REU, Alm.del - 2011-12 - Bilag 473: Retsplejerådets redegørelse om retshjælp ved advokat m.v., fra justitsministeren

Indholdsfortegnelse1.Indledning ........................................................................................ 41.Retsplejerådets kommissorium.................................................... 42.Retsplejerådets sammensætning .................................................. 83.Retsplejerådets arbejde ............................................................... 82. Gældende ret................................................................................... 111.Indledning................................................................................. 112.Retshjælp.................................................................................. 113.Fri proces.................................................................................. 173. Undersøgelser mv. .......................................................................... 231.Indledning................................................................................. 232.Statistiske oplysninger om retshjælp ved advokat...................... 233.Statistiske oplysninger om retshjælpsinstitutionerne.................. 244.Statistiske oplysninger om fri proces......................................... 265.Statistiske oplysninger om retshjælpsforsikringer...................... 276.Statistiske oplysninger om småsagsprocessen ........................... 287.Spørgeskemaundersøgelse om småsagsprocessen...................... 288.Udviklingen i befolkningens indkomst ...................................... 299.Alternative og tilgrænsende retshjælpsordninger ....................... 3010. Andre undersøgelser mv. .......................................................... 304. Retshjælp ved advokat .................................................................... 321.Indledning................................................................................. 322.Retsplejerådets overvejelser om faldet i udgifterne.................... 322.1 Tilsigtede påvirkninger ......................................................... 332.1.1 Niveauopdeling af retshjælpen....................................... 342.1.2 Forholdet til retshjælpsforsikring ................................... 342.1.3 Undtagelse af private klage- og ankenævn ..................... 352.1.4 Afslutning af sagen inden for vederlagets rammer.......... 362.2 Utilsigtede påvirkninger........................................................ 362.2.1 Administrativ byrde for advokaterne.............................. 362.3 Andre forhold, der kan påvirke brugen af ordningen ............. 382.3.1 Forsikringsselskabernes retshjælpsdækning ................... 382.3.2 Advokaternes forhold..................................................... 402.3.3 Småsagsprocessen.......................................................... 432.3.4 Den generelle indkomstudvikling i samfundet................ 442.3.5 Andre former for retshjælp eller rådgivning mv. ............ 442.4 Sammenfatning..................................................................... 453.Retsplejerådets forslag til ændringer ......................................... 463.1 Administrative omlægninger ................................................. 463.2 Forholdet til retshjælpsforsikring .......................................... 473.3 Anden beskrivelse/opdeling af trin 2 og 3-rådgivning ........... 492

3.4 Efteruddannelse af advokater ................................................ 493.5 Infoside på nettet................................................................... 505. Retshjælp i retshjælpsinstitutionerne ............................................... 516. Fri proces........................................................................................ 531.Indledning................................................................................. 532.Forholdet til retshjælpsforsikring .............................................. 532.1 Formodningsregler................................................................ 532.2 Advokaternes forhold............................................................ 542.3 Afslag på dækning i forsikringsselskabet .............................. 542.4 Dækning mv. ved overskridelse af forsikringsmaksimum...... 553.Indtægtsgrænsen ....................................................................... 574.Samspillet mellem advokater og forsikringsselskaber................ 587. Efterskrift til Retsplejerådets redegørelse ........................................ 59

Ved brev af 24. marts 2010 har Justitsministeriet anmodet Retsplejerådetom at vurdere, om intentionerne med ændringen af retsplejelovens reglerom retshjælp, jf. lov nr. 554 af 24. juni 2005 om ændring af retsplejelovenog forskellige andre love (Sagsomkostninger, retshjælp og fri proces), eropfyldt.Kommissoriet har følgende ordlyd:”Retsplejelovens regler om offentlig retshjælp ved advokat blev ændret medvirkning fra den 1. januar 2007 (lov nr. 554 af 24. juni 2005 om ændring af rets-plejeloven og forskellige andre love (Sagsomkostninger, retshjælp og fri pro-ces).Lovændringerne svarer i det væsentlige til Retsplejerådets forslag til ændringer ibetænkning nr. 1436/2004 om reform af den civile retspleje III (Adgang til dom-stolene). Justitsministeriet fandt bl.a. under hensyn til de økonomiske konse-kvenser for staten dog ikke grundlag for at foreslå den forhøjelse af taksterne forretshjælp på trin 2 og 3, som rådet anbefalede.Formålet med lovændringerne var at modernisere og forenkle retsplejelovensregler om retshjælp, der skal opfylde behovet for en landsdækkende, velkvalifi-ceret og lettilgængelig retshjælp. Retsplejerådet anførte, at når der foreligger entvist, er retshjælpens funktion at bidrage til, at tvisten bliver behandlet og løst påden for parterne og samfundet mest hensigtsmæssige måde. Dette betyder bl.a.,at en tvist bør løses så tidligt så muligt og så billigt så muligt, således at denøkonomiske og psykiske belastning af parterne minimeres, men uden at tvistløs-ningens kvalitet på uacceptabel måde forringes.Som følge af kritiske artikler i pressen om ændringerne af retshjælpsordningenhar Folketingets Retsudvalg både i 2008 og i 2009 stillet en række spørgsmål tiljustitsministeren. I forbindelse med besvarelsen af spørgsmålene er det blevetoplyst over for Justitsministeriet, at forbruget af offentlige midler til ordningener faldet fra et niveau på 21-23 mio. kr. om året i 2004-2006 til et niveau på 8-10mio. kr. årligt efter reglernes ikrafttræden den 1. januar 2007.Faldet i det offentliges udgifter må antages bl.a. at skyldes, at offentlig retshjælpved lovændringen blev afskåret i en række situationer. For det første er rets-hjælpsforsikringen gjort til den primære dækning, således at retshjælp på trin 2og 3 alene omfatter vederlag, der ikke er dækket af en retshjælpsforsikring eller4

anden form for forsikring. For det andet er sager, der angår eller er under be-handling ved et privat klage- eller ankenævn, blevet undtaget fra retshjælpsord-ningen for så vidt angår rådgivning ud over trin 1 (helt grundlæggende mundtligrådgivning).I fortsættelse af en indledende drøftelse med advokatbranchens organisationeromandremulige årsager til faldet i udgifterne rettede Justitsministeriet henven-delse til Domstolsstyrelsen, Forsikring & Pension og de største retshjælpsinstitu-tioner (Københavns Retshjælp og Århus Retshjælp) med henblik på at få oplys-ning om deres erfaringer med den nye retshjælpsordning.På baggrund af de modtagne svar må det antages, at behovet for offentlig rets-hjælp er blevet mindre som følge af småsagsprocessen, som trådte i kraft den 1.januar 2008. Det kan dog ikke afvises, at det også utilsigtet er blevet vanskelige-re at få offentlig retshjælp efter indførelsen af de nye regler og efter indførelsenaf småsagsprocessen i 2008.I Advokatrådets retssikkerhedsprogram 2009 har Advokatrådet endvidere stilletspørgsmål ved, om de eksisterende retshjælpsordninger sikrer borgerne reel ad-gang til bistand og uafhængig og kvalificeret rådgivning, og anbefalet, at rege-ringen nedsætter en bredt sammensat retshjælpskommission.På den anførte baggrund har Justitsministeriet besluttet at anmode Retsplejerådetom at vurdere, om intentionerne med lovændringen er opfyldt, og hvis det vur-deres ikke at være tilfældet, hvordan der i givet fald inden for de eksisterendeøkonomiske rammer kan ske en samlet set bedre udnyttelse af ressourcerne tiloffentlig retshjælp og fri proces. Såfremt rådet anbefaler ændringer af reglerneom offentlig retshjælp og fri proces, anmodes rådet om at udarbejde et udkasthertil.Justitsministeriet finder det ønskeligt, at særligt berørte organisationer og myn-digheder på retshjælpsområdet får mulighed for at blive inddraget i Retsplejerå-dets overvejelser i videre omfang end gennem rådets følgegruppe.Justitsministeriet skal på den baggrund anmode Retsplejerådet om at rette hen-vendelse til Danske Advokater, Forbrugerrådet, Forsikring & Pension, Køben-havns Retshjælp og Århus Retshjælp med henblik på, at disse organisationermv. inddrages i Retsplejerådets overvejelser, bl.a. ved en møderække med rådet.Til orientering vedlægges Justitsministeriets brev af dags dato til FolketingetsRetsudvalg samt breve fra Domstolsstyrelsen, Forsikring & Pension, Køben-havns Retshjælp og Århus Retshjælp.”

Justitsministeriet har efterfølgende over for Retsplejerådet præciseret, atder med sætningen ”de eksisterende økonomiske rammer” skal forstås ud-giftsniveauet efter lovændringen, dvs. 61-10 mio. kr.Ved brev af 20. maj 2010 videresendte Justitsministeriet to henvendelsertil Retsplejerådet fra henholdsvis Karina Lorentzen Dehnhardt (MF) ogLine Barfod (daværende MF). Henvendelserne er refereret umiddelbartnedenfor. Det fremgår bl.a. af brevet:”…Justitsministeriet skal hermed anmode Retsplejerådet om at inddrage henvendel-serne i det forestående arbejde [vedrørende retshjælpsordningen] i rådet.Justitsministeriet skal dog bemærke, at Retsplejerådet – i tilfælde af at intentio-nerne med lovændringen vurderes ikke at være opfyldt – er anmodet om at vur-dere, hvordan der inden for de eksisterende økonomiske rammer kan ske ensamlet set bedre udnyttelse af ressourcerne til offentlig retshjælp og fri proces.Retsplejerådet skal derfor ikke inddrage forslaget om, at det offentlige i alle ty-per af sager skal betale samtlige omkostninger i sager mod det offentlige, nårborgeren får medhold, og forslaget om at overføre moms af advokatsalærer tilretshjælpsområdet.”

