiv er belyst i alle byretssager i 2009. Overordnet pegesder i undersøgelsen på, at ældre børns perspektiv belyses mere facetteret end yngrebørns. Undersøgelsen synes også at vise, at der i højere grad end i statsforvaltnin-gerne sker en belysning af barnets perspektiv ved indhentelse af oplysninger frainstitutioner, hvilket i retssagerne var den oftest forekommende tilgang i forhold til6970

børnene i alderen 0-11 år. Der er således indhentet sådanne udtalelser om ca. 1/31/4 af børnene i denne alder. Derudover synes børnesagkyndige undersøgelserogså at blive anvendt i højere grad ved domstolene der ses at være gennemførten børnesagkyndig undersøgelse til belysning af 9 pct. af de 0-3-åriges perspektiv,19 pct. af de 4-7-åriges, 18 pct. af de 8-11-åriges og 12 pct. af de 12-15-åriges per-spektiv. Det fremgår imidlertid også af feltarbejdet ved 3 byretter i forbindelsemed undersøgelsen, at brugen af børnesagkyndige undersøgelser ifølge de inter-viewede dommere sker undtagelsesvist.For så vidt angår samtaler viser evalueringsundersøgelsen en udbredt brug af sam-taler i retterne, idet ca. 12 pct. blandt de 4-7-årige var til samtale, mens andelen hosde 8-11-årige var ca. 38 pct., og ca. halvdelen af børn i alderen 12 17 år var til sam-tale. Familiestyrelsens gennemgang af domspraksis viser, at i det omfang, der erafholdt en samtale med barnet, er det i næsten alle tilfælde sket i byretten.Endelig fremgår det af evalueringsundersøgelsen og af den kvalitative undersøgelseaf belysningen af barnets perspektiv, at indhentelse af udtalelser fra instituti-on/skole er meget sædvanligt ved domstolene og i nogle tilfælde en hovedregel.Det bemærkes, at de beskrevne forskelle mellem statsforvaltningerne og domsto-lene skal ses i lyset af, at afdækningen af måden, hvorpå barnets perspektiv er be-lyst i statsforvaltningerne, sker i forhold til sager, som kan omfatte flere børn,mens evalueringsundersøgelsen om dom til fælles forældremyndighed opgør be-lysningsmåden i forhold til de berørte børn. De ca. 20.000 sager, som statsforvalt-ningerne behandlede i perioden 1. februar 2010 til 31. januar 2011, vedrørte såle-des ca. 28.500 børn. Der var ifølge evalueringsundersøgelsen om dom til fællesforældremyndighed 2.674 børn involveret i byretssagerne i 2009. Denne forskel vilhave indflydelse på de relative tal.Mere generelt skal opmærksomheden også henledes på, at statsforvaltningerne ogs-forvaltningerne råder således over en vifte af forskellige former for sagsbehandlingmed et børnesagkyndigt element, hvilket gør det muligt at belyse barnets perspek-tiv på tilstrækkelig vis, uden at barnet inddrages direkte. Redskaberne er bl.a. dettværfaglige møde med forældrene og børnesagkyndig rådgivning73. Dette vil ek-sempelvis være særligt relevant i meget konfliktfyldte sager, hvor barnets situationvil kunne forværres ved en samtale. Samtidig er det muligt for statsforvaltningerne,bl.a. fordi statsforvaltningerne opererer inden for et administrativt system, at an-vende de forskellige værktøjer smidigt for bedst at håndtere sagernes særlige ken-detegn og møde parternes behov også med den reaktionstid, der måtte være be-hov for i den enkelte sag. Retterne har ikke disse muligheder, men må i stedet an-vende eksempelvis samtalen eller en børnesagkyndig undersøgelse. I den forbin-delse henledes opmærksomheden også på, at evalueringsundersøgelsen om dom tilfælles forældremyndighed konstaterer, at problemtyngden er større i de sager, derOm forskellene istatsforvaltningernes ogdomstolenes belysning afbarnets perspektiv

4.4.1. OVERORDNET OM INDDRAGELSE GENNEM SAMTALEOverordnet set viser undersøgelsen af belysningen af barnets perspektiv, at derikke er tvivl hos de interviewede børn om, at børnene skal inddrages, da det erdem, sagerne handler om. Børnene giver udtryk for, at forældrenes perspektiv iforhold til en given problemstilling ikke altid er det samme som børnenes. De gi-ver også i interviewene entydigt udtryk for, at barnets holdning skal tillægges be-tydning; ifølge nogle dog i forening med de voksnes synspunkter.Børnerådets børnepanelundersøgelse74understøtter disse tilkendegivelser. Næstenalle børn i undersøgelsen mener, at det er godt med et tilbud om en børnesamtale,og at det er i orden, at barnets perspektiv på denne måde videregives til forældre-ne, da det ifølge børnene vil lette barnets situation. Godt 4 ud af 5 mener, at det erpositivt, at et barns udtrykte holdning og synspunkter videregives til brug for sa-gens afgørelse. Det bemærkes, at 28 pct. af de adspurgte børn lever i brudte famili-er, mens 70 pct. af børnene bor i kernefamilier.Om børns medbestemmelse fremgår det endvidere af en tidligere børnepanelrap-port fra Børnerådet fra 2000, at børn i 11-12-årsalderen er af den opfattelse, atbørn skal være med til at bestemme, hvor de skal bo, og hvordan et samvær skalskrues sammen75.Undersøgelsen af belysningen af barnets perspektiv peger videre på, at en del børnopfatter samtalen som et rum, hvor der ikke skal tages hensyn til forældrenes reak-tioner. Dette skal ses i sammenhæng med, at børnene under interviewene er kom-met med udsagn, som viser, at de i øvrigt er meget opmærksomme på forældrenesreaktioner og er i en loyalitetskonflikt i forhold til dem. Børnene har således til-kendegivet, at det er nemmere at give udtryk for deres synspunkter over for envoksen, der ikke er involveret i konflikten. Interviewene tyder også på en størreSamtalen som et frirumfor børneneBørnene mener, at børnskal inddrages direkte oghave medindflydelse

tillid til, at den udenforstående voksne vil behandle barnets synspunkter objektivtog professionelt.Medarbejderne i statsforvaltningerne og ved domstolene har ifølge undersøgelsendet indtryk, at børnenes oplevelse af at være til samtale overordnet set er positiv,og at de fleste føler sig tilpas i situationen. Omvendt opleves nogle børn at væreklemte eller pressede. En af de interviewede fortæller, at børnener-. Det tilkendegives også, at dette svarer til den tilbage-melding, som forældrene giver efter samtalen.Både medarbejderne i statsforvaltningerne, dommerne og børnene er ifølge under-søgelsen enige om, at samtalerne foregår på en ordentlig og nænsom måde, og atdet for de fleste børns vedkommende er en positiv oplevelse at være til en samtale.Dette billede bekræftes af børnene, som fortæller, at det kræver overvejelser at del-tage i en samtale, men samtidig finder de det rart og lettende.Evalueringsundersøgelsen om dom til fælles forældremyndighed har også søgt atafdække betydningen af en samtale for barnet. De interviewede dommere udtaler,at de både møder klemte og frimodige børn, og det påpeges, at det ofte er børn ifamilier med et højt konfliktniveau, der virker meget indeklemte. Evalueringsun-dersøgelsen inddrager også forældrenes opfattelse af betydningen af samtalen, ogifølge undersøgelsen viser svarene ikke et entydigt resultat i forhold til, om virk-ningerne af en samtale er positive eller negative for barnet. Lidt mere end en fjer-dedel af forældrene svarede, at barnet virkede mere lettet efter samtalen, mens enanden fjerdedel svarede, at barnet virkede mere ked af det. En tredjedel svarede, atder ikke var noget at mærke på barnet.Børns Vilkår har i deres ændringsforslag til styrkelse af barnets rettigheder76pegetpå, at langt de fleste børn allerede er inddraget i forældrenes konflikt, når en sag erså fremskreden, at der er myndigheder involveret. Det er Børns Vilkårs opfattelse,at det kan være vigtigt for barnet og udfaldet af afgørelserne, at barnet har mulig-hed for at give udtryk for sit syn på sin livssituation.Forældrenes opfattelseaf samtalen

4.4.2. HVEM INDDRAGES GENNEM SAMTALEDet afhænger af en konkret vurdering, om barnet skal indkaldes til en samtale. Lo-ven afgrænser området for samtaler ved, at et barn ikke skal inddrages gennem ensamtale, hvis det vurderes at være til skade for barnet, eller hvis det må anses forunødvendigt efter sagens omstændigheder.Et barn kan således eksempelvis være så belastet af konflikten mellem forældrene,at det ikke kan tåle en yderligere belastning af situationen gennem samtale. Detfremgår af vejledningen om samvær77, som retter sig mod statsforvaltningerne, atdet særligt i sager med et meget højt konfliktniveau nøje skal overvejes, om barnetskal inddrages på anden måde end gennem samtale, da en indkaldelse til samtale7677

kan forværre situationen for barnet og bringe barnet i en yderligere loyalitetskon-flikt.Undersøgelsen af belysningen af barnets perspektiv tegner et billede af et systembåde for så vidt angår statsforvaltninger og domstole hvor der rettes megen op-mærksomhed mod at undgå, at barnets loyalitetskonflikt forstærkes. I den forbin-delse peger de interviewede medarbejdere på, at det i meget konfliktfyldte sagereller socialt tunge sager kan være sværere for barnet at komme til en samtale.Interviewene i statsforvaltningerne gør det ifølge undersøgelsen ikke muligt at pegepå en klar afgrænsning for, hvornår et barn indkaldes til samtale her. Der foretagesen vurdering af, om barnets modenhed gør det muligt at gennemføre en samtale,og ifølge et udsagn fra en af de interviewede foregår indkaldelsenu-tomatik,. Flere medarbejdere har dog oplyst, at det und-lades at indkalde til samtale, hvis konfliktniveauet mellem forældrene er for højt,både for at skåne barnet, men også på grund af usikkerhed i forhold til, om barnethar frihed til at udtrykke sin egen mening i disse sager. Denne praksis adskiller sigfra domstolenes praksis, da forældrenes konfliktniveau ifølge undersøgelsen ikkesynes at spille ind på dommernes vurdering af, om der skal afholdes samtale ellerej. De interviewede dommere giver således generelt udtryk for, at der med undta-gelse af små børn stort set altid indkaldes til samtale. Der indkaldes således også,eksempelvis i sager hvor forældrene er enige om, hvor barnet skal bo, men uenigeom fælles forældremyndighed. Dommerne synes ifølge undersøgelsen ikke, at lo-ven gør det muligt at undlade at indkalde barnet til en samtale i en sådan situation.Modsat giver medarbejderne i statsforvaltningerne udtryk for, at børn ikke høres isager om fælles forældremyndighed, fordi det anses for en juridisk tvist, som bør-nene ikke kan have en holdning til78.Undersøgelsen viser videre, at der i statsforvaltningerne afholdes samtaler medbørn ned til omkring 7 år, men at der også inddrages børn yngre end 7 år gennemsamtale under statsforvaltningernes sagsbehandling, typisk mindre søskende. Veddomstolene gives der udtryk for, at det er hovedreglen, at børn inddrages fra sko-lealderen. Der er forskellige holdninger i statsforvaltningerne til værdien af at ind-r-bejdere peger på, at disse børn kan have svært ved at overskue sagens indhold, ogat de ikke har en selvstændig holdning. Andre er ikke så betænkelige ved at inddra-ge dem og ser det som uproblematisk og værdifuldt. I tråd hermed er et fåtal afdommerne betænkelige ved at inddrage børn, der aldersmæssigt ligger i den neder-ste del af spektret for samtaler, om end der også her er forskellige holdninger tilhensigtsmæssigheden og værdien heraf.I forlængelse af disse overvejelser kan det bemærkes, at børnene i den tidligerenævnte børnepanelrapport fra 2000 var af den opfattelse, at børn selv skal be-stemme, når de er 8 år.78

Derudover tilstræbes det, at børnene skærmes mod gentagen inddragelse. Det be-mærkes i den forbindelse af de interviewede i undersøgelsen af belysningen af bar-nets perspektiv, at en hyppig inddragelse vil kunne have den effekt, at barnet ople-ver, at det ikke bliver hørt. Det udledes af interviewene, at det i forhold til stats-forvaltningerne i praksis betyder, at man forsøger at undgå, at børn inddrages mereend en gang om året. Ifølge undersøgelsen undlader nogle dommere at indkaldebarnet til en samtale i retten, hvis der har været en samtale i statsforvaltningen in-den for det seneste halve år, men det påpeges af andre, at bl.a. det forhold, at sam-talen har haft et andet fokus i statsforvaltningen, kan betyde, at der afholdes endnuen samtale i retten.Både i statsforvaltningerne og ved domstolene undlader man ifølge undersøgelsenat indkalde barnet til en samtale, hvis der skal gennemføres en børnesagkyndig un-dersøgelse. De gennemgåede sager i sagskataloget over tunge samværssager79viseri tråd hermed, at der er gennemført en samtale i de sager, hvor børnene var om-kring 7 år eller ældre, medmindre barnets perspektiv er belyst ved en børnesagkyn-dig undersøgelse eller anden lignende særlig form for belysning.Børns Vilkår har i deres ændringsforslag til styrkelse af barnets rettigheder anbefa-let, at vurderingen af, hvordan barnets perspektiv i det konkrete tilfælde bør bely-ses, skal ske tværfagligt mellem en børnesagkyndig og en juridisk sagsbehandler,ligesom denne tværfaglige arbejdsform ifølge Børns Vilkår bør anvendes ved stil-lingtagen til, hvordan der bedst muligt tages vare på barnet under en direkte ind-dragelse i sagen.Et barn vil efter forarbejderne til loven ikke skulle inddrages direkte i sagen, hvisforældrene har fundet en forligsmæssig løsning. Tankegangen bag dette er, at for-ældrene kender deres barn bedst, hvorfor deres enighed ses som et udtryk for, atde sammen er nået frem til den løsning, der er bedst for barnet. Denne forståelseskal også ses i lyset af forældrenes fælles ansvar for barnet. Evalueringsundersøgel-sen om dom til fælles forældremyndighed viser således, at der i 13 pct. af forligssa-gerne blev gennemført en samtale mod 33 pct. i de sager, hvor sagen blev afsluttetved dom.Det er fra forskellig side gjort gældende, at det er problematisk, at børnene ikkehøres, når forældrene løser deres uenighed ved en aftale, da enigheden ifølge enrække aktører ikke nødvendigvis dækker over den bedste løsning for barnet. I un-dersøgelsen af belysningen af barnets perspektiv giver nogle dommere udtryk for,at det ved retten diskuteres, om barnet i disse situationer bør indkaldes til en sam-tale i tilfælde af, at barnet ikke er enigt i forældrenes aftale, ligesom det anføres, atden manglende indkaldelse er retssikkerhedsmæssigt problematisk i forhold tilbørnene. De interviewede dommere oplyser da også, at børn indkaldes til samtale,selvom forældrene måtte mene, at det er unødvendigt, da det tillægges betydning atfå barnets egen mening frem.

Det er i den faglige ekspertgruppe om evalueringen af forældreansvarsloven fraadvokatside gjort gældende, at forældrene er meget opmærksomme på mulighedenfor, at barnet kan komme ind til en samtale, men at der samtidig vurderes at væreet stort behov for orientering om, hvad en samtale egentlig er. Forældrenes opfat-telse af samtalen som værktøj stemmer således ikke overens med metodens reelleindhold.Forberedelsen af forældrene og dermed af barnet, der skal til samtale foregårifølge undersøgelsen af belysningen af barnets perspektiv meget forskelligt. I denene ende af spektret består forberedelsen alene i en oplysning om datoen for sam-talens afholdelse, mens der i den anden ende af spektret holdes et møde med for-ældrene med detaljerede oplysninger om samtalen, herunder om måden der talesmed barnet på, og om at det er frivilligt for barnet at deltage i samtalen. På et så-dant møde vil forældrene også i nogle tilfælde få mulighed for at se lokalet, hvorsamtalen skal finde sted. I statsforvaltningerne vil forberedelsen kunne ske i ettværfagligt møde.Hverken i statsforvaltningerne eller ved domstolene møder man barnet før samta-len. Forberedelsen af barnet sker som nævnt gennem forældrene. I nogle statsfor-valtninger udleveres der også en folder om samtalen, ligesom der henvises tilhjemmesidenmorogfarskalskilles.dk.På denne hjemmeside kan barnet (og foræl-drene) læse mere om samtalen, ligesom det er muligt at se en film om børnesamta-len. Det bemærkes i den forbindelse, at netop denne form for forberedelse er ble-vet efterspurgt af børn i Børns Vilkårs børneekspertpanel80.Flere af de interviewede i undersøgelsen af belysningen af barnets perspektiv pegerpå, at den øgede brug af børnesagkyndige bl.a. ved det indledende møde er med tilat forbedre samtalernes kvalitet. Der er således ifølge undersøgelsen et udtalt øn-ske hos statsforvaltningernes medarbejdere om at kunne indlede flere sager med ettværfagligt møde, da det bl.a. vurderes at være hensigtsmæssigt i tilfælde, hvor der80

skal være en samtale med barnet. Ifølge de interviewede skaber mødet med denbørnesagkyndige en større tillid hos forældrene i forhold til samtalen, hvilket bero-liger dem og dermed øger sandsynligheden for, at de efter samtalen vil lytte til debehov, som barnet har givet udtryk for.De indsamlede data fra statsforvaltningernes behandling af sager efter forældrean-svarsloven viser, at i sager, hvor der er afholdt samtale, er der i ca. 58 pct. af tilfæl-dene afholdt et tværfagligt møde, mens der er afholdt møde med sagsbehandleren ica. 35 pct. af tilfældene. I ca. 11 pct. af sagerne er der ikke afholdt møde, og forbe-redelsen af forældrene og dermed barnet må derfor i disse sager antages at haveværet yderst begrænset.De interviewede børn i undersøgelsen af belysningen af barnets perspektiv er ble-vet forberedt på samtalen af deres forældre. Erfaringen blandt de interviewede re-præsentanter for systemet er, at det er meget forskelligt, i hvilket omfang forældre-ne kan siges at have løftet denne opgave. Holdningerne blandt børnene til omfan-get af og behovet for forberedelse er ligeledes forskellig. Nogle giver udtryk for, atder ikke er behov for mere forberedelse, ogman behøvede ikke et helt kursus i, hvordan. De ældre børn giver i et vist omfang udtryk for, at de særligtgerne ville have haft mere viden om, at det var frivilligt for dem at deltage, og omat deres udsagn ikke alene ville være bestemmende for sagens afslutning. Derud-over ville de også gerne have haft mere viden om udformningen af notatet. Deinterviewede børn siger dog samtidig, at en viden om, at det var frivilligt at deltagei samtalen, ikke ville have afholdt dem fra at deltage.Tilkendegivelserne fra de ældre børn omkring manglende viden om frivillighedsynes at stemme overens med kritikken fra forskellige aktører på området, sompeger på, at børnene ikke i tilstrækkelig grad forud for samtalen er klar over, at deter frivilligt at deltage.Blandt medarbejderne fra statsforvaltningerne og dommerne er der ifølge under-søgelsen forskellige opfattelser af, om børnene oplever det som frivilligt at deltagei samtalen. Enkelte fortæller, at de ikke sjældent oplever børn, som møder op ogafslår at deltage, mens andre aldrig har oplevet denne situation. De interviewedemener derudover, at børnene reelt oplever det som frivilligt at svare på spørgsmålunder samtalen.Børns holdning tilforberedelsen

Børnene husker alle det lokale, hvor samtalen blev afholdt. Det må på den bag-grund antages, at de fysiske rammer er af relativ stor betydning for børnene. Flereaf børnene taler om, at det var et rart sted, og at det var hyggeligt, mens nogle talerom.Repræsentanter for systemet er ifølge undersøgelsen opmærksomme på betydnin-gen af lokalet, hvor samtalen afholdes. I statsforvaltningerne foregår samtalen en-ten på den børnesagkyndiges kontor eller i mødelokaler, som er gjort børnevenlige.Det samme gør sig gældende i forhold til retterne. Ved begge myndigheder er dertegneting i lokalerne og måske også lidt legetøj, og børnene tilbydes noget at drik-ke. Særligt i forhold til domstolene er det påpeget, at der kan være tale om bygnin-ger med et voldsomt udtryk, hvor også nogle af de personer, der i øvrigt måtte væ-re til stede på grund af andre retssager, kan være en relativ voldsom oplevelse forbørnene. Derfor vælger nogle dommere at afholde samtalen uden for retsbygnin-gen, eventuelt under en gåtur. Nogle dommere vælger at afholde samtalen pådommerens kontor, og enkelte er af den opfattelse, at det ikke er nødvendigt medet særligt lokale.Det bemærkes i den forbindelse, at det af Udvalget om Forældremyndighed ogSamværs overvejelser og forslag om gennemførelse af børnesamtaler fremgår, atsamtalen ikke nødvendigvis behøverhvordan barnet befinder sig bedst under sam. Udvalget påpeger, at særligt ved børnsinddragelse i retssager, hvoro-, at barnet befinder sig godt under samtalen.På statsforvaltningernes familieretlige kursus i 2010, hvor barnets perspektiv var etaf temaerne i en workshop, blev det tilkendegivet, at det i nogle situationer kunnevære hensigtsmæssigt, at samtalen blev gennemført i barnets hjem eller institution.Deltagerne pegede på, at der ikke i statsforvaltningernes regelsæt er hindringer foren sådan løsning, men at det kræver yderligere ressourcer. Også på dialogmødet iFamiliestyrelsen, som blev afholdt i foråret 2011 med en række relevante aktørerog interesseorganisationer på området, blev der fra enkelte givet udtryk for erfarin-ger med, at det er bedst at afholde samtalen i barnets hjem.Endelig oplyser de interviewede i undersøgelsen af belysningen af barnets perspek-tiv, at samtalerne i statsforvaltningerne som oftest afholdes af den børnesagkyndi-ge alene, mens det ved domstolene varierer, om dommeren afholder samtalen ale-ne, sammen med en børnesagkyndig eller lader den børnesagkyndige afholde sam-talen. Den mest brugte form synes dog at være, at dommeren afholder samtalensammen med en børnesagkyndig og lader denne føre ordet, hvilket er i tråd medforældreansvarslovens bemærkninger om inddragelse af barnet gennem samtale, jf.pkt. 4.1. og 4.2. Samlet fortælles det af dommerne, at der bruges børnesagkyndigelangt oftere, end det var tilfældet forud for lovens vedtagelse. De interviewede pe-

ger da også på, at de børnesagkyndige er bedst egnede til at afholde samtalen quaderes viden om at tale med børn.Familiestyrelsens gennemgang af domspraksis om fælles forældremyndighed viser,at retten i 32 sager afholdt børnesamtale, og at der i to tredjedele af tilfældene varen børnesagkyndig til stede, men dommerne afholdt samtalen alene i den resteren-de tredjedel af sagerne. I disse sager var børnene i alderen 8 år og op til 17½ år.Af evalueringsundersøgelsen om dom til fælles forældremyndighed fremgår det omde afholdte samtaler ved byretterne i 2009, at 64 samtaler blev afholdt af en børne-sagkyndig alene, 102 af en dommer alene og 410 af både børnesagkyndig og dom-mer.Både medarbejderne ved statsforvaltningerne og dommerne i undersøgelsen afbelysningen af barnets perspektiv understreger, at det at holde samtaler kræver op-dateret viden, og der efterspørges kurser for både børnesagkyndige og juri-ster/dommere.Om intentionerne i forhold til anvendelsen af børnesagkyndige i samtaler henvisestil pkt. 4.1. og 4.2.

4.4.5. BARNET MÅ IKKE ANSVARLIGGØRESSom det er beskrevet indledningsvist i kapitlet, er det en forudsætning for loven ogdens regler om inddragelse af børn, at de som det er udtrykt i den politiske aftaleikke må blive eller føle sig ansvarlige for afgørelsen.Dette har også været et tema i undersøgelsen af belysningen af barnets perspektiv.Både i statsforvaltningerne og ved domstolene gives barnet ifølge undersøgelsenen introduktion ved samtalens begyndelse, hvor det bl.a. bliver betonet, at samta-len er frivillig, og at barnet selv bestemmer, hvilke spørgsmål det ønsker at svarepå. Det bliver ifølge de interviewede også i særlig grad betonet, at man gerne vilhøre barnet, men at det er de voksne i statsforvaltningen/ved retten, der træfferafgørelsen. Formålet med denne oplysning er ifølge de interviewede at hjælpe bør-nene med at forstå, at løsningen af forældrenes uenighed ikke er deres ansvar. Derer forskellige opfattelser af, om det faktisk hjælper børnene. Nogle mener, at detlykkes meget godt i praksis, mens andre er tvivlende over for, om børn helt kanundgå at føle et medansvar.Det bemærkes, at inddragelsen af barnet gennem samtale i statsforvaltningen vilkunne skifte karakter til børnesagkyndig rådgivning, hvis den børnesagkyndigevurderer, at barnet ikke kan tåle inddragelse gennem samtale, eksempelvis fordibarnet bringes i en meget klar loyalitetskonflikt, eller en sådan konflikt skærpesvæsentligt. Denne mulighed for at beskytte barnet findes ikke på samme måde iretslig regi, idet der ikke ydes børnesagkyndig rådgivning her.Barnets introduktiontil samtalen

Ifølge undersøgelsen af belysningen af barnets perspektiv bliver børnene hverken istatsforvaltningerne eller ved domstolene bedt om at vælge mellem deres forældreeller om at tage direkte stilling til, hos hvem af forældrene de helst vil være enundtagelse er dog børn på ca. 16 år og derover, der spørges mere direkte. Samtalener derimod generelt struktureret på en sådan måde, at barnets trivsel og tilknytningsøges afdækket gennem forskellige spørgsmål om barnets hverdag, interesser m.m.Flere peger på, at det er en fordel at bruge børnesagkyndige til samtalen i forholdtil det aspekt, at barnet ikke må komme i en loyalitetskonflikt eller at en sådankonflikt ikke må blive forstærket af samtalen da de børnesagkyndige ifølge deinterviewede har særlige spørgeteknikker. Størstedelen af de adspurgte er af denopfattelse, at det er muligt at undgå, at barnet kommer i en loyalitetskonflikt i høje-re grad, end det allerede er. Forældrenes uenighed i sig selv vil således så godt somaltid skabe en konflikt for barnet.Et særligt dilemma, der i flere sammenhænge er påpeget i forhold til børnesamta-len, er, om barnets ytringer skal videregives, og i givet fald hvordan dette bedstmuligt sker. Det er fra forskellig side tilkendegivet, at barnet bør have et helt for-troligt rum, hvorfra der ikke videregives oplysninger direkte. Heroverfor er det på-peget, at en sådan hemmeligholdelse ville stride mod hensynet til forældrenes rets-sikkerhed.De interviewede repræsentanter for systemet i undersøgelsen af belysningen afbarnets perspektiv er også opmærksomme på dette dilemma, og det omtales afnogle som et væsentligt problem. På den ene side er nogle af den opfattelse, atman burde kunne tilbageholde alle barnets oplysninger, uanset at forældrene såikke vil have det fulde kendskab til sagens afgørelsesgrundlag. Heroverfor påpeges,at sagen ud fra retsplejemæssige synspunkter ikke kan afgøres ud fra oplysninger,som forældrene ikke har kendskab til. Fælles er dog ifølge undersøgelsen, at pro-blemstillingen opfattes som meget svær at løse, måske endda uløselig.Dilemmaet forsøges ifølge de interviewede håndteret ved alene at videregive ho-vedindholdet af samtalen i notatet og ved at undlade detaljer eller mindre afgøren-de oplysninger. Derudover søger man også at beskytte barnet ved at omformuleretilkendegivelserne, sådan at det bl.a. tydeligt fremgår af de nedskrevne udsagn, atbarnet ikke under samtalen er blevet bedt om at vælge mellem forældrene. Flerepeger på, at de børnesagkyndige også har særlige kompetencer i forhold til at for-mulere notatet på en sådan måde, at barnet ikke ansvarliggøres.En anden måde at beskytte barnet på i statsforvaltningsregi er at undtage oplysnin-ger i notatet fra aktindsigt. Denne fremgangsmåde anvendes dog ifølge de inter-viewede medarbejdere ikke i stor udstrækning, da der er en risiko for, at forældrenevil forhøre børnene om de forhold, der er undtaget. Det er endvidere erfaringen, atdet er yderst sjældent, at børnene vil have oplysninger af central betydning for sa-gen undtaget.Videregivelsen afsamtalens indhold

På dialogmødet i foråret 2011 blev der bl.a. givet udtryk for, at det i sager om vold,hvor barnet er meget i klemme, ikke bør refereres, hvad barnets siger. Undersøgel-sen af belysningen af barnets perspektiv viser da også, at flere af de interviewedehar erfaringer med, at børn i sager med et særligt højt konfliktniveau eller socialesager ikke ønsker at komme med udtalelser, fordi disse vil blive videregivet.Endelig viser undersøgelsen i forhold til spørgsmålet om notatskrivning, at børne-ne i stort set alle tilfælde inddrages heri for at sikre, at deres udtalelser er forståetkorrekt. De større børn kan også deltage i formuleringen af notatet.Børnene fortæller i undersøgelsen, at de ikke under samtalen blev bedt om at væl-ge, og at indholdet af samtalen opleves som. De fortæller også, atder under samtalen blev gjort meget ud af at lytte til dem og hjælpe dem med atgive udtryk for deres egne meninger og ønsker.Børnene har ifølge undersøgelsen en klar holdning til, at børn skal bestemme, hvadder skal gå videre til forældrene, og at de skal godkende det. Det er også børnenesholdning, at notatet ikke skal videregive samtalen for detaljeret81. Men det er somtidligere nævnt samtidig børnenes holdning, at deres udsagn skal vægtes ved afgø-relsen, sådan at de får reel indflydelse på deres situation. Det fremgår således ogsåaf Børnerådets børnepanelundersøgelse, at 81 pct. af de adspurgte børn tror, at detvil være bedst, at de meninger og ønsker, som kommer frem under en samtale, gårvidere til den person eller myndighed, der skal træffe afgørelse. Det konkluderes igrønt lysden børnesagkyndige videregiver barnets ytringer til den myndighed, der skal træf-fe afgørelsen. Barnets perspektiv skal ifølge børnepanelundersøgelsen vægtes i denendelige afgørelse.Det er ifølge undersøgelsen af barnets perspektiv forskelligt, hvordan forældreneorienteres om barnets tilkendegivelser. I statsforvaltningerne sker det i nogle til-fælde ved, at notatet sendes til forældrene med brev eller formidles på et opfølgen-de møde. Ved domstolene sendes notatet fra retten til forældrene eller advokater-ne, som så videreformidler det til forældrene, hvorefter det er forskelligt, om derafholdes et opfølgende møde. En dommer siger, ataltid er behov for at forklare sig igen. Så det er blevet sådan, at jeg fast har det det opfølgende.Fra statsforvaltningernes side er der både i undersøgelsen af belysningen af barnetsperspektiv, men også i Erfa-gruppen bestående af statsforvaltningernes kontorche-fer på området og i workshoppen på statsforvaltningernes familieretlige kursus,givet udtryk for et ønske om mulighed for at holde flere opfølgende tværfagligemøder. På workshoppen blev det således foreslået, at der indsættes et krav i lovenom, at formidlingen af en samtale sker på et møde. Der peges fra statsforvaltnin-gernes side på, at formidling på et tværfagligt møde løfter en del af ansvaret væk81

fra barnets skuldre, og at børnene herved også undgår at skulleoverfor forældre, som udspørger dem på baggrund af et tilsendt notat. Der peges såle-des også på, at det er betydningsfuldt for forældrene at høre fra den børnesagkyn-dige, hvordan barnet har det, og at det også er vigtigt, at forældrene har tillid til, atden børnesagkyndige har talt ordentligt med barnet. Endelig er det opfattelsen, atformidling gennem opfølgende møder i højere grad gør det muligt at bevæge for-ældrene til at aftale sig ud af uenigheden, ligesom det øger holdbarheden af aftalerog afgørelser. Det understreges dog også, at ikke alle sager er af en sådan karakter,at det er nødvendigt at afholde et opfølgende møde.På dialogmødet blev den efterfølgende formidling af samtalen også drøftet. I denforbindelse blev det fremhævet som en hensigtsmæssig fremgangsmåde, når stats-forvaltningerne videreformidler samtalen til forældrene på et opfølgende tværfag-ligt møde, som tidsmæssigt ligger tæt på samtalen. Den tidsmæssigt snævre sam-menhæng skal bl.a. beskytte barnet mod at blive udspurgt af forældrene om samta-lens forløb før mødet. Der blev under dialogmødet bl.a. peget på, at denne frem-gangsmåde er velegnet til at fastholde forældrene i deres ansvar som forældre.Et af Børns Vilkårs ændringsforslag er, at lovgivningen ændres, sådan at notatet frasamtalen altid undtages fra forældrenes aktindsigt. Samtidig peger Børns Vilkår på,at hvis forældrenes adgang til notatet fastholdes, så bør der efter enhver samtaleske orientering af forældrene på et møde, og notatet bør ikke sendes ud forud fordette møde.