Henvendelserne kan sammenfattes således:Økonomiske betingelserDet anføres, at indtægtsgrænsen er så lav, at personer, der var tiltænkt at være imålgruppen for ordningerne, er blevet udelukket herfra. Det anføres, at årsind-komstgrænsen især er et problem, når den retshjælpssøgende har en ægtefælleeller samlever. Der foreslås derfor en forhøjelse af indtægtsgrænsen.Tilskudsordning på trin 2 og 3Det foreslås, at taksterne på trin 2 og 3 altid udbetales som et tilskud til de sam-lede sagsomkostninger, da det er de færreste sager, der kan afsluttes inden forvederlaget på de pågældende trin. Alternativt forslås en forhøjelse af taksternepå de to trin.Honorar til advokaterne i fri proces-sagerDer foreslås højere takster til advokater, der fører fri proces-sager.Emnemæssig afgrænsningDet foreslås at revurdere de begrænsninger, der er lagt ned over retshjælpsord-ningen. Der henvises specifikt til, at der ikke kan gives retshjælp på trin 2 og 31

til sager ved forvaltningsmyndigheder. Der er endvidere stillet forslag om, at og-så mindre erhvervsdrivende skal kunne få retshjælp.Forsikringsselskaberne som primær administratorDet anføres, at advokater oplever det som et problem, at administrationen afretshjælp og fri proces i vidt omfang er overladt til forsikringsselskaberne, damange personer har en retshjælpsforsikring. Det foreslås derfor, at der ses pådenne ordning igen.Beløbsgrænsen i retshjælpsforsikringerDet anføres, at mange sager overstiger beløbsgrænsen i retshjælpsforsikringerne.ProcedureforenklingDet foreslås at forenkle fremgangsmåden for ansøgning om tilskud til advoka-tens vederlag for rådgivning på trin 2 og 3. Der henvises særligt til procedurenomkring udfyldelse af blanket til brug ved ydelse af retshjælp efter bekendtgø-relse om offentlig retshjælp ved advokater. Herudover anføres, at byretternekræver en uddybende forklaring på, hvad rådgivningen har handlet om. Det an-føres, at det må være tilstrækkeligt, at byretterne foretager stikprøvevise under-søgelser med henblik på at sikre sig mod misbrug af ordningen.Bevillingerne til retshjælpsinstitutionerneDet anføres, at der er behov for at se på bevillingerne til retshjælpsinstitutioner-ne. Det anføres, at retshjælpspuljen på finansloven er en fast bevilling, som for-deles mellem de til enhver tid værende institutioner, og at denne bevilling børgøres mere fleksibel. Det anføres i øvrigt, at reglerne for tildeling bør ændres, såde tager højde for opståen af nye typer af retshjælpsinstitutioner, f.eks. Gadejuri-sten og Den Sociale Retshjælp.Andre forslagDer stilles forslag om, at kravet om 54 timersefteruddannelse af advokater,kanopfyldes ved deltagelse i retshjælpsarbejde.Herudover stilles der forslag om at give jurastuderende etincitamenttil at yderetshjælp ved at give merit for deltagelse i sådant arbejde.Der stilles endvidere forslag om oprettelse af en internetportal (retshjælp.dk) tilretshjælpsinstitutionerne.Der stilles derudover forslag om at tagekontakt til forskellige retshjælpsinstitu-tioner og advokatvagter,herunder også advokatvagter i mindre byer, med hen-blik på at inddrage deres erfaringer med ordningen.

Retsplejerådet havde ved afgivelsen af denne redegørelse følgende sam-mensætning:Kontorchef Dan BjerringLandsretspræsident Bjarne Christensen (formand)Advokat Karen DyekjærLandsdommer Michael KistrupRetspræsident Henrik LindeProfessor, lic. jur. Gorm Toftegaard NielsenDommerfuldmægtig Marie Kathrine Rosenkilde NielsenLandsdommer Ole Græsbøll OlesenAdvokat Jens Rostock-JensenProfessor, dr. jur. Eva SmithProfessor, dr. jur. Erik WerlauffUdviklingschef Joy WinterVed indledningen af arbejdet var kontorchef Christina Toftegaard Nielsenmedlem af Retsplejerådet. Hun blev afløst af kontorchef Mette Undall-Behrend den 17. januar 2011. Mette Undall-Behrend blev afløst af kontor-chef Dan Bjerring den 1. februar 2012.Den 1. marts 2012 blev retsassessor Mai Ahlberg afløst af dommerfuld-mægtig Marie Kathrine Rosenkilde Nielsen.Den 15. marts 2012 blev landsdommer Olaf Tingleff afløst af landsdom-mer Ole Græsbøll Olesen.Som sekretær for rådet har fungeret fuldmægtig Stine Tolstrup Christen-sen.

med deltagelse af organisationerne mv. Herudover har Retsplejerådet invi-teret dommer John Larsen, Retten i Roskilde, til at deltage i 1 møde medhenblik på at orientere om småsagsprocessen i praksis. Endvidere har kon-torchef Astrid Mavrogenis, Civilstyrelsen, deltaget i flere af rådets møder.Repræsentanter for Retsplejerådet har endvidere afholdt et møde med re-præsentanter for Forsikring & Pension navnlig om samspillet mellem rets-hjælpsforsikring og retshjælp ved advokat. Repræsentanter for Retspleje-rådet har endvidere afholdt et møde med repræsentanter for henholdsvisAdvokatrådet og Danske Advokater navnlig om retshjælp ved advokat ogsamspillet med retshjælpsforsikring.Selv om Retsplejerådets arbejde med kommissoriet i første række har dre-jet sig om retshjælp ved advokat og årsagen til, at udgifterne til denne formfor retshjælp er faldet, har både kommissoriet og debatten vedrørende rets-hjælp i bredere forstand medført, at også spørgsmålene om fri proces ogprivat retshjælpsforsikring generelt er inddraget i rådets arbejde. Retspleje-rådet skal i den forbindelse understrege, at opgaven for rådet dog ikke harværet at foretage en fornyet gennemgang af de forskellige offentlige ogprivate retshjælpsordninger, men alene at foretage en undersøgelse af, omintentionerne med lovændringen i 2007 er opfyldt, og hvis det vurderes ik-ke at være tilfældet, hvordan der i givet fald inden for de eksisterende øko-nomiske rammer kan ske en samlet set bedre udnyttelse af ressourcerne tiloffentlig retshjælp og fri proces.

Retsplejelovens regler om retshjælp fremgår af §§ 323-324, § 333, stk. 5,og § 335. Bestemmelserne suppleres af bekendtgørelse nr. 1160 af 9. de-cember 2011 om offentlig retshjælp ved advokater (herefter retshjælpsbe-kendtgørelsen)4og bekendtgørelse nr. 100 af 30. januar 2012 om tilskud tilretshjælpskontorer og advokatvagter.Retsplejelovens § 323 angår retshjælp ved advokatvagter og advokater, og§ 324 angår retshjælpskontorer. § 333, stk. 5, vedrører de beneficerede ad-vokaters pligt til at yde retshjælp. § 335 angår statens regres mod forsik-ringsselskabet bl.a. i de tilfælde, hvor forsikringsselskabet har afvist at ydeforsikringsdækning i forbindelse med retshjælp ved advokat efter reglernei § 323.I retsplejelovens forstand dækker begrebet retshjælp således over tre for-skellige former for retshjælp: 1) retshjælp i advokatvagter, 2) retshjælp vedadvokat, og 3) retshjælp i retshjælpskontorer. Advokatvagter og rets-hjælpskontorer omtales i praksis ofte under et som ”retshjælpsinstitutio-ner”.2.1.Efter lovændringerne opereres der med tre trin for retshjælp, jf. rets-plejelovens § 323:3

2.1.1.Enhver har ret til vederlagsfri retshjælp i form af helt grundlæggen-de mundtlig rådgivning vedrørende ethvert retsspørgsmål (trin 1), jf. rets-plejelovens § 323, stk. 1 og 2.I modsætning til tidligere kan denne rådgivning omfatte ethvert rets-spørgsmål, herunder også spørgsmål om sager, der behandles i den offent-lige forvaltning, jf. Folketingstidende 2004-05, tillæg A, side 5533.Retshjælp i form af grundlæggende mundtlig rådgivning ydes af advokat-vagter og af retshjælpskontorer. Det blev ved lovændringen forudsat, atadvokaterne i advokatvagterne fortsat skulle være ulønnede, og at statensåledes fortsat ikke skal yde tilskud til advokaters vederlag i forbindelsemed helt grundlæggende mundtlig rådgivning, men derimod navnlig tilannoncering og mindre kontorholdsudgifter, herunder den mest basale lit-teratur. Se eventuelt nærmere under afsnit 2.8 nedenfor.2.1.2.Retshjælpssøgende, som opfylder de økonomiske betingelser for atfå fri proces, jf. herom afsnit 3.1 nedenfor, har endvidere ret til delvis ve-derlagsfri retshjælp i form af rådgivning ud over helt grundlæggendemundtlig rådgivning (trin 2), jf. retsplejelovens § 323, stk. 1 og 3. Omfan-get af retshjælp på trin 2 er nærmere angivet i retshjælpsbekendtgørelsen §5, stk. 3, hvoraf det fremgår, at trin 2 omfatter rådgivning og udfærdigelseaf enkelte skriftlige henvendelser af sædvanlig art, herunder ansøgning omfri proces, processkrifter i retssager, udfærdigelse af bodelingsoverens-komster, enkle testamenter og ægtepagter samt deltagelse i møder.Det bemærkes, at staten fortsat betaler hele vederlaget for retshjælp i for-bindelse med en ansøgning om fri proces, jf. retsplejelovens § 323, stk. 6.Vederlaget til advokater for retshjælp på trin 2 udgør 980 kr. (inkl. moms)i 2012. Heraf betaler staten 75 %, mens den retshjælpssøgende betaler 25%, jf. retsplejelovens § 323, stk. 6, og § 6, stk. 1, i retshjælpsbekendtgørel-sen.Efter retshjælpsbekendtgørelsens ordlyd svarer retshjælp på trin 2 til denfør lovændringen benævnte ”almindelige retshjælp”, som omfattede ”råd-givning og udfærdigelse af enkelte skriftlige henvendelser af sædvanligart, herunder ansøgning om fri proces, processkrifter i retssager, udfærdi-

gelse af bodelingsoverenskomster, enkle testamenter og ægtepagter samtdeltagelse i møder.”52.1.3.Når der foreligger en tvist, og der skønnes at være udsigt til, at sagenved yderligere bistand fra en advokat vil kunne afsluttes forligsmæssigt,har retshjælpssøgende, som opfylder de økonomiske betingelser for at fåfri proces, jf. herom afsnit 3.1 nedenfor, endvidere ret til delvis vederlags-fri retshjælp ved advokat (trin 3), jf. retsplejelovens § 323, stk. 1 og 3, og §5, stk. 4, i retshjælpsbekendtgørelsen.Vederlaget til advokater for retshjælp på trin 3 udgør 2.240 kr. (inkl.moms) i 2012. Heraf betaler staten og den retshjælpssøgende hver 50 %,jf. retsplejelovens § 323, stk. 6, og § 6, stk. 1, i retshjælpsbekendtgørelsen.Retshjælp på trin 3 svarer til den før lovændringen benævnte ”udvidederetshjælp”, som omfattede tilfælde, hvor der forelå en tvist. I disse situati-oner kunne advokaten give yderligere retshjælp, hvis særlige forhold taltederfor. Hovedkriteriet var, at der skønnedes at være udsigt til, at sagen vedbistand fra en advokat ville kunne afsluttes forligsmæssigt.62.2.I betænkningen, side 347 f, foreslog Retsplejerådet, at vederlaget forretshjælp på trin 2 skulle svare til den normale timesats for beskikkede ad-vokater, som på daværende tidspunkt udgjorde 1.500 kr. inkl. moms. Ve-derlaget for retshjælp på trin 3 skulle efter Retsplejerådets anbefaling ud-gøre det dobbelte af vederlaget for retshjælp på trin 2. Retsplejerådet fore-slog endvidere, at satserne herefter skulle reguleres efter samme regler,som gælder for regulering af de økonomiske betingelser for fri proces ogretshjælp. Justitsministeriet kunne tilslutte sig den foreslåede satsregule-ring. Justitsministeriet bemærkede, at det med forslaget om fremtidig sats-regulering af taksterne for retshjælp ved advokat sikres, at taksterne frem-over følger den almindelige lønudvikling i samfundet. På denne baggrundog under hensyn til de økonomiske konsekvenser for staten fandt Justits-ministeriet ikke grundlag for at foreslå den forhøjelse af taksterne for rets-hjælp på trin 2 og 3, som rådet anbefalede, jf. Folketingstidende 2004-05,tillæg A, side 5534.

2.3.En retshjælpssøgende kan i samme sag få retshjælp på både trin 2 og3, hvis betingelserne herfor i øvrigt er opfyldt, jf. § 5, stk. 7, i retshjælps-bekendtgørelsen.2.4.Der kan ikke ydes tilskud til retshjælp, hvis det på forhånd er klart, atsagen ikke kan afsluttes inden for de beløbsmæssige rammer på henholds-vis 980 kr. og 2.240 kr. Tilskud til retshjælp kan dog ydes, hvis advokatenunder rådgivningen med rimelighed har skønnet, at sagen kunne afsluttesinden for disse beløbsmæssige rammer, jf. § 5, stk. 8, i retshjælpsbekendt-gørelsen. Selvom denne bestemmelse ikke fandtes i den før lovændringengældende retshjælpsbekendtgørelse, blev retshjælpsordningen administre-ret på tilsvarende måde, i hvert fald ved Københavns Byret, sml. betænk-ningen, side 137, og Advokatrådets høringssvar vedrørende betænkningen.2.5.Ved lovændringen blev retshjælpsforsikring gjort til den primæredækning for så vidt angår retshjælp ved advokat, dvs. retshjælp på trin 2og 3.7Tilskud fra statskassen til retshjælp ved advokat på trin 2 og 3 om-fatter således alene vederlag, der ikke er dækket af en retshjælpsforsikringeller anden form for forsikring, jf. retsplejelovens § 323, stk. 6.Det fremgår af retshjælpsbekendtgørelsens § 9, stk. 1, at såfremt den ydederetshjælp er omfattet af en forsikring, sendes anmodningen om udbetalingaf vederlag til forsikringsselskabet, der udbetaler den del af advokatensvederlag, som forsikringsselskabet skal betale. Er den ydede retshjælp ikkeomfattet af en forsikring, sendes anmodningen til dommeren i den rets-kreds, hvor advokaten har hovedkontor. Byretten udbetaler den del af ad-vokatens vederlag, som staten skal betale. Det fremgår af retshjælpsbe-kendtgørelsens § 9, stk. 2, 1. pkt., at advokaten udfylder en blanket til brugfor forsikringsselskabets eller byrettens behandling af sagen. Blanketten eroptrykt sombilag 3.Det fremgår af blanketten, at den skal udfyldes medoplysning om forsikringsselskab og policenummer, hvis den ydede rets-hjælp er omfattet af en forsikring.

2.6.Ved lovændringen opretholdt man i vid udstrækning det hidtil gæl-dende princip, hvorefter retshjælp som udgangspunkt var mulig i alle sa-ger, men hvor der var en ”negativliste”8med undtagne sager.Ved lovændringen lovfæstedes negativlisten, således at der fortsat ikke gi-ves retshjælp til sigtede eller tiltalte i offentlige straffesager, aktivt er-hvervsdrivendes sager af overvejende erhvervsmæssig karakter, sager omgældssanering, eller sager, der angår eller er under behandling ved en for-valtningsmyndighed, jf. retsplejelovens § 323, stk. 4.9Endvidere blev sager, der angår eller er under behandling ved et privatklage- eller ankenævn, tilføjet negativlisten. Retstilstanden før lovændrin-gen var uklar, og Retsplejerådet bemærkede i betænkningen, at der næppevar hjemmel til at afslå advokatretshjælp i sager, der verserer ved et god-kendt privat klage- eller ankenævn. Baggrunden for forslaget om at præci-sere, at der heller ikke kan gives advokatretshjælp i sager, der angår ellerer under behandling ved de private klage- og ankenævn, var, at nævnenehar til formål at tilbyde en mere uformel behandling, hvor parterne ikkehar behov for advokatbistand. Efter Retsplejerådets opfattelse ville det der-for være uheldigt, hvis staten indirekte fremmer advokaters deltagelse inævnsprocessen ved at yde tilskud til deres honorering i nævnssager.Retsplejerådet anførte endvidere, at parterne altid har mulighed for at fåvejledning og bistand hos det pågældende klage- eller ankenævns sekreta-riat. Der henvises til betænkningen, side 344.Negativlisten gælder alene for retshjælp på trin 2 og 3. Grundlæggendemundtlig rådgivning (på trin 1) kan således også gives i erhvervssager,straffesager, forvaltningssager, gældssaneringssager og sager, der kan ind-bringes for et privat klage- eller ankenævn, jf. også afsnit 2.1.1 ovenfor.2.7.De beneficerede advokater har pligt til at yde retshjælp på trin 2 og 3,jf. retsplejelovens 333, stk. 5, 1. pkt. Advokater, der ikke er beneficerede,kan påtage sig en tilsvarende forpligtelse, jf. retsplejelovens § 333, stk. 5,2. pkt.

2.8.Som nævnt indledningsvis yder også retshjælpsinstitutionerne rets-hjælp. Advokatvagterne yder retshjælp på trin 1, jf. retsplejelovens § 323,stk. 1, og retshjælpsbekendtgørelsens § 5, stk. 1. Retshjælpskontorernes bi-stand i den enkelte sag skal som minimum have et omfang svarende tilretshjælp på trin 1, jf. § 1, stk. 1, nr. 3, i bekendtgørelsen om tilskud tilretshjælpskontorer og advokatvagter.Fælles for retshjælpskontorerne og advokatvagterne er, at de under opfyl-delse af en række nærmere betingelser kan opnå tilskud til driften fra densåkaldte retshjælpspulje under finansloven.Betingelserne for at blive godkendt som retshjælpskontor – og dermed op-nå tilskud fra staten – fremgår af bekendtgørelsen om tilskud til rets-hjælpskontorer og advokatvagter. En af betingelserne er som ovenfornævnt, at bistanden i den enkelte sag som minimum skal have et omfangsvarende til retshjælp på trin 1, jf. § 1, stk. 1, nr. 3. Rådgivning på trin 1må ikke begrænses til visse sagsområder, og rådgivning udover trin 1 skalmindst omfatte de sagsområder, der er omfattet af retshjælp ved advokaterpå trin 2 og 3, jf. § 1, stk. 1, nr. 4 og 5. En anden betingelse er, at rådgiv-ningen som minimum skal være åben for alle, der opfylder de økonomiskebetingelser for retshjælp ved advokater på trin 2 og 3, jf. § 1, stk. 1, nr. 6.Det er bl.a. også en betingelse, at rådgivningen som udgangspunkt er ve-derlagsfri for klienten. Der kan dog for rådgivning ud over trin 1 opkræveset honorar, som ikke overstiger det beløb, der opkræves i forbindelse medbehandlingen af forbrugersager i Forbrugerklagenævnet10, jf. § 1, stk. 1,nr. 8.Betingelserne for at blive godkendt som advokatvagt fremgår af bekendt-gørelsens § 2. Blandt betingelserne er, at rådgivningen ikke må begrænsestil visse sagsområder, og at bistanden i den enkelte sag som minimum skalhave et omfang svarende til retshjælp på trin 1, jf. § 2, stk. 1, nr. 2 og 3.Det er også en betingelse, at rådgivningen er vederlagsfri for klienten, jf. §2, stk. 1, nr. 6.

Retsplejelovens regler om fri proces fremgår af §§ 325-336. Bestemmel-serne suppleres af bekendtgørelse nr. 1153 af 5. december 2011 om friproces.§§ 325-328 indeholder de almindelige betingelser for fri proces. § 329 in-deholder en generel hjemmel til at meddele fri proces, selvom de alminde-lige betingelser i §§ 325-328 ikke er opfyldt. § 330 indeholder en bemyn-digelsesbestemmelse om fastsættelse af regler om ansøgninger om fri pro-ces, § 331 angår virkningerne af fri proces, og § 332 indeholder regler omsagsomkostninger og refusion af statskassens udgifter til den fri proces. §§333 og 334 indeholder regler om beskikkede advokater. § 335 angår sta-tens regres mod forsikringsselskabet bl.a. i de tilfælde, hvor omkostnin-gerne ved sagen er dækket af en retshjælpsforsikring eller anden forsik-ring. § 336 giver mulighed for efter ansøgning efterfølgende at dække om-kostninger ved sagen ud over forsikringens maksimum.3.1.Reglerne om indtægtsgrænsen og regulering heraf fremgår af retsple-jelovens §§ 325 og 326, og er nærmere reguleret i § 1 i bekendtgørelsenom fri proces.3.1.1.Fri proces kan meddeles efter §§ 327 og 328, hvis ansøgerens ind-tægtsgrundlag er 289.000 kr. eller mindre (2012-niveau). Lever ansøgereni et samlivsforhold, kan fri proces meddeles, hvis summen af parrets ind-tægtsgrundlag er 368.000 kr. eller mindre (2012-niveau). Hvis parret harmodstående interesser i sagen, anvendes dog ansøgerens eget indtægts-grundlag og indtægtsgrænsen for enlige. Beløbene forhøjes med 50.000 kr.(2012-niveau) for hvert barn, herunder stedbørn og plejebørn, under 18 år,som enten bor hos ansøgeren eller i overvejende grad forsørges af denne.Det bemærkes, at Retsplejerådet foreslog en forhøjelse af beløbsgrænsenfor samlevende relativt til beløbsgrænsen for enlige, for at bringe forholdetmellem indtægtsgrænsen for enlige og indtægtsgrænsen for samlevende ioverensstemmelse med nutidige samlivsmønstre, hvor det er almindeligt,at begge parter har erhvervsindtægter. Herved ville en større andel af be-folkningen opfylde de økonomiske betingelser for at få fri proces, jf. be-tænkningen, side 361 og 364. Retsplejerådet stillede samtidig forslag omen vis egenbetaling i fri proces-sager – et spørgsmål som også er blevet