4.5. Bisidder for barnetDet har under evalueringsprocessen været drøftet, om det er ønskeligt for børneneog hensigtsmæssigt at give dem mulighed for at kunne støtte sig til en uafhængigbisidder. Overordnet er argumentation bag dette ønske, at børnene som sagenhandler om ikke bliver informeret om sagens forløb, og at de ikke bliver vejledtom deres rettigheder. Der er således fra Børns Vilkårs side stillet forslag om, atbørn altid får tilbudt en neutral børnefaglig bisidder, før de skal høres både istatsforvaltningerne og ved domstolene. En sådan bisidder kan ifølge Børns Vilkårvære med til at afmystificere samtalen og styrke barnets grundlag for at tage stillingtil, om det vil inddrages gennem en samtale. Bisidderen skal således være med til atvaretage barnets forberedelse på samtalen.I den faglige ekspertgruppe er der taget afsæt i, at statsforvaltningerne og domsto-lene repræsenterer forskellige stadier i processen for forældrene og barnet, og at endrøftelse af spørgsmålet derfor ikke nødvendigvis skal sigte mod en ensartethed isystemerne for så vidt angår en eventuel bisidderordning. Det er således i forholdtil statsforvaltningerne anført, at der er en vis modstand mod, at barnet har en bi-sidder under samtalen, da det er den børnesagkyndiges opgave at støtte barnet idenne situation, herunder også ved at yde børnesagkyndig rådgivning. Det er end-videre i drøftelserne tilkendegivet, at man skal være varsom med at. Heroverfor er det påpeget, at barnet også kan opfatte den børnesagkyndigesom en del af systemet, hvorfor en professionel bisidder kan være en god ide.EVALUERING AF FORÆLDREANSVARSLOVEN74

I forlængelse heraf kan det nævnes, at det på dialogmødet af enkelte blev tilkende-givet, at en udenforstående vil kunne forberede barnet på sagens forløb og samta-len samt varetage formidlingen af sagens udfald efterfølgende.Børnene i undersøgelsen af belysningen af barnets perspektiv er blevet spurgt, omde gerne ville have haft en bisidder under samtalen. Ingen af børnene ønskede det-te. Det var børnenes oplevelse, at de børnesagkyndige gjorde dem trygge, og at detvar rart kun at være 2 til samtalen barnet selv og den, der afholdt samtalen. Vide-re var der ikke noget generelt ønske om, at en bisidder forklarede dem sagsforløbeteller afgørelsen, og enkelte børn gav således udtryk for, at der også kunne blive formeget virak om samtalen. Omvendt var der er par børn, som pegede på, at det må-ske kunne være rart med en bisidder med henblik på at forberede sig på samtalen.Det bemærkes i den forbindelse også, at særligt de ældre børn efterlyste mere videnom frivillighed og notatskrivning.De interviewede medarbejdere ved statsforvaltningerne og dommere har ifølgeundersøgelsen begrænset eller ingen erfaring med, at barnet møder med en bisid-der til en samtale. De få gange, det er sket, har der været tale om barnets lærer, pæ-dagog eller en person fra kommunen. Det anføres som afgørende, at der er taleom en professionel person, der er i stand til at agere neutralt. Der sættes samtidigspørgsmålstegn ved, om det er muligt at opnå en sådan neutralitet. Flere pegerendvidere på, at det ikke har noget formål at inddrage en person, barnet ikke ken-der det vil være endnu en fremmed for barnet mens en forudgående relation tilbarnet, som vil kunne skabe den nødvendige tryghed, giver anledning til betænke-ligheder om neutralitet. På dialogmødet blev det ligeledes påpeget, at en bisiddereller en børneadvokat, som et forslag lød på mødet vil være endnu en person,som barnet skal forholde sig til.På samme måde er det opfattelsen, at den efterfølgende formidling af afgørelsen tilbarnet via en bisidder også kan give anledning til betænkeligheder, og der er pegetpå, at en eventuel særskilt formidling til barnet kan løses på anden vis end gennembrugen af bisiddere.De interviewede i undersøgelsen af belysningen af barnets perspektiv anser det iøvrigt kun for relevant at inddrage en bisidder ved samtalen i sager med et megethøjt konfliktniveau. Som eksempler herpå fremhæves sager, hvor barnet er presset,sager med mistanke om krænkende adfærd over for barnet, sager med anbragtebørn eller andre socialt tunge sager.De fleste børn er i forhold til spørgsmålet om, hvem der skal fortælle dem om sa-gens udfald, enige om, at det skal forældrene. I undersøgelsen af belysningen afbarnets perspektiv er det således børnenes holdning, at det er mest trygt, at for-midlingen sker fra forældrene, som man erman er sikker på, at de vil, hvis man bliver ked af det. De udtrykker samtidig, at det er vigtigt, atforældrene formår at fremstå neutrale i deres formidling. Bl.a. af den årsag giver etpar af de ældre børn udtryk for, at de gerne ville have haft et brev eller et mødemed den børnesagkyndige for at få formidlet afgørelsen på en upartisk måde. AfBørn ønsker, atforældrene skal formidlesagens udfald til demBørnene udtrykker ikkeet generelt ønske omen støtteperson

Børnerådets børnepanelundersøgelse fremgår det, at 72 pct. af børnene i undersø-gelsen mener, at det er bedst, at en afgørelse formidles af forældrene, mens 28 pct.tror, at det er bedst, at den børnesagkyndige, som har gennemført samtalen, for-midler sagens udfald til barnet. Det påpeges dog samtidig, at undersøgelsen ogsåviser, at skilsmissebørnene i lidt højere grad synes, at afgørelsen skal formidles afden børnesagkyndige frem for af forældrene. Denne forskel i svar afhængig af egenerfaring kan ifølge rapporten tolkes i retning af, at denne gruppe af børn i forskel-lig grad har oplevet det som ubehageligt at stå mellem forældrene, og derfor måskehar større forståelse for nødvendigheden af, at svære beslutninger af og til løftesud af familien og over i andre instanser.Børns Vilkår har i deres ændringsforslag til styrkelse af barnets rettigheder anbefa-let, at statsforvaltninger og domstole i forbindelse med afslutningen af en foræl-dreansvarssag overvejer, hvordan afgørelsen skal videreformidles til barnet. BørnsVilkår har til støtte herfor anført, at der er en stor risiko for, at barnet opleverskuffelse og tab af tillid, hvis afgørelsen bliver anderledes, end barnet forventedeefter inddragelsen. Endvidere peges på, at en særskilt formidling til barnet ikke sesat finde sted i dag, om end det fremgår af vejledningen om samvær, at det skalovervejes, hvordan der kan ske en videreformidling til barnet af afgørelsen, hvisder er risiko for, at barnet vil blive belastet af afgørelsen.Udvalget om Forældremyndighed og Samvær anbefalede i dets betænkning, at deriværksættes forsøg med en direkte formidling til barnet. Desuden blev det fordomstolenes vedkommende anbefalet, at i de sager, hvor der medvirker en børne-sagkyndig eller en bistandsperson, skal disse sørge for, at det er muligt for barnetefterfølgende at kontakte den børnesagkyndige eller bistandspersonen for at fåhjælp til at forstå resultatet og konsekvenserne af domstolens afgørelse. Videre-formidling af en afgørelse til barnet blev af udvalget anset for særlig relevant i til-fælde, hvor barnets umiddelbare ønsker helt eller delvist ikke følges.Der er i den faglige ekspertgruppe fra advokatside og af Børns Vilkår peget på, atmuligheden for at udpege en bistandsperson for barnet under en retssag ikke sesbenyttet i praksis. Evalueringsundersøgelsen om dom til fælles forældremyndighedanfører på linje hermed, at bistandspersoner stort set ikke blev benyttet i 2009, idetder i alt kun var registreret 9 tilfælde heraf.Der ses endvidere ikke at være iværksat forsøg med formidling af afgørelser tilbarnet. Statsforvaltningernes medarbejdere stillede sig på workshoppen på det fa-milieretlige kursus tvivlende over for, om det er i overensstemmelse med vareta-gelsen af barnets perspektiv og dermed barnets bedste at en afgørelse ikkeformidles til barnet. I den forbindelse bemærkes det, at statsforvaltningerne i etvist omfang foretager en særskilt formidling til barnet, hvis det efter en konkretvurdering anses for at være hensigtsmæssigt. Der er således i en statsforvaltningudarbejdet breve til orientering af større børn om afgørelsen, ligesom der er ek-sempler på, at børn har været indkaldt til samtale sammen med forældrene medhenblik på formidling af sagens udfald.Sker der formidling afafgørelsen til barneti dag?

4.6. Børnegrupper og rådgivning til børnBørnene i undersøgelsen af belysningen af barnets perspektiv er som nævnt i pkt.4.4.1. opmærksomme på den konflikt, de placeres i, når forældrene er uenige omforældremyndighed, barnets bopæl og samvær, og børnene oplever samtalen somet rum, hvor de ikke skal tage hensyn til forældrenes reaktioner. Endvidere oplevermyndighedernes aktører, at samtalen kan have en forløsende virkning på børnene.I Børnerådets børnepanelundersøgelse siger et barn, som selv har oplevet et brud ifamilien82, at:lidt sværtat snakke med sin far om, hvordan man har det med sin mor og omvendt. Så kan det være megetdejligt fx at snakke med mormor, farmor eller gode venner. Eller veninder. Som man kan snak-ke med ordentligt. Sådan uden at skulle sørge for, at der er nStatsforvaltningerne skal tilbyde børn børnesagkyndig rådgivning ved uenighed omforældremyndighed, barnets bopæl og samvær, medmindre det er unødvendigt el-ler uhensigtsmæssigt83. Statsforvaltningerne kan også i andre tilfælde tilbyde råd-givning, hvis der er særligt behov for det. Formålet er, at barnet derved får mulig-hed for at tale med en børnesagkyndig om de problemer i familien, som berørerbarnet. Tilbuddet gives ofte i tilknytning til en samtale, ligesom en samtale somnævnt kan ændre karakter til alene at være rådgivning.I nogle statsforvaltninger tilbydes rådgivningen til børn gennem børnegrupper ogikke er knyttet op på en verserende sag mellem forældrene. Tilbuddet om børne-grupper fremgår ikke direkte af loven.Det er i den faglige ekspertgruppe fra statsforvaltningernes side tilkendegivet, atbørnegrupperne er en succes, og at der er gode erfaringer med grupperne. Det erdog samtidig nævnt, at økonomiske hensyn kan betyde, at det ikke er muligt at ud-brede grupperne mere, end de er i dag. Det bemærkes i den forbindelse, at der fortiden tilbydes børnegrupper i 3 af de 5 statsforvaltninger.I undersøgelsen af belysningen af barnets perspektiv er børnene også stilletspørgsmål om deltagelsen i børnegrupperne84. Indtrykket er, at børnene sætter storpris på at deltage i børnegrupperne, bl.a. fordi de her møder andre børn med pro-blemer, der ligner deres egne, og oplever, at de kan lære af de andre børns håndte-ring af deres problemer. En anden positiv effekt af andre børns fortællinger erifølge undersøgelsen, at fortællingerne kan bruges i barnets kommunikation meddets egne forældre. Et barn fortæller, att at lytte efter altsåfordi jeg fortæller om de andres historier82

Skilsmissebørnene i Børnerådets børnepanelundersøgelse har ifølge rapporten forlangt de flestes vedkommende haft nogen at tale med, da forældrene blev skilt ognu. Det fremgår imidlertid også, at 16 pct. af børnene ikke havde en voksen at talemed, da bruddet skete, og ca. hver 10. ikke har en voksen at tale med i dag. 12 pct.af børnene havde ikke en jævnaldrende at være fortrolig med i skilsmissesituatio-nen, og knap den samme andel har ikke en jævnaldrende at være fortrolig med idag. Undersøgelsen viser, at det ofte er de samme børn, der ikke havde fortrolige,da bruddet skete, som i dag ikke har nogen at tale med.Der er imidlertid også en del af børnene, der ikke ønsker eller har behov for at talemed andre børn eller voksne (mellem 17 og 38 pct.). Børnenes bud på årsagen her-til er bl.a., at det måske opleves som pinligt at være skilsmissebarn, eller at manikke forstår, at det faktisk er en god ting at tale med nogen og noget, man har brugfor. Som en anden årsag peges på, at man måske gerne vil glemme sin situation.Flere af børnene er således ifølge undersøgelsen også opmærksomme på, at detkan være rigtig svært at snakke om i starten, men også meget nyttigt.Fælles for børnene i børnepanelundersøgelsen og de børn, der er interviewet i un-dersøgelsen af belysningen af barnets perspektiv, er, at de ønsker at holde deresproblemer ude fra skolen og væk fra kammeraterne. Flere af børnene i undersøgel-sen af belysningen af barnets perspektiv fortæller således, at de ved første møde ibørnegruppen var bange for, at de ville møde nogen fra skolen. Ifølge børnepanel-undersøgelsen giver børnene heri også udtryk for, at skolen ikke er et sted, hvorman har lyst til at udstille sig selv og sin familie. Hvert femte barn synes dog, at dethelt sikkertvil være en god ide, at man taler om skilsmisse som emne i klassen, hveranden synes det måske vil være en god ide, mens en tredjedel af børnene afviserdenne tanke fuldstændigt. Dette er dog ifølge undersøgelsen ikke ensbetydendemed, at man ikke ønsker at tale med nogen eller at tale mere generelt om familiensom emne, men det skal være ved behov og under hensyn til dem, der eventuelt erberørte.Børns Vilkår har i deres ændringsforslag til styrkelse af barnets rettigheder pegetpå, at børnegrupperne i statsforvaltningerne ikke har et lovfæstet grundlag, og atde derfor oprettes og nedlægges på baggrund af den enkelte statsforvaltnings prio-ritering. Børns Vilkår anser børnegrupper for at være et godt tilbud til børn, hvorde kan tale med andre børn om de svære følelser og problemstillinger, som knyttersig til det at være skilsmissebarn. Det foreslås derfor, at der udvikles tilbud om sær-lig støtte til børn i skilsmisser, og at børnegrupper indskrives i vejledningen som etaf disse tilbud.

4.7.1. ANVENDELSEN AF INITIATIVRETTEN OG STATSFOR-VALTNINGERNES BEHANDLINGErfa-gruppen har til brug for drøftelserne i denne gruppe indsamlet oplysningerom antallet af børns anvendelse af initiativretten. Der har således på landsplan ijanuar og februar 2011 været i alt 73 henvendelser fra børn, der gjorde brug af de-res initiativret, hvilket omregnet ville svare til ca. 430 henvendelser på 1 år.Statsforvaltningerne har om deres behandling af henvendelserne oplyst, at disse istor udstrækning indledningsvis håndteres af børnesagkyndige, og at det er de bør-nesagkyndige, der vurderer, hvilke tiltag henvendelsen skal afstedkomme. Det sy-nes også at fremgå, at alle statsforvaltninger foretager en konkret vurdering af,hvordan den enkelte henvendelse bedst håndteres.Derudover er det ofte en børnesagkyndig, der taler med barnet; både hvis henven-delsen fra barnet er telefonisk, og hvis barnet møder uanmeldt op. Skriftlige hen-vendelser vil i en vis udstrækning ligeledes blive fulgt op af en opringning fra enbørnesagkyndig med henblik på at få uddybet barnets ønsker og behov. Reaktio-nen i forhold til forældrene er i størstedelen af statsforvaltningerne, at der indkal-des til et tværfagligt møde eller børnesagkyndig rådgivning.Der er imidlertid i nogle statsforvaltninger en procedure, hvor henvendelser i ud-gangspunktet ses at blive håndteret af sagsbehandlere dette er dog ikke tilfældet,når der er tale om uanmeldte henvendelser fra barnet. Derudover ses reaktionen idisse statsforvaltninger også som udgangspunkt at være, at forældrene bliver ind-kaldt til et vejledningsmøde85som opfølgning på barnets henvendelse86.85

Erfa-gruppen har i sine drøftelser af temaet bl.a. peget på, at der er et behov foryderligere information om muligheden for at henvende sig til statsforvaltningen,og i særdeleshed information om betydningen heraf også fordi en del af de børn,der henvender sig, vil være særligt udsatte børn. Det er således oplevelsen, at bør-nenes forventninger til indholdet af initiativretten overstiger de reelle muligheder.Disse synspunkter støttes af drøftelserne i den faglige ekspertgruppe. Børnene hareksempelvis forventninger om, at statsforvaltningerne kan hemmeligholde hen-vendelsen for forældrene og indkalde til et møde uden at fortælle om henvendelsenog baggrunden for denne. Et andet eksempel er, at børnene forventer, at statsfor-valtningerne kan reagere på henvendelsen med det samme, ligesom børn over 12år er af den opfattelse, at de selv kan bestemme eksempelvis, hvor de vil bo.Erfa-gruppen har endvidere givet udtryk for, at også henvendelser fra børn under10 år vil blive undergivet en konkret vurdering af, hvordan de bedst håndteres afhensyn til barnet. Sådanne henvendelser vil således også kunne følges op af børne-sagkyndig rådgivning til barnet og indkaldelse af forældrene til et møde. Det erendvidere påpeget, at i tilfælde hvor der måtte ligge en form for påvirkning bag etbarns henvendelse også et yngre barns henvendelse vil dette barn ligeledeskunne have behov for rådgivning. Det bemærkes samtidig, at det i mange tilfældeer svært at vurdere, om en voksen har presset barnet til at benytte initiativretten. Iden faglige ekspertgruppe er det på den ene side anført, at der ikke bør være enaldersgrænse, og på den anden side at en sådan grænse er nødvendig for at dæmmeop for situationer, hvor forældre står bag henvendelsen.Børns Vilkår har gjort opmærksom på, at myndighederne anser barnets initiativretsom en rettighed, der primært gælder, når der ikke er en verserende sag på tids-punktet for barnets henvendelse. Hvis der verserer en sag, er det derimod oplevel-sen, at statsforvaltningen ved modtagelsen af henvendelsen alene vurderer, ombarnet skal inddrages i den verserende sag eller ej. Denne opfattelse støttes i nogengrad af Erfa-gruppens input om barnets initiativret. Børns Vilkår påpeger vigtighe-den af, at børn ved, hvordan henvendelsen vil blive behandlet, og gør gældende, atbørn ikke sondrer mellem verserende og ikke-verserende sager. Denne manglendeforventningsafstemning afstedkommer ifølge Børns Vilkår skuffelse og frustratio-ner hos børnene.Børns Vilkår foreslår således i tråd med de øvrige nævnte aktører, at der iværksæt-tes en særskilt oplysningsindsats i forhold til barnets initiativret. De foreslår derud-over, at der oprettes en særlig børneindgang til statsforvaltningerne med et særskilttelefonnummer, som altid besvares af en børnesagkyndig, og med fastlagte proce-durer for modtagelsen af både skriftlige og personlige henvendelser fra børn.

4.8. Opsamling og overvejelseremmelser om inddragelse af børn hviler som nævntbl.a. på den fundamentale tanke, at børn er tilstrækkeligt kompetente til at medvir-ke i beslutninger, som vedrører dem. Hertil kommer, at de ifølge konventionen harfuldt ud samme menneskeværd som voksne.Indtrykket er på baggrund af de forskellige bidrag til temaet, at intentionen om, atdet ikke bør være børnenes alder og modenhed, der er afgørende for inddragelsenaf dem, men måden hvorpå inddragelsen sker, er fastholdt i administrationen afloven. Det ses således, at de forskellige måder, hvorpå barnets perspektiv kan bely-ses fra forældrenes forklaring til en børnesagkyndig undersøgelse bruges afstatsforvaltningerne og domstolene efter en konkret vurdering.Evalueringsbidragene til temaet peger således også på, at barnet fortsat skal ind-drages i den udstrækning, det sker i dag også ved samtaler og at samtaler medbarnet er med til at styrke løsningen af forældrenes tvist. Undersøgelsen af belys-ningen af barnets perspektiv konkluderer, at forældreansvarslovens regler heromanses for et generelt fremskridt, hvilket ifølge undersøgelsen også skal ses i sam-menhæng med, at holdningen blandt de interviewede er, at det er væsentligt atinddrage børnene, og at det forbedrer aftaler og afgørelser. En af de interviewede iundersøgelsen siger:helt nyt job efter forældreansvarsloven kom, for det er jo en helt andenmåde at behandle sagerne på. Og jeg er ikke et øjeblik i tvivl om, at det produkt vi sender ud nu,er så meget bedSærligt børnesamtalen fremhæves i undersøgelsen som et led i forbedringen:Belysningen af barnetsperspektiv sker ud fra enkonkret vurdering på enfacetteret måde

Det skal i den forbindelse også påpeges, at alle interviewede i undersøgelsen varenige om, at samtalen foregår på en ordentlig og nænsom måde, og at det for defleste børns vedkommende er en positiv oplevelse at være til samtale.Også interesseorganisationer på området mener, at børn skal inddrages, og gernegennem samtale. Børns Vilkår peger på, at børn bør høres i større udstrækning,end det sker i dag, og at denne form for inddragelse ikke skal opfattes som enyderligere belastning for barnet, som derfor undlades ud fra et efter Børns Vil-kårs opfattelse misforstået hensyn til barnet.I tråd hermed konkluderes følgende i Børnerådets børnepanelundersøgelse:

Der er således på baggrund af de forskellige bidrag næppe grundlag for et syns-punkt om, at børn ikke længere skal inddrages gennem samtale. Tilkendegivelsernepeger måske nærmere i retning af, at det retssikkerhedsmæssige aspekt set medbørnenes øjne i højere grad ville blive indfriet, hvis der også i en vis udstrækninggennemføres samtaler i de tilfælde, hvor forældrene bliver enige87. I den forbindel-se kan der i øvrigt henvises til norsk ret, hvorefter der er pligt til at høre børn, derer fyldt 7 år88.Endvidere synes der ikke i bidragene at være belæg for overvejelser om en alders-grænse for inddragelse gennem samtale, om end der ikke er enighed om hensigts-mæssigheden af at inddrage de yngste børn på denne måde. Styrelsen skal i densammenhæng gøre opmærksom på, at der ved lovens anvendelse tages udgangs-punkt i, at børn omkring 7 år og opefter almindeligvis vil kunne udtrykke deressynspunkter gennem en samtale, hvilket også ses at stemme overens med børnenesegen holdning, som den er udtrykt i Børnerådets panelrapport fra 2000. Samtidigl-dreansvarsloven anser retstilstanden foBørnekonvention.Derimod giver bidragene anledning til nærmere overvejelser på følgende punkter:Hvordan forbereder vi bedst muligt forældrene og børnene på samtalen?Kan vi i højere grad sikre, at barnet ikke bliver ansvarliggjort?Har bestemmelsen om barnets initiativret sat barnet i centrum i den ønskedeudstrækning?Er der behov for særlig støtte til barnet?

De forskellige bidrag til spørgsmålet om inddragelse af børn gennem samtale giversammenfattende indtryk af, at forberedelsen er meget vigtig. Ikke mindst peges derpå, at det er vigtigt, at forældrene har den rette forståelse for samtalen som værk-tøj, da dette vil understøtte forældrene i ikke at ansvarliggøre barnet. Dertil kom-mer naturligvis, at det er forældrene, der skal forberede barnet, hvilket også under-streger væsentligheden af forberedelsen.Graden af forberedelsen af forældrene synes dog ifølge undersøgelsen af belysnin-gen af barnets perspektiv at være svingende. Der er således ikke en fast procedurefor forberedelsen, hvilket betyder, at nogle forældre efterlades uden målrettet støt-te til forberedelsen af barnet og håndteringen af egne forventninger til samtalen.Der henvises i den forbindelse til, at der fra advokatside i den faglige ekspertgrup-pe er givet udtryk for, at der ses at være et stort behov for at orientere forældreneom, hvad samtalen egentlig er, ligesom der henvises til undersøgelsen af belysnin-gen af barnets perspektiv, hvoraf fremgår, at forberedelsen i nogle tilfælde alenebestår i meddelelse om datoen for afholdelse af samtalen.I forlængelse heraf skal det også fremhæves, at det er erfaringen blandt de inter-viewede medarbejdere ved statsforvaltningerne og ved domstolene, at niveauet forforældrenes forberedelse af barnet er svingende. Sammenfattende om børnenesoplevelse af forberedelsen forud for samtalen kan det siges, at de ældre børn i etvist omfang giver udtryk for, at de ikke har haft tilstrækkelig viden om frivillighedog notatskrivning forud for samtalen.Både i statsforvaltningerne og ved domstolene gives der udtryk for, at deltagelsenaf børnesagkyndige i et møde forud for samtalen i et tværfagligt møde eller etforberedende retsmøde er med til at forbedre samtalernes kvalitet. Supplerendekan det tilføjes, at det fra Børns Vilkårs side anbefales, at spørgsmålet om, hvordanbarnets perspektiv belyses, altid afklares i et tværfagligt samarbejde mellem en juri-disk sagsbehandler og en børnesagkyndig. Der er således også fra statsforvaltnin-gernes side i undersøgelsen af belysningen af barnets perspektiv udtalt, atogså blive dyreDer synes ud fra bidragene at kunne udledes et ønske om, at der sker den fornød-ne forberedelse af forældrene forud for en samtale. I den forbindelse bemærkesdet også, at der synes at kunne være et behov for at fastlægge et vist minimum forstatsforvaltningernes og retternes forberedelse af forældre. Der synes imidlertidikke af bidragene at kunne udledes et særligt behov for en særskilt forberedelse afbørnene. Dog må de ældre børns ønske om mere viden om frivillighed anses for atvære et centralt element at inddrage i eventuelle fællesstandarder for forberedelsen,herunder også deres ønske om viden om notatskrivning.Omdrejningspunktet for drøftelserne af forberedelsen af forældrene vil herudoverkunne være anvendelsen af tværfaglighed i et møde forud for samtalen. De gen-givne bidrag peger således samstemmende på den positive effekt af denne metode.

I forlængelse heraf skal det understreges, at den tværfaglige mødeform der somnævnt er et af statsforvaltningernes værktøjer er særlig velegnet til at belyse bar-nets perspektiv gennem forældrenes forklaring. Gennemførelsen af et tværfagligtmøde vil således i visse tilfælde være tilstrækkeligt til at belyse barnets perspektiv,og en direkte inddragelse af barnet vil i så fald være unødvendig. En sådan frem-gangsmåde vil ofte være relevant at anvende i de meget konfliktfyldte sager, jf. og-så denne rapports kapitel 5, pkt. 5.2.1., og der skal i den forbindelse også henvisestil, at de sager, der ender i retten, ifølge evalueringsundersøgelsen om dom til fællesforældremyndighed er særligt problemtunge90.

4.8.2. KAN VI I HØJERE GRAD SIKRE, AT BARNET IKKE BLI-VER ANSVARLIGGJORTEt centralt spørgsmål i forhold til den politiske aftales tilkendegivelse af, at barnetikke må ansvarliggøres, er naturligvis, om det lykkes for statsforvaltningerne ogdomstolene at indfri denne forudsætning.Ser man på undersøgelsen af belysningen af barnets perspektiv, er holdningenblandt størstedelen af de adspurgte repræsentanter for systemet, at det lykkes atskærme barnet. Der peges i den sammenhæng på, at det må anses for en fordel atbruge børnesagkyndige til at afholde samtalen. Børnene i undersøgelsen fortællerda også, at de har følt sig trygge hos den børnesagkyndige. Derudover oplyser bør-nene, at de ikke under samtalen er blevet bedt om at vælge mellem forældrene,men at det var. Samtalerne struktureres på en sådan måde, at barnetstilknytning til forældrene og dets trivsel afdækkes, frem for at barnet bliver bedtom at tage stilling til, hvor det ønsker at være.Bidragene til evalueringen fra statsforvaltningerne og retterne efterlader således etindtryk af, at nødvendigheden af at skærme barnet mod ansvarliggørelse og atgøre barnet bevidst om, at det ikke er ansvarligt samt det at sikre en ordentliggennemførelse af samtalen i meget høj grad ligger de involverede på sinde. Derskal i den forbindelse også henvises til, at de interviewede i undersøgelsen af belys-ningen af barnets perspektiv både børnene og repræsentanterne for systemet erenige om, at samtalen generelt foregår på en ordentlig og nænsom måde.Om afholdelsen af samtalen skal opmærksomheden dog henledes på, at der ifølgebidragene til evalueringen i et vist omfang afholdes samtaler, som ikke gennemfø-res af en børnesagkyndig. Henset til at det generelt af bidragene fremgår, at det erhensigtsmæssigt, at de børnesagkyndige gennemfører samtalen for herved at be-skytte barnet bedst muligt, kan denne oplysning efter Familiestyrelsens opfattelsegive anledning til at drøfte, hvordan det sikres, at der i overensstemmelse med lo-vens intentioner altid er en børnesagkyndig med til en samtale, uanset om samtalen90

afholdes i statsforvaltningen eller ved retten. Der henvises til pkt. 4.2. om intentio-nerne for så vidt angår betydningen af det børnesagkyndige element i samtalerne.Børns Vilkår har således også foreslået, at retten altid skal bede en børnesagkyndigom at deltage i samtalen eller om at afholde denne alene.Et gennemgående træk i bidragene er, at videreformidlingen til forældrene af sam-talen opfattes som en grundlæggende udfordring i forhold til at friholde barnet foransvar. Der er således fortalere for, at forældrene ikke får kendskab til barnetssynspunkter, mens andre mener, at dette af retssikkerhedsmæssige årsager er ennødvendighed. Der er også peget på, at manglende videregivelse af oplysninger tilforældrene vil kunne have den effekt, at børnene bliver udspurgt af forældrene,hvilket i høj grad vil forstærke en eventuel eksisterende loyalitetskonflikt for bar-net.I forhold til disse standpunkter bør børnenes egen holdning inddrages. De børn,hvis holdninger kommer til udtryk i evalueringen af loven, mener, at børns ytringerskal videregives til den afgørende myndighed (og dermed til forældrene), og at de-res mening skal tillægges vægt. De peger dog samtidig på, at de vil være med til atbestemme, hvad der skal videregives.Evalueringsbidragene må således siges at give anledning til drøftelser af, hvordanbarnets tilkendegivelser viderebringes til sagen, og dermed også til forældrene. Derer som en mulig løsning af flere peget på det hensigtsmæssige i, at barnets syns-punkter og behov viderebringes til forældrene i et opfølgende (tværfagligt) møde.Statsforvaltningernes medarbejdere har således i workshoppen på det familieretligekursus udtrykt ønske om, at anvendelsen af opfølgende møder efter samtaler bliverlovpligtig, hvilket til dels stemmer overens med Børns Vilkårs forslag.Der peges på, at man ved at bruge opfølgende møder gør det muligt at løfte ansva-ret af barnets skuldre, og at det i højere grad er muligt at støtte forældrene i at sesituationen fra barnets perspektiv og dermed også fastholde dem i lovens intentionom det fælles ansvar som forældre91.Hvordan videreformidlesindholdet af samtalenbedst muligt?

4.8.3. HAR BESTEMMELSEN OM BARNETS INITIATIVRETSAT BARNET I CENTRUM I DEN ØNSKEDE UDSTRÆKNINGDa barnet ved vedtagelsen af forældreansvarsloven blev tillagt en initiativret, ogdermed en øget mulighed for påvirkning af sin egen situation, var der tale om ennyskabelse, som i nogen grad brød med en lang retstradition på familierettens om-råde, hvor barnet hidtil var blevet betragtet som interessesubjekt.Statsforvaltningernes oplysninger om antallet af henvendelser viser således også, atbrugen af initiativretten ikke er meget udbredt, men at den dog udnyttes af et ikkeubetydeligt antal børn. Samtidig synes statsforvaltningernes notater om barnetsinitiativret at tegne et billede, hvor bestemmelsen om initiativretten og de hertil91

knyttede handlemuligheder i en vis udstrækning reserveres til en begrænset del afbørns henvendelser, hvilket i så fald stemmer overens med Børns Vilkårs oplevelseaf håndteringen af bestemmelsen.Der kan i forlængelse heraf sættes spørgsmålstegn ved, om bestemmelsen om bar-nets initiativret er implementeret i den ønskede udstrækning, og det bør efter Fa-miliestyrelsens opfattelse afklares, hvilken betydning det har og skal have for hånd-teringen af en henvendelse fra et barn, at der allerede verserer en sag mellem bar-nets forældre.Sammenfattende peges der i evalueringsbidragene til barnets initiativret på, at derer brug for øget information om, at muligheden for at henvende sig til statsfor-valtningen findes, og samtidig information om, hvad et barn kan forvente sig, hvisdet beslutter at kontakte statsforvaltningen.Børns Vilkår peger således på vigtigheden af, at der tages hånd om børnene og de-res forventninger, idet udnyttelsen af initiativretten i modsat fald vil kunne afsted-komme skuffelser og frustrationer hos børnene. Statsforvaltningerne har i trådhermed understreget, at det ikke mindst er af betydning, fordi en del af de børn,der henvender sig, må anses for at være udsatte børn.De modtagne tilbagemeldinger fra statsforvaltningerne om håndteringen af hen-vendelserne viser, at statsforvaltningerne i langt størstedelen af tilfældene priorite-rer at lade børnesagkyndige håndtere henvendelsen. Der er dog også andre frem-gangsmåder. Derudover beskriver statsforvaltningerne en individuel tilgang til denenkelte henvendelse for herved at sikre, at denne behandles bedst muligt. En sådantilgang synes at være i overensstemmelse med lovens overordnede princip om, atbarnet er i centrum.Beskrivelserne fra statsforvaltningerne og bidragene fra de øvrige aktører giver dogefter Familiestyrelsens opfattelse anledning til, at det overvejes at fastsætte nærme-re retningslinjer for håndteringen af børns udnyttelse af initiativretten. Sådanneovervejelser vil meget naturligt også kunne indebære drøftelser af hensigtsmæssig-heden af altid at lade de børnesagkyndige håndtere henvendelserne. Det bemærkes,at en eventuel øget information om barnets initiativret, herunder om betydningenaf udnyttelsen heraf, synes at forudsætte en afklaring af håndteringen af henven-delserne. I forlængelse heraf skal det også nævnes, at der er stillet forslag om, atbørnene får et særskilt telefonnummer, hvorved man yderligere kan sikre håndte-ringen af henvendelserne, ligesom det muligvis vil kunne modvirke, at børneneskal vente i telefonkø.Et andet spørgsmål, som bidragene til belysningen af temaet giver anledning til, erspørgsmålet om, hvorvidt aldersgrænsen på 10 år skal fastholdes. Det skal i denforbindelse anføres, at børn ikke kan formodes at sætte sig ind i, hvilke betingelserder skal være opfyldt for at kunne udnytte initiativretten, ligesom en aldersgrænsemuligvis ikke vil være forståelig for et barn, der er tæt på at opfylde kravet.Bør der fastsættesnærmere retningslinjerfor håndteringen afbørns udnyttelse afinitiativretten?Er barnets initiativretimplementeret i denønskede udstrækning?

Statsforvaltningerne har oplyst, at henvendelser fra børn under 10 år ikke vil bliveafvist, men at henvendelserne vil blive håndteret konkret og således efter en kon-kret vurdering også kan føre til, at forældrene indkaldes til et møde. Spørgsmåletskal imidlertid også ses i lyset af, at det bl.a. fra den faglige ekspertgruppes side tildels er tilkendegivet, at det kan være svært at afgøre, om barnets henvendelse erforanlediget af eller skyldes pres fra eksempelvis en forælder, hvorfor aldersgræn-sen bør fastholdes som et værn mod sådanne situationer. Det synes dog af stats-forvaltningernes notater om emnet at kunne udledes, at forældrene kun i relativt fåtilfælde misbruger barnets selvstændige ret til at kontakte statsforvaltningen.

4.8.4. ER DER BEHOV FOR SÆRLIG STØTTE TIL BARNETDrøftelserne af børns behov for en uafhængig bisidder og bidragene til belysnin-gen af børns holdning hertil peger efter Familiestyrelsens opfattelse ikke i retningaf, at der er et generelt behov for at sikre særlig støtte til børnene udover de mu-ligheder, der er i dag.Først og fremmest var børnene i undersøgelsen af belysningen af barnets perspek-tiv enige om, at de ikke ønsker en bisidder under en samtale. Det var efter deresopfattelse rart, at de kun var 2 tilstede under samtalen, og den børnesagkyndigegjorde dem trygge i situationen. De havde endvidere ikke et generelt ønske om, aten uafhængig person skulle forklare dem sagsforløbet. Nogle børn var dog af denopfattelse, at det måske kunne være rart med støtte til at forberede sig på samtalen.Videre er børnene i undersøgelsen af belysningen af barnets perspektiv og børnenei Børnerådets børnepanelundersøgelse generelt enige om, at det er forældrene, derskal fortælle dem om sagens udfald. Børnene føler sig naturligt nok mest tryggehos forældrene, og. Delidt ældre børn og børnepanelets skilsmissebørn er dog i højere grad opmærksom-me på neutralitetsspørgsmålet, og nogle af disse børn ser derfor formidling fra an-dre end forældrene, eksempelvis ved et særskilt brev eller et møde med den børne-sagkyndige, som en god måde at få kendskab til sagens resultat.Fra systemets side synes holdningen at være, at de muligheder for at støtte barnet,som i dag findes, generelt er tilstrækkelige til at hjælpe barnet i processen. I denforbindelse understreges det også af statsforvaltningerne, at den børnesagkyndigesopgave netop er at varetage barnets interesser.Det skal i den forbindelse påpeges, at indførelsen af en bisidderordning i sager ef-ter forældreansvarsloven, som er partstvister mellem barnets forældre, afhængig afsystemets opbygning kan give anledning til visse forbehold af retssikkerhedsmæs-sig karakter, som ikke på samme måde gør sig gældende i forhold til en bisidder-ordning inden for eksempelvis det kommunale/sociale system, hvor der er tale omat støtte barnet i en sag mellem det offentlige og barnet/forældrene.Som eksisterende muligheder for direkte støtte til barnet skal særligt nævnes mu-ligheden for at yde børnesagkyndig rådgivning til barnet; både i forbindelse med enEVALUERING AF FORÆLDREANSVARSLOVEN87

samtale, men også uden sammenhæng hermed. Familiestyrelsen skal i den forbin-delse bemærke, at retterne ikke som statsforvaltningerne kan tilbyde børnesag-kyndig rådgivning til barnet. Endvidere er det fra flere sider, herunder også frabørnenes side, klart tilkendegivet, at børnegrupper er en succes, og at børnene eropmærksomme på det positive i at have nogen at tale med. Samtidig viser børne-panelundersøgelsen, at mere end 10 pct. af skilsmissebørnene ikke havde eller harnogen at være fortrolige med om skilsmissesituationen.De forskellige input synes således at lægge op til drøftelse af muligheden for i høje-re grad at sikre, at børn har udenforstående voksne og/eller jævnaldrende at talemed om deres liv i en brudt familie og de problemer samt tanker, dette måtte med-føre. Det bemærkes, at det fra statsforvaltningernes side er foreslået at gøre detlovpligtigt at tilbyde børnegrupper i regi af statsforvaltningerne. Børns Vilkår harligeledes problematiseret, at der ikke er et lovfæstet grundlag for børnegrupperne.Også brugen af det tværfaglige møde er en måde, hvorpå barnet indirekte støttesved, at forældrenes fokus flyttes til barnet og dets situation, ligesom betydningen afforældrenes samarbejde ofte berøres i disse møder. Der henvises til pkt. 4.4.3. og4.4.5. om brugen af tværfaglige møder. For så vidt angår betydningen af forældre-samarbejdet i forhold til børns trivsel henvises til denne rapports kapitel 3, pkt.3.7.6.I de særligt konfliktfyldte sager, hvor børnene er særligt udsatte, vil det ifølge demedarbejdere ved statsforvaltningerne og ved domstolene, som deltog i undersø-gelsen af belysningen af barnets perspektiv, kunne være af betydning for barnet athave en udenforstående voksen at støtte sig til. Det fortælles bl.a., at børnene i detunge sager ofte er mere klemte i forbindelse med samtalen. Det kunne såledesovervejes at tænke en uafhængig bisidder for barnet ind i en eventuel drøftelse afforslaget om en særlig procedure for behandlingen af disse sager, som nævnes idenne rapports kapitel 5, pkt. 5.7.2., hvori der bl.a. nævnes et tværsektorielt samar-bejde, som vil kunne understøtte muligheden for, at barnet kan få støtte fra enprofessionel person, det allerede kender. I den sammenhæng bemærkes det, at deri de modtagne bidrag til spørgsmålet er peget på, at det er problematisk, hvis enstøtteperson ikke er en person, som barnet i forvejen har et vist kendskab til.

5. SÆRLIGT KONFLIKTFYLDTESAGER5.1. BaggrundDet grundlæggende princip i forældreansvarsloven er, at forældre har et fælles an-svar for deres barn, selvom de ikke lever sammen. Forældrene har således begge etansvar for, at barnet kan bevare kontakten til den forælder, barnet ikke bor hos.Af den politiske aftale fremgår det, at:svar for at un-derstøtte og medvirke til, at barnet efter et samlivsbrud fortsat kan have tæt kontakt med beggeforældre.[...]Den fælles forældremyndighed kan kun ophæves, hvis tungtvejende grunde taler for det. Det cen-trale i den forbindelse er, om forældrene kan håndtere deres eventuelle konflikter på en sådanmåde, at det ikke går ud over barnet.I det omfang forældrene ikke lever op til det fælles ansvar, kan det være bedst for barnet, at derikke er fælles forældremyndighed, eller at samværet suspenderI de meget konfliktfyldte sager vil der ofte være en række særlige problemstillingertil stede, som gør det nødvendigt at overveje, om det i det konkrete tilfælde erbedst for barnet ikke at fastholde kontakten til begge forældre, eller om forældre-myndigheds- /bopælsforhold bør ændres. Problemstillingerne kan bl.a. være vol-delig adfærd, misbrugsproblemer, psykiske problemer, kriminalitet og samarbejds-chikane altså psykiske, fysiske eller sociale belastninger, som kan føre til udsathedhos barnet.Med forældreansvarsloven er det som det også var med lov om forældremyndig-hed og samvær muligt at ophæve eller at afslå at fastsætte samvær. Afgørende er,vDen politiske aftale bagforældreansvarsloven

For det første er det i Retsudvalgets betænkning understreget,e-lig adfærd mod barnet[som hidtil]altid skal medføre, at en anmodning om ophævelse eller af-slag på samvær imødekommes. Samtidig er anført, ats-. Det fremgår på sammemåde af bemærkningerne til loven, at der børder er påstand om, at der er udøvet vold mod bopælsforælderen eller andre medlemmer af den hus-. Videre er det i forhold til muligheden for at ophæveden fælles forældremyndighed i bemærkningerne anført, atandenkan begrunde en sådan afgørelse. Særligt iforhold til midlertidige forældremyndighedsafgørelser har Retsudvalget i dets be-tænkning lagt vægt på, at statsforvaltningen med lovens vedtagelse i højere gradend tidligere skulle benytte muligheden for at træffe sådanne afgørelser i sager,hvor der er påstand om vold.Om betydningen af samarbejdschikane fremgår det af den politiske aftale, at:mødegås ved en opstramning af praksis for fastsættelse af erstatningssam-vær, og ved, at fogedretternes tvangsfuldbyrdelse af samværssager effektiviseres. Samværschikaneskal have større vægt ved bedømmelsen af, hvad der er i barnets bedste, når der skal træffes afgø-relse om barnets bopæl eller forældremyndighRetsudvalget pegede i dets betænkning på, at et manglende samarbejde kan bero påbåde samværs- og bopælsforældres forhold, og anførte derfor, at anvendelsen af.Forældreansvarsloven gør det således i mindst samme udstrækning, som den tidli-gere lovgivning, muligt at afskære kontakten mellem barnet og en forælder ellerændre på forældremyndigheds- eller bopælsforhold, hvis det er bedst for barnet.Omdrejningspunktet for belysningen af dette tema bliver derfor administrationenaf loven, herunder sagernes behandling.Belysningen sker hovedsagligt med afsæt i Familiestyrelsens sagskatalogn-ggrund af hen-vendelser til Folketingets Retsudvalg og med hjælp fra Børns Vilkår, gennemgåsmed henblik på at finde fællestræk ved sagerne og behandlingen af dem (bilag 6).Derudover belyses temaet ved evalueringsundersøgelsen om dom til fælles foræl-dremyndighed, ved Familiestyrelsens gennemgang af domspraksis om fælles foræl-dremyndighed (bilag 7), ved hjælp af dataindsamlingen fra statsforvaltningerne omderes behandling af sager efter forældreansvarsloven (bilag 3 og 4), og ved inddra-

5.2. Sagernes behandlingEn del af kommissoriet for udvalgsarbejdet bag forældreansvarsloven var at over-veje, om myndighedernes muligheder for at foretage de fornødne undersøgelser afsamværssager kunne styrkes bl.a. med henblik på at fremme sagsbehandlingenmest muligt, således at meget lange sagsforløb undgås. Udvalget om Forældremyn-dighed og Samvær skulle også overveje, om der burde tages initiativer for at sikrebarnets kontakt til den anden forælder, når bopælsforælderen uden grund hindrersamværet.Udvalget understregede i den forbindelse, at det er nødvendigt med en grundigsagsoplysning i sager, hvor det skal afgøres, om kontakten mellem barnet og enforælder skal afskæres, ligesom vægtningen af de hensyn, der er karakteristiske forden konkrete sag, nøje skal overvejes. Udvalget gav samtidig udtryk for, at det varsse sager, at der arbejdes med at anlægge ethelheds- og fremtidsorienteret perspektiv for på denne måde at kunne begrænse antallet af de sa-ger, hvor resultatet efter mange års tovtrækkeri alligevel bliver, at kontakten mellem samværsfor-ælderen og barnet a. Udvalget pegede også på vigtigheden af atarbejde målrettet med samarbejdet på tværs af de myndigheder, der har berøringmed de konkrete parter, og på vigtigheden af at der tidligt i sagsforløbet sker entilstrækkelig oplysning af sagen. Det var således efter udvalgets opfattelse megetvigtigt, at der løbende arbejdes med metodeudvikling i disse sager for.I tråd hermed førte udvalgsarbejdet også frem til en anbefaling om, at de børne-sagkyndige undersøgelser blev yderligere kvalificeret ved hjælp af udarbejdelse affælles regler og minimumskrav, så undersøgelserne på landsplan blev harmonisereti metode, form og indhold92.

5.2.1. OM METODERNE FOR SAGERNES BEHANDLINGAlle ansøgninger om forældremyndighed, barnets bopæl og samvær skal indgivestil statsforvaltningerne. Statsforvaltningerne råder over en bred vifte af værktøjer,som kan anvendes ved behandlingen af sagerne. Der kan således bl.a. afholdes vej-ledningsmøder med deltagelse af sagsbehandleren og tværfaglige møder med delta-gelse af sagsbehandleren og en børnesagkyndig. Der kan ydes børnesagkyndig råd-givning og konfliktmægling, ligesom sagerne kan behandles på skriftligt grundlagog i visse tilfælde sendes videre til domstolene umiddelbart efter modtagelsen afansøgningen. De metoder, der anvendes ved sagernes behandling, er gennemgået istyrelsens beskrivelse af udviklingen i sagsbehandlingen m.v. i sager om forældre-92

myndighed, barnets bopæl og samvær (bilag 9). Behandlingen af sagerne og der-med anvendelsen af de forskellige metoder er beskrevet i vejledning nr. 9859 og nr.9860, begge af 6. september 2007, om henholdsvis forældremyndighed og barnetsbopæl og samvær.En metode, som er central at nævne i forhold til de særligt konfliktfyldte sager, erdet tværfaglige møde, som udspringer af et projekt iværksat af Statsamtet Ribe i2002. Et tværfagligt møde kan ifølge vejledningen om samvær være særlig relevantfor forældre med et fastlåst og forsvarspræget kommunikationsmønster, der over-skygger fokus på barnet og forståelsen for barnets udsathed. Mødeformen kan så-ledes anvendes i forhold til forældre, der på grund af et højt konfliktniveau vurde-res ikke at ville kunne drage nytte af en børnesagkyndig rådgivning eller en kon-fliktmægling. De 2 sidstnævnte redskaber er kendetegnet ved at være adskilt fraden juridiske sagsbehandling, hvorfor der ikke må videregives oplysninger herfra tilden juridiske sagsbehandler, medmindre forældrene har samtykket heri. Det tvær-faglige møde er derimod en integreret del af den juridiske sagsbehandling.Formålet med det tværfaglige møde er at sikre, at barnets perspektiv får en merecentral plads i statsforvaltningens sagsbehandling og afgørelsesgrundlag og at gøreforældrene opmærksomme på barnets behov og dermed hjælpe forældrene med atfinde frem til den løsning, der er bedst for barnet, og at styrke statsforvaltningensafgørelsesgrundlag i samværssagerne, hvis forældrene ikke når frem til en aftale.I sager med et højt konfliktniveau vil barnet befinde sig i en udsat position somcentrum for forældrenes konflikter, og barnet vil ofte befinde sig i en loyalitetskon-flikt. Gennem det tværfaglige møde er det muligt for statsforvaltningen indirekte atsætte fokus på barnet ved at få forældrene til at forholde sig til barnet i mødet ogherved undgå at inddrage barnet direkte gennem en samtale, hvilket i nogle tilfældevil kunne forstærke det konfliktfelt, som barnet befinder sig i.Der blev i 2007-2009 gennemført et landsdækkende forsøgsprojekt med tværfagli-ge møder i ansøgningssager om samvær vedrørende særligt udsatte børn. Målgrup-pen for forsøgsprojektet var sager, hvor forældrene havde et vedvarende højt kon-fliktniveau, og hvor konfliktniveauet overskyggede fokus på barnet. Samtidig kun-ne målgruppen have en række andre problemer, eksempelvis psykiske problemer,misbrugsproblemer, sociale problemer, eller der kunne være særlige behov hosbarnet.Ifølge evalueringen af projektet93hjalp de tværfaglige møder forældrene med atfinde den bedste løsning for barnet således blev 68 pct. af sagerne forligt, hvilketindfriede målsætningerne for forsøget. Evalueringen viser også, at statsforvaltnin-gens afgørelsesgrundlag blev styrket gennem det tværfaglige møde.De involverede medarbejdere pegede på, at inddragelsen af både det børnesagkyn-dige og det juridiske element i det tværfaglige samarbejde øgede kvaliteten i sags-93

behandlingen og førte til bedre og mere holdbare løsninger. Forældrene var ogsåpositive over for tværfagligheden, men kun en mindre gruppe på 18 pct. af foræl-drene oplyste at være blevet bedre til at samarbejde om barnet efter mødet.94Det tidligere iværksatte projekt med tværfaglige møder i samværssager med særligtudsatte børn blev videreført med satspuljeforhandlingerne i 2009. Der blev afsat10 mio. kr. årligt i 2010-2011 til videreførelse af projektet med tværfaglige møder ide 5 statsforvaltninger95. Dataindsamlingen om statsforvaltningernes behandling afforældreansvarssager viser, at der i en 1-års-periode er visiteret ca. 900 samværssa-ger til tværfaglig sagsbehandling.En anden metode, som bør nævnes, er parrådgivning, hvor der tilbydes en fore-byggende indsats, som kan modvirke, at børn kommer i klemme som følge af for-ældrenes indbyrdes problemer og konflikter. Der er som nævnt i kapitel 3, pkt.3.7.6., iværksat et landsdækkende forsøgsprojekt med parrådgivning til både sam-levende og ikke-samlevende forældre, og ordningen forestås af Center for Familie-udvikling.Også i regi af statsforvaltningerne arbejdes der forebyggende. StatsforvaltningenSyddanmark gennemfører for tiden et forsøgsprojekt, hvor der etableres grupperfor forældre, der lige er gået fra hinanden eller er ved at gå fra hinanden. I grup-perne får forældrene mulighed for at mødes med andre i samme situation og fåvejledning fra statsforvaltningen om regler og om god kommunikation og om,hvordan bruddet kan håndteres i forhold til børnene. Projektets sigte er således athjælpe forældrene med at holde fokus på skilsmisse/samlivsophævelse i børnehøj-de.Til sidst kan det nævnes, at vejledningen om børnesagkyndige undersøgelser96blevudarbejdet i forbindelse med lovens ikrafttræden. Vejledningen er revideret i sep-tember 200997i samarbejde med Dansk Psykolog Forening med det formål at ska-be ensartede og kvalitativt gode børnesagkyndige undersøgelser, hvad enten deudarbejdes i statsforvaltningerne eller ved retterne. Statsforvaltningerne har hidtilanvendt vejledningen rettet mod statsforvaltningerne, mens retterne i deres arbejdei stor udstrækning har anvendt Dansk Psykolog Forenings vejledende retningslin-jer. Den gældende vejledning er således en sammenskrivning af disse vejlednin-ger98.En børnesagkyndig undersøgelse skal udover at indeholde en redegørelse forfamiliesituationen som helhedr-94

Ph.d-projektet, som kort omtales i kapitel 3, pkt. 3.7.6., tegner ifølge Christina Vestergård bl.a. et billede af, at for-ældrene ikke altid får det fulde udbytte af møderne i statsforvaltningerne, fordi de ofte sidder med uudtalte for-ventninger til processen eller agerer udfra mere taktiske overvejelser om tilgangen til mødet. Der peges bl.a. på atforberedelse af forældrene på, hvad de kan forvente i mødet, vil kunne bedre udbyttet af selve mødet.95Det fremgår af Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 30. juni 2011, at satspuljebevillingen ophører med ud-gangen af 2011, og at statsforvaltningerne fremadrettet kun kan tilbyde tværfaglige møder i meget begrænset om-fang. Der henvises til bilag 12.96Vejledning nr. 9013 af 25. januar 2008.97Vejledning nr. 9735 af 18. september 2009.98Familiestyrelsens vejledning nr. 9013 af 25. januar 2008 om børnesagkyndige undersøgelser og Dansk PsykologForenings vejledende retningslinjer for børnesagkyndige undersøgelser og erklæringer i forældremyndigheds- ogsamværssager fra 2007 (3. reviderede udgave).

5.3. Sagernes karakteristika og antalDer vil i sagens natur være en mere udbredt debat omkring håndteringen af sager,som er særligt konfliktfyldte, og hvor de personlige omkostninger for de involve-rede parter dermed er større. Den ganske omfattende debat, der bl.a. har været omsager, hvor en forælder eksempelvis beskylder den anden forælder for at være vol-delig, chikanerende eller at ville bortføre barnet, efterlader dermed også et indtrykaf, at denne sagstype udgør en meget stor andel af forældreansvarssagerne. Det er idet lys hensigtsmæssigt indledningsvist kort at anskueliggøre sagernes antal.Dataindsamlingen om statsforvaltningernes behandling af sager efter forældrean-svarsloven i en 1-årig periode viser, at forældrenes konfliktniveau blev vurderetsom højt i omkring 4 ud af 10 sager om forældremyndighed, barnets bopæl ellersamvær. Det bemærkes i den sammenhæng, at ikke alle sager, hvor konfliktniveau-sidstnævnte kategori rummer således sager, hvor konflikten mellem forældrene ermere tilspidset og ekstrem, og udgør derfor kun en mindre andel af de forældrean-svarssager, hvor konfliktniveauet generelt er vurderet som værende højt. Denneyderligere sondring mellem sagernes konfliktniveau understøttes af, at der ses atvære visiteret ca. 900 sager til tværfaglig behandling i satspuljeprojektet om særligtudsatte børn i samværssager ud af i alt ca. 14.500 samværssager, som statsforvalt-ningerne har behandlet i perioden. Dette svarer til under 1 ud af 10 samværssager.De indsamlede data viser også, at statsforvaltningerne i perioden har behandlet ca.440 samværssager, hvor der har været påstand om vold eller andre grænseoverskri-dende handlinger. Disse sager udgør således ca. 3 pct. af alle samværssager. I ca.540 sager var samarbejdschikane anført som en årsag til ansøgningen, svarende tilca. 4 pct. af alle samværssager. Endelig viser de indsamlede data, at det i 76 af allesamværssager, svarende til under 1 pct., er gjort gældende af en forælder, at der varrisiko for bortførelse af barnet.Evalueringsundersøgelsen om dom til fælles forældremyndighed viser, at fysiskvold i parforholdet/familien ifølge forældrene var en medvirkende årsag til, at degik fra hinanden i 13 pct. af de sager, som undersøgelsen omhandler. Psykisk vold iparforholdet/familien var ifølge forældrenes oplysninger en medvirkende årsag i23 pct. af sagerne. Retternes registreringer i forbindelse med undersøgelsen viser,at der var oplysninger om familievold i 16 pct. af sagerne, mens påstande om sek-suelle krænkelser af barnet (eller trusler herom) forekom meget sjældent. Den pro-

5.4. Sagskatalog tunge samværssagerI det sagskatalog, som Familiestyrelsen har udarbejdet med henblik på at belyse detunge samværssager, beskrives sagsforløbene i 28 sager, hvor der er et højt kon-fliktniveau mellem forældrene og eksempelvis påstande om vold, grænseoverskri-dende handlinger, børnebortførelse og samarbejdschikane m.v.Konflikten mellem forældrene vil således kunne komme til udtryk på forskellig vis.I nogle sager vil den fremsatte påstand om eksempelvis vold eller bortførelsesrisi-ko dække over reelle forhold, mens der vil være sager, hvor påstanden mere er etudtryk for en forælders uvilje mod den anden forælder. Uanset hvilken baggrundpåstanden har, så rummer den kimen til et meget højt konfliktniveau, som vil kun-ne påvirke barnets trivsel, og hvor den rigtige løsning er, hvad der er bedst forbarnet efter en konkret vurdering.Gennemgangen af sagerne viser, at forældrene i disse meget konfliktfyldte sageroftest giver meget forskellige og modsatrettede oplysninger. Det kan være om defaktiske forhold, eksempelvis om hvor længe de har boet sammen eller om eventu-el sygdomme m.v. hos den anden. De forskellige oplysninger kan også være i for-hold til forældrenes opfattelse af deres indbyrdes forhold og deres forhold til bar-net, herunder barnets tilstand og holdning til forældrene. Forældrene er i sagernegenerelt meget uenige om, hvad der er bedst for deres barn.At forældrene som anført har en polariseret opfattelse af sagen er med til særligt idisse sager at fremhæve, at en eller begge forældre måske i højere grad har blik foregne ønsker/krav end for barnets behov. Det er således i flere af sagerne gengivet,at barnet efter en sagkyndig vurdering er i klemme i forældrenes konflikt, herunderogså i form af at den ene forælder knytter barnet meget tæt til sig. Der er også gen-givet sager, hvor omfanget af ansøgninger og henvendelser til andre myndighedermå anses som et udtryk for, at forælderen ikke formår at se sagen i et bredere per-spektiv end sit eget, herunder også en sag hvor faren ifølge egne oplysninger bort-førte barnet i desperation over morens tiltagende betingelser for samværet. Gen-Forældrene har megetmodsatrettedeopfattelser af sagen

nemgangen af sagerne efterlader et indtryk af, at konflikten mellem forældrene fyl-der meget i deres liv.Både på grund af vanskelighederne ved at få sagen tilstrækkeligt oplyst gennemforældrene på grund af deres modstridende udsagn, og på grund af karakteren afde påstande, der fremsættes i en del af sagerne, samt på grund af konfliktniveauet,har det i mange af sagerne været nødvendigt at gennemføre en børnesagkyndigundersøgelse, før statsforvaltningen eller retten traf afgørelse. Sagskataloget viserendvidere et generelt billede af en relativ høj inddragelse af viden om barnet ogdets situation, som findes i socialt og kommunalt regi100, om end en sådan inddra-gelse af viden fra det socialretlige system meget vel kan ske i endnu højere grad.Der er således bl.a. indhentet udtalelser fra barnets institution og udtalelser frakommunen, herunder via § 50-undersøgelser gennemført af kommunen. Derud-over ses sagerne at være oplyst gennem lægeerklæringer, psykologvurderinger, rap-porter fra overvågede samvær, underretninger og samtaler med barnet.Sagernes kompleksitet og tyngde kommer også til udtryk i det antal møder, der erafholdt i sagerne, herunder også mange tværfaglige møder. Det må på baggrund afgennemgangen af sagerne lægges til grund, at der i disse sager er afholdt et relativtstort antal møder med henblik på at løse eller afgøre forældrenes uenighed.Der er i sagskataloget flere eksempler på, hvordan disse tunge sager bl.a. på grundaf konfliktniveauet kompliceres og bliver meget langvarige som følge af forældre-nes gentagne ansøgninger og henvendelser, og hvordan konfliktniveauet dermedogså fastholdes. De gennemgåede sager har med undtagelse af 3 sager en tids-mæssig udstrækning fra omkring 1½-2 år (8 sager) og helt op til ca. 7-8 år (2 sager).Hvis man ser nærmere på de meget langvarige sagsforløb i sagskataloget, viser dis-se sager, at der ofte er truffet flere afgørelser af bl.a. både statsforvaltningen ogretten; i en sag er der truffet 24 afgørelser i perioden juli 2005 til oktober 2010 og ianden sag 23 afgørelser i perioden april 2005 til juni 2010.I den sammenhæng skal det bemærkes, at Erfa-gruppen på forældreansvarslovensområde, bestående af statsforvaltningernes kontorchefer, har gjort gældende, atden eksisterende mulighed for at afvise gentagne samværsansøgninger i nogen grader udhulet af forældreansvarslovens portalbestemmelse om, at alle afgørelser skaltræffes ud fra, hvad der er bedst for barnet. Portalbestemmelsen betyder ifølgeErfa-gruppen, at der i meget udstrakt grad skal foretages en realitetsbehandling afsagen for at belyse barnets perspektiv, før det kan lægges til grund, at en ændringikke er bedst for barnet. Derved efterlades et meget lille rum for afvisning af an-søgninger som et middel til at skærme barnet mod den uro, som verserende sagermedfører for familien.Sager med gentagneansøgninger

5.5. Særligt om sager, hvor der er påstand om voldeller anden grænseoverskridende adfærdBehandlingen af sager, hvor der er påstand om ophævelse eller afslag på samværpå grund af vold eller anden form for overgreb mod barnet, bopælsforælderen ellerandre i barnets husstand, er beskrevet i vejledningen om samvær101, som tager af-sæt i Retsudvalgets betænkning over lovforslaget.De overordnede træk af kravene til behandlingen af sagerne er for det første, atpåstande om vold eller andre former for overgreb altid bør føre til nærmere under-søgelser af sagen, hvilket som udgangspunkt bør ske gennem en børnesagkyndigundersøgelse eller ved, at en børnesagkyndig afholder en samtale med barnet ogfremkommer med en vurdering på baggrund heraf.Dernæst skal statsforvaltningen hurtigst muligt efter modtagelsen af en anmodningom ophævelse/suspension af samværet, som er begrundet i en påstand om over-greb, tage stilling til, om der er grundlag for midlertidigt at afskære kontakten, ellerom kontakten bør begrænses. Statsforvaltningen skal også tage stilling til, om derer behov for at afskære den juridiske kontakt mellem barn og forælder ved midler-tidigt at tillægge den ansøgende forælder eneforældremyndighed, herunder vejledeom muligheden for dette, hvor det er relevant.Der bør som udgangspunkt ske suspension af samværet, hvis påstanden om over-greb er tilstrækkelig underbygget. Ved denne vurdering kan der lægges vægt på, omforholdet er anmeldt til politiet og/eller om der er sket underretning til kommu-nen, om der foreligger skadestuerapport eller anden dokumentation for vold, f.eks.krisecentererklæring.Foreligger der dokumentation for, at samværsforælderen har udøvet vold eller be-gået andre overgreb over for barnet, bør en anmodning om afslag på eller ophæ-velse af samvær altid imødekommes. Det er som nævnt ovenfor ikke kun voldmod barnet, der kan føre til afslag på eller ophævelse af samvær, men også voldeligadfærd over for bopælsforælderen eller andre medlemmer af den husstand, hvorbarnet opholder sig. Statsforvaltningen skal i disse situationer undersøge, hvordanvolden har påvirket barnet og familien som helhed.Om sagens oplysning gælder det, at dette skal ske hurtigt, og at statsforvaltningen iden forbindelse, særligt i sager med påstand om seksuel grænseoverskridende ad-færd, bør rette henvendelse til barnets bopælskommune, dels for at indhente op-lysninger om barnet og familiens situation, og dels for at gøre kommunen op-mærksom på familiens situation, således at kommunen kan vurdere, om der er be-hov for at iværksætte hjælpeforanstaltninger for barnet eller familien, hvis detteikke allerede er tilfældet. Det vil endvidere ligeledes kunne være relevant at indledeet tværfagligt samarbejde med kommunen.101

Statsforvaltningen skal således hurtigst muligt gennem afgørelser skærme barnet pårelevant vis, men statsforvaltningen skal på den anden side også hindre, at sam-værsforælderens forbindelse med barnet afbrydes og ødelægges som følge afgrundløse- og/eller chikanøse beskyldninger. Mellem disse klare yderpunkter fin-des imidlertid en række sager, hvor det er tvivlsomt, hvad der er foregået.Dataindsamlingen fra statsforvaltningernes behandling af sager efter forældrean-svarsloven viser, at der i de ca. 440 samværssager, hvor der var påstand om vold oganden grænseoverskridende adfærd, har været tale om påstand om overgreb102modbarnet i ca. halvdelen af tilfældene, mens overgrebene efter bopælsforælderens op-lysninger har været rettet mod denne i godt en tredjedel af tilfældene. I ca. hvertiende sag har overgrebene ifølge bopælsforælderen været rettet både mod barn ogbopælsforælder. Oplysningerne viser også, at forældrene indgik en aftale om sam-været i ca. 4 ud af 10 sager, og at statsforvaltningerne traf afgørelse i de resterendesager. I ca. 32 pct. af afgørelserne bestemte statsforvaltningerne, at samværet skulleophæves eller ikke fastsættes, og i andre ca. 14 pct. af afgørelserne blev samværetsuspenderet.Om måden, hvorpå disse sager er oplyst, fremgår det af dataindsamlingen, at demest anvendte former for særlig oplysning af sagen er indhentelse af oplysningerfra politiet (i ca. 27 pct. af sagerne), kommunal udtalelse om forælderen (i ca. 13pct. af sagerne), lægelig/psykologisk udtalelse om forælderen (i ca. 14 pct. af sager-ne) og gennem domsudskrift (i ca. 10 pct. af sagerne). Derudover viser dataind-samlingen, at der i meget vid udstrækning gennemføres tværfaglige møder i sam-værssager, hvor der er påstand om overgreb, ligesom anvendelsen af børnesagkyn-dige undersøgelser ligger på et klart højere niveau end i forældreansvarssager gene-relt set103.Det ovenfor omtalte sagskatalog kan tillige inddrages i belysningen af, hvordanmyndighederne reagerer på alvorlige påstande om vold og grænseoverskridendehandlinger, herunder tilfælde hvor påstanden måske nærmere er udtryk for samar-bejdschikane. Sagskataloget indeholder således både eksempler på, at et samværsuspenderes, og at nærmere undersøgelser iværksættes umiddelbart efter fremsæt-telsen af en påstand om overgreb, og på, at en forælders påstande om overgrebikke tillægges betydning. Der er også et eksempel på, at en forælder der er sam-værsforælder tidligt i et længere sagsforløb har politianmeldt den anden forælderfor seksuelle overgreb mod barnet, men at disse anmeldelser ikke fører til yderlige-re fra myndighederne, ej heller fra den anmeldende forælder. Endelig viser en sagbetydningen af et udstrakt samarbejde med kommunen; i sagen havde den eneforælder anmeldt overgreb på barnet til politiet 4 gange uden, at dette førte til sig-telse af samværsforælderen, og kommunen gennemførte undersøgelser af barn ogforældre. Kommunen ydede endvidere psykologhjælp til bopælsforælderen for, atdenne forælder kunne rumme afleveringen af barnet til samvær104.Håndteringen af sagerne ipraksis

Med evalueringsundersøgelsen om dom til fælles forældremyndighed af de afsagtebyretsdomme i 2009 afdækkes, hvordan domstolene håndterer oplysninger om enrække centrale konfliktområder eller hændelser, som antages at have betydning for,om der dømmes til eneforældremyndighed frem for fælles forældremyndighed.Oplysninger om fysiske krænkelser er et sådan særligt udskilt konfliktområde. Somnævnt i pkt. 5.3. var der i 16 pct. af sagerne i domstolsregi oplysninger om familie-vold, mens påstande om seksuelle krænkelser af barnet forekom meget sjældent. Ien tredjedel af tilfældene, hvor der var oplysninger om familievold, var oplysnin-gerne efter dommerens opfattelse af en sådan karakter, at de blev lagt til grund forafgørelsen.Familiestyrelsens gennemgang af domspraksis om fælles forældremyndighed105vi-ser, at vold i alle de beskrevne sager fører til ophævelse af den fælles forældremyn-dighed efter § 11, hvis retten vurderer, at påstanden om vold er tilstrækkeligt un-derbygget106. Retten har således ophævet den fælles forældremyndighed i tilfælde,hvor den ene forælder var dømt for vold mod den anden forælder. Retten har ogsåophævet den fælles forældremyndighed, hvis retten på baggrund af forældrenesforklaringer el.lign. kunne lægge til grund, at den ene forælder havde udøvet voldmod den anden forælder. Vold og andre overgreb ses også behandlet i enkelte afdommene efter § 14, stk. 1, men er kun dokumenteret i ét tilfælde, hvor der ikkeblev etableret fælles forældremyndighed107. I nogle domme efter § 14, stk. 1, fore-ligger der oplysninger om vold fra en af forældrene, og gennemgangen af dissedomme viser, at oplysningerne ikke nødvendigvis medfører, at der ikke etableresfælles forældremyndighed. Omvendt ses oplysninger om vold fra en af forældreneat kunne indgå i den samlede vurdering af samarbejdsmulighederne mellem foræl-drene og være medvirkende til, at der af den grund ikke etableres fælles forældre-myndighed.Der ses dog også domme efter § 11, hvor retten ikke finder at kunne lægge en for-ælders oplysninger om vold til grund. I 2 domme bestemte henholdsvis Højesteretog landsretten, at den fælles forældremyndighed skulle fortsætte, da forældrenessamarbejdsproblemer ikke var af en sådan karakter, at det var bedst for barnet, atden fælles forældremyndighed blev ophævet. Et andet eksempel er en sag, hvormoren under sagen oplyste, at faren tidligere havde slået hende foran barnet. Ommorens oplysninger om vold anførte landsretten, atat vurdere rigtigheden heraf, men moderens holdning til faderen viser, at det ikke er sandsynligt,at forældrene, hvis der blev etableret fælles forældremyndighed, vil kunne opnå enighed om væsent-Landsretten lagde end-videre til grund, at barnet blev påvirket af forældrenes forhold til hinanden i nega-tiv retning, og fandt herefter, at de anførte omstændigheder og en samlet vurderingaf forældrenes forhold i øvrigt med fornøden vægt talte imod, at der blev etableretfælles forældremyndighed108.