overvejet tidligere11, jf. betænkningen, side 379 ff. Justitsministeriet fandtikke grundlag for at følge rådets forslag om egenbetaling for fri proces. Ilyset heraf og under hensyn til de økonomiske konsekvenser for statenfandt Justitsministeriet heller ikke grundlag for at lempe de økonomiskebetingelser for fri proces, jf. Folketingstidende 2004-05, tillæg A, side5542.3.1.2.Før lovændringen i 2007 omfattede en bevilling til fri proces alenede omkostninger ved sagen, der ikke var dækket af en retshjælpsforsikringeller en anden form for forsikring, jf. den da gældende retsplejelovs § 330,stk. 2.Forholdet mellem dækning via en retshjælpsforsikring (eller en anden for-sikring, der dækker omkostninger ved sagen) og fri proces blev ved lov-ændringen ændret til, at der ikke gives fri proces, hvis parten har en rets-hjælpsforsikring, der dækker den konkrete sag, jf. retsplejelovens § 325,stk. 1. Hvis en part ikke har en retshjælpsforsikring, eller forsikringssel-skabet vurderer, at partens retshjælpsforsikring ikke dækker den konkretesag, kan vedkommende part således frit søge om fri proces. Lovændringenbetød således ikke, at personer med retshjælpsforsikring blev afskåret fraat få fri proces, hvis retshjælpsforsikringen ikke dækker den konkrete sag.Det vil derfor fortsat være fri proces-myndighederne og ikke f.eks. forsik-ringsselskaberne, der træffer den administrative afgørelse om, hvorvidt enperson, der opfylder de økonomiske betingelser for fri proces, også opfyl-der de materielle betingelser for at få fri proces.Lovændringen betød endvidere, at en part, der har en retshjælpsforsikring,der dækker den konkrete sag, men hvor forsikringsdækningen har et mak-simum, der betyder, at forsikringssummen ikke fuldt ud slår til, af statskas-sen kan ydes godtgørelse af et beløb svarende til den del af omkostninger-ne, der overstiger forsikringens maksimum, jf. retsplejelovens § 336, deromtales nærmere under afsnit 3.4 nedenfor.Før lovændringen var fri proces således også subsidiær i forhold til rets-hjælpsforsikringsdækning, men efter forsikringsselskabernes forsikrings-betingelser var retshjælpsforsikringsdækning for personer, der opfyldte deøkonomiske betingelser for at få fri proces, afhængig af, at der i den kon-krete sag blev ansøgt om og bevilget fri proces. Denne begrænsning gæl-der ikke efter lovændringen, og det gør således ikke længere nogen forskel11

i forhold til retshjælpsforsikringsdækning, om forsikringstageren liggerover eller under den økonomiske grænse for fri proces.3.2.Ved lovændringen fastsattes en mere nuanceret lovregulering af dematerielle betingelser for at få fri proces, der tidligere var omfattet af reg-len ”rimelig grund til at føre proces”.3.2.1.I § 327, stk. 1, er opregnet nogle konkrete sagstyper, der har særligstor betydning for ansøgeren, eller hvor der i kraft af en tidligere afgørelseklart er rimelig grund til at føre proces. I disse sager gives der som ud-gangspunkt uden videre fri proces til sagen i første instans, når de økono-miske betingelser er opfyldt. Det samme gælder ankesager, hvor ansøgerenhelt eller delvis har fået medhold i den foregående instans, og sagen er ap-pelleret af modparten, jf. § 327, stk. 2. Udgangspunktet i stk. 1 og 2 fravi-ges, hvis det er åbenbart, at ansøgeren ikke vil få medhold i sagen, jf. §327, stk. 3.Fri proces efter retsplejelovens § 327 meddeles af retten. Afslås fri proces,træffes afgørelsen ved en kendelse, der altid kan kæres, jf. § 327, stk. 5.3.2.2.Bestemmelsen i retsplejelovens § 328 omfatter de sager, der ikke erudskilt til særlig regulering i § 327. I gruppen af sager omfattet af § 328 erhovedkriteriet for at få fri proces – ligesom efter de før lovændringen gæl-dende regler – om ansøgeren skønnes at have rimelig grund til at føre pro-ces.I § 328, stk. 2, er de vigtigste hensyn, som indgår i vurderingen af, om an-søgeren har rimelig grund til at føre proces, lovfæstet, herunder 1) sagensbetydning for ansøgeren, 2) udsigten til, at ansøgeren vil få medhold i sa-gen, 3) sagsgenstandens størrelse, 4) størrelsen af de forventede omkost-ninger og 5) muligheden for at få sagen afgjort ved et administrativt nævneller et privat klage- eller ankenævn, der er godkendt af erhvervs- ogvækstministeren.Ved lovændringen blev der i § 328, stk. 3, indsat en særlig afvejningsregel(formodningsregel) for tre typer af sager. Det gælder således, at en lejer,arbejdstager og skadelidt anses for at have rimelig grund til at føre proces isager om henholdsvis opsigelse eller ophævelse af boliglejemål eller an-sættelsesforhold eller om personskade, medmindre de forhold, der ernævnt i § 328, stk. 2, nr. 2-5, klart taler herimod.19

Ved lovændringen lovfæstedes den administrative praksis om, at der kunundtagelsesvis kan meddeles fri proces til sager om erhvervsdrivendes for-hold og sager om ærekrænkelse, jf. § 328, stk. 4.Fri proces efter retsplejelovens § 328 meddeles af Civilstyrelsen med kla-geadgang til Procesbevillingsnævnet, jf. § 328, stk. 5. Før lovændringenblev fri proces meddelt af statsamterne med klageadgang til Civilstyrelsen.Lovændringen betød således en samling af kompetencen til at meddele friproces og indførelsen af en klageadgang til et uafhængigt nævn. Denneklageadgang gælder også for sager, hvor den centrale statslige myndighedhar meddelt afslag på en ansøgning om fri proces i en tvist mellem privateog staten eller anden offentlig myndighed.3.3.Reglen i § 329 om fri proces, når særlige grunde taler for det, er i vidudstrækning en videreførelse af den før lovændringen gældende dispensa-tionsregel i § 331.Efter Civilstyrelsens praksis er det en overordnet betingelse for at få friproces efter retsplejelovens § 329, at ansøgeren har rimelig grund til at fø-re proces.Bestemmelsen er en generel dispensationshjemmel, der giver mulighed forat give fri proces, selv om de almindelige betingelser i §§ 325-328 ikke eropfyldt. Dette gælder – som før lovændringen – navnlig i sager, som er afprincipiel karakter eller af almindelig offentlig interesse, eller som har væ-sentlig betydning for ansøgerens sociale eller erhvervsmæssige situation.Sager af principiel karakter eller almindelig offentlig interesse vil navnligvære sager, der rejser hidtil uafklarede lovfortolkningsspørgsmål, sager afmere indgribende betydning for enkeltpersoner eller grupper samt sager,hvor afgørelsen vil kunne tjene som præjudikat ved senere tilfælde. Sager,som har væsentlig betydning for ansøgerens sociale eller erhvervsmæssigesituation, kan efter omstændighederne være sager udsprunget af mindreselvstændig erhvervsvirksomhed. Bestemmelsen kan – som før lovændrin-gen – endvidere anvendes til at give fri proces til juridiske personer. På lin-je med den før lovændringen gældende bekendtgørelse om fri proces giver§ 329 bl.a. også mulighed for at give fri proces, selv om de økonomiskebetingelser ikke er opfyldt, såfremt ansøgeren skønnes at have et ganskesærligt behov for bistand, eller sagens omkostninger skønnes at blive eks-traordinært store. I givet fald foretages en sædvanlig vurdering af de øvrigebetingelser for fri proces, herunder om ansøgeren har rimelig grund til at20

føre proces. Der henvises til Folketingstidende 2004-05, tillæg A, side5564 f.Betingelsen om, at ansøgeren ikke har en retshjælpsforsikring, der dækkeromkostninger ved sagen, gælder ikke, når fri proces meddeles i medfør af§ 329. Det blev ved lovændringen endvidere forudsat, at der, når betingel-serne for fri proces i øvrigt er opfyldt, med hjemmel i den foreslåede § 329dispenseres fra kravet om, at ansøgeren ikke er dækket af en retshjælpsfor-sikring, såfremt det er åbenbart, at omkostningerne ved sagen ikke kanholdes inden for forsikringens maksimum, og sagens karakter i øvrigt kanbegrunde denne overskridelse af forsikringens maksimum. I givet fald fo-retages en sædvanlig vurdering af de øvrige betingelser for fri proces, jf.Folketingstidende 2004-05, tillæg A, side 5565. Meddeles fri proces medhjemmel i § 329 i en situation, hvor ansøgeren er dækket af en retshjælps-forsikring, indtræder staten efter § 335 i sikredes krav mod forsikringssel-skabet i det omfang, statskassen har ydet dækning efter reglerne om rets-hjælp og fri proces. Det bemærkes, at § 335 ikke er begrænset til § 329,men også kan finde anvendelse i de tilfælde, hvor et forsikringsselskab harafslået at yde forsikringsdækning, og hvor en part derfor har kunnet søgeom fri proces efter de almindelige regler i §§ 325-328, men hvor der efter-følgende findes grundlag for at rejse krav mod forsikringsselskabet.Fri proces efter retsplejelovens § 329 meddeles af Civilstyrelsen med kla-geadgang til Procesbevillingsnævnet.3.4.I lyset af bestemmelsen om, at der efter de almindelige betingelser forfri proces ikke gives fri proces, hvis ansøgeren har en forsikring, der dæk-ker omkostninger ved sagen, som nævnt i afsnit 3.1.2 indført en bestem-melse om, at en person, der har retshjælpsforsikring, skal kunne ansøge omdækning af rimelige udgifter ud over forsikringens maksimum, hvis de øv-rige betingelser for fri proces er opfyldt, og sagens karakter eller omstæn-digheder i øvrigt kan begrunde, at sagsomkostningerne ikke har kunnetholdes inden for forsikringens maksimum, jf. retsplejelovens § 336.Retsplejerådet anbefalede i betænkningen, side 399, at de enkelte forsik-ringsselskaber løbende overvejer, om der kan være grund til at forhøje for-sikringsmaksimum med henblik på at fastholde den før lovændringenskønnede fordeling, hvor udgifterne i så godt som alle sager kunne rum-mes inden for maksimummet. Forsikring & Pension havde oplyst over forrådet, at forsikringsmaksimum skønsmæssigt blev overskredet i ca. 1 % afsagerne. Tallet på 1 % omfattede også sager, hvor sikrede ikke opfylder de21