Ikke kun påstande om overgreb i form af vold kan føre til ophævelse af fælles for-ældremyndighed. I en sag var moren af den opfattelse, at faren havde begået sek-suelle overgreb mod deres 5-årige barn. Under hensyn til forældrenes dybtliggendekonflikt, som havde udspring i moderens overbevisning om seksuelle krænkelser,blev den fælles forældremyndighed ophævet og tillagt moren alene109. I en andensag var faren dømt for bl.a. blufærdighedskrænkelse over for andre børn, hvilkethavde ført til, at moren havde mistet tilliden til ham og ikke kunne eller ville sam-arbejde med ham omkring barnet. Landsretten vurderede ud fra de oplysninger,der forelå, herunder en psykologisk undersøgelse af faren, at morens holdning varberettiget. Den fælles forældremyndighed blev derfor ophævet og tillagt morenalene110.Spørgsmålet om behandlingen af forældreansvarssager, hvor der er påstand omovergreb, har været drøftet i forskellige fora.Det er af den faglige ekspertgruppe om evalueringen af forældreansvarsloven an-ført, at der ikke ses at være problemer for så vidt angår håndteringen af sager, hvorovergrebene er rettet mod barnet, idet myndighederne ifølge gruppen følger enentydig praksis i disse situationer. Gruppens drøftelser har derfor taget afsæt i desituationer, hvor volden er rettet mod andre end barnet, typisk mod den andenforælder. Der er i gruppen peget på, at myndighedernes reaktion i disse situationerikke er så entydig som i tilfælde af overgreb mod barnet, om end det er opfattel-sen, at myndighederne er blevet bedre til at reagere på fysisk vold mod andre endbarnet. Påstande om psykisk vold ses imidlertid ikke at afstedkomme den sammereaktion fra myndighedernes side. Oplysninger om psykisk vold håndteres ofteresom chikanøs adfærd, og det er i den forbindelse tilkendegivet, at det er et pro-blem, at der mangler sanktioner i forhold til den forælder, som udøver samarbejds-chikane i form af psykisk voldelig adfærd.På Familiestyrelsens dialogmøde med en række relevante aktører på området i for-året 2011 drejede drøftelserne sig bl.a. om et behov hos myndighederne for tilfør-sel af viden om vold og de voldsramte samt om håndteringen af sager om vold.Der blev i den forbindelse særligt peget på statsforvaltningerne, som er den førstemyndighed på forældreansvarslovens område, forældrene kommer i kontakt med.Der blev således rejst tvivl om, hvorvidt myndighederne har den tilstrækkelige vi-den om vold og voldens kendetegn hos dem, der lever eller har levet i et voldeligtforhold, til at kunne identificere sager med vold uden oplysning herom fra parterneselv.Det blev også på mødet fremhævet, at der er et behov for mere fokus på højkon-fliktsager, f.eks. sager om vold, og i den forbindelse blev det foreslået at uddannenøglepersoner i systemet med en særlig viden om de problemstillinger, som sager-ne involverer. I lighed hermed har Børns Vilkår i deres ændringsforslag til styrkelseBidrag til evalueringen ombehandlingen af sagermed påstand om overgreb

af barnets rettigheder peget på behov for specialiseret viden i statsforvaltningerneom udsatte børn111.I forbindelse med workshoppen for statsforvaltningernes sagsbehandlere på detfamilieretlige kursus i november 2010, hvor behandlingen af sager med påstandom vold og anden grænseoverskridende adfærd samt samarbejdschikane blev drøf-tet, blev det af sagsbehandlerne anført, at sager om vold kun sjældent forekommeri statsforvaltningerne. Det førte frem til overvejelser blandt de ansatte om, hvor-vidt der er sagehvor parterne ikke gør opmærksom på voldsproblematikken. Statsforvaltningernessagsbehandlere gav således udtryk for et ønske om øget viden om disse særlige sa-ger, hvilket ligger i tråd med tilkendegivelserne på det ovenfor omtalte dialogmøde.Af andre løsningsmuligheder blev der bl.a. peget på muligheden for at inddrageandre faggrupper og vigtigheden af et styrket samarbejde med kommunerne. Ogsåbetydningen af at udfærdige tydelige opdrag for børnesagkyndige undersøgelserblev fremhævet, ligesom de ansatte ønskede mulighed for at iværksætte forælde-revneundersøgelser.Workshoppens deltagere drøftede endvidere, at disse meget konfliktfyldte sagerrummer et skisma udover det forhold, at en påstand om overgreb ofte vil blivemødt med en påstand om samarbejdschikane. Sagerne rummer således også detsvære dilemma, at det for nogle børn fra voldsramte familier ud fra en børnesag-kyndig vinkel er bedst, at der er samvær.Socialministeriet har i sit bidrag til evalueringen af forældreansvarsloven112pegetpå, at forældreansvarsloven med dens udgangspunkt om barnets ret til 2 forældreog med den sagsbehandling, der er knyttet til loven, kan gøre det vanskeligt at støt-te et barn og dennes bopælsforælder/-familie på bedst mulige måde efter service-loven i forhold til deres bearbejdning af oplevelser fra et voldeligt familieliv. Derpeges på, at i de tilfælde, hvor der fortsat er kontakt mellem barnet og en forælder,som har udøvet vold mod bopælsforælderen, er det muligt for den voldelige foræl-der at fortsætte en chikane af bopælsforælderen. Socialministeriet har også oplyst,at en række støtteforanstaltninger kun kan iværksættes med samtykke, og at detderfor er en forudsætning for at hjælpe barnet, at begge forældre samtykker, hvisder er fælles forældremyndighed det er ifølge Socialministeriet ikke muligt at op-nå et sådan samtykke i alle tilfælde.I forlængelse af resultatet af drøftelserne mellem de ansatte i statsforvaltningerneog Socialministeriets bemærkninger kan det nævnes, at Statsforvaltningen Syd-danmark har deltaget i et projekt i Odense Kommune, der er en del af Servicesty-r-ordnede formål er at styrke kommunernes og krisecentrenes støtte til og behand-ling af børn og mødre i familier med vold.Samspillet mellem foræl-dreansvarsloven og ensocialretlig indsats

Formålet med statsforvaltningens deltagelse i projektet har været at afdække sam-arbejdsflader mellem statsforvaltningen og kommunen og at finde måder, hvorpådette samarbejde kan styrkes til gavn for børn i familier med vold. De konkretetiltag i projektet har bl.a. været afholdelse af dialogmøder mellem kommunen ogrelevante myndigheder, herunder statsforvaltningen, og afvikling af temadage omvold og betydningen heraf. Derudover har statsforvaltningens deltagelse afsted-kommet iværksættelse af en kontaktordning mellem kommunen og statsforvalt-ningen særligt med sigte på håndteringen af konkrete sager, men også med henblikpå gensidig udveksling af mere generel information og vejledning, herunder videnom procedurer og praksis vedrørende forældreansvarsloven. Samarbejdsprojektethar også haft fokus på bisidderrollen, hvilket bl.a. har betydet, at kommunensmedarbejdere nu oftere deltager i møder i statsforvaltningen sammen med den, derhar været udsat for vold. Bisidderens opgave er at støtte den voldsramte og samti-dig være med til at sikre, at statsforvaltningen får kendskab til særligt relevante for-hold, herunder oplysninger om eventuel vold.

5.6. Særligt om samarbejdschikaneIntentionen bag loven er som det også fremgår af den politiske aftale at rettestor opmærksomhed mod de sager, hvor en forælder uden påviselig grund søger athindre barnets kontakt med den anden forælder. Der skal derfor ved vurderingenanden forælders samvær.Som det fremgår af pkt. 5.1., blev begrebet udvidet fra samværschikane til samar-bejdschikane under behandlingen af lovforslaget for herved at betone forældrenesfælles ansvar over for barnet.Om sagernes behandling fremgår det af bemærkningerne til lovforslaget, at der såtidligt som muligt skal iværksættes en børnesagkyndig undersøgelse med et frem-tidsorienteret sigte med henblik på at finde frem til konfliktens kerne og afdække,om det er til barnets bedste, at der fortsat er samvær. Begge forældre bør såledesifølge Udvalget om Forældremyndighed og Samvær tidligt have mulighed for atil langvarige tovtræk-Behandlingen af sagermed samarbejdschikane

Derudover skal tilfælde af samværschikane ifølge udvalget kunne imødegås i stats-forvaltningerne og ved domstolene. Hvis det er vurderet, at det trods konflikten erbedst for barnet, at der er samvær, skal der gribes ind ved fortsat hindring af sam-været. Det blev derfor også muligt for fogedretterne at fastsætte erstatningssamværunder en sag om tvangsfuldbyrdelse af samværet i fogedretten. Hertil kommer, atretten ifølge bemærkningerne til loven i tilfælde af påvist samværschikane skaloverveje at ændre barnets bopæl eller overføre forældremyndigheden til den andenforælder, hvis denne må anses for bedre egnet til at varetage samarbejdet omkringbarnet og kontakten til den anden forælder.

Styrelsens gennemgang af domspraksis om fælles forældremyndighed viser for såvidt angår samarbejdschikane, at der i de gennemgåede domme tages hensyn tildette moment ved domsafsigelsen. Der er således i den gennemgåede periode af-sagt 2 landsretsdomme efter § 11, hvor der er taget særskilt stilling til betydningenaf samværschikane113. I begge tilfælde blev chikanen tillagt væsentlig betydning,idet chikanen i den ene sag medførte, at den fælles forældremyndighed blev ophæ-vet og tillagt den anden forælder alene. Begrundelsen var, at denne forælder måtteanses for bedst til at sikre børnenes mulighed for kontakt til begge forældre. I denanden sag blev samværschikanen tillagt skadevirkning for den forælder, som hin-drede samværet, idet landsretten ikke fandt, at samværschikanen kunne begrunde,at der ikke fortsat skulle være fælles forældremyndighed.Betydningen af samarbejdschikane har endvidere været genstand for behandling i 6ud af de 11 gennemgåede domme efter § 14, stk. 1, hvor der er taget stilling til enpåstand om overførsel af forældremyndigheden114. Gennemgangen af disse dommeviser, at landsretten i tråd med bemærkningerne tillægger samarbejdschikanebetydning ved vurderingen af, om forældremyndigheden skal overføres til den an-den forælder.I 2 tilfælde blev forældremyndigheden således overført til den anden forælder un-der henvisning til, at der forelå samarbejdschikane. I den ene dom blev der bl.a.henvist til, at faren måtte antages at være den bedste til at sikre, at barnet fik engod kontakt til begge forældre. I den anden sag indgik samværschikanen fra mo-rens side som et moment ved afgørelsen.Der er også eksempler på tilfælde, hvor landsretten konstaterede, at forældremyn-dighedsindehaveren uden rimelig grund hindrede barnets kontakt til den andenforælder, men hvor landsretten alligevel ikke overførte forældremyndigheden. I 2af disse sager henviste retten til, at en overførsel af forældremyndigheden ville værefor indgribende og forbundet med sådanne omkostninger for barnet, at en over-førsel af forældremyndigheden ikke ville være bedst for barnet115. I den ene sag varder således tale om et 3-årigt barn, der ikke havde haft samvær med faren i mereend 2 år, mens der i den anden sag var tale om et 7-årigt barn, der ikke havde haftkontakt med faren i 4 år.Netop disse betragtninger, som kommer til udtryk i de 2 sidstnævnte domme, in-deholder et skisma, som har været genstand for drøftelser bl.a. i den faglige eks-pertgruppe. Ekspertgruppen har således drøftet, om samarbejdschikane kan tillæg-ges større vægt ved afgørelserne, end det sker i dag. Der er i gruppens drøftelsergivet udtryk for, at de redskaber til at imødegå chikane, som loven indeholder, ikkeanvendes i praksis i det tilsigtede omfang, idet barnets perspektivd-si mange tilfælde tilsiger, at myndighederne afstår fra anvendelsen af disseredskaber. I forlængelse heraf er det nævnt, at det skal være lettere at overføre for-ældremyndigheden eller bopælen, når en forælder udøver samarbejdschikane, og at113114

chikane således ikke bør kunne betale sig. Det er heroverfor påpeget, at samar-bejdschikane tillægges betydelig vægt ved myndighedernes vurdering af sagen, menat afgørelsen altid skal være til barnets bedste, hvorfor konstateringen af, at derforeligger samarbejdschikane, ikke altid vil få afgørende betydning for sagens ende-lige resultat.Børnebortførelse kan også anses for at være samarbejdschikane, idet den andenforælders kontakt til barnet hindres. Familiestyrelsens gennemgang af domspraksisom fælles forældremyndighed viser, at der i to tilfælde er truffet afgørelse om somfølge af bortførelsen at ophæve den fælles forældremyndighed og tillægge den til-bageblevne forælder denne.Børns Vilkår har i deres ændringsforslag til styrkelse af barnets rettigheder givetudtryk for, at hensyntagen til samarbejdschikane ved myndighedernes afgørelserfår karakter af straf, og at dette er i modstrid med hensynet til barnets bedste.Børns Vilkår anfører videre, at i tilfælde, hvor barnet er ”allieret” med den chika-nerende forælder, vil der være en risiko for, at det er dybt traumatiserende for bar-net, hvis bopælen eller forældremyndigheden flyttes.Statsforvaltningernes sagsbehandlere pegede i den tidligere omtalte workshop ogsåpå, at hensynet til barnets bedste ofte gør, at samarbejdschikanen ikke kan imøde-gås ved at henvise til, at eksempelvis barnets bopæl vil blive flyttet. Det blev i denforbindelse også anført, at en flytning af barnets bopæl ikke vil løse problemet somsådan. Det er samtidig sagsbehandlernes erfaring, at underretninger til kommunenikke fører til handlinger fra kommunens side. Som mulige redskaber i forhold til atdæmme op for samarbejdschikane pegede sagsbehandlerne på et behov for bedremuligheder for at få forældrene til at samarbejde med hinanden i stedet for atmodarbejde hinanden. Der blev i den forbindelse som eksempel henvist til detprojekt, som Statsforvaltningen Syddanmark har i forhold til forældre, der netophar brudt med hinanden. Projektet er omtalt under pkt. 5.2.1.Ekspertgruppen har i deres drøftelser talt om, hvorvidt myndighederne vil være istand til at skride hurtigere ind over for samarbejdschikane. En udfordring i for-hold til en hurtig reaktion fra myndighederne er imidlertid ifølge gruppen, at detkan være vanskeligt at konstatere, at der foreligger samarbejdschikane, idet ét sags-forløb ofte ikke – isoleret set – vil være tilstrækkeligt til at foretage denne konstate-ring. Da konstateringen af, at der er tale om samarbejdschikane således typisk førstkan ske på et senere tidspunkt, er det svært at skride hurtigt ind over for samar-bejdschikane.Gruppen har også nævnt, at der kan være behov for hurtigt at inddrage de socialemyndigheder, og at statsforvaltningen indgår et samarbejde med kommunen i dissesager.Flere har i forbindelse med drøftelserne af samarbejdschikane foreslået, at det bli-ver muligt at udarbejde forældreevneundersøgelser, som vil kunne indgå i

5.7. Opsamling og overvejelserSom nævnt indledningsvist i dette kapitel er omdrejningspunktet for evalueringenaf dette tema mere anvendelsen og administrationen af loven, end det er selve lo-vens indhold.Talmæssigt fylder de særligt konfliktfyldte sager, herunder sager om vold og græn-seoverskridende handlinger samt samarbejdschikane, ikke meget, når man sætterdem i forhold til det samlede antal sager efter forældreansvarsloven. Der er da ogsåen relativ entydig tilkendegivelse fra myndigheder og interesseorganisationer m.v.om, at langt størstedelen af forældrene formår at efterkomme lovens grundprincipom et fælles ansvar for barnet, og at loven således støtter op om størstedelen af debrudte familier. For disse familier synes man således at kunne lægge til grund, atadministrationen af loven overordnet set lever op til lovens intentioner.Tilbage står administrationen af loven og dens muligheder i forhold til de særligtkonfliktfyldte sager, hvor der kan peges på et ønske fra flere sider om – i endnuhøjere grad end det er tilfældet i dag – at kunne behandle disse sager ud fra deressærlige præmisser.De særligt konfliktfyldte sager er meget komplekse og rummer udfordringer, der iudstrakt grad kan tilskrives forældrenes konfliktniveau. Sagernes kompleksitet sy-nes dog også i nogen grad at følge af det sociale tilsnit, der ikke sjældent findes idem. Kompleksiteten af sagerne gør det vanskeligt at opstille entydige succeskrite-rier for afgørelsen af en sag – en vanskelighed som meget tydeligt illustreres af di-lemmaet i forbindelse med vægtningen af samarbejdschikane kontra barnets bed-ste. Det må imidlertid vurderes at være af afgørende betydning for barnet, at sa-gerne løses inden for et regelsæt og i en myndighedsstruktur, der giver mulighedfor en nuanceret sagsoplysning og indrømmer mulighed for skøn.De bidrag, som styrelsen har modtaget og udarbejdet til belysning af dette tema,giver anledning til følgende overvejelser:•Anvendes loven og dens muligheder som tilsigtet ved lovens vedtagelse?•Hvordan sikres det i højere grad, at de særligt konfliktfyldte sager håndteres påbedste vis for barnet?

handlingen af sagerne. Gennemgangen efterlader derimod et indtryk af et system,hvor der sker en grundig oplysning af sagerne, og hvor forældrene i meget høj gradbliver mødt af statsforvaltningerne i form af møder for på den måde at finde fremtil den bedste løsning for barnet.Det skal dog nævnes, at de gennemgåede sager udgør et mindre udsnit af sager,hvor der er et meget højt konfliktniveau, hvilket må give anledning til et forbeholdfor, hvordan andre sager af samme karakter er behandlet. Samtidig skal det dogunderstreges, at der er tale om en bred udvælgelse af sager116.Det er endvidere styrelsens opfattelse, at det på baggrund af den gennemgåededomspraksis kan lægges til grund, at dokumenteret overgreb på barnet eller denene forælder vil have den konsekvens, at den fælles forældremyndighed ophæveseller ikke etableres. Videre viser den gennemgåede domspraksis også, at der er enforståelse fra domstolenes side af betydningen af den konflikt, der opstår eller ermellem forældre, hvor der er påstand om overgreb, i tilfælde hvor det ikke på bag-grund af sagens oplysning kan lægges til grund, at de påståede overgreb har fundetsted.I forlængelse heraf skal det endvidere påpeges, at det samlede indtryk af de bidrag,som styrelsen har modtaget til emnet, er, at myndighedernes håndtering af de kon-staterbare eller sandsynliggjorte overgreb er relativ ensartet og konsistent. Endvi-dere synes det ud fra evalueringsbidragene at kunne lægges til grund, at reaktionenpå overgreb er tydelig, og at sådanne forhold tillægges afgørende betydning vedsagens afgørelse. De indsamlede data om statsforvaltningernes behandling af sa-gerne understøtter dette, idet kontakten mellem barn og forælder blev afskåret i opimod halvdelen af sagerne, hvor der var påstand om overgreb.Derimod synes der at være en vis enighed om, at reaktionen på samarbejdschikaneikke på samme måde er entydig, hvilket også kommer til udtryk i gennemgangen afdomspraksis. Der er peget på, at fogedretterne i meget høj grad fastholder et fast-sat samvær, når der er tale om chikane. Tal fra Domstolsstyrelsen viser, at der i2009 og 2010 har været en klar stigning i antallet af fogedsager på forældreansvars-lovens område. Der var således i 2007 og 2008 ca. 1.700 sager ved fogedretterne,mens dette tal i 2009 og 2010 var steget til henholdsvis ca. 2.000 og 2.200. I sam-menhæng hermed kan det dog bemærkes, at antallet af tilbagekaldte sager også stegi disse år fra omkring 300 sager i 2007 til ca. 380 i 2010. Mellem ca. 130 og 170 sa-ger blev afvist i de 4 år, og kun et fåtal af fogedsagerne førte til en udkørende fo-gedforretning – omkring 50 de 2 første år, 185 i 2009 og 73 i 2010.I sagskataloget er der også eksempler på, at der fra myndighedernes side holdesfast i, at barnet skal have kontakt med begge forældre, uanset at bopælsforælderenuden rimelig grund modsætter sig dette. Det må dog samtidig på baggrund af demodtagne bidrag til belysningen af dette aspekt lægges til grund, at myndighedernekommer til kort, hvis en forælder vedholdende fastholder sin modstand til trodsfor den betydning, det har for barnet. I en sådan situation kan et forsøg på at få116

etableret samvær ikke fortsætte i det uendelige. På samme måde ses det i en rækkesituationer at ville være for omkostningsfyldt for barnet at imødegå chikanen veden flytning af bopæl eller forældremyndighed117. Dette er også billedet, når der sespå domspraksis.Der synes at være en udbredt holdning hos systemets aktører om, at samarbejds-chikane ikke bør kunne betale sig, og en konstateret chikane tillægges efter det op-lyste også betydelig vægt ved vurderingen af sagen. Chikanen får dog ofte i mindregrad en direkte betydning for sagens udfald, hvilket særligt synes at skyldes tids-aspektet. Det vil således i udgangspunktet være mere indgribende for barnet atdrage konsekvensen af samarbejdschikane, jo længere tid denne har stået på. Enstyrkelse af lovens intention på dette punkt må antages i nogen grad at kunne skegennem en tidligere og mere konsekvent indsats over for chikanen og den bagved-liggende konflikt. I forhold til at muliggøre en tidligere indsats vil inddragelse afdet kommunale system givetvis også være af betydning.Et andet punkt omkring administrationen af loven, der i evalueringsprocessen erblevet sat spørgsmålstegn ved, er, om myndighederne er i stand til at identificerealle sager, hvor der er overgreb i familien. Denne tvivl er for det første tilkendegi-vet af myndighederne selv, men den er også rejst fra interesseorganisationernesside.Drøftelserne af denne problemstilling giver indledningsvist anledning til at under-strege, at forældreansvarsloven administreres inden for et privatretligt system, hvorsagens parter – forældrene – har rådighed over sagen. Statsforvaltningerne (ogdomstolene) kan således ikke agere, hvis der ikke er en ansøgning eller anmodningfra en forælder. Systemet omkring forældreansvarsloven adskiller sig herved fra detsocialretlige system, hvor kommunen har en forpligtelse til at agere af egen drift.Forældrene har ligeledes i første omgang ansvaret for, at relevante oplysningerkommer frem under sagens oplysning. Det administrative system omkring foræl-dreansvarsloven er efter officialmaksimen forpligtet til at oplyse sagen i tilstrække-lig grad for at kunne træffe den rigtige afgørelse. Heri ligger, at statsforvaltningerneskal afdække forhold, som ikke er afklarede, og som statsforvaltningen har kend-skab til. Det er derfor afgørende, at nødvendige og relevante oplysninger videregi-ves til statsforvaltningen. Et kendskab til relevante forhold, og dermed en anled-ning til nærmere undersøgelser, kan også bygge på observationer, som sagsbehand-leren gør i mødet med forældrene.Der er i bidragene til evalueringen peget på, at en øget viden hos statsforvaltnin-gerne om vold og betydningen heraf vil kunne afhjælpe den udfordring, som liggeri, at en voldsramt ikke fortæller om volden til myndighederne. Samtidig er der ogsåpeget på, at et øget samarbejde med kommunerne vil styrke sagernes behandling. Iden forbindelse kan der bl.a. henvises til Statsforvaltningen Syddanmarks deltagel-se i Odense Kommunes projekt, som er omtalt i pkt. 5.5.117

Socialministeriet har ligeledes peget på vigtigheden af, at statsforvaltninger ogkommuner samarbejder. Et samarbejde vil bl.a. være med til at sikre kendskab til,hvilke beføjelser de forskellige myndigheder har, og dermed også viden om, hvor-dan sagsbehandlingen og -oplysningen kan understøttes af andre myndigheder.Endelig peger belysningen af administrationen af loven i forhold til de særligt kon-fliktfyldte sager på, at de meget lange sagsforløb, som bl.a. ses i sagskataloget, ogsom i et vist omfang skyldes gentagne ansøgninger fra en forælder, måske ikke iden grad, det var tilsigtet, kan imødegås ved hjælp af forældreansvarslovens § 39,hvorefter statsforvaltningen under visse omstændigheder kan afvise at behandle enansøgning om ændring af samvær. Det er således af Erfa-gruppen påpeget, at por-talbestemmelsen om, at afgørelser skal træffes ud fra barnets bedste, gør, at rum-met for afvisning er mindsket i forhold til retstilstanden under lov om forældre-myndighed og samvær. Dette betyder, at afvisningsbestemmelsen er mindre effekt-fuld i forhold til at skabe ro for barnet.I tråd med ønsket om i højere grad at kunne skabe ro om barnet og familien, er detfra flere sider, herunder både fra Erfa-gruppen og den faglige ekspertgruppe, gjortgældende, at muligheden for at afvise ændringsansøgninger bør overføres på sagerom forældremyndighed og barnets bopæl, hvor det efter de gældende regler er mu-ligt at rejse en ny sag umiddelbart efter, at sagen er afsluttet i retten. Der henvisesherom til kapitel 8.I det omfang, muligheden for at afvise ubegrundede ansøgninger om ændringer afsamværet med henblik på at skærme barnet mod forældrenes konflikt utilsigtet ergjort mindre effektfuld af portalbestemmelsen om barnets bedste, vil det med rettekunne overvejes, om der bør ske en tydeliggørelse af området for anvendelsen afbestemmelsen og samtidig en tydeliggørelse af forståelsen af barnets bedste i densammenhæng.Gentagne ansøgninger fraen forælder

5.7.2. HVORDAN HÅNDTERES DE SÆRLIGT KONFLIKTFYLD-TE SAGER BEDSTPå Familiestyrelsens dialogmøde blev der som tidligere nævnt stillet forslag om athøjne vidensniveauet i statsforvaltningerne og uddanne nøglepersoner til håndte-ringen af de særligt konfliktfyldte sager. Der blev også på mødet bl.a. fra kommu-nal side peget på et behov for øget viden hos kommunerne om, hvad der inden fordette system kan gøres for børnene, og en videndeling mellem statsforvaltningerneog kommunerne.En række af de beskrevne sager i sagskataloget er trods sagens privatretlige karak-ter hos statsforvaltningen (som en partstvist mellem forældrene) i lige så høj gradudtryk for en sag med tunge socialretlige aspekter. Det er styrelsens opfattelse, atkompleksiteten i sagerne og sagernes følsomme karakter gør, at der er tale om envanskelig myndighedsopgave, der stiller krav om tværfaglighed i kompetencer ogmellem myndigheder. Til støtte herfor kan der henvises til, at sagerne i sagskatalo-get viser, at der i flere af sagerne bl.a. er gennemført § 50-undersøgelser eller andenEVALUERING AF FORÆLDREANSVARSLOVEN108

undersøgelse af barnet i kommunalt regi, at kommunerne har afgivet udtalelse tilstatsforvaltningerne, og at kommunerne har gennemført en undersøgelse af foræl-drene. Hertil kommer de udtalelser m.v., som afgives af institutioner og skoler.Derudover viser sagerne også flere eksempler på psykisk dårligt fungerende foræl-dre og forældre med misbrugsproblemer.Kompleksiteten gør, at det er vanskeligt at opstille entydige succeskriterier for af-gørelsen af en sag men det vurderes at være af afgørende betydning for barnet, atsagerne løses inden for rammer, der giver mulighed for fleksibel tilrettelæggelse afsagsforløbet og en nuanceret sagsoplysning. De mange afgørelser og behovet forat inddrage kommunerne i sagerne giver anledning til mere generelle overvejelseraf, om det er muligt at løse op for forældrenes problemer alene inden for det pri-vatretlige system, som forældreansvarsloven er, eller om dette system skal kombi-neres med fremgangsmåder, som kendes fra det socialretlige system eventuelt i ettæt samarbejde med dette system.Socialministeriet har i tråd hermed påpeget, at afgørelser efter forældreansvarslo-ven har betydning for de sociale myndigheders mulighed for at yde optimal støttetil børn og deres familie, ligesom ministeriet har udtrykt, at kommunerne oftest er ibesiddelse af vigtig viden om de udsatte børn.Sagskatalogets sager med påstande om overgreb mod barnet viser, at det er yderstalle omstændigheder er et arbejde, der tager tid hvilket hensynet til, at barnet ikkeudsættes for overgreb, ikke tillader. Nogle af sagerne efterlader et indtryk af, atproblemstillingen vanskeliggøres, fordi der måske på et tidligere tidspunkt burdevære blevet reageret i forhold til familien med den ekspertise og de støttemulighe-der, der er at finde inden for det sociale system.Disse input fra forskellige aktører, der på hver deres måde er i kontakt med de fa-milier, hvor der er et særligt højt konfliktniveau mellem forældrene, kunne giveanledning til overvejelser omkring udviklingen af en særlig procedure for håndte-ringen af denne type sager, når de kommer ind i systemet. En procedure, hvor denrelevante teoretiske viden og det konkrete kendskab til familiens forhold hurtigt ogsmidigt kan samles med det formål at afdække eventuelle yderligere behov for un-dersøgelser og sikre et solidt grundlag for den rigtige løsning inden for statsfor-valtningens system og måske også sikre en løsning, som kan understøttes af detkommunale system efterfølgende i det omfang, dette er nødvendigt. Det synes så-ledes at være en vigtig faktor at inddrage det sociale system i en sådan særlig tvær-faglig og tværsektoriel procedure. Samtidig synes det også at være en vigtig forud-sætning for håndteringen af disse tunger sager, at de kan behandles i et system,som har en sådan smidighed, at det er muligt at tilpasse sagsbehandlingen til desærlige udfordringer, der er i den enkelte sag, og dermed også er for det enkeltebarn.Socialministeriet har tillige i dets bidrag til evalueringen tilkendegivet, at der medfordel kan indledes et samarbejde omkring, hvordan det i højere grad sikres, at der

i sager efter forældreansvarsloven foreligger tilstrækkelig viden om barnets ellerden unges situation.En fordel ved et mere systematiseret samarbejde mellem statsforvaltningerne ogkommunerne ville givetvis være en bedre mulighed for en nuanceret sagsoplysningaf forældreansvarssagen, men også en styrkelse af de sociale myndigheders mulig-heder for at udføre deres opgaver.Der er fra forskellige aktørers side, herunder bl.a. i den faglige ekspertgruppe, givetudtryk for et behov for i særlige tilfælde at kunne fokusere på den ene forælderspsykiske ressourcer gennem en forældreevneundersøgelse i stedet for at gennemfø-re en børnesagkyndig undersøgelse, som også involverer den anden forælder ogikke mindst barnet. Der er peget på, at en mulighed for at gennemføre forældreev-neundersøgelser vil kunne skærme barnet i tilfælde, hvor det er nærliggende at an-tage, at der på grund af samværsforælderens forhold eksempelvis ikke bør væresamvær. I forhold til spørgsmålet om relevant og smidig sagsoplysning vil en mu-lighed for at kunne gennemføre forældreevneundersøgelser også kunne spille enrolle. Det bemærkes i den sammenhæng også, at de sociale myndigheder i dag an-vender forældreevneundersøgelser, og at sådanne undersøgelser også vil kunnehave betydning for eksempelvis en samværssag.Det vil endvidere ikke kunne afvises, at en sådan særlig sagsbehandling ville kunnetilrettelægges på en måde, der gør det muligt på et tidligere tidspunkt at konstateretilfælde af samarbejdschikane og afdække årsagen til chikanen.Afslutningsvis skal det bemærkes, at iværksættelsen af et systematiseret samarbejdemellem særligt statsforvaltningerne og det sociale system givetvis afhængigt afkarakteren af et sådan samarbejde vil forudsætte en større afdækning og analyseaf mulighederne inden for de relevante områder med inddragelse af de forskelligeressortministerier m.v.

6. SAMVÆR6.1. BaggrundForældreansvarsloven medførte en række væsentlige nyskabelser på samværsområ-det, som overordnet er udtryk for lovens intention om en styrkelse af barnets per-spektiv og et øget fokus på forældrenes fælles ansvar for barnet.I den politiske aftale er det fremhævet, at:ne en grundlæggende ændring af området således, at det frem-over er barnets ret til begge sine forældre og ikke forældrenes ret til barnet der skal være detbærende element for afgørelser. Lovforslaget bygger på, at forældrene har et fælles ansvar for barnetuanset om samlivet imellem dem er ophævet.[...]Aftalepartierne ønsker at understrege, at begge forældre har og skal påtage sig ansvar for at un-derstøtte og medvirke til, at barnet efter et samlivsbrud fortsat kan have en tæt og jævnlig kontaktDen politiske aftale bagforældreansvarsloven

Med forældreansvarsloven blev det indsat i lovteksten, at det er barnet, der har rettil samvær118, hvor det tidligere af ordlyden i lov om forældremyndighed og samværfremgik, at det var samværsforælderen, som havde ret til samvær. Formålet hermedvar at understrege og styrke barnets perspektiv, idet det efter forældreansvarslovener barnets interesse i samværet, der er det grundlæggende. Det blev også indført ilovteksten, at begge forældre har ansvaret for, at barnet har samvær, hvilket er etandet af lovens vigtige hovedprincipper, der også præciseres i princippet om, atbegge forældre skal stå for transporten af barnet, jf. pkt. 6.3. nedenfor.I dette kapitel vil nyskabelserne i forhold til deleordninger119, transport og samværmed andre end forældre blive beskrevet.Centrale evalueringsbidrag er dataindsamlingen om statsforvaltningernes behand-ling af sager efter loven (bilag 3). Derudover indgår også evalueringsundersøgelsenom dom til fælles forældremyndighed. Væsentlige bidrag er også de input, somFamiliestyrelsen har modtaget fra centrale aktører, der beskæftiger sig med foræl-118

6.2. DeleordningerBestemmelserne om samvær mellem barnet og den forælder, som barnet ikke borhos, var før forældreansvarsloven reguleret i lov om forældremyndighed og sam-vær. Det fremgik heraf, at et barns forbindelse med begge forældre skulle søgesbevaret ved, at den, der ikke havde barnet boende, havde ret til samvær. Samværkunne kun fastsættes for barnets forældre. Hvis forældrene ikke kunne blive enigeom samværet, kunne der træffes afgørelse om omfanget og udøvelsen af samværetud fra, hvad der var bedst for barnet.Omfanget af samvær blev fastsat under hensyntagen til det konkrete barn og om-stændighederne i den konkrete sag. Udgangspunktet i praksis var dog et standardi-seret normalsamvær. Der kunne efter en konkret vurdering fastsættes samvær istørre eller mindre omfang. Der var ikke mulighed for at fastsætte samvær i formaf en deleordning, og der kunne således maksimalt fastsættes en ordning, hvor dervar samvær i f.eks. 6 ud af 14 dage (en 6/8-ordning).Med forældreansvarsloven blev der indført mulighed for at fastsætte samvær iform af deleordninger, da det blev vurderet som afgørende, at domstolene ogstatsforvaltningerne i den konkrete sagsbehandling ikke er afskåret fra at fastsætteen sådan ordning, hvis dette må anses for at være bedst for barnet i den konkretesituation. Samvær kan således fastsættes inden for en ramme, der går fra samvær aff.eks. en halv times varighed og op til f.eks. 7 dage ud af 14 dage (deleordning).

6.2.1. GRUNDLAGET FOR AFGØRELSER OM DELEORDNIN-GERAf bemærkningerne til loven fremgår, at en deleordning f.eks. kan fastsættes, hvisbarnet i en årrække har boet sammen med forældrene frem til samlivsophævelsen,og der i umiddelbar forlængelse heraf anmodes om mest muligt samvær, eller i til-fælde hvor forældrene hidtil har praktiseret en deleordning. Det fremgår også, atdet er vigtigt, at ordningen kan fungere rent praktisk for barnet, og at dette nor-malt forudsætter, at forældrene bor i nærheden af hinanden, og at barnets daglig-dag i forhold til institution, skole og kammerater ikke påvirkes i væsentlig grad af,om barnet opholder sig hos den ene eller den anden forælder. Endelig fremgår det,at der altid skal foretages en konkret og individuel vurdering af, hvad der er bedstfor barnet, og at muligheden for i særlige tilfælde at kunne træffe afgørelser omsamvær halvdelen af tiden i høj grad vil medvirke til, at der findes smidige løsnin-ger for barnet, der kan ændres administrativt i takt med barnets alder og behov.

Muligheden for, at myndighederne kan træffe afgørelse om deleordninger, skal sesi lyset af, at der med forældreansvarsloven ikke længere findes et udgangspunkt omen standardiseret samværsordning, og at der i stedet er fokus på, at myndighedernealtid skal finde frem til en konkret og individuel samværsordning for det enkeltebarn.Det fremgår således af bemærkningerne, at der ved fastsættelse af omfanget afsamvær skal tages hensyn til barnets alder og udvikling, og at samværet tilrettelæg-ges med en sådan fleksibilitet, at det hele tiden tilgodeser barnets behov for kon-takt med den anden forælder. Det fremgår også, at der i takt med barnets alderendvidere vil skulle lægges afgørende vægt på barnets egne synspunkter om om-fanget og placeringen af samværet.

6.2.2. UDBREDELSEN AF DELEORDNINGERDataindsamlingen om statsforvaltningernes behandling af sager efter loven viser,at udbredelsen af deleordninger over en 1-årig periode er begrænset både i for-hold til aftaler og afgørelser om deleordninger, som er indgået i eller truffet afstatsforvaltningerne. I de tilfælde, hvor forældrene indgik aftale om samvær, viserdataindsamlingen, at disse i ca. 6 pct. af sagerne vedrørte en aftale om deleordning,svarende til ca. 416 sager. Dataindsamlingen viser også, at statsforvaltningerne i 1-års-perioden har truffet ca. 84 endelige afgørelser om deleordninger, svarende tilgodt 2 pct. af alle afgørelser eller under 1 pct. af alle samværssager. Derudover trafstatsforvaltningerne i perioden ca. 22 midlertidige afgørelser om deleordninger,hvilket svarer til under 1 pct. af alle afgørelser.Samlet set er der i 1-års-perioden således i ca. 522 tilfælde indgået aftale eller truf-fet endelig eller midlertidig afgørelse om en deleordning i statsforvaltningerne.Sammenholder man dette tal med de ca. 14.500 sager om samvær, som statsfor-valtningen har afsluttet i perioden, er der således i under 4 pct. af sagerne indgåetaftale eller truffet afgørelse om en deleordning i statsforvaltningerne. Indenrigs- ogSundhedsministeriets opgørelser viser også, at andelen af afgørelser og aftaler omdeleordninger, som indgås i statsforvaltningen, er begrænset. Der blev således iføl-ge ministeriets opgørelser for 2010 truffet afgørelse eller indgået aftale om en dele-ordning i omkring 1 pct. af de afsluttede sagsforløb vedrørende samvær120.Retter man blikket mod domstolene, fremgår det af evalueringsundersøgelsen omdom til fælles forældremyndighed, at byretterne i 2009 traf afgørelse om samvær i346 sager, svarende til 18 pct. af forældreansvarssagerne, der blev behandlet vedbyretterne dette år121. Data fra domstolene viser, at der i knap hver femte sag blevfastsat en deleordning, og at 82 børn var omfattet af en sådan afgørelse. Det frem-120

6.2.3. PRAKSIS I FORHOLD TIL DELEORDNINGERSer man på hvilke faktorer, der har betydning for, om statsforvaltningen eller ret-ten træffer afgørelse om en deleordning, viser dataindsamlingen, at statsforvaltnin-gernes ca. 84 endelige afgørelser om deleordninger hovedsageligt var begrundet ibarnets bedste, barnets alder og mening samt det hidtidige samvær.I evalueringsundersøgelsen om dom til fælles forældremyndighed viser en analyseaf 193 cases123om samværsafgørelser, som er truffet af byretterne i 2009, bl.a., atder hyppigere fastsættes deleordninger, hvis samlivsbruddet er af nyere dato, og atanalyserne tyder på, at dommerne træffer afgørelse om deleordning i desager, dvs. i sager hvor forældrene har de bedste forudsætninger for at forvalte endeleordning. Endelig ses afgørelser om deleordninger hyppigere forekommendeved de nordsjællandske retter124. Det nævnes også i evalueringsundersøgelsen, atder for børn, der var omfattet af fælles forældremyndighed, træffes hyppigere afgø-relser om udvidet samvær eller om egentlige deleordninger.Ifølge evalueringsundersøgelsen tyder analyserne af domstolenes samværsafgørel-ser på, at dommerne er yderst forsigtige med at fastsætte deleordninger, idet desynes at ville sikre sig, at en sådan ordning vil kunne fungere for barnet i hverda-gen. Evalueringsundersøgelsen peger også på, at dette resultat er positivt, fordi detafspejler en erkendelse af, at deleordninger stiller store krav til forældresamarbej-det.Det fremhæves i evalueringsundersøgelsen, at afgørelserne er et resultat af retter-nes gode dømmekraft i forhold til, om der foreligger et samarbejdspotentiale mel-lem forældrene, og at det derfor ikke er overraskende, at forligte forældre og for-ældrepar med en afgørelse om fælles forældremyndighed eller om deleordning ef-terfølgende har et mere omfattende dagligdags samarbejde om barnet og hyppigeremener, at de er i stand til at opfylde de standarder, som i lovens forarbejder stillestil forældre, der har fælles forældremyndighed.

Se evalueringsundersøgelsen om dom til fælles forældremyndighed, s. 239, bilagstabel 7.4.I 33 af disse cases blev der truffet afgørelse om en deleordning. Analysen er beskrevet i evalueringsundersøgelsenskapitel 5.124Ved de Nordsjællandske retter (Helsingør, Hillerød og Lyngby) anvendes, som erbeskrevet i evalueringsundersøgelsens kapitel 3. Det fremgår af evalueringsundersøgelsen, at der efter analysensresultater er langt større sandsynlighed (fem gange så stor) for at blive et delebarn, hvis man tilhører en af de nord-sjællandske retskredse, end hvis man bor andre steder i landet. Derudover fremgår det, at dommeren i 24 pct. afsagerne traf afgørelse om en deleordning ved de nordsjællandske retter, mens dette tal i de øvrige retskredse var14 pct., se evalueringsundersøgelsens kapitel 5 og 7. Der henvises i øvrigt til kapitel 3, pkt. 3.4.3. i denne rapport.

Der er ifølge evalueringsundersøgelsen tegn på, at forældrene i de tilfælde, hvorder var en deleordning, havde en langt mere omfattende kommunikation end an-dre, og at det var meget sjældent, at der ikke var kommunikation mellem foræl-drene. Tilsvarende ses andelen af forældre med et udstrakt samarbejde at værestørre for de forældre, som fik en afgørelse om en deleordning i forhold til foræl-dre, der fik en anden afgørelse om samvær. Atmosfæren mellem forældrene sesifølge evalueringsrapporten også at væreblandt forældre meden deleordning end blandt forældre, som fik afgørelser om andet samvær, og disseforældre ses umiddelbart også at være mere tilbøjelige til at ændre midlertidigt påsamværet på grund afsom hensyn til ferie og mulighed for at sebedsteforældre. I evalueringsundersøgelsen stilles der dog spørgsmålstegn ved, omdet er tilstrækkeligt, at kun 42 pct. af forældrene med deleordninger er i stand til atevalueringsundersøgelsen somordning ikke taler med hinanden.at 23 pct. af forældrene med dele-

Det fremgår også af evalueringsundersøgelsen, at 41 pct. af forældrene 1 år efterretssagen oplyste, at barnet havde lige eller stort set lige meget samvær med beggeforældre. Heraf var andelen, der svarede, at deres barn havde en deleordning (12-14 månedlige overnatninger) 15 pct. Det fremgår, at der ikke var sket væsentligeændringer i samværet i løbet af det år, der var forløbet, fra forældrene blev spurgtførste gang, til de opfølgende blev interviewet i 2010.Der ses ifølge evalueringsundersøgelsen en betydelig sammenhæng mellem sam-værshyppighed og afstanden mellem forældrenes bopæle, idet 61 pct. af foræl-drene, hvor børnene havde en deleordning, boede mindre end 15 minutter fra hin-anden, og 25 pct. boede under en halv time fra hinanden. Et flertal af forældreneses således at tage hensyn til, at barnets hverdagsliv skal kunne fungere. Modsatviser undersøgelsen, at 13 pct. af børnene med en deleordning havde mere end enhalv times transporttid mellem de to hjem, hvilket ifølge evalueringsundersøgelsenkan indebære, at barnet må bevæge sig i 2 forskellige lokalmiljøer og har langt tilskole, venner og fritidsinteresser afhængig af, hvor barnet opholder sig.I den del af evalueringsundersøgelsen, som belyser børns trivsel og tilfredshed, pe-ges der på, at der ses en tilsyneladende positiv sammenhæng mellem trivslen ogsamværet, idet børn med omfattende samvær oftere befinder sig inden for det triv-selsmæssige normalområde end børn med mindre samvær. Dette tolkes i evalue-ringsundersøgelsen sådan, at det næppe er samværshyppigheden i sig selv, som kanforklare denne umiddelbare positive sammenhæng, men derimod det faktum, atbørn i deleordninger hyppigere har forældre, der er indstillet på at samarbejde ombørnene. Evalueringsundersøgelsen peger således i tråd med tidligere forskning på,at forældres samarbejdsrelationer har en afgørende og selvstændig betydning fortrivselsbilledet hos børn. Det konstateres også i evalueringsundersøgelsen, at derses en positiv sammenhæng mellem, på den ene side om børnene er tilfredse medderes samværs- og bopælsordninger, og på den anden side hvordan deres trivsels-billede er.

I evalueringsundersøgelsen peges der endelig på, at de børn, som er underlagt for-ældreansvarsloven, er genstand for et mere omfattende samvær end børn, der varinvolveret i tvister efter den tidligere gældende lovgivning. Det fremgår således afevalueringsundersøgelsen, at 44 pct. i dag er omfattet af en udvidet samværsord-ning eller en egentlig deleordning, mens den tilsvarende andel i 2007 var 25 pct.Samlet set peger tendenserne ifølge evalueringsundersøgelsen på, at rammerne forforældreskabet (i form af forældremyndighed, bopæl og samvær) har bevæget sig iretning af et mere delt forældreskab, dvs. et mere ligestillet forældreskab. Detfremgår, at det ikke er muligt at konstatere, om disse forandringer er dikteret afegentlige afgørelser eller bredere af de normative ændringer, som over tid findersted både inden for og uden for det familieretlige system.

6.2.4. AKTØRERS ERFARINGER MED OG HOLDNINGER TILDELEORDNINGERDer er fra de professionelle aktørers side peget på, at der hos mange forældre sesat foreligge en misforståelse af reglerne om fælles forældremyndighed, som går på,at fælles forældremyndighed automatisk medfører en deleordning125. Det er i denfaglige ekspertgruppe om evalueringen af forældreansvarsloven nævnt, at der hos-fastsat en deleordning.Af drøftelserne i ekspertgruppen fremgår, at mange forældre møder i statsforvalt-ningen med denne opfattelse, og at denne misforståelse om deleordninger såledesofte kan være konfliktoptrappende.Ekspertgruppen peger derfor på et behov for at få kommunikeret indholdet ogforudsætningerne for fælles forældremyndighed og deleordninger ud til befolknin-gen. Gruppen har også peget på, at der er behov for, at forudsætningerne for dele-ordninger tydeliggøres, sådan at det signaleres, at deleordninger er en mulighed,men ikke er udgangspunktet. Gruppen har i den forbindelse nævnt, at det børfremgå, at selvom en række nødvendige forudsætninger måtte være opfyldte, så eren afgørelse om deleordning ikke automatisk bedst for barnet heller ikke selv omder er tale om meget kompetente forældre. Det er opfattelsen, at de fleste af deeksisterende deleordninger er blevet etableret på baggrund af forældrenes aftale, ogdet er nævnt, at aftaler om deleordninger kan bero på ovennævnte misforståelse afreglerne. Det er under drøftelserne nævnt, at det kunne være en mulighed, at dele-ordninger alene skal være aftalebaserede.Det er også indtrykket hos medarbejderne i statsforvaltningerne126, at mange foræl-dre tror, at fælles forældremyndighed er det samme som en deleordning. Fleremedarbejdere har derfor foreslået, at loven omformuleres, så der bliver fornuftigeforventninger til samværets omfang.

6.2.5. OPSAMLING OG OVERVEJELSERDer er siden forældreansvarslovens ikrafttræden i debatten tilkendegivet forskelligeholdninger til, om deleordninger er til barnets bedste.Overordnet ses der ud fra de foreliggende evalueringsbidrag ikke særligt at værepeget på en afskaffelse af muligheden for, at myndighederne kan træffe afgørelseom deleordninger. Heller ikke på Familiestyrelsens dialogmøde blev der fremførtet entydigt ønske om dette fra aktørerne, men derimod fremført forskellige hold-ninger for og imod deleordninger. Styrelsen skal dog bemærke, at Børns Vilkår ideres ændringsforslag til forældreansvarsloven127peger på, at deleordninger ikkebør kunne fastsættes af myndighederne, idet sådanne ordningertilfredsstillende for barnet, hvis forældrene er enige om ordningen, bor tæt på hinanden, og hvis dehar et godt, udvidet og ikke-konfliktpræget samarbejde, hvilket i sagens natur ikke er tilfældet,hvis ordningen skal fastlægges af myndighederne.Familiestyrelsen skal her fremhæve, at det med muligheden for at træffe afgørelserfra det enkelte barns behov, så ordningen i omfang og frekvens passer til netopdette barns virkelighed. Dermed forlod man udgangspunktet om et standardiseretsamvær. Med dette var formålet således at have fokus på det enkelte barns per-spektiv i overensstemmelse med den overordnede intention med loven. Det erFamiliestyrelsens opfattelse, at man ved eventuelle ændringer bør have fokus pådette.Til brug for overvejelserne skal styrelsen pege på, at der både i Norge og Sverige ermulighed for at træffe afgørelse om, at barnet skal opholde sig lige meget hos beg-ge forældre.I Norge er der i lovteksten (barnelova) angivetvæm-Muligheden for at træffeafgørelse om, at barnetskal opholde sig lige me-get hos begge forældre,findes også i Norge ogSverige127

Vanleg samværsrett er ikke en minimumsordning, og samværet kanaftales eller fastsættes i større eller mindre omfang. Retten kan således fastsætte ensamværsordning, som indebærer, at barnet opholder sig halvdelen af tiden hosbegge forældre (deleordning)128. Af lovforslaget129fremgår, at barnelovutvalgetsforslag om, at det skulle fremgå af loven, at samvær kan fastsættes i op til 7 ud af14 dage, ikke blev fulgt. I bemærkningerne henvises der til, at der ved aftaler ogafgørelser om samvær altid skal foretages en konkret vurdering af, hvad der erbedst for barnet, og at der ikke kan opstilles et generelt synspunkt om, at mest mu-ligt samvær normalt er til barnets bedste. Det fremhæves i bemærkningerne, at enpræcisering i loven om 50 procent samvær kan blive betragtet som en norm, og atder kan være fare for, at forældrene tager udgangspunkt i denne norm frem for attage udgangspunkt i, hvilken samværsordning der vil fungere bedst for deres barn.-slutte, hvem af forældrene barnet skal bo sammen med. Domstolene har i den for-hvis dette er bedst for barnet. I regeringens lovforslag fra 2005130blev det fastslået,l-je, fortsanetsærlige krav. En grundlæggende forudsætning er således, at forældrenes sam-arbejdsevner er særligt gode. Det fremgår også, at forældrene skal kunne udvisefleksibilitet, og at barnets bedste altid må komme i første række. Videre fremgårdet, at forældrene må bo forholdsvist tæt på hinanden, og at barnets mening harstor betydning. Endelig fremgår det, at vurderingen af, om der skal træffes afgø-afgøres ud fra, hvad der er bedst for barnet. Af bemærkningerne fremgår endelig,at domstolene er restriktive med at træffe afgørelsen-forælders vilje131l-dre og til barnets egen mening. Der blev også lagt vægt på, at forældrene boede tætpå hinanden, og at der ikke forelå alvorlige samarbejdsvanskeligheder.De foreliggende evalueringsbidrag giver efter styrelsens opfattelse anledning til føl-gende overvejelser:Træffes der for mange afgørelser om deleordninger?Kan vi understøtte en korrekt anvendelse af muligheden for deleordninger?Ser man på omfanget af myndighedernes afgørelser om deleordninger, viser bådedataindsamlingen om statsforvaltningernes behandling af sager efter loven og eva-128

lueringsundersøgelsen om dom til fælles forældremyndighed, at egentlige afgørelserom deleordninger træffes i meget begrænset omfang, og at myndighederne ses atudvise en tilbageholdenhed ved anvendelsen af muligheden for at fastsætte samværi form af deleordninger. Det er således en meget begrænset andel af børn, som eromfattet af en afgørelse om en deleordning.At der træffes mange afgørelser om deleordninger ses da heller ikke at kendetegneevalueringsbidragene. Derimod har bidragene særligt fokus på forældres (forkerte)forståelse af reglerne om forældremyndighed og samvær.De professionelle aktører peger således entydigt på, at der hos mange forældre sesat foreligge en misforståelse af reglerne, som går på, at fælles forældremyndigheder det samme som en deleordning. Der er peget på, at denne misforståelse dannerligeværdighed som forældre. Der er også peget på, at misforståelsen kan føre til enøget anvendelse af aftaler om deleordninger. Det er samtidig opfattelsen, at de fle-ste af de eksisterende deleordninger er etableret på baggrund af forældrenes aftale.Det skal her særligt fremhæves, at flere af statsforvaltningernes medarbejdere op-lever, at, hverken om iværksættelse eller afslag pådeleordninger, fordi forældrene efter at være vejledt om, hvad der kræves af dem med hensyn tilsamarbejde og kommunikation for at ordningen bliver god for børnene, trækker ansøgningen til-bage.Der ses således ud fra de foreliggende evalueringsbidrag specifikt at blive peget pået behov for at kommunikere lovens bestemmelser bredt ud til befolkningen. Somogså anført i denne rapports kapitel 3, pkt. 3.7.1. skal kommunikationen ske på ensådan måde, at det bliver tydeligt, hvad fælles forældremyndighed reelt indebærer,og at den fælles forældremyndighed ikke umiddelbart vedrører spørgsmålet ombarnets bopæl eller spørgsmålet om samværets omfang.Evalueringsbidragene ses også at kunne danne grundlag for overvejelser om, hvor-vidt der er behov for at foretage ændringer i selve lovteksten, da der er peget på, atdenne kan bidrage til formodningen om, at der gælder et udgangspunkt om dele-ordninger ved fastsættelse af samvær. Styrelsen skal henvise til, at disse betragtnin-ger også er gjort gældende i det norske lovgivningsarbejde. Styrelsen skal pege på,at det samtidig bør overvejes, om forudsætningerne for deleordningerne bør tyde-liggøres i lovbemærkningerne.

len. Der blev også lagt vægt på, om det ville være praktisk muligt eller meget be-sværligt for bopælsforælderen at deltage i transporten.For at understrege, at begge forældre har et ansvar for, at barnets samvær er vel-fungerende og kan praktiseres, blev der i forældreansvarsloven indført et udgangs-punkt om, at begge forældre skal deltage i og afholde udgifter til transporten afbarnet i forbindelse med samvær.Til dette udgangspunkt gælder dog følgende undtagelser:Ansøgeren har en meget lav indkomst, den anden forælders indkomst er væ-sentligt højere end ansøgerens indkomst, og der er tale om transportudgifter,der ikke kan anses for ubetydelige.Den ene forælder flytter, og flytningen gør transporten i forbindelse med sam-været væsentligt mere besværlig eller bekostelig.Praktiske forhold gør det umuligt eller uforholdsmæssigt besværligt for den eneaf forældrene at deltage i transporten.Der foreligger andre særlige omstændigheder132.

6.3.1. UDBREDELSEN AF AFGØRELSER OM TRANSPORTOplysningerne fra Erfa-gruppen på forældreansvarslovens område viser, at stats-forvaltningerne i 2008 i alt traf 669 afgørelser om transport, og at der i 2009 blevtruffet 556 afgørelser om transport. Statsforvaltningernes opgørelser omfatter af-gørelser, hvor forældrene er uenige om transporten af barnet til og fra samvær, oghvor statsforvaltningen derfor må tage stilling til, om der er grundlag for at fravigeudgangspunktet om, at forældrene deles om transporten i forbindelse med samvær.Dataindsamlingen om statsforvaltningernes behandling af sager efter loven viserderudover, at statsforvaltningerne i perioden 1. februar 2010 til 31. januar 2011 harbehandlet 555 ansøgninger, der kun omhandlede transport133. Sammenholdt meddet samlede antal afsluttede sager om samvær i perioden på ca. 14.500 sager om-handlede ca. 4 pct. af disse sager således sager om transport.Familiestyrelsen har endelig bedt Erfa-gruppen på forældreansvarslovens områdeom i januar og februar 2011 at registrere alle sager, hvor sagsbehandleren har væretnødt til at overveje muligheden for at bringe en af de ovenfor nævnte undtagelser ibrug. Sagsbehandlerne skulle således registrere sager, hvor muligheden for at an-vende undtagelserne på foranledning af forældrene konkret er overvejet på et mø-de, eller som en begrundet stillingtagen i en skriftlig afgørelse. Formålet med den-ne opgørelse var at få et billede af, i hvor stor en grad spørgsmålet om transportindgår i statsforvaltningernes sagsbehandling.132

6.3.2. AKTØRERS ERFARINGER MED OG HOLDNINGER TILTRANSPORTDer er i den faglige ekspertgruppe om evalueringen af forældreansvarsloven pegetpå, at det er positivt, at transport er et fælles ansvar, og at udgangspunktet om etfælles ansvar er et godt signal at sende til forældrene. Dette er tilsvarende denoverordnede tilbagemelding fra Erfa-gruppen på forældreansvarslovens område.Det er i ekspertgruppen nævnt, at statsforvaltningerne træffer et stort antal afgø-relser om transport. Ekspertgruppen har også bemærket, at spørgsmålet om trans-port fylder meget mere, end det har været intentionen med indførelsen af reglen.Erfa-gruppen på forældreansvarslovens område og statsforvaltningernes medar-bejdere har tilsvarende bemærket, at transportsagerne fylder uforholdsmæssigt me-get i statsforvaltningernes arbejde. Det er i den forbindelse nævnt, at spørgsmåletom transport ikke var til debat mellem forældrene før forældreansvarsloven, hvordet var samværsforælderen, der som den klare hovedregel skulle stå for transpor-ten af barnet i forbindelse med samvær.Det er i ekspertgruppen også nævnt, at undtagelserne til udgangspunktet om etfælles ansvar for transporten er problematiske, da de ofte er konfliktskabende ogsvære at håndtere for sagsbehandlerne i statsforvaltningerne. Erfa-gruppen på for-ældreansvarslovens område har også peget på dette. Det er således nævnt, at derses at være et meget stort fokus fra forældrenes side på undtagelserne, og at dettegør det vanskeligt at opnå en forligsmæssig løsning mellem forældrene. Det er ogsåanført, at mange forældre ikke vil acceptere det fælles ansvar for transporten.Det er i Erfa-gruppen på forældreansvarslovens område nævnt, at sager om trans-port er meget ressourcekrævende. Det skyldes, at statsforvaltningerne bruger me-get tid på at drøfte og vejlede forældre om reglerne om transport. Det skyldes og-så, at en vurdering af muligheden for at bringe undtagelserne i anvendelse oftekræver, at der indhentes yderligere oplysninger om f.eks. forældrenes økonomiskeforhold. Det er endvidere nævnt, at reglerne bevirker, at forældrene nu i højeregrad anser transporten som statsforvaltningernes ansvar i stedet for forældrenesfælles ansvar, idet statsforvaltningerne i mange sager dels skal tage stilling til rime-ligheden i fordelingen af ansvaret for transporten, dels til praktiske forhold i for-bindelse med transporten. Det er endelig nævnt, at det økonomiske mellemvæ-rende mellem forældrene, som reglerne kan afstedkomme, giver problemer.134

Det fremgår også af bidragene fra Erfa-gruppen på forældreansvarslovens område,at statsforvaltningernes afgørelser om transport i langt de fleste tilfælde følger ho-vedreglen, men at statsforvaltningerne bruger mange ressourcer på at undersøgeog vurdere, om den konkrete sag er omfattet af en af undtagelserne. Dette under-støttes af en gennemgang135foretaget af Statsforvaltningen Hovedstaden i førstehalvår af 2010. Gennemgangen viser, at der i 125 ud af 148 afgørelser om trans-port blev truffet afgørelse i overensstemmelse med hovedreglen.Flere i ekspertgruppen har foreslået, at undtagelserne bliver ændret, sådan at derskal mere til, før de kan anvendes. Det er ligeledes den overordnede tilbagemeldingfra Erfa-gruppen på forældreansvarslovens område, at undtagelserne enten heltbør udgå eller begrænses til alene at omfatte en del af undtagelserne. Det er såledesbl.a. foreslået, at udgangspunktet alene skal kunne fraviges i ganske særlige tilfælde.Det er anført, at dette vil kunne mindske de mulige konflikter mellem forældreneog skabe ro for barnet omkring samværet.

6.3.3. OPSAMLING OG OVERVEJELSERUd fra evalueringsbidragene ses der blandt de professionelle aktører på områdetoverordnet at være enighed om, at udgangspunktet om et fælles ansvar for trans-porten bør fastholdes.Familiestyrelsen skal i den forbindelse pege på, at udgangspunktet om et fælles an-svar for transporten af barnet i forbindelse med samvær understøtter hovedprin-cippet i forældreansvarsloven om, at begge forældre har ansvaret for, at barnet harsamvær. Hvis denne intention skal bevares, må der således peges på hensigtsmæs-sigheden i også at bevare udgangspunktet om, at begge forældre skal tage del itransporten i forbindelse med samvær.Det kan ud fra de foreliggende evalueringsbidrag udledes, at der kan være grundlagfor at overveje, om der skal foretages ændringer i reglerne om transport.Det fremgår af lovforslaget til forældreansvarsloven, at det ved vedtagelsen af for-ældreansvarsloven blev forventet, at ændringerne i forhold til transport af barnet iforbindelse med samvær ien overgangsperiodeville føre til en øget sagstilgang på ca.2.650 sager, hvor en forælder ønskede en ny afgørelse om transporten af barnet.Det blev samtidig vurderet, at disse sager ikke ville føre til omfattende sagsbe-handling i statsforvaltningerne.De foreliggende evalueringsbidrag viser, at denne forventning ikke har holdt stik,idet spørgsmålet om transport ses at blive inddraget i statsforvaltningernes sagsbe-handling i omkring 1.500 sager årligt, og da der aktuelt ses at blive truffet mere end500 afgørelser årligt om transport136.135

Spørgsmålet om transport ses således at fylde meget i statsforvaltningernes sags-behandling både i forhold til omfang og kompleksitet, og der peges fra aktørsideentydigt på, at baggrunden er indførelsen af de specifikke undtagelser til udgangs-punktet om et fælles ansvar. Dette er ligeledes Familiestyrelsens erfaring fra styrel-sens klagesagsbehandling af statsforvaltningernes afgørelser om transport. Atspørgsmålet om transport således fylder meget, kan efter styrelsens opfattelse fo-rekomme mindre hensigtsmæssigt set i lyset af sagernes karakter, som alene vedrø-rer samværets praktiske gennemførelse.Aktørerne har således nævnt, at undtagelserne til hovedreglen om transport i for-bindelse med samvær er konfliktskabende og kan vanskeliggøre forligsmæssigeløsninger mellem forældrene. Aktørerne peger også på, at sagerne om transport ermeget ressourcekrævende for statsforvaltningerne, selvom det i langt de fleste sa-ger er udgangspunktet om et fælles ansvar, der følges. Som et argument for, atundtagelserne helt bør udgå eller begrænses, er det særligt nævnt, at dette kanmindske konflikterne mellem forældrene og skabe ro omkring barnet.De foreliggende evalueringsbidrag ses således at kunne give anledning til drøftelserom, hvorvidt de nuværende undtagelser til udgangspunktet om et fælles ansvar fortransporten skal bevares, og om det i givet fald skal være i deres nuværende form.