økonomiske betingelser for at få fri proces. I sit høringssvar vedrørendebetænkningen anførte Forsikring & Pension, at rådets anbefaling var note-ret, og at selskaberne – som følge af den frie konkurrence på dette område– må antages løbende at tilpasse dækningen til kundernes behov.3.5.Retsplejerådet overvejede i betænkningen, side 377 ff., salæret til denbeskikkede advokat. Retsplejerådet anførte bl.a., at der efter rådets opfat-telse fremover ikke bør være forskel på salæret til en beskikket advokat ogdet beløb, som den pågældende part ville have fået tilkendt i fulde sags-omkostninger til dækning af udgifter til advokatbistand, hvis parten ikkehavde haft fri proces. Retsplejerådet understregede samtidig, at de beløb,der fremover bør være ens, er tilkendte fulde sagsomkostninger til dæk-ning af udgifter til advokatbistand og salæret til en beskikket advokat. Der-imod vil der fortsat ikke være nogen særlig sammenhæng mellem salærettil en advokat for en part, der ikke har fri proces, og salæret til en beskik-ket advokat. Salæret til en advokat for en part, der ikke har fri proces, fast-sættes efter aftale mellem advokaten og parten, og dette salær kan værebåde højere og lavere end salæret til en beskikket advokat. Justitsministe-riet tilsluttede sig Retsplejerådets overvejelser, jf. Folketingstidende 2004-05, tillæg A, side 5543.

Som det fremgår af kommissoriet, jf. kapitel 1, afsnit 1, er Retsplejerådetanmodet om at vurdere, om intentionerne med den ændring af reglerne omretshjælp ved advokat, der trådte i kraft den 1. januar 2007, er opfyldt.Med henblik på at foretage denne vurdering har Retsplejerådet gennemførten række undersøgelser af retshjælpsområdet, herunder indhentelse af sta-tistisk materiale. I overensstemmelse med kommissoriet har Retsplejerådetinddraget Danske Advokater, Forbrugerrådet, Forsikring & Pension, Kø-benhavns Retshjælp og Århus Retshjælp i rådets arbejde, bl.a. ved en mø-derække med rådet.I afsnit 2-6 omtales en række statistiske oplysninger om retshjælp, fri pro-ces, retshjælpsforsikringer og småsagsprocessen. I afsnit 7 omtales enspørgeskemaundersøgelse, der blev gennemført i foråret 2011 i et forsøgpå at tilvejebringe nærmere oplysninger om småsagsprocessens betydningfor borgernes anvendelse af retshjælp. I afsnit 8 omtales en indhentet stati-stik over udviklingen i befolkningens indtægtsgrundlag. I afsnit 9 omtalesalternative og tilgrænsende retshjælpsordninger. I afsnit 10 omtales nogleundersøgelser mv. uden for Retsplejerådets regi.

Ibilag 4 og 5findes oversigter over de offentlige udgifter til retshjælp vedadvokat specificeret på henholdsvis de enkelte retskredse (byretter) ogrådgivningens karakter. Som det fremgår af bilagene, er udgifterne til rets-hjælp ved advokat – den retshjælp, der ved lovændringen i 2007 betegnessom retshjælp på trin 2 og 3 – faldet fra et niveau på 21-24 mio. kr. omåret før 1. januar 2007 til et niveau under 11 mio. kr. efter 1. januar 2007.Det senest offentliggjorte tal er for 2011, hvor udgifterne var 5,8 mio. kr.For så vidt angår opgørelsen ibilag 4bemærkes, at retskredsene med virk-ning fra den 1. januar 2007 blev reduceret fra 82 retskredse til de nuvæ-rende 24. Retskredsreformen omfattede ikke blot sammenlægninger af ek-sisterende retskredse til nye og større retskredse. Reformen betød også, ateksisterende retskredse blev opdelt og fordelt på forskellige af de nye rets-kredse. Der er derfor ikke umiddelbart mulighed for at sammenligne de23

enkelte retskredses udbetalinger vedrørende retshjælp ved advokat før ogefter den 1. januar 2007.De samlede udgifter til retshjælp dækker over betydelige forskelle fra rets-kreds til retskreds. I 2011 udgjorde udgifterne til retshjælp ved advokat iKøbenhavn og Århus henholdsvis 374.820 kr. og 256.376 kr., mens udgif-terne i Odense og Nykøbing F. udgjorde henholdsvis 706.617 kr. og665.752 kr. Der er givet en række grunde til sådanne forskelle. En af dissegrunde kan være, om der i det pågældende område er en umiddelbar og lettilgængelig adgang til et retshjælpskontor, ligesom befolkningens ind-tægtsgrundlag kan variere fra retskreds til retskreds.For så vidt angår opgørelsen ibilag 5bemærkes, at Domstolsstyrelsen haroplyst over for Retsplejerådet, at betegnelserne ”almindelig retshjælp”,”udvidet retshjælp, almindelig del” og ”udvidet retshjælp, udvidet del” erde betegnelser, der i praksis blev anvendt før 1. januar 2007.Domstolsstyrelsen har endvidere oplyst, at betegnelserne ”almindelig rets-hjælp” og ”udvidet retshjælp, almindelig del” efter lovændringen svarer tilretshjælp på trin 2, mens ”udvidet retshjælp, udvidet del” svarer til rets-hjælp på trin 3. Det er ikke muligt at skønne over, hvor stor en andel afudgifterne til retshjælp ved advokat, der før lovændringen i 2007 eventueltkan være medgået til den retshjælp, der i dag betegnes som helt grundlæg-gende mundtlig rådgivning (trin 1).Det bemærkes, at udgifterne til retshjælp på trin 3 (udvidet retshjælp, ud-videt del) procentvis er steget i perioden fra 2007 til 2011 i forhold til desamlede udgifter til retshjælp ved advokat. I 2007 udgjorde retshjælp påtrin 3 således ca. 32 % af de samlede udgifter til retshjælp ved advokat,mens andelen i 2011 var på ca. 38 %. De faktisk afholdte udgifter til rets-hjælp på trin 3 er i perioden fra 2007 til 2011 faldet fra ca. 3,4 mio. kr. tilca. 2,2 mio. kr.Til sammenligning udgjorde udgiften til udvidet retshjælp, udvidet del, i2006 ca. 32 % af de samlede udgifter til retshjælp ved advokat. Den fak-tisk afholdte udgift i 2006 var 6,9 mio. kr.

finansloven, og hvert år afsættes et beløb – den såkaldte retshjælpspulje –hvorfra der ydes tilskud til alle godkendte retshjælpsinstitutioner. Det erCivilstyrelsen, der administrerer den årlige uddeling fra puljen.12Retshjælpspuljen er opdelt i 3 puljer; basispuljen (82,5 % af retshjælpspul-jen), aktivitetspuljen (5 % af retshjælpspuljen) og udligningspuljen (12,5% af retshjælpspuljen). Advokatvagter kan alene få tilskud fra basispuljenog udligningspuljen, hvorimod retshjælpskontorerne også kan få tilskudfra aktivitetspuljen.Som det fremgår afbilag 6,er retshjælpspuljen steget fra 8,6 mio. kr. i2003 til 12,8 mio. kr. i 2011. Puljen er steget gradvis i løbet af den omtalteperiode. Fra og med 2010 blev puljen særligt forhøjet med 1,0 mio. kr.med henblik på at yde tilskud til retshjælpsinstitutioner i Grønland.Det fremgår af Civilstyrelsens beretning om tilskud til retshjælpsinstitutio-ner 2011, at der for 2011 blev ydet tilskud til i alt 86 retshjælpsinstitutio-ner. Retshjælpspuljen på 12,8 mio. kr. blev fordelt mellem advokatvagter-ne og retshjælpskontorerne med henholdsvis ca. 1,3 mio. kr. og 11,5 mio.kr.Ved en gennemgang af bilaget til beretningen 2011 ses det, at tilskuddet på1,3 mio. kr. til advokatvagterne blev fordelt mellem 59 advokatvagter. Til-skuddet til advokatvagterne svarer til ca. 10 % af den samlede retshjælps-pulje på 12,8 mio. kr. Til sammenligning blev der i 2007 ydet tilskud påca. 1,7 mio. kr. fordelt på 72 advokatvagter. Tilskuddet til advokatvagternei 2007 svarede til ca. 16 % af retshjælpspuljen på 10,4 mio. kr.I gennemsnit modtog hver advokatvagt ca. 22.300 kr. i tilskud i 2011. I2007 modtog hver advokatvagt i gennemsnit ca. 23.500 kr. i tilskud.Det ses endvidere af bilaget til beretningen 2011, at der var 27 retshjælps-kontorer, der modtog tilskud fra retshjælpspuljen. Til sammenligning varder 25 retshjælpskontorer, der modtog tilskud i 2007. I 2011 blev der ydettilskud til retshjælpskontorerne med ca. 11,5 mio. kr., svarende til ca. 90 %af den samlede retshjælpspulje på 12,8 mio. kr. Til sammenligning blevder i 2007 ydet ca. 8,7 mio. kr. i tilskud til retshjælpskontorerne, svarendetil ca. 84 % af den samlede retshjælpspulje på 10,4 mio. kr.

Det gennemsnitlige tilskud pr. retshjælpskontor er mindre interessant enddet gennemsnitlige tilskud til advokatvagterne, da der er større udsving itilskuddene til de enkelte retshjælpskontorer end til de enkelte advokatvag-ter.For 2012 er der afsat 7,5 mio. kr. til øget støtte til retshjælpskontorerne, jf.Aftaler om Finansloven for 2012, side 50. Det anføres, at tildelingskriteri-erne i forhold til etablering af nye retshjælpskontorer (skal – med Retsple-jerådets terminologi – forstås som retshjælpsinstitutioner) vil blive ændret,så der bliver bedre mulighed for at etablere flere kontorer (institutioner) isamme by, og så der i godkendelsesproceduren kan lægges vægt på, omretshjælpskontoret etableres i et område med sociale og/eller integrations-mæssige udfordringer.Ibilag 7findes en opgørelse over det samlede antal af registrerede hen-vendelser i retshjælpskontorerne. Det ses, at antallet af registrerede hen-vendelser i perioden fra 2003 til 2011 er steget fra ca. 23.000 til knap41.000. Denne betydelige stigning dækker over, at der allerede i 2006, alt-så i året før lovændringen, blev registreret knap 30.000 henvendelser tilretshjælpskontorerne.Da advokatvagterne ikke kan få tilskud fra aktivitetspuljen, findes ingenofficiel statistik på antallet af henvendelser til disse.

Udgifterne til fri proces er, som det fremgår afbilag 8,steget med ca. 116mio. kr. fra 2006 til 2011, hvor udgifterne udgjorde ca. 460 mio. kr. I bila-get er udgifterne specificeret på sagstyper. Den samlede stigning i udgif-terne på ca. 116 mio. kr. skyldes navnlig stigningen i posten ”andre sager”.Domstolsstyrelsen har oplyst over for Retsplejerådet, at denne udgiftspostomfatter sager omfattet af småsagsprocessen, bistandssager, fogedsager,skiftesager og straffesager. Statens udgifter til fri proces før og efter lov-ændringen er som udgangspunkt sammenlignelige, da staten også før lov-ændringen alene afholdt de udgifter, der ikke var dækket af en retshjælps-forsikring.Ibilag 9findes en oversigt over antallet af afsluttede sager ved byretterne,hvor mindst en af parterne har haft fri proces. Som det fremgår af oversig-ten, er antallet af afsluttede sager faldet fra 8.358 sager i 2006 til 2.917 sa-ger i 2011. Det er i god overensstemmelse med den nye regel om, at man26

Forsikring & Pension har offentliggjort antallet af anmeldte sager inden forretshjælpsforsikring (optrykt sombilag 10)og udbetaling i retshjælpsfor-sikring (optrykt sombilag 11).Forsikring & Pension har over for Retsplejerådet oplyst, at de statistiskeoplysninger om retshjælpsforsikring dækker henholdsvis alle sager og ud-betalinger fra forsikringsselskaberne, dvs. uanset om den pågældende for-sikringstager opfylder de økonomiske betingelser for retshjælp ved advo-kat og fri proces eller ej. Forsikring & Pension har samtidig oplyst, at for-sikringsselskaberne ved en rundspørge har oplyst, at de efter lovændringenhar modtaget et meget beskedent antal ansøgninger om året fra advokaterom forsikringsdækning til retshjælp ved advokat, og at forsikringsselska-berne i praksis ikke udbetaler noget beløb af betydning vedrørende dennepost. Der foreligger dog ikke statistisk dokumentation for dette. I lyset afdisse oplysninger fra Forsikring & Pension omfatter de opgjorte udbetalin-ger ibilag 11således forsikringsselskabernes udbetalinger til sager, derkan være omfattet af fri proces-ordningen, samt retshjælp13til forsikrings-tagere, der ikke opfylder de økonomiske betingelser for retshjælp ved ad-vokat og fri proces.Antallet af anmeldte sager inden for retshjælpsforsikring er efter lovæn-dringen i alt væsentligt på samme eller lidt højere niveau end i årene op tillovændringen pr. 1. januar 2007. Forsikringsselskabernes udbetalinger ersteget væsentligt siden lovændringen. Forsikring & Pension har over forRetsplejerådet peget på, at når der ikke kan konstateres en stigning i antal-let af anmeldte sager, skyldes det, at antallet af sager før lovændringen i13

Afbilag 12fremgår antallet af afsluttede sager inden for sagskategorien”småsager”, jf. reglerne i retsplejelovens kapitel 39, i årene fra 2008 til2011. Ordningen blev indført i 2008, og antallet af sager, der er afsluttedeinden for sagskategorien ”småsager”, har i årene 2009-2011 ligget over31.000 sager om året.Af bilaget fremgår endvidere antallet af småsager, hvor der er givet friproces. I 2009-2011 er der tale om ca. 200 sager om året.Afbilag 13fremgår det samlede antal af afsluttede civile sager (dvs. inkl.”småsager”) ved byretterne for perioden 2007-2011. Det samlede antal afafsluttede civile sager er i perioden 2008-2011 steget med ca. 3.000 sager.I 2008 var der således ca. 63.000 afsluttede civile sager, mens der i 2011var ca. 66.000 afsluttede civile sager. Denne udvikling dækker over, at derbåde i 2009 og 2010 var ca. 69.000 afsluttede civile sager. I 2007 (dvs. åretfør småsagsprocessen blev indført) var det samlede antal af afsluttede civi-le sager ca. 59.000.

afsluttede en sag, der blev behandlet efter reglerne om småsager, jf. rets-plejelovens kapitel 39.Byretterne udsendte spørgeskemaer, inklusiv frankeret svarkuvert, til i alt2.935 personer.På tidspunktet for evalueringen af spørgeskemaundersøgelsen (juni 2011)var der imidlertid alene indkommet 158 udfyldte skemaer til Justitsmini-steriets Forskningskontor. Svarprocenten var således overordentlig lav (5,4%).På denne baggrund vurderede Justitsministeriets Forskningskontor, at detikke på nogen måde var muligt at vurdere, hvorvidt de, der havde valgt atbesvare spørgeskemaet, udgjorde et repræsentativt udsnit af samtlige sag-søgere og sagsøgte. Det indkomne materiale kunne derfor ikke anvendestil det nævnte formål.

Retsplejerådet har fra Danmarks Statistik indhentet oplysninger om udvik-lingen i befolkningens indtægtsgrundlag, jf.bilag 15,med henblik på enopgørelse over udviklingen i antallet af borgere, der henholdsvis opfylderog ikke opfylder de økonomiske betingelser for at få retshjælp ved advokatog fri proces. Danmarks Statistik er i den forbindelse blevet bedt om at ta-ge højde for oplysningerne ibilag 14om løbende ændringer af indtægts-grænserne for retshjælp ved advokat og fri proces. Danmarks Statistik harved udarbejdelsen af statistikken således taget højde for, at indtægtsgræn-serne reguleres årligt, at der på ansøgningstidspunktet anvendes de ind-komster, der fremgår af årsopgørelsen for det forrige kalenderår, at deøkonomiske betingelser er forskellige alt efter, om den retshjælpssøgendeer enlig eller samlevende, og at indtægtsgrænsen forhøjes afhængig af an-tallet af hjemmeboende børn under 18 år.Danmarks Statistik har på baggrund af disse forudsætninger herefter op-gjort antallet af familier i Danmark for perioden 2001-2009. En familiekan bestå af enlige (med eller uden børn) og af par (med eller uden børn).Af statistikken fremgår antallet af enlige og par, der ligger henholdsvisover og under indtægtsgrænsen for retshjælp og fri proces. Det bemærkes,at det på tidspunktet for bestillingen af statistikken fra Danmarks Statistikikke var muligt at opgøre tallene for 2010 og 2011, da der skal anvendes

de indkomster, der fremgår af årsopgørelsen for det forrige kalenderår, jf.umiddelbart ovenfor.I den opgjorte periode er andelen af enlige, der ligger under indtægtsgræn-sen, set i forhold til det samlede antal familier, næsten konstant. I 2001 vardet således 41 % af de enlige, der – set i forhold til familier i alt – var un-der indtægtsgrænsen. I 2009 var tallet 42 %.For par var andelen under indtægtsgrænsen også næsten konstant. I 2001 lå18 % af parrene – set i forhold til det samlede antal familier – under ind-tægtsgrænsen. I 2009 lå 17 % af parrene under indtægtsgrænsen.De nævnte procentvise andele dækker over, at der i 2001 var henholdsvis1.094.626 enlige og 474.213 par, der lå under indtægtsgrænsen, ud af2.676.040 familier i alt. I 2009 var der henholdsvis 1.169.025 enlige og472.423 par, der lå under indtægtsgrænsen, ud af 2.772.540 familier i alt.

Danske Advokater har endvidere fået foretaget en befolkningsundersøgel-se af ”Danskernes Holdning til vilkårene for retshjælpsforsikring”. Under-søgelsen blev offentliggjort i februar 2012.Forsikring & Pension offentliggjorde i april 2011 resultatet af en undersø-gelse om bl.a. ”danskernes viden om og forventninger til deres retshjælps-forsikring”.Lektor, ph.d. Bettina Lemann Kristiansen, Juridisk Institut, Aarhus Uni-versitet (nu også leder af Århus Retshjælp), har i henholdsvis november2009 og november 2010 afgivet to (del)rapporter under titlen ”Retshjælp iDanmark”.Retsplejerådet er af Advokatrådet, Danske Advokater, Forsikring & Pensi-on og Forbrugerrådet i øvrigt blevet orienteret om, at de nævnte parter i2011 har indledt drøftelser om bl.a. dækningsmaksimum, dækningsområ-de, salærfastsættelse samt administrative spørgsmål.Copenhagen Economics har gennemført en analyse om de samfundsmæs-sige gevinster ved tidlig advokatbistand. Denne analyse er iværksat af Ad-vokatsamfundet og Danske Advokater. Copenhagen Economics har på etmøde med Retsplejerådet præsenteret et udkast til analysen.