6.4. Samvær med andreDer blev med forældreansvarsloven indført mulighed for, at der i visse situationerkan fastsættes samvær mellem barnet og dets nærmeste pårørende, som det er nærtknyttet til. Som begrundelse for indførelsen af denne mulighed blev der peget på,at det er vigtigt for et barn at kunne bevare kontakten til disse personer.Det fremgår således af loven, at statsforvaltningen kan fastsætte samvær mellembarnet og dets nærmeste pårørende, som det er nært knyttet til, hvis en eller beggeforældre er døde, og der er i ganske særlige tilfælde ligeledes mulighed herfor, hvisder ikke eller kun i yderst begrænset omfang er samvær mellem barnet og samværs-forælderen. Af bemærkningerne fremgår, at reglen kun har betydning, hvis bopæls-forælderen ikke frivilligt går med til, at barnet har kontakt med den eller de pågæl-dende.Det er alene barnets nærmeste pårørende, der kan søge om samvær, og det er enforudsætning for fastsættelse af samvær, at barnet er nært knyttet til ansøgeren.Det fremgår af bemærkningerne, at personkredsen ikke er begrænset til barnetsbiologiske familie, men at bestemmelsen også kan anvendes af andre, der opfylderkriterierne, f.eks. stedforældre. Videre fremgår det, at det ikke er tanken, at samvæ-ret skal have samme omfang som forældresamvær og dermed erstatte et sådant.Det fremgår også, at bestemmelsen indebærer, at der kan være flere, som opfylderkriterierne for samvær, hvilket må tages i betragtning, når statsforvaltningen skaltage stilling til, om der skal være samvær og i bekræftende fald dets omfang. Tilforskel fra sager om samvær mellem barnet og forældre er det alene statsforvalt-

6.4.1. SAGSBEHANDLINGEN I SAGER OM SAMVÆR MEDANDRETilbagemeldingerne fra Erfa-gruppen på forældreansvarslovens område viser, atsagsbehandlingen i sager om samvær med andre ofte indledes med en skriftligsagsbehandling, hvor det vurderes, om de formelle betingelser for bestemmelsensanvendelsesområde er opfyldt, dvs. om ansøgeren er omfattet af personkredsen.En statsforvaltning har oplyst, at skriftlig behandling også anvendes i sager, hvorstatsforvaltningen vurderer, at der ved ansøgningen er tale om et forsøg på at om-gå en afgørelse om afslag på eller ophævelse af samvær mellem barnet og sam-værsforælderen, f.eks. ved at bedsteforældrene søger om samvær efter § 20, så derderved kan etableres kontakt mellem barnet og samværsforælderen.Statsforvaltningerne behandler herefter sager om samvær med andre end forældresom andre samværssager. Sagsbehandlingen adskiller sig således ikke fra andresamværssager i relation til afholdelse af vejledningsmøder, forligstilbud, belysningaf barnets perspektiv, herunder samtaler med barnet og børnesagkyndige undersø-gelser, og andre sagsbehandlingsskridt. Det skal bemærkes, at hvis der er tale omen sag efter § 20, stk. 2, er statsforvaltningen derudover forpligtet til at indhente enerklæring fra den forælder, der ikke eller kun i yderst begrænset omfang har sam-vær, inden der træffes afgørelse, jf. forældreansvarslovens § 36, stk. 2. En statsfor-valtning har oplyst, at det typiske konfliktløsningstilbud i disse sager er børnesag-kyndig rådgivning. En anden statsforvaltning har anført, at sagerne typisk er såkonfliktfyldte med stor modstand fra bopælsforælderen, at det kun er i et fåtal afsagerne, at det giver mening at tilbyde rådgivning/konfliktmægling.Flere statsforvaltninger har oplyst, at sagerne overvejende behandles tværfagligt,dvs. ved afholdelse af et tværfagligt møde med bopælsforælderen og ansøgeren,hvor både en jurist og en børnesagkyndig er til stede. En statsforvaltning har pegetpå, at belysningen af barnets perspektiv i form af inddragelse af barnet ved en sam-tale til forskel fra andre sager vil indebære flere samtaler med barnet, hvis der erflere konkurrerende ansøgere, som ikke søger samtidig.Indenrigs- og Sundhedsministeriets opgørelse over afsluttede sagsforløb viser, atstatsforvaltningerne i 2008, 2009 og 2010 i alt har afsluttet 310 sager om samværmed andre ved enighed eller ved afgørelse.

pertgruppens drøftelser fremgår det således bl.a., at der i gruppen er enighed om,at bestemmelsen om samvær med andre er god.Der er fra aktørside nævnt en række problemstillinger i forhold til samvær medandre end forældre. Der er således i ekspertgruppen peget på, at barnets pårørendehar anvendt bestemmelsen som et forsøg på at omgå afgørelser, der afskærer kon-takten mellem barnet og samværsforælderen, og at det er vigtigt at inddrage denneproblematik, hvis bestemmelsen skal reguleres.Derudover peges der i tilbagemeldingerne fra Erfa-gruppen på forældreansvarslo-vens område på sagernes forskelligartede karakter. Der er i den forbindelse henvisttil, at sager om samvær med andre omfatter ansøgninger fra en forskelligartet per-sonkreds, herunder f.eks. bedsteforældre, stedforældre og søskende. Der er ogsåpeget på, at der i relation til forholdet mellem parterne ses variationer, idet der bå-de kan være tale om sager, hvor der er mulighed for at opnå en forligsmæssig løs-ning, og sager, hvor der er et højt konfliktniveau. En statsforvaltning har genereltpeget på, at sagerne er komplicerede og særligt ressourcekrævende, særligt de sager,hvor der er flere eller mange konkurrerende ansøgere, herunder en biologisk for-ælder. Som et særligt punkt er det nævnt, at der kan være behov for en uddybning iFamiliestyrelsens vejledning om samvær i forhold til transport af barnet og samvæ-rets omfang.Herudover har bestemmelsen også været drøftet i forhold til barnets bedste. Det ermmelsen,sådan at der alene skal foretages en bedst for barnet-vurdering efter § 4. Hervedville muligheden for at fastsætte samvær mellem barnet og dets pårørende ikke væ--

Familiestyrelsen skal i den forbindelse bemærke, at styrelsen også er stødt på pro-blemstillinger ved anvendelsen af bestemmelsen. Der har således i praksis måttetanvendes en analogi af § 20, for at der kunne fastsættes samvær mellem barnet og-137adoption på tidspunktet for samlivsophævelsen . Tilsvarende kan tilknytnings-kravet føre til, at der f.eks. ikke kan fastsættes samvær mellem barnet og en afdødforælders familie, hvis forælderen er død kort tid efter barnets fødsel, og der endnuikke er etableret en nær tilknytning til den afdøde forælders familie.Det fremgår også af tilbagemeldingerne fra Erfa-gruppen på forældreansvarslovensbedste og det omfang af samvær, som er forudsat efter § 20, da der kan være situ-ationer, hvor det vil være bedst for barnet, at der fastsættes mere samvær end for-udsat efter bestemmelsen. Et stedbarns samvær med en stedforælder skal således

6.4.3. OPSAMLING OG OVERVEJELSERUd fra de foreliggende evalueringsbidrag ses der ikke at være et ønske om at af-skaffe muligheden for, at der kan træffes afgørelse om samvær mellem barnet ogandre end dets forældre. Fra flere aktørers side peges der således overordnet på, atdet er positivt, at der efter forældreansvarsloven er denne mulighed. Det bemær-kes, at også Børns Vilkår i deres ændringsforslag til forældreansvarsloven har fore-slået, at muligheden for at fastsætte samvær mellem barnet og andre end dets for-ældre bevares i forældreansvarsloven.I lyset af evalueringsbidragene kan der være anledning til at overveje, om bestem-melsen om samvær mellem barnet og andre end forældre skal bevares i sin nuvæ-rende form.Evalueringsbidragene ses således at være rettet mod de uhensigtsmæssigheder, somkan følge af den nuværende udformning af bestemmelsen. Der peges bl.a. på, atder er eksempler på, hvor pårørende har benyttet bestemmelsen som et forsøg påat omgå afgørelser, der afskærer kontakten mellem barnet og samværsforælderen.Der er derudover også peget på, at tilknytningskravet og bestemmelsens snævreanvendelsesområde kan føre til, at der ikke kan fastsættes samvær med en pårø-rende, selvom etableringen eller opretholdelsen af en sådan kontakt vil være bedstfor barnet.Videre er der peget på, at der i visse tilfælde ud fra barnets bedste kan være behovfor at fastsætte samvær af større omfang end forudsat i bestemmelsen.

7. RETTERNES KOMPETENCE IFORÆLDREANSVARSSAGER7.1. BaggrundMed den familieretlige strukturreform (lov nr. 525 af 24. juni 2005), som trådte ikraft den 1. januar 2007, skete der store forandringer i behandlingen af sager omforældremyndighed og samvær. Reformen medførte et øget fokus på forligsbe-stræbelser i disse sager, hvilket førte til en række kompetencemæssige ændringer iforhold til statsforvaltningernes og domstolenes behandling heraf.Formålet med reformen var at etablere én fælles indgang i sager om separation,skilsmisse og forældremyndighed. Med reformen skulle alle sager begynde i stats-forvaltningen, hvor sager om forældremyndighed inden reformen blev anlagt di-rekte ved domstolene. Sigtet var at allokere en del af de ressourcer, som blev an-vendt ved domstolene og i statsamterne (nu statsforvaltningerne) til at træffe afgø-relse til i stedet at opnå forligsmæssige løsninger.I bemærkningerne til reformen fremgår bl.a.:uenighed om forældremyndighedskal tilvejebringes, er det nødvendigt, at alle sager herom begynder hos samme myndighed, så bor-gere kun skal henvende sig et sted. Det er besluttet, at sagerne fremover skal begynde i de nyestatsforvaltninger i modsætning til i dag, hvor sagerne anlægges direkte ved domstolene. Hervedskabes et enstrenget og mere gennemskueligt system, hvor alle opgaver i forbindelse med separation,skilsmisse og forældremyndighed samles et sted, idet statsforvaltningerne som statsamterneogså behandler alle sager om samvær, om størrelsen af ægtefællebidrag og om børnebidrag. Sagerneindbringes kun for retten, hvis der ikke under statsforvaltningernes vejledning og rådgivning opnåsenighed mellem parterne.Formålet med

I dag træffer statsamtet afgørelse om alle samværsspørgsmål, også selv om forældremyndigheds-spørgsmålet er afgjort af domstolene. Det er en naturlig og nødvendig følge af en familieretligstrukturreform, hvor enkle procedurer og helhedsløsninger prioriteres, at give forældre mulighed forat få en samtidig og samlet løsning eller afgørelse af forældremyndigheds- og samværsspørgsmålet,uanset om dette sker i statsforvaltningen eller i retten. Det foreslås derfor, at domstolene får kom-petence til at træffe afgørelser om samvær i forbindelse med behandlingen af sager om forældre-myndighed, der er indbragt for retten af statsforvaltningen, hvis en af forældrene anmoder om det.Se § 30 a, stk. 2, i forslaget til ændring af lov om forældremyndighed og samvær. Adgangen til-kommer kun forældre, når domstolene første gang skal tage stilling til forældremyndighedsspørgs-målet. Det foreslås derudover, at domstolene i disse tilfælde efter anmodning tillige kan tage stil-ling til anden kontakt end samvær, i form af f.eks. breve, telefonsamtaler og lignende. Forslaget

Reformen betød således bl.a., at domstolene blev tillagt en ny kompetence til atinddrage samværsspørgsmålet under en forældremyndighedssag. Af forarbejdernefremgår i øvrigt, at hensigten var, at der hurtigst muligt kunne findes en samletløsning for familierne, at nedbringe sagsbehandlingstiden samlet set, og at forbedremulighederne for forligsmæssige løsninger om spørgsmålet om forældremyndig-hed. Hensigten var også at undgå dobbeltbehandling i forhold til f.eks. børnesag-kyndige undersøgelser.Under overskrifteni reformens forarbejder er der grupperet 3 for-skellige målgrupper af forældre. Den første gruppe er forældre, der selv eventueltmed hjælp fra netværket er i stand til at indgå aftaler. Den næste gruppe har be-hov for bistand fra systemet i form af rådgivning m.v. for at kunne opnå enighed.Den sidste lille gruppe anlægger retssag og fortsætter hele vejen gennem sy-stemet. Det bemærkes på dette sted i forarbejderne, at det navnlig er midtergrup-pen, der er i fokus for reformen, og at det generelt er væsentligt, at både forældre-myndighedssager og separations- og skilsmissesager behandles så enkelt, uformeltog billigt for parterne som muligt.Forældreansvarsloven videreførte strukturreformens kompetencemæssige ændrin-ger og byggede herudover videre på reformens fokus på forligsbestræbelser.Af lovens § 38, stk. 3, fremgår det således, at forældre har mulighed for at anmoderetten om også at tage stilling til samværet og anden kontakt end samvær m.v., nårder er indbragt en sag om forældremyndighed efter § 11 eller om barnets bopælefter § 17 og under nærmere betingelser også efter § 14, stk. 1. Af bemærkningernetil bestemmelsen fremgår, at domstolene har mulighed for at tage stilling tilspørgsmålet om barnets fremtidige samlede forældrekontakt i alle sager anlagt efterlovens §§ 11 eller 17.Evalueringens omdrejningspunkt vedrørende dette tema var indledningsvist dom-stolenes rolle i forhold til sager, hvor det kommer på tale at fastsætte overvågetsamvær. Dette udsprang af en række drøftelser mellem de 2 landsretter og Familie-styrelsen, som er nærmere beskrevet nedenfor. På baggrund af de forskellige bi-drag til evalueringen blev temaet dog gjort bredere og omfatter således spørgsmåletom domstolenes kompetence i sager om fastsættelse af samvær generelt og her-under spørgsmålet om overvåget samvær. Den generelle kompetencefordeling be-røres også, da dette undervejs tillige er blevet drøftet.Belysningen af temaet sker hovedsagligt med afsæt i drøftelserne i den faglige eks-pertgruppe om evalueringen af forældreansvarsloven (bilag 10), drøftelser medstatsforvaltningerne (bilag 11) samt Familiestyrelsens drøftelser med landsretterne.Andre evalueringsbidrag er dog også inddraget, hvor dette er skønnet relevant.Centrale evaluerings-bidrag

7.2. Sagernes behandling i statsforvaltningerne ogved domstolene7.2.1. SAGERNES GANGMed strukturreformen blev der som nævnt ovenfor indført en form for parallel-kompetence i det administrative system og i domstolssystemet138. Begge systemerkan således træffe afgørelser om samvær, og statsforvaltningerne fik også mulighedfor at træffe midlertidige afgørelser om forældremyndighed og bopæl. Overordnetbetragtet betyder strukturreformen sammen med forældreansvarsloven, at:Alle sager om forældremyndighed (og bopæl) begynder i statsforvaltningerne ogkan ikke som tidligere anlægges direkte ved domstolene.Der er obligatoriske vejledningsmøder i forbindelse med statsforvaltningensbehandling af sager om forældremyndighed, bopæl og samvær.Der er tværfaglige vejledningsmøder i statsforvaltningen.Sager om forældremyndighed og bopæl indbringes for retten af statsforvaltnin-gen.Statsforvaltningerne har kompetence til at træffe midlertidige afgørelser omforældremyndighed og barnets bopæl.Domstolene har i visse forældremyndighedssager og i bopælssager kompetencetil at træffe afgørelser om samvær og anden kontakt m.v., herunder midlertidigeafgørelser.Af § 31 i forældreansvarsloven fremgår, at alle sager om forældremyndighed, bo-pæl og samvær m.v. indgives til statsforvaltningen, og at statsforvaltningen indkal-der parterne til et møde (obligatorisk vejledningsmøde). På dette møde skal detafklares, hvad der er sagens kerne, og parterne skal rådgives, vejledes samt oriente-res om de forskellige muligheder for børnesagkyndig rådgivning og konfliktmæg-ling. Et vigtigt punkt er også, at statsforvaltningen på dette tidlige tidspunkt skalsørge for at inddrage barnets perspektiv også med henblik på en eventuel for-ligsmæssig løsning. Af forarbejderne til strukturreformen fremgår af særlig interes-se i den sammenhæng, at statsforvaltningen skal være opmærksom på at behandlespørgsmål om forældremyndighed og samvær samlet, så forældrene under statsfor-valtningens behandling af sagen får mulighed for at få en samtidig og samlet løs-ning på disse spørgsmål.Opnår forældrene enighed om spørgsmålene under statsforvaltningens behandlingaf sagen, afslutter statsforvaltningen sagen. Forældremyndigheds- og/eller bopæls-sagen henlægges og eventuelle aftaler om samværet noteres, hvis forældrene øn-sker det. Opnår forældrene derimod ikke enighed om forældremyndighedenog/eller bopælen, skal statsforvaltningen slutte sagen, og sagen kan herefter ind-bringes for retten, hvis en af forældrene anmoder om det. Statsforvaltningen kantræffe en midlertidig afgørelse om forældremyndighed og/eller bopæl. Gælder138

uenigheden (også) samværet, skal statsforvaltningen træffe en afgørelse, medmin-dre samværssagen kan og ønskes inddraget under rettens behandling af en foræl-dremyndigheds- og/eller bopælssag.Statsforvaltningernes afgørelser om samvær og midlertidige afgørelser om foræl-dremyndighed og bopæl kan påklages til Familiestyrelsen.Indbringelsen for retten sker ved, at statsforvaltningen sender sagen til retten139. Iden forbindelse oplyses om årsagen til, at sagen blev sluttet i statsforvaltningen, ogder medsendes allerede indhentede oplysninger til brug for sagen, f.eks. en børne-sagkyndig undersøgelse.Retten kan tillige under behandlingen af sagen træffe midlertidige afgørelser omforældremyndighed, bopæl og samvær.Grafisk illustration af sagernes gang:

7.2.2. SAGSBEHANDLINGENS KENDETEGN OG METODERBehandlingen af sagerne i statsforvaltningerne og ved domstolene sker ud fra etforskelligt afsæt. Statsforvaltningen er således en administrativ offentlig myndig-hed, der træffer afgørelse i tvistsager. Statsforvaltningens sagsbehandling er under-lagt det såkaldte undersøgelsesprincip (officialprincippet), som har til formål at sik-re det faktiske og retlige grundlag for afgørelsen af en sag. Princippet indebærer, atmyndigheden er ansvarlig for at indhente de nødvendige oplysninger til brug forsagens afgørelse. Myndigheden beslutter, hvordan oplysningerne indhentes, oghvornår der er indhentet det tilstrækkelige beslutningsgrundlag.I statsforvaltningen er der med strukturreformen, og som videreført med forældre-ansvarsloven, nu 2 forskellige spor i sagsbehandlingen, som dog indbyrdes påvir-139

ker hinanden. Statsforvaltningens sagsbehandling har således fokus på et muligtforlig mellem forældrene og de oplysninger herunder om barnets perspektivder er centrale i den sammenhæng. Statsforvaltningen sagsbehandling har dog ogsåfokus på indhentelse af oplysninger til brug for eventuelt at kunne træffe en afgø-relse i partstvisten mellem 2 uenige forældre.Statsforvaltningen var tidlihylden. Børnesagkyndig rådgivning blev således indført i 1986, og konfliktmæglingblev en landsdækkende ordning i 2001. De seneste år har statsforvaltningens sags-behandling undergået en større forandring, og statsforvaltningen har nu som myn-dighed i større omfang fokus på at bistå forældre med at finde egne løsninger(hjælp til selvhjælp). Den tværfaglige sagsbehandling, hvor både en jurist og enbørnesagkyndig deltager i sagsbehandlingen, er et tydeligt eksempel på sagsbe-handlingens 2-delte fokus140.Retsplejelovens kapitel 42 indeholder reglerne om domstolenes behandling af sa-ger om forældremyndighed, bopæl og samvær. Som udgangspunkt forblev dom-stolenes behandling af disse familieretlige sager den samme efter strukturreformenbortset fra, at sagerne indbringes af statsforvaltningerne, uden at der udarbejdes enstævning. Spørgsmål om forældremyndighed, bopæl og samvær er indispositive,hvilket betyder, at retten ikke er bundet af parternes påstande. Retten påser såle-des, om det fornødne afgørelsesgrundlag er til stede, eller om der skal indhentesoplysninger, f.eks. ved en børnesagkyndig undersøgelse. Med forældreansvarslovenblev der i forhold til domstolene peget særligt på, at dommeren som led i domsto-lens sagsbehandling og sagsforberedelse kan udpege en børnesagkyndig til at delta-ge i forberedende retsmøder. Dette skulle ske med henblik på at styrke forligsbe-stræbelserne i retten, særligt i de sager, som ikke er blevet løst forligsmæssigt istatsforvaltningen.I denne forbindelse kan det nævnes, at der i evalueringsrapporten om dom til fæl-les forældremyndighed er foretaget en belysning af den retlige praksis imellem ret-terne. Undersøgelsen har her set på, om den retlige proces er organiseret ensartetpå tværs af retskredseneDen Klassiske RetssagogDen Nordsjællandske Model141. Førstnævnte indebærer et for-løb, hvor der i nogle tilfælde indkaldes til et kort forberedende retsmøde med hen-blik på at afklare konfliktens karakter. Herefter sker der berammelse af den såkald-te hovedforhandling. Efter denne tager dommeren stilling til, om sagen er tilstræk-keligt oplyst, eller om der skal indhente yderligere oplysninger. Sagen optages tildom, hvis parterne ikke finder en forligsmæssig løsning.Den Nordsjællandske Model sigter ifølge evalueringsundersøgelsen mere eksplicitpå, at der kan komme en forligsmæssig løsning i stand. Et centralt instrument erdet forberedende retsmøde med forældrene, som går forud for hovedforhandlin-140

7.3. Domstolenes kompetence til at træffe afgørelsei samværssagerEvalueringen af forældreansvarsloven har på dette punkt haft fokus på at afdækkefordele og ulemper ved den nuværende kompetencefordeling i samværssager. I denfaglige ekspertgruppe om evalueringen af forældreansvarsloven har det været mu-ligt at drøfte temaet med de professionelle aktører, som til daglig beskæftiger sigmed sager efter forældreansvarsloven. Temaet er som nævnt ovenfor dog også be-rørt i flere andre sammenhænge, hvilket også vil blive gengivet nedenfor.Familiestyrelsen har som overordnet instans på området siden lovens ikrafttrædel-se modtaget og samlet henvendelser om temaet, herunder navnlig fra statsforvalt-ningerne og domstolene. En række henvendelser vedrører konkrete sager, hvordomstolene har truffet afgørelse om (overvåget) samvær.

7.3.1. DOMSTOLENES KOMPETENCE I SAMVÆRSSAGERGENERELTI den faglige ekspertgruppe har der været overvejende enighed om, at det på bag-grund af erfaringerne siden lovens ikrafttræden vil være mest hensigtsmæssigt, atalle sager om samvær behandles administrativt af statsforvaltningerne med rekurstil Familiestyrelsen, og at domstolene således ikke fremover bør have denne kom-petence.Det er af ekspertgruppen bemærket, at intentionen med forældreansvarsloven pådette punkt har været at gøre det muligt for forældre at inddrage tvister om sam-g-hed og bopæl og dermed få en samlet afgørelse af spørgsmålene. Således har detikke været formålet, at retterne i realiteten skulle overtage statsforvaltningerneshenvist til, at der i praksis er eksempler på, at en sag undervejs udvikler sig til ateller fordi dommen alene ankes for så vidt angår samværet142.Det kan her indskydes, at det af evalueringsundersøgelsen om dom til fælles foræl-dremyndighed fremgår, at der i flere sager ses at være en diskrepans mellem sagens142

påstand og konfliktens egentlige indhold. Nogle af de interviewede dommere i un-dersøgelsen fremhæver således det lidt paradoksale i, at substansen i mange sagerom forældremyndighed (og bopæl) handler om samværsproblemer. Denne opfat-telse fremgår også af udsagn fra den faglige ekspertgruppe, hvor det er fremhævet,at den reelle konflikt mellem forældrene drejer sig om barnets bopæl og samværdvs. nærheden til barnet i det daglige, og at dette også i mange tilfælde er det reelleindhold af konflikten, når der rejses en sag om forældremyndighed143.Som det væsentligste argument er det fra den overvejende del af ekspertgruppenfremhævet, at samværssager efter deres karakter og ud fra de nu indvundne erfa-ringer ikke egner sig til behandling ved de civile retter, hvor opgaven er som endel af den dømmende myndighed at afgøre konkrete, velafgrænsede tvister mel-lem parterne på baggrund af de påstande, parterne nedlægger. Der er peget på, atsamværssagerne ofte har en anden karakter, idet de typisk er langt mere uafgræn-sede og detaljerige, at sagerne forandres undervejs, at forældrene ofte er usikre ideres ønsker, og at praktiske frem for retlige hensyn ofte er afgørende. Som ek-sempel er nævnt, at en part, der fører en sag med det hovedformål at blive bopæls-forælder, ofte ikke er psykisk parat144til at nedlægge en præcis (og detaljeret) på-stand om samværet145. Hertil kommer, at det ikke sjældent forekommer, at sam-værspåstanden for retten alene vedrører nogle enkelte punkter, eller at forholdeneændres umiddelbart efter dommen. Dette er i konflikt med, at den enkelte rets be-handling af sagen er afsluttet med dommens afsigelse, hvilket indebærer, at rettenikke i disse tilfælde kan genåbne sagen og ændre dommen. Parterne må her i stedethenvises til at indlede sagen på ny ved statsforvaltningen.Det er i denne forbindelse yderligere bemærket, at det kan være forbundet medprincipielle betænkeligheder, at statsforvaltningen umiddelbart efter, at en dom erafsagt, skal tage stilling til en ansøgning om ændring af det samvær, der er fastsat afretten.Over for ovenstående argumentation er det dog fra advokatside i ekspertgruppenbemærket, at rettens adgang til både at tage stilling til spørgsmål om forældremyn-dighed, bopæl og samvær er båret af et væsentligt hensyn til barnet og forældrenesamt muligheden for at få en samlet løsning (med det samme). Det er her opfattel-sen, at domstolene er gode til at håndtere samværssager, og at det bærende pro-blem alene er det overvågede samvær (se mere om overvåget samvær nedenfor).Under Familiestyrelsens løbende drøftelser med statsforvaltningernes kontorchefer(i Erfa-gruppen på forældreansvarslovens område) har spørgsmålet om kompeten-cefordelingen mellem statsforvaltningerne og domstolene ligeledes været et tema.Muligheden for samledeløsningerSamværssager erdetaljerige og er ogsåstyret af praktiske hensyn

Sammenfattende kan det herfra udledes, at statsforvaltningerne er opmærksommepå borgernes behov for hurtigt at kunne opnå en løsning på deres forskellige (menogså indbyrdes afhængige) problemstillinger, og at det er opfattelsen, at det er mestoptimalt, hvis en sådan løsning kan opnås ét sted. Statsforvaltningerne er her op-mærksomme på lovens intention om én indgang, forlig og helhedsløsninger. Frastatsforvaltningernes side opleves det dog ofte, at domstolene ikke i tilstrækkeligtomfang har taget stilling til samværsspørgsmålene, hvilket umiddelbart afsted-kommer en ny sag (om den samme materie) i statsforvaltningen. Dette oplevessom sagsforlængende og i modstrid med ovennævnte behov for og intention omsamlede løsninger ét sted. Der er også peget på, at en sådan (fornyet) behandling irealiteten er en sag om ændring af rettens afgørelse, som oftest ikke vil kunne afvi-ses i medfør af lovens § 39, hvis rettens begrundelse er utilstrækkelig eller upræ-cis146. Der peges tillige på en række sager, hvor forældrene ved uenighed ønskerdet samlede sagskompleks indbragt for retten (forældremyndighed og/eller bopælogsamvær) for derved at få sagen behandlet samlet af én instans, men hvor sam-værssagen efterfølgende hæves. Herudover peges overordnet også på det betænke-lige i, at statsforvaltningerne på denne måde umiddelbart efter en domstols afgø-relse kan ændre denne.Samlet set peges der fra statsforvaltningernes side på, at det fremover vil være mesthensigtsmæssigt, om samværssagerne alene blev behandlet i det administrative sy-stem. Statsforvaltningernes forslag om dette skal også ses i lyset af et forslag, somer fremkommet under drøftelserne i Erfa-gruppen, som vedrører et overordnetforslag til en ændret kompetencefordeling. Dette beskrives nedenfor i pkt. 7.4. ogindebærer forslag til et fuldstændigt enstrenget system.Af evalueringsundersøgelsen om dom til fælles forældremyndighed fremgår det afden del af undersøgelsens tilgang, der indebærer en række dommerinterviews, at defleste dommere var kritisk indstillede over for domstolenes mulighed for at træffeNogle fremhævede, at det er uigennemtænkt og kunstigt, at retten kun har kompe-tence til at træffe disse afgørelser inden for et begrænset område. Andre fremhæ-vede, at samværsafgørelser, herunder også afgørelser om overvåget samvær, forud-sætter et detaljeringsniveau, som harmonerer dårligt med domstolenes måde at ar-bejde på.Afslutningsvis kan det bemærkes, at det generelt fra navnlig dommerside i fleresammenhænge er fremhævet, at samarbejdsfladen mellem statsforvaltninger ogdomstole kunne være bedre, herunder særligt i forhold til udveksling af oplysnin-ger. I undersøgelsen fra Justitsministeriets Forskningskontor af belysningen af bar-nets perspektiv147konkluderes det, at der blandt dommere er et generelt ønske om,at sagerne er bedre oplyst, når de modtages fra statsforvaltningerne. Om dettehenvises nærmere til denne rapports kapitel 8, pkt. 8.6.

7.3.2. SÆRLIGT OM OVERVÅGET SAMVÆRSom nævnt indledningsvist i dette kapitel har Familiestyrelsen og de 2 landsretterhaft drøftelser om en række principielle og praktiske forhold, der vedrører fastsæt-telse af overvåget samvær i sager, der behandles af retterne.Landsretterne har således stillet spørgsmål ved, om der i forældreansvarsloven erhjemmel til at pålægge retterne at sikre, at der er mulighed for overvåget samvær.Derudover er det gjort gældende, at statsforvaltningerne i højere grad end retterneer egnede til at varetage selve gennemførelsen af et overvåget samvær, herunder attage stilling til eksakte tidspunkter, overvågningssted m.v. Det er påpeget, at derikke sjældent vil være behov for en efterfølgende ændring i eksempelvis tidspunk-ter for et overvåget samvær, og at det ikke stemmer overens med almindelig prak-sis i retterne at tage højde herfor.Styrelsen har henvist til, at forældreansvarsloven bygger på et klart princip om énfælles indgang ved behandlingen af disse sager og på en intention om samlede løs-ninger, uanset om sagen verserer i statsforvaltningen eller i retten. At retterneligesom statsforvaltningerne skal forestå den samlede tilrettelæggelse af samvæ-ret, herunder en eventuel overvågning, stemmer således efter styrelsens opfattelseoverens med grundtanken bag strukturreformen og forældreansvarsloven.Spørgsmålet har tillige været drøftet i den faglige ekspertgruppe om evalueringenaf forældreansvarsloven som et underpunkt til de ovenfor refererede mere generel-le drøftelser om retternes kompetence i samværssager. Her er det fra domstolssidegentaget, at domstolene ikke kan genoptage en sag, når der er afsagt dom. Rettenvil i dommen kunne bestemme, at der skal være samvær af et nærmere angivet om-fang, og at det i en periode skal være overvåget, men har ifølge denne opfattelseikke som opgave at indgå i den nærmere tilrettelæggelse og effektuering af over-vågningen, når dommen er afsagt. Det er som eksempel fremhævet, at retten ikkekan behandle de mange praktiske spørgsmål, der kan opstå, hvis overvågeren bli-ver syg, hvis en af parterne ønsker at få ændret tidspunkter for eller varigheden afdet overvågede samvær eller lignende.Det er af ekspertgruppen fremhævet, at landsretterne som konsekvens af dette i enrække tilfælde ved dommen har truffet afgørelse om overvåget samvær og fastsatde overordnede rammer for dette, men overladt det til statsforvaltningen at træffenærmere bestemmelse om den konkrete tilrettelæggelse og gennemførelse af sam-været. Dette har imidlertid ført til, at statsforvaltningen i disse tilfælde ofte har af-vist at medvirke til denne nærmere udmøntning af dommen under henvisning til,at der efter statsforvaltningens opfattelse ikke er adgang til at forestå planlæg-ningen af et samvær, der er fastsat af retten. I enkelte tilfælde har statsforvaltnin-gerne dog efter omstændighederne foretaget en udmøntning heraf dog således, atretten er bedt om at bekræfte, at de nærmere udgifter til samværets udførelse vilblive afholdt af denne.