Som det fremgår af kapitel 3, afsnit 2, er udgifterne til retshjælp ved advo-kat faldet fra et niveau på 21-24 mio. kr. om året i 2004-2006 til et niveaupå 6-10 mio. kr. årligt efter reglernes ikrafttræden den 1. januar 2007.Retsplejerådet har fået til opgave at vurdere, om intentionerne med lovæn-dringen i 2007 er opfyldt, og hvis det vurderes ikke at være tilfældet,hvordan der i givet fald inden for de eksisterende økonomiske rammer kanske en samlet set bedre udnyttelse af ressourcerne til retshjælp og fri pro-ces, jf. Justitsministeriets kommissorium af 24. marts 2010 til Retsplejerå-det (gengivet i kapitel 1, afsnit 1). Den økonomiske ramme for Retspleje-rådets arbejde er udgiftsniveauet efter lovændringen, dvs. 6-10 mio. kr., jf.kapitel 1, afsnit 1.I kommissoriet til Retsplejerådet er intentionerne med lovændringen i2007 sammenfattet således:”Formålet med lovændringerne var at modernisere og forenkle retsplejelovensregler om retshjælp, der skal opfylde behovet for en landsdækkende, velkvalifi-ceret og lettilgængelig retshjælp. Retsplejerådet anførte, at når der foreligger entvist, er retshjælpens funktion at bidrage til, at tvisten bliver behandlet og løst påden for parterne og samfundet mest hensigtsmæssige måde. Dette betyder bl.a.,at en tvist bør løses så tidligt så muligt og så billigt så muligt, således at denøkonomiske og psykiske belastning af parterne minimeres, men uden at tvistløs-ningens kvalitet på uacceptabel måde forringes.”

ler anden form for forsikring. For det andet er sager, der angår eller er under be-handling ved et privat klage- eller ankenævn, blevet undtaget fra retshjælpsord-ningen for så vidt angår rådgivning ud over trin 1 (helt grundlæggende mundtligrådgivning).I fortsættelse af en indledende drøftelse med advokatbranchens organisationeromandremulige årsager til faldet i udgifterne rettede Justitsministeriet henven-delse til Domstolsstyrelsen, Forsikring & Pension og de største retshjælpsinstitu-tioner (Københavns Retshjælp og Århus Retshjælp) med henblik på at få oplys-ning om deres erfaringer med den nye retshjælpsordning.På baggrund af de modtagne svar må det antages, at behovet for offentlig rets-hjælp er blevet mindre som følge af småsagsprocessen, som trådte i kraft den 1.januar 2008. Det kan dog ikke afvises, at det også utilsigtet er blevet vanskelige-re at få offentlig retshjælp efter indførelsen af de nye regler og efter indførelsenaf småsagsprocessen i 2008.”

2.1 Tilsigtede påvirkningerSom beskrevet i kapitel 2, afsnit 2, bestod de væsentligste – og egentlige –ændringer af reglerne om retshjælp i,atretshjælp blev opdelt på tre ni-veauer (trin),atretshjælpsforsikringen blev gjort til den primære dækningfor så vidt angår retshjælp på trin 2 og 3, ogatprivate klage- og ankenævnblev undtaget fra retshjælpsordningen. I de følgende afsnit 2.1.1-2.1.3 re-degøres for, hvordan de tre væsentligste ændringer kan antages at have på-virket brugen af retshjælp ved advokat.I forbindelse med retshjælpsreformen blev der indsat en udtrykkelig be-stemmelse i retshjælpsbekendtgørelsen om, at sagen som udgangspunktskal kunne afsluttes inden for de beløbsmæssige rammer af trin 2 og 3. Iafsnit 2.1.4 overvejes det, hvordan dette kan antages at have påvirket bru-gen af retshjælp ved advokat.Herudover skete der ved lovændringen i vidt omfang en lovfæstelse af denretspraksis, der hidtil havde været på området, herunder bl.a. afgrænsnin-gen af sagsområder, der er undtaget fra retshjælpsordningen. Da lovfæstel-sen af den hidtil gældende praksis må formodes ikke at have påvirket bru-gen af retshjælpsordningen, har Retsplejerådet ikke i øvrigt fundet anled-33

ning til at forholde sig til den emnemæssige afgrænsning af retshjælpsord-ningen, jf. herved bl.a. kapitel 1, afsnit 1.2.1.1 Niveauopdeling af retshjælpenRetshjælp ved advokat omfatter rådgivning inden for de områder, der be-tegnes som trin 2 og 3, jf. retsplejelovens § 323, stk. 1. I forbindelse medopdelingen af retshjælp i tre niveauer blev helt grundlæggende mundtligrådgivning udskilt til et særligt niveau (trin 1), som alene kan ydes af ad-vokatvagterne og retshjælpskontorerne.Det kan ikke udelukkes, at helt grundlæggende mundtlig rådgivning tidli-gere blev givet som retshjælp ved advokat i form af det, der tidligere blevbetegnet ”almindelig retshjælp ved advokat”, jf. kapitel 2, afsnit 2.1. I detomfang dette er tilfældet, vil det forhold, at denne type rådgivning vedlovændringen er udskilt til en særlig trin 1-rådgivning, indebære et fald iudgifterne til retshjælp ved advokat – og muligt et stigende antal henven-delser til advokatvagterne og retshjælpskontorerne.Det er ikke muligt at opgøre eller skønne over, hvor en stor en andel af ud-gifterne til retshjælp ved advokat, der før lovændringen i 2007 kan væremedgået til den retshjælp, der i dag betegnes som helt grundlæggendemundtlig rådgivning (trin 1), jf. kapitel 3, afsnit 2. Det er dermed heller ik-ke muligt at udtale sig nærmere om denne ændring som medvirkende årsagtil udgiftsfaldet. Det skal dog i denne forbindelse bemærkes, at Køben-havns Retshjælp og Århus Retshjælp over for Retsplejerådet har nævnt, atde efter lovændringen har modtaget et stigende antal henvendelser omretshjælp. Det fremgår da også af statistikken over antallet af registreredehenvendelser til retshjælpskontorerne, at der er sket en betydelig stigning iantallet af henvendelser efter 1. januar 2007, jf. kapitel 3, afsnit 3.Det er efter Retsplejerådets opfattelse ikke udelukket, at en sådan stigningkan have sammenhæng med den ændrede niveauopdeling af retshjælpenog dermed indikere, at en del af området for den tidligere retshjælp vedadvokat er flyttet til andre former for retshjælp (retshjælp i retshjælpskon-torer og advokatvagter).2.1.2 Forholdet til retshjælpsforsikringVed lovændringen blev retshjælpsforsikring gjort til den primære dækningfor så vidt angår retshjælp ved advokat (trin 2 og 3-rådgivning). Som be-skrevet i kapitel 2, afsnit 2.5, foregår det i praksis på den måde, at advoka-ten sender en blanket til forsikringsselskabet med anmodning om udbeta-34

ling af et beløb svarende til statstilskuddet, hvis den ydede retshjælp eromfattet af en forsikring. Hvis sagen er dækket af retshjælpsforsikringen,udbetaler forsikringsselskabet beløbet. Hvis sagen ikke er dækket af enretshjælpsforsikring, eller forsikringsselskabet afviser dækning, sender ad-vokaten anmodningen om udbetaling (blanketten) til dommeren i den rets-kreds, hvor advokaten har hovedkontor. Før lovændringen blev anmodnin-gen om udbetaling i alle tilfælde sendt direkte til dommeren i den rets-kreds, hvor advokaten har hovedkontor.Denne omlægning må antages at have ført til et fald – men muligvis etmeget beskedent fald – i det offentliges udgifter til retshjælp ved advokat.Som det fremgår af kapitel 3, afsnit 5, har forsikringsselskaberne genereltoplevet en stigning i udbetaling på retshjælpsforsikringerne, men selska-bernes opgørelse omfatter, som beskrevet anførte sted, alle udbetalingervedrørende retshjælpsforsikringer. Forsikring & Pension har oplyst tilRetsplejerådet, at forsikringsselskaberne ved en rundspørge har oplyst, atde efter lovændringen årligt kun har modtaget et meget beskedent antal an-søgninger fra advokater om forsikringsdækning til retshjælp ved advokat,og at forsikringsselskaberne i praksis ikke udbetaler noget beløb af betyd-ning vedrørende denne post. Der er dog ikke statistisk dokumentation her-for, jf. også afsnit 2.2.1 nedenfor.Såfremt disse oplysninger lægges til grund, burde det i sig selv reelt væreuden betydning for faldet i statens udgifter til retshjælp ved advokat, atretshjælpsforsikring ved lovændringen blev gjort til den primære dækningogså for så vidt angår retshjælp ved advokat. Den mulige påvirkning, derkan følge af de mere administrative forhold, omtales i afsnit 2.2.1 neden-for.2.1.3 Undtagelse af private klage- og ankenævn14Sager, der angår eller er under behandling ved et privat klage- eller anke-nævn, blev ved lovændringen undtaget fra retshjælpsordningen i det om-fang, der gives rådgivning ud over helt grundlæggende mundtlig rådgiv-ning (trin 1).Det kan ikke udelukkes, at undtagelsen af de nævnte sager fra retshjælpved advokat kan være medvirkende til faldet i udgifterne til denne typeretshjælp. Det er imidlertid ikke muligt at skønne over, i hvilket omfangdette måtte være tilfældet, idet udgifterne til retshjælp ved advokat ikke er14

(og heller ikke før lovændringen var) specificeret på sagstyper. Hertilkommer, at lovændringen i 2007 på dette punkt alene havde til formål atskabe sikker hjemmel for, at der ikke skulle være adgang til retshjælp vedadvokat, når en sag først var indbragt for et godkendt privat klage- ellerankenævn, jf. betænkningen, side 344.Såfremt det lægges til grund, at en del af faldet i udgifterne til retshjælpved advokat skyldes, at sager, der angår eller er under behandling ved etprivat klage- eller ankenævn, ved lovændringen blev undtaget fra rets-hjælpsordningen, må det imidlertid lægges til grund, at der er tale om entilsigtet følge af lovændringen. Det tilføjes, at der som nævnt er mulighedfor grundlæggende mundtlig rådgivning også i disse sager.2.1.4 Afslutning af sagen inden for vederlagets rammerIndsættelsen af en udtrykkelig bestemmelse i § 5, stk. 8, i retshjælpsbe-kendtgørelsen om, at der ikke kan ydes tilskud til retshjælp, hvis det påforhånd er klart, at sagen ikke kan afsluttes inden for de angivne beløbs-maksima for vederlag til retshjælp på trin 2 og 3, kan have medført, at derydes tilskud til færre sager efter lovændringen. Det skal dog bemærkes, atselvom denne bestemmelse ikke fandtes i den bekendtgørelse, der var gæl-dende før lovændringen, blev retshjælpsordningen dog administreret på til-svarende måde, i hvert fald ved Københavns Byret, jf. kapitel 2, afsnit 2.4.Retsplejerådet er ikke bekendt med, om indsættelsen af den udtrykkeligebestemmelse i bekendtgørelsen i praksis skulle have ført til, at advokater afdenne grund i flere tilfælde end tidligere afstår fra at yde retshjælp.