Statsforvaltningerne har i de forskellige fora fremhævet, at spørgsmålet om retter-nes fastsættelse af overvåget samvær er særligt problematisk for statsforvaltninger-ne, idet dette løbende giver problemer i sagsbehandlingen og udgør en yderstuholdbar situation for de involverede parter. Statsforvaltningerne er således op-t-rventningom dette. Statsforvaltningerne peger overordnet på, at både statsforvaltningerneog domstolene har en originær kompetence i forhold til samvær, og at der ikkemellem systemerne er tale om et over/underordnelsesforhold, hvor der ville værehjemmel til at henvise en sag til nærmere udmøntning hos den underordnede in-stans og således heller ikke adgang til rekurs.Herudover peges på de praktiske vanskeligheder, det kan afstedkomme at skulleudfylde dommens rammer, idet dette er helt afhængigt af, at det er muligt i stats-forvaltningens regi148. Statsforvaltningen peger i den forbindelse også på det øko-nomiske aspekt, der er forbundet hermed, samt på den fornyede sagsbehand-ling(stid) dette også indebærer. Endelig er det fremhævet, at en sådan fornyet sags-behandling ofte kan føre til en reel ny materiel prøvelse, herunder en fornyet ind-dragelse af barnets perspektiv. Der er i den forbindelse bl.a. peget på, at statsfor-valtningerne ikke i alle tilfælde vil være enige i, at der skal fastsættes et overvågetsamvær. Det bemærkes særligt, at det i domstolsregi er muligt attil et overvåget samvær, hvilket ikke på samme måde er muligt i statsforvaltninger-ne.Som tidligere omtalt har Familiestyrelsen løbende fra statsforvaltningerne modta-get kopi af domme, hvor retterne har bedt statsforvaltningerne om at udfylde denærmere rammer for et overvåget samvær. Som eksempler er her nedenfor gengi-vet relevante uddrag af enkelte af dommene:fter bedst for børnene, at samværet mellem børnene og [far] er overvåget.Samværet fastsættes til 3 timer to gange månedligt på neutralt sted.Som påstanden om samvær er nedlagt og henset til de praktiske forhold, der må inddrages vedden nærmere tilrettelæggelse, overlades det til statsforvaltningen at træffe nærmere bestemmelse omtilrettelæggelsen af samværet, herunder tid og sted. Statsforvaltningens nærmere bestemmelse omtidspunkt for samvær vil herefter kunne danne grundlag for tvangsfuldbyrdelse, jf. retsplejelovens §478, stk. 1, nr.Eksempler fradomspraksis

7.4. Kompetencefordelingen i sager omfattet afforældreansvarslovenSom nævnt i pkt. 7.3.1. er der undervejs i evalueringsprocessen fremkommet for-slag om etForslaget om, at samværssager fremoveralene behandles administrativt er fra flere statsforvaltningers side også en del af etforslag, der indebærer et forslag til en ændret kompetencefordeling overordnet set.I ekspertgruppen er det fra statsforvaltningsside fremført, at det vil være hensigts-mæssigt, hvis statsforvaltningerne fik mulighed for at træffe endelige149afgørelserom forældremyndighed og barnets bopæl. Et sådant (egentligt) enstrenget systemville efter denne opfattelse medføre større gennemsigtighed for borgerne, som idag har svært ved at gennemskue de forskellige myndigheders kompetence i sager-ne. Det er videre anført, at en sådan kompetenceændring også vil medføre bedreforhandlings- og forligsmuligheder, og at statsforvaltningerne i konsekvens herafvil kunne forlige150endnu flere sager, ligesom den samlede sagsbehandlingstid, in-den borgerne får afklaret deres (endelige) retsstilling, må forventes at kunne afkor-tes betydeligt. Det er også påpeget, at en sådan ændring vil indebære, at barnet ikkeskal inddrages flere gange af forskellige myndigheder i det samme sagskompleks. I149

ekspertgruppen er det heroverfor fra advokatside anført, at en ændring af kompe-tencen vil være et stort tilbageslag og vil afstedkomme et behov for, at der tilføresmassive ressourcer til statsforvaltningerne. Det er her holdningen, at sådanneovervejelser kræver grundige undersøgelser af konsekvenserne, særligt i forhold tilbørn og forældre.Drøftelserne med Erfa-gruppen på forældreansvarslovens område har også ført til,at der fra nogle er fremkommet forslag om en ændret kompetencefordeling gene-relt i sager efter forældreansvarsloven. Der er herfra i det væsentlige tale om ensammenfaldende argumentation med det ovenfor anførte. Særligt bliver borgernesbehov for en forståelig struktur fremhævet, idet det anføres, at det ofte er svært forparterne at forstå, at de efter et vejledningsmøde i statsforvaltningen ikke også afdenne myndighed kan modtage en afgørelse (medmindre der er tale om en midler-tidig afgørelse efter lovens § 26). Det pointeres, at der efter forligsbestræbelserne istatsforvaltningen ofte opnås et ret indgående kendskab til sagen, hvorfor det sy-nes ressourcebesparende for systemet, om den samme myndighed (statsforvaltnin-gen) også kunne træffe den endelige afgørelse. Der peges også særligt på, at sagerom samvær indeholder lige så komplicerede problemstillinger som sager om foræl-dremyndighed, og at der er tale om de samme typer problemstillinger. Det er end-r-heden til barnet, herunder navnlig spørgsmålet om den fortsatte kontakt med bar-net efter en samlivsophævelse. Det er også i denne forbindelse fremhævet, at ret-ternes tilbageholdenhed med at tage detaljeret stilling til spørgsmål om samvær fø-overensstemmelse med intentionen om. Der tales herom behovet for konsekvens i kompetencestruktur og -regler. Endelig er det sær-skilt bemærket, at strukturen genererer et behov for midlertidige afgørelser151, og atdet retssikkerhedsmæssigt ville være at foretrække, at der træffes endelige afgørel-ser efter en egentlig realitetsbehandling.

7.5. Opsamling og overvejelserDen delte myndighedsstruktur på det familieretlige område har været genstand forflere drøftelser og reformtiltag gennem tiden, og også ændringer i den person- ogfamilieretlige lovgivning har ført til forskydninger mellem administration og dom-stole152. Den seneste udvikling med den familieretlige strukturreform og forældre-ansvarsloven er aktuelle eksempler på dette, hvor navnlig den familieretlige struk-turreform må siges at have haft stor betydning for rollefordelingen mellem myn-dighederne.I et overordnet perspektiv er der med reformen tale om et fokus på en målgruppe,som med hjælp og støtte kan finde egne og samlede løsninger på deres problemer i151

forbindelse med en samlivsophævelse. I forarbejderne beskrives, at problemer iforbindelse med en samlivsophævelse kan kategoriseres under forskellige over-skrifter som f.eks.samværogforældremyndighed,men at disse i virkeligheden udsprin-ger af og vedrører de samme forhold. Dette perspektiv førte med reformen såledestil, at alle sager om forældremyndighed, bopæl og samvær nu indledes i statsfor-valtningerne, hvor alle forældre tilbydes et (obligatorisk) vejledningsmøde og her-efter eventuelt også børnesagkyndig rådgivning eller konfliktmægling. I den sam-menhæng er det værd at bemærke, at statsforvaltningerne forliger 75 pct. af alle deindledte forældremyndigheds- og bopælssager, og også forliger et betragteligt antalsamværssager153.Evalueringsbidragene til dette emne er navnlig afgivet fra de professionelle aktørerpå området og er kendetegnet ved en forholdsvis ensartet argumentation. På bag-grund af disse bidrag er det muligt at opstille følgende relevante overvejelser:Skal domstolene fortsat kunne træffe afgørelse i samværssager og i hvilket om-fang?Bør rollefordelingen i sager efter forældreansvarsloven overvejes generelt?

7.5.1. SKAL DOMSTOLENE FORTSAT KUNNE TRÆFFE AFGØ-RELSE I SAMVÆRSSAGER OG I HVILKET OMFANGSom nævnt havde evalueringen et mere snævert fokus på domstolenes rolle i for-hold til sager, hvor det kommer på tale at fastsætte overvåget samvær. På baggrundaf evalueringsbidragene blev temaet dog udvidet til at omfatte spørgsmålet omdomstolenes kompetence i sager om fastsættelse af samvær generelt og herundersom et underpunkt spørgsmålet om overvåget samvær.Den gengivne problemstilling med det overvågede samvær er en særlig situation,men argumentationen er grundlæggende set den samme som for samværsspørgs-målet generelt. Hovedparten af aktørerne peger således på et behov for, at dissesager behandles i og af et system, der kan levere detaljerede, smidige og foranderli-ge løsninger, og denne argumentation gør sig i særlig grad gældende vedrørendeovervåget samvær. På den baggrund synes det mest hensigtsmæssigt indlednings-vist at gøre sig overvejelser om spørgsmålet samlet set.Der kan indledningsvist peges på, at overordnede overvejelser om ændringer afden nuværende rollefordeling i samværssager bør ske med afsæt i intentionen bagden familieretlige strukturreform. Overvejelser om eventuelle ændringer bør såle-des ske under hensyntagen til strukturen i og tankerne bag denne reform, idet dener det processuelle fundament for sagsbehandlingen og fundamentet for de mate-rielle regler på området.Overordnede overvejelserom rollefordelingen isamværssager bør skemed afsæt i denfamilieretligestrukturreform

Reformens målsætning var som nævnt indledningsvist i dette kapitel navnlig atved, at det med bistand fra systemet (statsforvaltningerne) er muligt at opnå enig-hed, og at sagerne således ikke går videre til domstolene. Reformens intention omat opnå forligsmæssige (og samlede) løsninger opnås således ved, at alle sager ind-ledes i statsforvaltningerne, og at der i dette system i meget høj grad indgås forligom forældremyndighed, bopæl og samvær, som det også er tilfældet. Det var ikkesigtet med reformen, at domstolene generelt skulle indlede sagsbehandlingen mednye forligsbestræbelser og børnesagkyndig bistand154. Dog indebar reformen, atdomstolene kan modtage sager, hvor parterne ikke har deltaget i forligsbestræbel-ser i det administrative system, hvorfor der blev peget på behovet for at styrkesagsforberedelsen i retten i disse sager.Reformen havde dog som nævnt også et underliggende sigte mod, at der også forden gruppe af sager, der går videre til domstolene, skulle være mulighed for samti-dige og samlede løsninger. Dette førte til en forskydning i rollefordelingen på om-rådet ved, at retterne fik mulighed for at træffe afgørelse i (visse) samværssager.Oprindeligt var det med reformen intentionen, at denne adgang til også at indbrin-ge samværsspørgsmål for domstolene kun skulle tilkomme forældre, når der førstegang skulle tages stilling til forældremyndighedsspørgsmålet, men med forældrean-svarsloven §§ 11 og 17 tilkommer denne mulighed nu forældre hver gang, der skaltages stilling til spørgsmålet om forældremyndighed og bopæl efter disse bestem-melser. Som tidligere nævnt har flere aktører peget på, at der på denne måde i langtvidere omfang, end det oprindeligt var tiltænkt, er givet mulighed for, at retternekan tage stilling til samværsspørgsmål155.Evalueringsbidragene til dette emne tegner et forholdsvis klart billede af, at der isystemet er et overordnet ønske om, at rollefordelingen i samværssagerne overve-jes på ny. Det skal dog understreges, at der i evalueringsbidragene også er aktører,der finder det problematisk at foretage en ny ændring af rollerne i samværssager.I den faglige ekspertgruppe er det fra myndighedsside samstemmende fremhævet,at sagerne egner sig bedst til et administrativt system, og dette er også essensen afdrøftelserne med Erfa-gruppen på forældreansvarslovens område. Der peges på, atsamværssagernes karakter gør dem uegnede til at blive behandlet ved retterne. Dertales om detaljerige sager, der er svære at afgrænse, og det fremhæves, at påstande-ne sjældent er præcise, men at afgørelserne ofte skal kunne regulere forhold ned ir-vejs og umiddelbart efter, at en afgørelse er truffet.Der kan særligt peges på det problematiske i, at nogle forældremyndigheds- og bo-pælssager udvikler sig til rene samværssager, fordi der f.eks. opnås enighed om ho-154

vedspørgsmålet, eller fordi dommen alene ankes vedrørende samværsspørgsmål.Det er også problematisk, når samværssager hæves ved retterne for derefter at bli-ve indledt (på ny) i statsforvaltningerne156. Ingen af delene ses at være i overens-stemmelse med formålet med den familieretlige strukturreform.En relevant betragtning er også det samlede antal sager i henholdsvis statsforvalt-ningerne og ved retterne. Det administrative system behandler således langt de fle-ste sager om samvær. Af tabellen i denne rapports kapitel 1, pkt. 1.3., fremgår, atder årligt er op mod 20.000 sagsforløb om samvær i statsforvaltningerne. Til sam-menligning fremgår det af evalueringsundersøgelsen om dom til fælles forældre-myndighed, at byretterne i 2009 traf afgørelse om samvær i 346 sager, hvilket sva-rer til 18 pct. af de sager, der var det pågældende år i byretterne157, og at det i 7 pct.af disse blev besluttet, at der skulle være overvåget samvær. Den meget store vo-lumen i det administrative system fører til en høj grad af ekspertise, hvortil kom-mer, at statsforvaltningerne gennem styrelsens klagesagsbehandling bliver holdtløbende orienteret om praksis på området. Styrelsen udarbejder tillige vejledningertil statsforvaltningen om behandlingen af sagerne. Praksis og vejledninger på om-rådet er ikke bindende for domstolene, men det er af stor betydning, at praksis påområdet forbliver ensartet, og at det derfor vil være forbundet med principiellebetænkeligheder, hvis statsforvaltningernes og domstolenes praksis på områdetafviger fra hinanden. Dette er også et vigtigt hensyn at inddrage i overvejelser om-kring rollefordelingen på området.Det kan bemærkes, at en rolleforskydning ikke ville ændre den overordnede mål-sætning om én indgang og forligsbestræbelser, men at der for den (relativt lille)gruppe af sager, der sendes videre til domstolene ville være tale om, at det ikkelængere var muligt at opnå samlede løsninger i dette forum. Særligt er det dog vig-tigt at fremhæve, at sagerne, der videresendes til retterne ses at have betydeligeproblembelastninger og at være forholdsvis konflikttunge. Dette bør føre til enøget opmærksomhed på, at sagerne behandles så hensigtsmæssigt som muligt forde involverede parter158.Sammenfattende ses det ud fra de foreliggende evalueringsbidrag at være relevantat drøfte, om der bør ske en rolleforskydning i samværssager, sådan at disse alenebehandles i det administrative system, som det var tilfældet, inden den familieretli-ge strukturreform trådte i kraft. Det bør således indgå med betydelig vægt, at myn-dighedsrepræsentanter peger på, at sagernes karakter gør dem uegnede til en dom-e-merne er i modstrid med reformens intentioner hvor behandlingen af sagerneikke virker efter hensigten.En eventuel bevarelse af den nuværende rollefordeling i samværssager bør ud frade foreliggende evalueringsbidrag føre til overvejelser af, om domstolene børhave mulighed for at træffe afgørelse om samvær i alle tilfælde. Strukturreformens156

oprindelige intention om, at samværssagen kunne behandles som et vedhæng til enforældremyndighedssag159, når der første gang blev taget stilling til en sådan, sessåledes ændret med forældreansvarsloven, hvor der blev givet mulighed for atmedbehandle samvær i alle sager om forældremyndighed efter § 11 og i alle bo-pælssager efter § 17. I forhold til lovens § 14, stk. 1, blev det imidlertid bestemt, atsamværssager alene kunne ”medbehandles”, når en ugift far, der ikke har haft del iforældremyndigheden, rejser en sag første gang. Se mere om denne problemstillingi kapitel 8, pkt. 8.4.Særligt om det overvågede samvær skal det påpeges at der med den ovenfor be-skrevne problemstilling er opstået en uholdbar situation for både parterne ogmyndighederne, og at evalueringen af loven bør føre til, at dette forhold afklares.Der er fra domstolsside fremført argumenter, der bør indgå i evalueringen medbetydelig vægt. Det er givet, at der med bestemmelser om overvåget samvær er taleom en udmøntning af praktiske forhold, og at der ofte vil kunne opstå behov forhurtige justeringer af mere eller mindre praktisk karakter. Dette synes problematiskud fra en traditionel forståelse af domstolenes rolle. Samtidig synes det dog – in-den for de nuværende rammer – ikke at være hensigtsmæssigt i forhold til parterneat overlade en nærmere praktisk udmøntning af en domstols overordnede fastsæt-telse af et overvåget samvær til det administrative system. Det vil således væreendog meget vanskeligt at undgå, at et flertal af sagerne undergives en fornyet ma-teriel prøvelse, sagerne ville trække unødigt ud, og praktiske og økonomiske for-hold ville besværliggøre og i nogle tilfælde umuliggøre en sådan løsning. Hertilkommer behovet for at overveje spørgsmålet om statsforvaltningernes og domsto-lenes indbyrdes forhold, idet begge myndigheder har kompetence til at træffe en-delige afgørelser om samvær. Fører overvejelserne til, at statsforvaltningerne skalforetage udmøntningen af domstolenes afgørelser om overvåget samvær, vil dettesåledes indebære, at der skal tages højde for og nærmere stilling til disse forhold.Styrelsen skal endvidere henvise til denne rapports kapitel 8, pkt. 8.4. og 8.5. ved-rørende forskellige problemstillinger forbundet med forumskiftet mellem statsfor-valtningerne og domstolene.Særligt om overvågetsamvær

retternes kompetence i samværssager. Spørgsmålet om en eventuel ændring afkompetencedelingen i samværssager bør – som det er nævnt af professionelle ak-tører på området – i givet fald ses i perspektiv af den overordnede struktur.I den familieretlige strukturreform er det i forarbejderne bemærket:”Statsforvaltningerne skal – som det gælder for statsamterne i dag – ikke træffe endelige afgørel-ser i tvister om forældremyndighed, bortset fra i dødsfaldssituationer, jf. § 14 i lov om forældre-myndighed og samvær, idet retstilstanden her ikke foreslås ændret. Det er vigtigt for børn og for-ældre samt ud fra retssikkerheds- og menneskerettighedssynspunkter, at domstolenes kompetencetil at træffe afgørelse i uløselige tvistsituationer bevares. Dermed kan mulighederne for en doms-forhandling, hvor forældrene og eventuelle vidner afgiver forklaring under strafansvar, og hvordommeren får et umiddelbart indtryk af parterne, fortsat udnyttes. ”Som det således også fremgår af ovennævnte tekst fra strukturreformens forarbej-der, ville der med et forslag om en overordnet ændring af rollefordelingen væretale om en grundlæggende ændring af det familieretlige system, hvilket nødvendig-vis ville kræve et selvstændigt analysearbejde. I disse overvejelser ville også skulleindgå, at domstolene på området traditionelt set har truffet afgørelse i egentligetvistsager, hvor særlige retssikkerhedsmæssige betragtninger i forhold til parterneog sagernes karakter har begrundet det. Heroverfor ville det samtidig skulle ind-drages, at der administrativt forliges et meget stort antal af disse tvister, der harnærheden til barnet som egentlig konfliktkerne, og at det følger af den familieretli-ge strukturreform, at sagerne skal håndteres så enkelt som muligt for parterne.

8.2. Adgangen til at rejse nye sager om forældre-myndighed og barnets bopælEt bærende princip i forældreansvarsloven er som tidligere nævnt, at en afgørelseved der forstås den til enhver tid bedst tænkeligeløsning for hvert enkelt barn en løsning der beror på en individuel vurdering afnetop dette barns forhold.Dette princip indebærer umiddelbart, at enhver ansøgning om forældremyndighed,barnets bopæl og samvær, herunder ændringsansøgning, skal undergives behand-ling med henblik på en aktuel vurdering af, hvad der er bedst for barnet.Det er imidlertid også med afsæt i vurderingen af, hvad der er bedst for barnetmuligt at afvise at behandle en ansøgning om ændring af samværsafgørelser, hvisbarnets forhold ikke har ændret sig væsentligt161. Den bagvedliggende tanke er, atdet ikke er bedst for barnet, hvis der konstant verserer en sag, idet dette kan påvir-ke barnet.Det er den ansøgende forælder, der skal påvise, at der foreligger en væsentlig æn-dring, eller sandsynliggøre, at en ændring vil være bedst for barnet. Reglen er envn-dighed og samvær, hvorefter statsforvaltningerne kunne afslå at ændre et samvær,hvis der ikke var væsentligt forandrede forhold. Ved videreførelsen blev kriterietkoblet sammen med en mulighed for at afvise at behandle en ansøgning, og krite-riets betydning blev således understreget162.Hensigten bag reglen er ifølge betænkningen bag forældreansvarsloven163at dæm-uro for barnet, samt at gøre det klart for forældrene, at de har et fælles ansvar for,at samværet bliver gennemført på en måde, der er hensigtsmæssig for barnet, jf.også bemærkningerne til loven. Afvisningsbestemmelsen er endvidere udtryk for,at afgørelser om samvær alene skal fastlægge de overordnede rammer for samvæ-ret, mens forældrene selv må søge at løse spørgsmål af mere detailpræget karakter,eventuelt gennem børnesagkyndig rådgivning eller konfliktmægling.Forældreansvarsloven indeholder ikke en tilsvarende regel for så vidt angår ansøg-ninger om forældremyndighed og barnets bopæl, hvilket betyder, at en forælderumiddelbart efter afslutningen af en sådan sag kan indlede en ny. Uanset at myn-dighederne måtte forsøge at skabe ro omkring barnet ved at anvende mulighedenfor at afvise en ansøgning om ændring af samværet, så vil uroen kunne fortsætte påForældreansvarslovenindeholder ikke en mulig-hed for at afvise ansøg-ninger om forældremyn-dighed og barnets bopælEn vurdering af hvad derer bedst for barnet kanogså føre til en begræns-ning i adgangen til atstarte en samværssag

8.2.1. FORSLAG OM INDFØRELSE AF EN AFVISNINGSBE-STEMMELSE FOR ANSØGNINGER OM FORÆLDREMYNDIG-HED EFTER § 11 OG § 14 SAMT OM BARNETS BOPÆL EFTER§ 17I drøftelserne med statsforvaltningerne om § 39 har alle statsforvaltninger pegetpå, at det vil være hensigtsmæssigt at indføre en bestemmelse, som gør det muligtat dæmme op for gentagne ansøgninger om forældremyndighed og barnets bopæl.Ansøgningerne skal således kunne afvises, hvis forholdene ikke har ændret sig væ-sentligt, eller en ændring ikke i øvrigt må formodes at være bedst for barnet. Stats-forvaltningerne oplever, at vedvarende sager er en meget stor belastning for bar-net, da forældrenes uro og konflikt påvirker barnet.Det er af statsforvaltningerne anført, at indførelsen af ”én indgang”, som betyder,at sagerne starter i det administrative og ikke i det retslige system, har gjort det let-tere for forældrene at rejse disse sager. En sag kan således indledes alene ved entelefonopringning til statsforvaltningen. Strukturreformen på det familieretlige om-råde betød endvidere, at forældrene ikke længere skal udfærdige en stævning for atfå sagerne behandlet af retten, idet statsforvaltningerne indbringer sagerne for ret-ten. Der er altså ingen ”hindringer” for at starte en sag, uanset at der umiddelbartforinden måtte være truffet afgørelse i retslig regi. Det er erfaringen, at den ube-grænsede adgang til på ny at rejse en sag i enkelte tilfælde udnyttes af forældre, derikke vil acceptere en domstolsafgørelse, der går dem imod. Disse forældre rejserderfor sagen igen, selvom forholdene ikke har ændret sig væsentligt siden afslut-ningen af sagen i retten.En række af de sager, som rejses som forældremyndigheds- eller bopælssager, erifølge statsforvaltningerne reelt samværssager. Statsforvaltningerne foreslår, at detogså i disse situationer skal være muligt at afvise en forældremyndigheds- eller bo-pælsansøgning. En statsforvaltning udtrykker dog et vist forbehold over for indfø-Strukturreformen på detfamilieretlige område hargjort det lettere at rejsesager

Det bemærkes, at det af retsplejelovens § 448 e fremgår, at:”Omstændigheder, som er eller kunne være gjort gæl-dende i en tidligere sag om ægteskab, forældremyndighed eller barnets bopæl, der er pådømt i realiteten, kan ikkebenyttes som søgsmålsgrundlag i en ny sag.”Som eksempler fra retspraksis, hvor der var nedlagt påstand om afvis-ning efter denne bestemmelse, kan nævnes to domme. I den ene (TFA 2011.32V) var spørgsmålet om forældre-myndighed senest blevet behandlet af domstolene i november 2008 og i den anden (TFA2011.53V) i august 2008.Ingen af dommene tog påstanden om afvisning til følge, idet grundlaget for afgørelsen ikke var det samme som un-der den tidligere sag. Det fremgår af dommene, at spørgsmålet om afvisning først blev vurderet efter hovedfor-handlingen, og at der således ikke skete en forhåndsafvisning af sagen.

relsen af et system, hvor statsforvaltningerne qua en afvisningsbestemmelse reeltbeslutter, om sagen skal kunne indbringes for domstolene.Også på det familieretlige kursus i november 2010 gav statsforvaltningernes med-arbejdere udtryk for et behov for at kunne standse gentagne ansøgninger om for-ældremyndighed og barnets bopæl.I den faglige ekspertgruppe om evalueringen af forældreansvarsloven er mulighe-den for at afvise de gentagne ansøgninger også drøftet. Navnlig af hensyn til bar-net er der således udtrykt behov for at kunne begrænse adgangen til at rejse nyesager. Det er foreslået, at der indføres krav om væsentligt forandrede forhold, forat der kan ske en ændring af forældremyndigheden eller barnets bopæl, herunderhvis sagen reelt drejer sig om samvær. Baggrunden for forslaget er, at den bredeadgang til igen og igen at indlede disse sager er processkabende, og at det kan væreen betydelig belastning for et barn at være genstand for forældrenes procesførelse.På dialogmødet i foråret 2010 med en række relevante aktører på området blev deti tråd med ovenstående anført, at der er behov for en ”stopklods” i sager, der rej-ses kontinuerligt.Af den kvalitative undersøgelse af belysningen af barnets perspektiv165fremgår detogså, at de interviewede repræsentanter for systemet stillede forslag om, at der ind-føres en spærreregel eller en karenstid, så det ikke er muligt at anlægge en ny sagumiddelbart efter en afgørelse, bl.a. for at skåne barnet for gentagen inddragelse.

8.2.2. OPSAMLING OG OVERVEJELSER OM ADGANGEN TILAT REJSE NYE SAGER OM FORÆLDREMYNDIGHED OG BAR-NETS BOPÆLDet kunne overvejes at tillægge myndighederne kompetence til at dæmme op forevigt verserende forældremyndigheds- og bopælssager. Der skal i den forbindelsebl.a. henvises til, at de sager, der ender ved domstolene, ifølge evalueringsundersø-gelsen om dom til fælles forældremyndighed må anses for særligt problemtunge.Dertil kommer, at Familiestyrelsens sagskatalog over tunge samværssager166viser,hvordan disse tunge sager bl.a. på grund af konfliktniveauet kompliceres og blivermeget langvarige som følge af forældrenes gentagne ansøgninger og henvendelser.De gennemgåede sager har således – med undtagelse af 3 sager – verseret fra 1½-2år og helt op til 7-8 år, og der er eksempler på sager, hvor spørgsmålet om foræl-dremyndighed er blevet rejst 4 gange på ca. 4 år.167Det bemærkes i sammenhæng hermed, at strukturreformen på det familieretligeområde og indførelsen af ”én indgang” betyder, at statsforvaltningerne skal udfol-de relevante forligsbestræbelser ved behandlingen af en ansøgning og således også165166

gennemføre et (obligatorisk) vejledningsmøde med forældrene. Uanset at statsfor-valtningerne ikke kan træffe endelig afgørelse, må det lægges til grund, at den ind-ledende og centrale del af sagsbehandlingen, som foregår i statsforvaltningerne, vilskabe uro for barnet – eller cementere en allerede eksisterende uro.Der er samstemmende fra aktørerne på området peget på et behov for at indføreen mulighed for at afvise ændringsansøgninger efter §§ 11, 14 og 17.Det bør i lyset heraf drøftes, om der skal skabes hjemmel i lovgivningen til at afvi-se gentagne ansøgninger. Det bør samtidig overvejes, hvilke overordnede kriterierder i så fald skal være opfyldt, før der kan ske afvisning.For så vidt angår spørgsmålet om kriterier skal der henvises til, at det er foreslået,at den eksisterende mulighed for at afvise ændringsansøgninger i samværssagerudvides til også at omfatte sager efter §§ 11, 14 og 17. Kriteriet i den eksisterendebestemmelse er, at barnets forhold skal være væsentligt ændrede, eller at en æn-dring i øvrigt ikke vurderes at ville kunne være bedst for barnet.Et andet forhold, som vil kunne indgå i drøftelserne, er spørgsmålet om, hvorvidtstatsforvaltningerne eller retterne skal have afvisningskompetencen. Det bemærkesi forhold hertil, at statsforvaltningerne ikke har kompetence til at træffe endeligafgørelse i disse sager. Det skal dog samtidig påpeges, at statsforvaltningerne kanafvise en ansøgning om forældremyndighed eller barnets bopæl, hvis Danmarkikke har international kompetence i sagen, og at beslutningen om at afvise ansøg-ningen efterfølgende kan indbringes for retten. Endvidere henvises til ovenfor omden uro, som også følger af sagsbehandlingen i statsforvaltningen.

8.3. Orienteringsret m.v. – § 23Efter § 23 kan en forælder, der ikke har del i forældremyndigheden, få orienteringom barnets forhold fra skoler, børneinstitutioner, social- og sundhedsvæsenet samtprivate sygehuse, privat praktiserende læger og tandlæger. Bestemmelsen blev ud-videt med forældreansvarsloven, sådan at forælderen også fik ret til at få udleveretdokumenter om barnets forhold, hvis disse findes på skoler og i børneinstitutioner,og til efter anmodning at få orientering om og deltage i generelle sociale aktiviteterpå barnets skole og børneinstitution.Familiestyrelsen skal pege på, at efter lov om forældremyndighed og samvær villeen sag om ophævelse af fælles forældremyndighed altid føre til, at en af forældrenefik frataget forældremyndigheden, idet der ikke var mulighed for at dømme til fæl-les forældremyndighed. I dag kan den fælles forældremyndighed kun ophæves, hvisder foreligger tungtvejende grunde, som f.eks. vold eller svære samarbejdsproble-mer, jf. § 11.Denne ændring af retstilstanden betyder, at kredsen af forældre, som benytter § 23,i et vist omfang har ændret sig. Dette kan føre til overvejelser om, hvorvidt det måanses som bedst for barnet, at særligt adgangen til at deltage i generelle sociale ar-EVALUERING AF FORÆLDREANSVARSLOVEN149

8.4. Kompetencen til at træffe afgørelse om samværm.v. – § 38, stk. 1 og 3Af § 38, stk. 1, fremgår, at afgørelser om samvær, om anden kontakt og om ud-landsrejse som hovedregel træffes af statsforvaltningen. Retten har dog efter § 38,stk. 3, også kompetence til at træffe afgørelse herom, hvis der indbringes en sagom forældremyndighed eller barnets bopæl for retten. Denne kompetence omfat-ter også midlertidige afgørelser om samvær eller om anden kontakt, jf. § 29, stk. 1,2. pkt. Det er en betingelse for, at retten kan medtage spørgsmålet om samvær, omanden kontakt eller om udlandsrejse under retssagen, at der foreligger en anmod-ning herom fra en af forældrene.Familiestyrelsen skal bemærke, at det af § 38, stk. 3, fremgår, at retten i forældre-myndighedssager efter § 14, stk. 1, alene har mulighed for at inddrage spørgsmåletom samvær m.v. under retssagen, når en ugift far ikke har haft del i forældremyn-digheden, og det er første gang, sag herom er indbragt for retten.Af lovbemærkningerne fremgår, at baggrunden for bestemmelsen er, at det ikkebør være muligt at få en dom om et samværsspørgsmål, når der er eneforældre-myndighed etableret ved aftale eller dom, idet der i disse tilfælde må forventes alle-rede at være taget stilling til samværsspørgsmålet. Det fremgår også, at afgrænsnin-gen er identisk med den type sager, hvor der ikke automatisk af retten gives friproces, men hvor ansøgning herom skal indgives til Civilstyrelsen, der udover attage stilling til, om de økonomiske betingelser er opfyldt, skal vurdere ansøgerensudsigt til at få medhold, jf. retsplejelovens § 327.Familiestyrelsen skal bemærke, at adgangen til at få en domstolsafgørelse om sam-vær efter strukturreformen (men før forældreansvarsloven) var begrænset til sager,hvor domstolene første gang skal tage stilling til en forældremyndighedstvist.Adgangen til at få en domstolsafgørelse blev imidlertid udvidet med forældrean-svarsloven, sådan at bestemmelsen også vil kunne finde anvendelse, hvis foræl-dremyndighedsspørgsmålet bliver indbragt for retten flere gange. Dette var enkonsekvens af, at der med forældreansvarsloven blev mulighed for at dømme tilfortsat fælles forældremyndighed, selvom den ene af forældrene ønsker den ophæ-vet, jf. § 11. Domstolene har således mulighed for efter § 38, stk. 3, at tage stillingtil spørgsmålet om barnets fremtidige samlede forældrekontakt i alle forældremyn-digheds- og bopælssager anlagt efter §§ 11 eller 17.168

I forlængelse heraf henviser styrelsen til, at det af bemærkningerne til lov nr. 525 af24. juni 2005 (strukturreformen) fremgår, at hensigten med, at domstolene oprin-delig fik kompetence til at træffe afgørelser om samvær, var at skabe adgang til, atforældre og børn kan få en samtidig og samlet løsning af forældremyndigheds- ogsamværsspørgsmål, uanset om dette sker i statsforvaltningen eller i retten. Medforældreansvarslovens udvidelse af domstolenes adgang til at træffe afgørelse omsamvær m.v. til også at omfatte sager, hvor forældremyndighedsspørgsmålet tidli-gere har været indbragt for retten, skal styrelsen bemærke, at det kan virke uhen-sigtsmæssigt, at denne mulighed ikke også omfatter sager efter § 14, stk. 1, hvorforældremyndighedsspørgsmålet tidligere har været indbragt for retten.I forhold til den delte kompetence mellem statsforvaltningerne og domstolene tilat træffe afgørelse om samvær skal Familiestyrelsen bemærke, at der i praksis harværet situationer, hvor der er opstået tvivl om, hvilken myndighed (statsforvaltnin-gen eller retten) der har haft kompetence til at træffe afgørelse om samvær, herun-der midlertidig afgørelse om samvær efter § 29, stk. 1. Dette har f.eks. været tilfæl-det i den situation, hvor statsforvaltningen har afsluttet en forældremyndigheds-eller bopælssag, og hvor en eller begge forældre har bedt om, at retten også skaltage stilling til samværet, men hvor sagen endnu ikke er indbragt for retten. Der erogså blevet stillet spørgsmålstegn ved, om det er statsforvaltningen eller retten, derskal behandle ansøgninger om erstatningssamvær, når sagen er indbragt for retten,og retten er blevet bedt om også at tage stilling til samværet. Der kan på den bag-grund efter styrelsens opfattelse være behov for, at spørgsmålet om en afklaring afden delte kompetence til at træffe afgørelse om samvær inddrages i evaluerings-processen.Styrelsen skal dog bemærke, at ovennævnte overvejelser skal ses i nær sammen-hæng med overvejelserne i denne rapports kapitel 7 om rollefordelingen i sam-værssager.Den delte kompetencemellem statsforvaltnin-gerne og domstolene til attræffe afgørelse om sam-vær

8.5. Klageadgang til Familiestyrelsen, når en foræl-dremyndigheds- eller bopælssag er sendt til rettenDer blev med den familieretlige strukturreform169, som trådte i kraft den 1. januar2007, indført en delt kompetence mellem statsforvaltningen og retten til at træffemidlertidige afgørelser om forældremyndighed og samvær. Med forældreansvarslo-ven blev denne delte kompetence udvidet til også at omfatte midlertidige afgørel-ser om barnets bopæl.Statsforvaltningens midlertidige afgørelser om forældremyndighed, barnets bopælog samvær kan påklages til Familiestyrelsen. Denne klageadgang gælder, uanset omforældremyndigheds- eller bopælssagen er indbragt for retten.

Familiestyrelsen skal bemærke, at det efter styrelsens opfattelse kan virke uhen-sigtsmæssigt, at Familiestyrelsen kan tage stilling til statsforvaltningens midlertidigeafgørelser om forældremyndighed, barnets bopæl og samvær, når disse spørgsmålbehandles under en retssag.Dette skyldes dels, at den nuværende retstilstand indebærer, at de samme spørgs-mål derved behandles samtidig af det administrative system og af domstolene,hvilket ikke ses at være i overensstemmelse med strukturreformens grundtanke omet enstrenget system, dels at styrelsens reaktionsmuligheder i forhold til statsfor-valtningernes midlertidige afgørelser begrænses i det øjeblik, sagen indbringes forretten. Familiestyrelsen har således efter sagens indbringelse for retten ikke mulig-hed for at hjemvise sagen til fornyet behandling i statsforvaltningen, da sagen ikkelængere verserer i statsforvaltningen, og statsforvaltningen derfor ikke har kompe-tence til at behandle sagen.Sagens indbringelse for retten indebærer endvidere, at retten under retssagen harmulighed for efter anmodning at ændre statsforvaltningens midlertidige afgørelseom forældremyndighed, barnets bopæl eller samvær efter lovens § 30. Der kan så-ledes forekomme tilfælde, hvor Familiestyrelsen behandler en klage over statsfor-valtningens midlertidige afgørelse om forældremyndighed, barnets bopæl ellersamvær samtidig med, at retten behandler en anmodning om ændring af den sam-me midlertidige afgørelse.Omvendt indebærer den nuværende retstilstand, at Familiestyrelsen som admini-strativ myndighed har mulighed for at reagere hurtigt i forhold til statsforvaltnin-gernes midlertidige afgørelser og inden for kort tid træffe en afgørelse om ændringaf statsforvaltningens midlertidige afgørelse, hvis der af hensyn til barnet er behovherfor.Det er Familiestyrelsens opfattelse, at der i evalueringsprocessen kan være behovfor at se nærmere på, om der er grundlag for at foretage ændringer i forhold til kla-geadgangen over statsforvaltningens midlertidige afgørelser om forældremyndig-hed, barnets bopæl og samvær, når disse spørgsmål er indbragt for retten.

8.6. Statsforvaltningens indbringelse af sager omforældremyndighed og barnets bopæl for rettenNår statsforvaltningen indbringer en sag om forældremyndighed og/eller barnetsbopæl for retten, skal statsforvaltningen fremsende en række oplysninger og mate-riale fra sagen til retten. Det fremgår således af Familiestyrelsens vejledning omforældremyndighed og barnets bopæl170, at statsforvaltningen skal meddele retten,efter hvilken bestemmelse sagen indbringes, forældrenes navne og adresser samthvilke børn, der er omfattet af sagen, om der ansøges om fri proces, og om der eradvokatrepræsentation i sagen. Derudover skal statsforvaltningen oplyse antallet afvejledningsmøder, børnesagkyndige rådgivninger og konfliktmæglinger, men stats-170

forvaltningen må ikke videregive oplysninger om indholdet af forligsmæssige be-stræbelser. Det fremgår videre, at statsforvaltningen skal medsende følgende tilretten:••••••••Dokumentation for, hvem der har forældremyndigheden.Notat om samtale med barnet.Børnesagkyndig erklæring eller undersøgelse.Udtalelser fra institution.Udtalelser fra skole.Udtalelser fra kommune.Udtalelser fra andre relevante myndigheder.Afgørelser eller aftaler om forældremyndighed og/eller barnets bopæl, herundermidlertidige afgørelser.•Afgørelser eller aftaler om samvær, herunder midlertidige afgørelser.Af undersøgelsen af belysningen af barnets perspektiv fremgår, at det fra dommer-side er nævnt,atsagerne generelt er meget lidt oplyste, når de modtages fra stats-forvaltningerne,atdet ikke altid fremgår, efter hvilken bestemmelse sagen indbrin-ges, ogatde relevante dokumenter ikke i alle tilfælde sendes med i de sager, hvorbarnets perspektiv er belyst yderligere i statsforvaltningen. Omvendt har medar-bejdere i statsforvaltningerne nævnt, at de påkrævede dokumenter medsendes, nårstatsforvaltningen indbringer en sag for retten171.Familiestyrelsen skal bemærke, at statsforvaltningen ved vurderingen af, om der ergrundlag for at afslutte behandlingen af en forældremyndigheds- eller bopælssag istatsforvaltningen på den ene side skal tage hensyn til, at der skal være fokus påforligsbestræbelser, og på den anden side at undgå unødige forsinkelser i sagsbe-handlingen. Det fremgår således bl.a. af bemærkningerne til lov nr. 525 af 24. juni2005 (strukturreformen), at:”Tvister, der viser sig uløselige, må på et hensigtsmæssigt og såtidligt tidspunkt som muligt indbringes for domstolene.”Baggrunden for, at statsforvaltnin-gen ikke medsender f.eks. notater om samtaler med barnet og udtalelser fra institu-tioner m.v., kan således skyldes, at statsforvaltningen ikke har afholdt en samtaleeller indhentet yderligere oplysninger, fordi det vurderes, at der ikke er forligspo-tentiale.Styrelsen skal dog bemærke, at der ses at være et behov for, at spørgsmålet om,hvilke oplysninger statsforvaltningen skal sende til retten i forbindelse med stats-forvaltningens indbringelse af en forældremyndigheds- eller bopælssag, inddrages ievalueringsprocessen.

Kapitel 1Indledende bestemmelser§ 1.Børn og unge under 18 år er un-der forældremyndighed, medmindrede har indgået ægteskab.§ 2.Forældremyndighedens indeha-ver skal drage omsorg for barnet ogkan træffe afgørelse om dets person-lige forhold ud fra barnets interesseog behov.Stk. 2.Barnet har ret til omsorg ogtryghed. Det skal behandles med re-spekt for sin person og må ikke ud-sættes for legemlig afstraffelse elleranden krænkende behandling.Stk. 3.Forældre, der har forældre-myndigheden, kan anvende barnetsindtægter til dets underhold i passen-de omfang og under hensyntagen tilderes og barnets stilling.§ 3.Har forældre fælles forældre-myndighed, kræver væsentlige be-slutninger vedrørende barnets for-hold enighed mellem forældrene.Den forælder, som barnet har bopælhos, kan træffe afgørelse om over-ordnede forhold i barnets daglige liv,herunder hvor i landet bopælen skalvære.Stk. 2.Har forældre fælles forældre-myndighed, og er de uenige om for-ældremyndigheden, skal begge givesamtykke til, at barnet forlader lan-det, herunder udrejser til Grønlandeller Færøerne, eller til, at barnetsEVALUERING AF FORÆLDREANSVARSLOVEN

ophold i udlandet, i Grønland ellerpå Færøerne forlænges ud over detaftalte, forudsatte eller fastsatte,medmindre der foreligger en afgørel-se efter § 17, stk. 1, 2. pkt., eller § 25.§ 4.Afgørelser efter loven skal træf-fes ud fra, hvad der er bedst for bar-net.§ 5.I alle forhold vedrørende barnetskal der tages hensyn til barnets egnesynspunkter alt efter alder og mo-denhed.Kapitel 2ForældremyndighedIndehavere af forældremyndighed§ 6.Er forældre gift med hinandenved barnets fødsel, eller indgår desenere ægteskab, har de fælles foræl-dremyndighed.Stk. 2.Er ægtefællerne separeret vedbarnets fødsel, har moderen dog for-ældremyndigheden alene, medmindre1) den separerede mand ifølge aner-kendelse eller dom anses som barnetsfar eller2) forældrene har afgivet erklæringefter § 7, stk. 1, nr. 1, jf. dog § 7, stk.2.Stk. 3.Har forældrene været gift medhinanden inden for de sidste 10 må-neder før barnets fødsel, har de fællesforældremyndighed.

§ 7.Forældre, der ikke er gift medhinanden, har fælles forældremyndig-hed, hvis1) de efter børnelovens § 2, stk. 1, §14, stk. 1 eller 3, eller § 19, jf. § 14,stk. 1 eller 3, har afgivet erklæringom, at de sammen vil varetage om-sorgen og ansvaret for barnet, eller2) de har indgået aftale om fællesforældremyndighed efter § 9.Stk. 2.Dette gælder dog ikke, hviserklæringen i stk. 1, nr. 1, er afgivet,uden at betingelserne i retsplejelo-vens § 448 f for her i landet at be-handle spørgsmålet om forældre-myndighed er opfyldt.Stk. 3.Anses en mand for far til bar-net ifølge anerkendelse eller dom, harforældrene fælles forældremyndighed,hvis de har eller har haft fælles folke-registeradresse inden for de sidste 10måneder før barnets fødsel.Stk. 4.I andre tilfælde end nævnt istk. 1-3 har moderen forældremyn-digheden alene.§ 8.Har forældre fælles forældre-myndighed, fortsætter denne, selvom de har ophævet samlivet eller erblevet separeret eller skilt, eller deresægteskab er blevet omstødt.§ 9.Forældre kan aftale, at de skalhave fælles forældremyndighed. Afta-len skal anmeldes til statsforvaltnin-gen for at være gyldig. Er en sag omforældremyndighed indbragt for ret-ten, kan anmeldelse ske hertil.§ 10.Forældre, der har fælles foræl-dremyndighed, og som ikke leversammen, kan aftale, at en af dem skalhave forældremyndigheden alene.Aftalen skal anmeldes til statsforvalt-ningen for at være gyldig. Er en sagom forældremyndighed indbragt forretten, kan anmeldelse ske hertil.

§ 11.Er forældre, der har fælles for-ældremyndighed, og som ikke leversammen, ikke enige om forældre-myndigheden, afgør retten, om denfælles forældremyndighed skal fort-sætte, eller om en af dem skal haveforældremyndigheden alene. Rettenkan kun ophæve den fælles foræl-dremyndighed, hvis der foreliggertungtvejende grunde.§ 12.Er der indgået aftale efter § 10eller truffet afgørelse efter § 11 om,at en af forældrene skal have foræl-dremyndigheden alene, genindtræderden fælles forældremyndighed, hvisgifte, herunder separerede, forældregenoptager eller fortsætter samlivet.Overførsel af forældremyndighed§ 13.Forældre kan aftale, at foræl-dremyndigheden skal overføres fraden ene forælder til den anden. Afta-len skal anmeldes til statsforvaltnin-gen for at være gyldig. Er en sag omforældremyndighed indbragt for ret-ten, kan anmeldelse ske hertil.Stk. 2.Forældremyndigheden kanved aftale godkendt af statsforvalt-ningen overføres til andre end foræl-dre. Forældremyndigheden kan over-føres til et ægtepar i forening, herun-der til den ene forælder og dennesægtefælle. Er en sag om forældre-myndighed indbragt for retten, kanaftalen godkendes af retten.§ 14.Retten kan efter anmodning fraen forælder, der ikke har forældre-myndigheden, bestemme, at der skalvære fælles forældremyndighed, elleroverføre forældremyndigheden tildenne.Stk. 2.Retten kan ændre en aftaleefter § 13, stk. 2, eller en afgørelseefter § 15.

Dødsfald§ 15.Har forældre fælles forældre-myndighed, og dør den ene forælder,forbliver forældremyndigheden hosden anden. Har barnet ved dødsfal-det ikke bopæl hos den længstleven-de, kan en anden i forbindelse meddødsfaldet anmode om at få tillagtforældremyndigheden. Anmodningenkan kun imødekommes, hvis hensy-net til, hvad der er bedst for barnet,taler imod, at forældremyndighedenforbliver hos den længstlevende. Harbarnet ved dødsfaldet bopæl hos denlængstlevende, og har denne forvoldtden anden forældremyndighedsinde-havers død, kan en anden anmodeom at få tillagt forældremyndigheden.Anmodningen kan kun imødekom-mes, hvis det er af afgørende betyd-ning af hensyn til barnet, at foræl-dremyndigheden ikke forbliver hosden længstlevende.Stk. 2.Har en forælder forældremyn-digheden alene, og dør denne, ellerbevirker et dødsfald i øvrigt, at ingenhar forældremyndigheden, bestem-mes under hensyn til, hvad der erbedst for barnet, hvem der skal haveforældremyndigheden. Anmoder denlængstlevende forælder om foræl-dremyndigheden, imødekommesanmodningen, medmindre hensynettil, hvad der er bedst for barnet, talerimod det.Stk. 3.Har en forælder forældremyn-digheden alene, og har denne for-voldt den anden forælders død, kanen anden anmode om at få tillagtforældremyndigheden. Anmodningenkan kun imødekommes, hvis det er afafgørende betydning af hensyn tilbarnet, at forældremyndigheden ikkeforbliver hos den længstlevende.Stk. 4.Forældremyndigheden kantillægges et ægtepar i forening, her-

under den længstlevende forælder ogdennes ægtefælle.§ 16.Indehavere af forældremyndig-heden kan tilkendegive, hvem derefter deres død bør have tillagt foræl-dremyndigheden. Den længstleven-des fortrinsstilling efter § 15 gælderdog uanset en modsat tilkendegivelse.Kapitel 3Barnets bopæl og varsling§ 17.Har forældre fælles forældre-myndighed, og er de ikke enige om,hos hvem af dem barnet skal havebopæl, afgøres dette af retten. Rettenkan træffe afgørelse om, at barnetkan have bopæl hos en forælder, derhar eller ønsker at få bopæl i udlandeteller i Grønland eller på Færøerne.Stk. 2.Retten kan ændre en aftaleeller afgørelse om barnets bopæl.§ 18.En forælder, der vil ændre sineller barnets bopæl til et andet stedher i landet eller i udlandet, skal un-derrette den anden forælder heromsenest 6 uger før flytningen.Kapitel 4Samvær m.v.Samvær med forældre§ 19.Barnets forbindelse med beggeforældre søges bevaret ved, at barnethar ret til samvær med den forælder,som det ikke har bopæl hos. Beggeforældre har ansvaret for, at barnethar samvær.Stk. 2.Den forælder, som barnet ikkehar bopæl hos, kan anmode om sam-vær.Stk. 3.Er der ikke eller kun i yderstbegrænset omfang samvær, kan denforælder, som barnet har bopæl hos,

anmode statsforvaltningen om atindkalde den anden forælder til etmøde om samværet.Samvær med andre end forældre§ 20.Er en forælder død, eller erbegge forældre døde, kan der fastsæt-tes samvær med barnets nærmestepårørende, som det er nært knyttettil.Stk. 2.Er der ikke eller kun i yderstbegrænset omfang samvær med denforælder, barnet ikke har bopæl hos,kan der i ganske særlige tilfælde fast-sættes samvær med barnets nærmestepårørende, som det er nært knyttettil.Stk. 3.Det er barnets nærmeste pårø-rende, der kan anmode om samvær.§ 20 a.Er barnet adopteret, kan der ihelt særlige tilfælde efter anmodningfra barnets oprindelige slægtningefastsættes samvær eller anden formfor kontakt med disse, hvis barnetforud for adoptionen havde samværeller anden form for kontakt medden, som anmoder om fastsættelse afsamvær m.v.172Samværsafgørelser§ 21.Er der uenighed om omfangetog udøvelsen af samvær, kan der ef-ter anmodning træffes afgørelse her-om og fastsættes de nødvendige be-stemmelser i forbindelse hermed.Stk. 2.Samvær kan fastsættes i op til7 dage ud af 14 dage.

Stk. 3.Statsforvaltningen kan træffeafgørelse om transport af barnet iforbindelse med samvær og om af-holdelse af udgifter hertil.Stk. 4.Fastsættelse af samvær kanafslås, og en aftale eller afgørelseherom kan ændres eller ophæves.Anden kontakt§ 22.I særlige tilfælde kan der træffesbestemmelse om anden kontakt medbarnet i form af telefonsamtaler,brevveksling, elektronisk post, foto-grafier el. lign.Stk. 2.Anmodning om anden kon-takt kan indgives af1) en forælder, som barnet ikke harbopæl hos, eller2) barnets nærmeste pårørende, hvisbetingelserne i § 20 for at få fastsatsamvær er opfyldt.Stk. 3.§ 21, stk. 1 og 4, finder tilsva-rende anvendelse.Orientering om barnet m.v.§ 23.En forælder, som ikke har for-ældremyndigheden, har ret til efteranmodning at få orientering om bar-nets forhold fra skoler, børneinstitu-tioner, social- og sundhedsvæsenetsamt private sygehuse, privat prakti-serende læger og tandlæger. Denneforælder har desuden ret til at få ud-leveret dokumenter om barnets for-hold, hvis disse findes på skoler og ibørneinstitutioner. Der må ikke givesfortrolige oplysninger om forældre-myndighedsindehaveren.Stk. 2.En forælder, som ikke harforældremyndigheden, har ret til efteranmodning at få orientering om ge-nerelle sociale aktiviteter på barnetsskole og børneinstitution fra den på-gældende skole og institution og haradgang til at deltage i disse aktiviteter.

Stk. 3.De i stk. 1 og 2 nævnte institu-tioner m.v. kan nægte at give konkre-te oplysninger og udlevere dokumen-ter om barnets forhold og kan nægteorientering om og deltagelse i aktivi-teter, hvis det må antages at være tilskade for barnet.Stk. 4.Statsforvaltningen kan i særli-ge tilfælde efter anmodning fra inde-haveren af forældremyndigheden el-ler fra en af de i stk. 1 eller 2 nævnteinstitutioner m.v. fratage den foræl-der, der ikke har forældremyndighe-den, adgangen til at få orientering ogfå udleveret dokumenter efter stk. 1eller orientering om og deltagelse iaktiviteter efter stk. 2. Afgørelsen harvirkning fra det tidspunkt, hvor insti-tutionen m.v. modtager meddelelseom afgørelsen.Samvær med anbragte børn§ 24.Bestemmelserne om samvær oganden kontakt i denne lov finder ikkeanvendelse, hvis barnet er anbragtuden for hjemmet efter kapitel 11 ilov om social service. Tilsvarendegælder, hvis barnet eller den ungeopholder sig på en institution eller erindlagt på sygehus under gennemfø-relse af en børnefaglig undersøgelseefter kapitel 11 i lov om social ser-vice.173Afgørelse om udlandsrejse§ 25.Selv om der er uenighed omforældremyndigheden mellem foræl-dre, der har fælles forældremyndig-hed, kan statsforvaltningen træffeafgørelse om, at den ene forælder kan173

tage barnet med til udlandet, Grøn-land eller Færøerne i en kortere peri-ode.Kapitel 5Midlertidige afgørelserForældremyndighed og barnets bopæl§ 26.Under en sag om forældremyn-dighed kan den myndighed, der be-handler sagen, efter anmodning be-stemme, hvem forældremyndighedenmidlertidigt skal tilkomme, eller hoshvem af forældrene barnet midlerti-digt skal have bopæl. Under en sagom barnets bopæl kan det efter an-modning bestemmes, hos hvem afforældrene barnet midlertidigt skalhave bopæl.Stk. 2.En afgørelse efter stk. 1 gæl-der, indtil der foreligger en endeligaftale eller afgørelse, som kan fuld-byrdes.Stk. 3.En afgørelse efter stk. 1, derer truffet af statsforvaltningen, bort-falder1) 4 uger efter, at det er meddelt par-terne, at sagen er afsluttet, jf. § 40,medmindre en af dem inden da haranmodet om, at sagen indbringes forretten,2) hvis sagen efter indbringelse forretten hæves eller afvises, eller3) hvis samlivet genoptages.§ 27.Har forældre fælles forældre-myndighed, og er der risiko for, atden ene af dem vil bringe barnet udaf landet og derved foregribe en af-gørelse om forældremyndigheden,kan ministeren for familie- og for-brugeranliggender eller den, ministe-ren bemyndiger hertil, midlertidigttillægge den anden af forældrene for-ældremyndigheden alene.

§ 28.Er indehaveren eller begge in-dehavere af forældremyndighedenforhindret i at træffe bestemmelseom barnets personlige forhold, afgørstatsforvaltningen, hvem forældre-myndigheden skal tilkomme, så længeforhindringen varer.Samvær m.v.§ 29.Under en sag om forældremyn-dighed, om barnets bopæl, om sam-vær eller om anden kontakt kan stats-forvaltningen efter anmodning træffeafgørelse om midlertidigt samværeller om anden kontakt. Er en sag omforældremyndighed eller om barnetsbopæl indbragt for retten efter § 40,og omfatter retssagen samværet elleranden kontakt efter § 38, stk. 3174,kan retten efter anmodning træffeafgørelse om midlertidigt samværeller anden kontakt.Stk. 2.En afgørelse efter stk. 1 gæl-der, indtil der foreligger en endeligafgørelse om samvær, der kan fuld-byrdes, en aftale om samværet elleren afgørelse eller aftale om andenkontakt.Stk. 3.Adgangen til at træffe midler-tidig afgørelse efter stk. 1 kan i heltsærlige tilfælde ligeledes udøves afministeren for familie- og forbruger-anliggender.Ændring

Kapitel 6Sagens behandlingSagens begyndelse§ 31.Anmodning om afgørelse omforældremyndighed efter §§ 11, 14eller 15, om barnets bopæl efter § 17og om samvær m.v. efter §§ 19-22 og25 indgives til statsforvaltningen.Stk. 2.Statsforvaltningen indkalderparterne til et møde, medmindre an-modningen alene vedrører en afgø-relse om anden kontakt efter § 22.Stk. 3.Statsforvaltningen kan undla-de at indkalde parterne til et møde,hvis det er unødvendigt eller uhen-sigtsmæssigt.Børnesagkyndig rådgivning og konfliktmæg-ling§ 32.Statsforvaltningen skal tilbydeforældre og børn børnesagkyndigrådgivning eller konfliktmægling veduenighed om forældremyndighed,barnets bopæl eller samvær.Stk. 2.Statsforvaltningen kan i andretilfælde tilbyde børnesagkyndig råd-givning eller konfliktmægling, hvisder er et særligt behov herfor.Stk. 3.Statsforvaltningen kan undla-de at tilbyde rådgivning eller kon-fliktmægling efter stk. 1, hvis det erunødvendigt eller uhensigtsmæssigt.Børnesagkyndige undersøgelser

Inddragelse af barnet§ 34.Barnet skal inddrages under ensag om forældremyndighed, barnetsbopæl eller samvær, så dets perspek-tiv og eventuelle synspunkter kankomme til udtryk. Dette kan ske vedsamtaler med barnet, børnesagkyndi-ge undersøgelser eller på anden må-de, der belyser barnets perspektiv.Stk. 2.Forpligtelsen til at inddragebarnet direkte i sagen gælder ikke,hvis det må antages at være til skadefor barnet, eller hvis det må anses forunødvendigt efter sagens omstæn-digheder.Barnets adgang til at henvende sig til stats-forvaltningen§ 35.Et barn, der er fyldt 10 år, kananmode statsforvaltningen om atindkalde forældrene til et møde omforældremyndigheden, barnets bopæleller samvær.Erklæring fra forældre i visse sager§ 36.Inden en aftale om forældre-myndighed efter § 13, stk. 2, godken-des eller der træffes afgørelse heromefter § 15, stk. 2, skal statsforvaltnin-gen indhente en erklæring fra denforælder, der ikke har del i forældre-myndigheden.Stk. 2.Inden der træffes en afgørelseom samvær efter § 20, stk. 2, skalstatsforvaltningen indhente en erklæ-ring fra den forælder, der ikke ellerkun i yderst begrænset omfang harsamvær.Stk. 3.Indhentelse af erklæring efterstk. 1 eller 2 kan undlades, hvis detmå antages at være til skade for bar-net eller medføre uforholdsmæssigforsinkelse af sagen.

Forældremyndighed efter dødsfald§ 37.Statsforvaltningen træffer afgø-relser efter § 15 om forældremyndig-hed efter dødsfald. Statsforvaltningenindbringer afgørelsen for retten, hvisen part inden 4 uger efter, at afgørel-sen er meddelt den pågældende, an-moder herom.Afgørelser om samvær m.v.§ 38.Statsforvaltningen træffer afgø-relser om samvær og anden kontaktefter §§ 19-22 og 25.Stk. 2.Statsforvaltningen og justits-ministeren kan til brug for behand-lingen af sager om transport af barneti forbindelse med samvær og om af-holdelse af udgifter hertil efter dennelov få terminaladgang til de nødven-dige økonomiske oplysninger om enpart hos told- og skatteforvaltningen,herunder i indkomstregisteret.175Stk. 3.Indbringes en sag om foræl-dremyndighed efter § 11 eller ombarnets bopæl efter § 17 for rettenefter § 40, kan hver forælder anmodeom, at også spørgsmål om samvær oganden kontakt efter § 21, jf. § 19, og§§ 22 og 25 afgøres under retssagen.Det samme gælder under en sag efter§ 14, stk. 1, når en ugift far ikke harhaft del i forældremyndigheden ogdet er første gang, sag herom er ind-bragt for retten.§ 39.En anmodning om ændring afsamvær eller anden kontakt kan afvi-

ses, hvis forholdene ikke har ændretsig væsentligt.Afslutning af sagsbehandlingen og indbrin-gelse for retten§ 40.Statsforvaltningen kan afslutteen sag om forældremyndighed efter §11 eller § 14 eller om barnets bopælefter § 17, hvis der ikke er opnåetenighed om forældremyndighedeneller bopælen. Statsforvaltningenindbringer sagen for retten, hvis enpart inden 4 uger efter, at det ermeddelt den pågældende, at sagen erafsluttet, anmoder herom. Dette gæl-der dog ikke, hvis afslutningen af sa-gen skyldes, at den pågældende erudeblevet fra et møde i statsforvalt-ningen.Stk. 2.Efter anmodning fra en partafslutter statsforvaltningen sagen ogindbringer den for retten, hvis1) parterne har modtaget vejledningpå et møde i statsforvaltningen, udenat enighed om forældremyndighedeneller om barnets bopæl er opnået, ogparterne eller en af dem ikke ønskerbørnesagkyndig rådgivning eller kon-fliktmægling eller børnesagkyndigrådgivning eller konfliktmægling erafsluttet uden opnåelse af enighedeller2) den pågældende har deltaget i etmøde, mens den anden part er ude-blevet trods to indkaldelser.Stk. 3.Statsforvaltningen kan i særli-ge tilfælde efter anmodning afsluttesagen og indbringe den for retten,selv om betingelserne efter stk. 1 ellerstk. 2 ikke er opfyldt.Klage m.v.§ 41.Statsforvaltningens afgørelserefter denne lov kan påklages til mini-

steren for familie- og forbrugeranlig-gender, jf. dog stk. 2 og 3.Stk. 2.Afgørelser efter § 37 og § 40,stk. 1 og 2, samt afgørelser om atimødekomme en anmodning efter §40, stk. 3, og afgørelser om afvisningaf at behandle en sag om forældre-myndighed i medfør af § 46, stk. 2, jf.stk. 1, kan ikke påklages.Stk. 3.Afgørelser efter § 23, stk. 3,kan påklages til statsforvaltningen.Dette gælder dog ikke afgørelser truf-fet af sundhedsvæsenet. Statsforvalt-ningens afgørelse kan ikke indbringesfor højere administrativ myndighed.Ministeren for familie- og forbruger-anliggender kan dog efter anmodningoptage en sag til behandling, når detskønnes, at den har principiel ellergenerel betydning.Bemyndigelser§ 42.Minister en for familie- og for-brugeranliggender kan fastsætte reg-ler1) om behandling af sager om foræl-dremyndighed, barnets bopæl ogsamvær m.v.,2) om behandling af sager om trans-port af barnet i forbindelse medsamvær, herunder forældrenes afhol-delse af udgifter herved,3) om overvåget samvær,4) om anmeldelse af aftaler om for-ældremyndighed,5) om børnesagkyndig rådgivning,børnesagkyndige undersøgelser ogkonfliktmægling og6) om klagers behandling.Kapitel 7Arbejdsaftaler§ 43.Har et barn eller en ung, der erunder forældremyndighed, jf. § 1,med tilladelse af forældremyndighe-

dens indehaver på egen hånd påtagetsig tjeneste eller andet personligt ar-bejde, hvorved denne er blevet istand til selv at sørge for sit under-hold, kan den pågældende, hvis den-ne er fyldt 15 år, selv ophæve aftalenog påtage sig arbejde af lignende art,medmindre andet bestemmes af for-ældremyndighedens indehaver.§ 44.Aftale om tjeneste eller andetpersonligt arbejde, som et barn elleren ung på egen hånd har truffet, kanforældremyndighedens indehaverophæve, hvis hensynet til barnets el-ler den unges opdragelse eller velfærdkræver det. Ophævelsen skal dog såvidt muligt ske med passende varsel,og hvor det findes rimeligt, kan dertillægges den anden part en passendeerstatning.Kapitel 8Internationale aftaler og international kom-petence§ 45.Regeringen kan indgå overens-komst med andre stater om forholdetmellem dansk rets og fremmed retsregler om forældremyndighed, bopæl,samvær og anden kontakt. Overens-komsten finder anvendelse her i lan-det efter bekendtgørelse i Lovtiden-de.Stk. 2.Minister en for familie- ogforbrugeranliggender kan endviderefastsætte regler om forholdet mellemdanske og andre nordiske landes reg-ler om forældremyndighed, barnetsbopæl, samvær og anden kontakt.Stk. 3.Ministeren for familie- og for-brugeranliggender kan fastsætte reg-ler om behandling af sager efter den-

ne lov, der er omfattet af Haager-konventionen af 19. oktober 1996om kompetence, lovvalg, anerkendel-se, fuldbyrdelse og samarbejde ved-rørende forældreansvar og foran-staltninger til beskyttelse af børn(Haagerbørnebeskyttelseskonventio-nen).§ 46.Statsforvaltningen kan behand-le en sag om forældremyndighed,barnets bopæl, samvær m.v., hvis be-tingelserne i retsplejelovens § 448 f eropfyldt.Stk. 2.Statsforvaltningens afvisningaf at behandle en sag om forældre-myndighed og barnets bopæl efter §§11, 14, 15 og 17, der ikke opfylderbetingelserne i stk. 1, kan efter an-modning fra en af parterne indbrin-ges for retten.Kapitel 9Ikrafttræden m.v.§ 47.Loven træder i kraft den 1. ok-tober 2007.Stk. 2.Lov om forældremyndighedog samvær, jf. lovbekendtgørelse nr.39 af 15. januar 2007, ophæves.§ 48.Lovens § 6, stk. 2, nr. 1, § 6,stk. 3, og § 7, stk. 3, gælder kun forbørn, der fødes den 1. oktober 2007eller senere.§ 49.Loven gælder ikke for Færøer-ne og Grønland, men kan ved konge-lig anordning helt eller delvis sættes ikraft for Færøerne og Grønland medde afvigelser, som de særlige færøskeog grønlandske forhold tilsiger.