2.2 Utilsigtede påvirkninger2.2.1 Administrativ byrde for advokaterneSærligt Advokatrådet og Danske Advokater har over for Retsplejerådet an-ført, at udgiftsfaldet hænger sammen med, at advokaterne er blevet mindretilbøjelige til at påtage sig at yde retshjælp. Advokatrådet og Danske Ad-vokater har særligt peget på, at ordningen opleves at være blevet admini-strativt stadigt tungere efter lovændringen, idet retshjælpsforsikring ergjort til den primære dækning.Retsplejerådet går ud fra, at bemærkningen om, at advokater er blevetmindre tilbøjelige til at påtage sig at yde retshjælp, primært må relatere sigtil andre advokater end de advokater, der har pligt til at yde retshjælp. Debeneficerede advokater har efter retsplejeloven således pligt til at yde rets-hjælp på trin 2 og 3, og Retsplejerådet er ikke bekendt med, at beneficere-36

de advokater skulle have afvist at yde sådan retshjælp, jf. afsnit 2.3.2 ne-denfor.Pligten til at yde retshjælp forudsætter naturligvis, at den bistand, der ydes,kan ydes inden for rammerne af retsplejeloven og retshjælpsbekendtgørel-sen. Det kan næppe udelukkes, at de beneficerede advokater eller andreadvokater, der i medfør af retsplejelovens § 333, stk. 5, 2. pkt., har påtagetsig at yde retshjælp, er blevet mere opmærksomme på denne vurdering, ogat de pågældende, når der er tvivl om, hvorvidt retshjælpen vil kunne ydesinden for disse rammer, enten henviser til rådgivning på trin 1 hos advo-katvagter mv. eller yder gratis retshjælp i stedet for.Som beskrevet kapitel 2, afsnit 2.5 og i afsnit 2.1.2 umiddelbart ovenfor,indebar lovændringen, at advokaten skal have oplysning om den rets-hjælpssøgendes eventuelle forsikringsforhold. Er den ydede retshjælp om-fattet af en forsikring, sendes anmodningen om udbetaling af vederlag tilforsikringsselskabet. I det omfang et forsikringsselskab måtte afvise dæk-ning, må advokaten herefter anmode byretten om udbetaling. Før lovæn-dringen skulle blanketten sendes direkte til byretten med anmodning omudbetaling. I den forbindelse har Advokatrådet og Danske Advokater pegetpå, at de retshjælpssøgende ofte ikke har medbragt de nødvendige oplys-ninger om økonomiske forhold mv. til mødet med advokaten, hvilket i sigselv vanskeliggør advokaternes sagsbehandling og undersøgelse af forsik-ringsforholdene. Advokatrådet og Danske Advokater har dog også nævnt,at advokaterne i praksis ikke, eller i hvert fald sjældent, sender anmodnin-ger til forsikringsselskabet om udbetaling af retshjælp.Advokatrådet og Danske Advokater har endvidere særligt anført over forRetsplejerådet, at vederlaget for at yde retshjælp ikke kan modsvare denadministrativt stadigt tungere ordning, jf. herom afsnit 2.3.2 nedenfor.Retsplejerådet bemærker, at Forsikring & Pensions oplysning om, at for-sikringsselskaberne modtager et meget begrænset antal anmodninger omdækning af tilskud til retshjælp ved advokat må indgå i vurderingen af, omretshjælpsordningen er blevet mere administrativt besværlig. Hvis anmod-ningen om udbetaling ikke (først) sendes til forsikringsselskabet, men istedet (fortsat) sendes direkte til byretten, har dette selvsagt betydning forvurderingen af, i hvilket omfang omlægningen i praksis har ført til størreadministrativt besvær. I den forbindelse kan også nævnes, at oplysningenom, at forsikringsselskaberne kun modtager et meget begrænset antal an-modninger om dækning, har en vis støtte i det forhold, at en stor andel af37

de retshjælpsforsikrede ikke er klar over, at de har en retshjælpsforsikring,der muligt kan dække udgifter til retshjælp, jf. Forsikring & Pensions un-dersøgelse fra foråret 2011 og Danske Advokaters undersøgelse fra vinte-ren 2012 (begge er nævnt i kapitel 3, afsnit 10). Det må dog også indgå, atdet ikke kan afvises, at advokatens undersøgelse af den rådsøgendes øko-nomiske forhold og af, om den rådsøgende har en retshjælpsforsikring, kanbidrage til at gøre sagsbehandlingen administrativt mere besværlig for ad-vokaten. I denne forbindelse må det dog bemærkes, at der også før lovæn-dringen skulle foretages en undersøgelse af den rådsøgendes økonomiskeforhold.På den anden side er det ikke udelukket, at oplysningen om, at forsikrings-selskaberne modtager et meget begrænset antal anmodninger om dækningaf tilskud til retshjælp ved advokat, er udtryk for, at advokaterne er blevetmindre tilbøjelige til formelt at påtage sig at yde retshjælp ud over denretshjælp, de beneficerede advokater har pligt til at yde, fordi det er bleveteller i al fald opleves at være blevet mere administrativt besværligt.På denne baggrund er det Retsplejerådets opfattelse, at en del af forklarin-gen på faldet i udgifterne til retshjælp ved advokat muligt kan findes idenne administrative omlægning af ordningen. Dette er dog ikke entydigt,og det er vanskeligt at vurdere, hvordan den administrative omlægning harpåvirket ordningen. Det skal i tilknytning hertil bemærkes, at det begræn-sede antal anmodninger om dækning via retshjælpsforsikring også kanhænge sammen med forsikringsselskabernes fortolkning af forsikringsbe-tingelserne, jf. herom afsnit 2.3.1 nedenfor.Retsplejerådet bemærker i øvrigt, at udbredelsen og navnlig en fortsat vi-dere udbredelse af Nem-id til en vis grad synes at kunne begrænse eller af-hjælpe de vanskeligheder, der for advokaternes sagsbehandling er forbun-det med, at retshjælpssøgende i en række tilfælde ikke medbringer alle re-levante oplysninger om økonomi mv. til mødet med advokaten.

domstolsbehandling, mens reglerne om retshjælp ved advokat på trin 2omfatter rådgivning ud over helt grundlæggende rådgivning, og retshjælppå trin 3 forudsætter, at det skønnes, at tvisten ved yderligere bistand fraadvokat vil kunne afsluttes forligsmæssigt.Retsplejerådet bemærker hertil, at en manglende overensstemmelse mel-lem dækningsområdet for retshjælpsforsikringer og området for advoka-ternes ydelser efter retsplejelovens regler om retshjælp ved advokat kanvære medvirkende til advokaternes oplevelse af en administrativt tungereordning. Forsikringsselskaberne har efter reglerne i retsplejeloven til op-gave at vurdere, om en anmodning om udbetaling er inden for rammerneaf den pågældende (retshjælps)forsikring, og advokaterne skal således altidi første række sende en anmodning om dækning til det pågældende forsik-ringsselskab, hvis den retshjælpssøgende har en retshjælpsforsikring, dersynes at kunne give dækning for advokatretshjælpen i den konkrete sag.Retsplejerådet bemærker endvidere, at det er en forudsætning for dækningefter retshjælpsforsikringsvilkårene, at der findes en tvist, der er egnet tildomstolsbehandling, og at sagen er omfattet af forsikringens emnemæssigedækningsområde. Retsplejelovens regler om retshjælp ved advokat på trin3 forudsætter, at der skønnes at være udsigt til, at tvisten vil kunne afslut-tes forligsmæssigt. En tilsvarende forudsætning gælder ikke med hensyn tilretshjælp ved advokat på trin 2, som omfatter rådgivning ud over heltgrundlæggende mundtlig rådgivning. Retsplejerådet bemærker i den for-bindelse, at det forhold, at retshjælp på trin 2 er defineret som rådgivning,næppe i sig selv kan siges at være i strid med retshjælpsforsikringsvilkåre-nes betingelse om, at der skal være tale om en tvist, der er egnet til dom-stolsbehandling. Retsplejerådet bemærker endvidere, at det forhold, atretshjælp på trin 3 forudsætter, at der er tale om en tvist, som skønnes athave udsigt til at kunne afsluttes forligsmæssigt, heller ikke i sig selv synesat udelukke, at tvisten kan karakteriseres som egnet til domstolsbehand-ling. Retsplejerådet finder det på den baggrund rigtigst, hvis den fortolk-ning, der over for Retsplejerådet er anført af Forsikring & Pension, søgesnærmere afprøvet. Retsplejerådet finder endvidere anledning til at bemær-ke, at det har været rådets opfattelse, at forsikringsselskaberne via Forsik-ring & Pension i forbindelse med drøftelser med Retsplejerådet tilsluttedesig indholdet i rådets overvejelser om retshjælpsordningens forhold tilretshjælpsforsikringen forud for afgivelse af betænkningen. Retsplejerådeter i forbindelse med arbejdet med dette kommissorium blevet opmærksompå, at Forsikring & Pension i et høringssvar til Justitsministeriet i forbin-delse med høring over betænkningen tilkendegav, at ”F&P forudsætter –39

og lægger meget vægt på – at forsikringsdækningen på dette område ikketænkes udvidet i forhold til de generelle vilkår. De fleste af de sager, sombehandles ved den omhandlede advokatretshjælp, vil formentlig næppe op-fylde retshjælpsforsikringens betingelse om, at der skal foreligge en kon-kret tvist.”Det skal afslutningsvis også bemærkes, at Forsikring & Pension over forRetsplejerådet har anført, at der alene anmeldes et meget beskedent antalansøgninger om året fra advokater om forsikringsdækning til retshjælp vedadvokat, og at der ikke har været klager over de afslag på dækning, der ergivet fra forsikringsselskabernes side.2.3.2 Advokaternes forholdAdvokatrådet og Danske Advokater har over for Retsplejerådet bemærket,at advokatvirksomhederne i stigende omfang centraliseres i de større byersom følge af dels den generelle udvikling i samfundet, dels retskredsre-formen. Endvidere har Advokatrådet og Danske Advokater over for Rets-plejerådet anført, at advokaternes vederlag for at yde retshjælp på trin 2 og3 er for lave, og at ikke engang advokaternes udgifter til de rent admini-strative ekspeditioner i forbindelse med at yde retshjælp kan dækkes af detfastsatte vederlag. Advokatrådet og Danske Advokater har videre anført, atvederlagets størrelse er afgørende for, at flere og flere advokater ikke øn-sker at yde retshjælp efter reglerne om retshjælp på trin 2 og 3, og at noglei stedet vælger at yde gratis rådgivning.Retsplejerådet finder anledning til at bemærke, at rådet i betænkningen fo-reslog, at vederlaget for retshjælp på trin 2 skulle svare til den normaletimesats for beskikkede advokater, som på daværende tidspunkt udgjorde1.500 kr. inkl. moms. Retsplejerådet foreslog endvidere, at vederlaget forretshjælp på trin 3 skulle udgøre det dobbelte af vederlaget for retshjælp påtrin 2. Retsplejerådet foreslog endvidere, at vederlagene fremover skullereguleres efter samme regler, som gælder for regulering af indtægtsgræn-serne for fri proces og retshjælp ved advokat. Rådets forslag ville med ud-gangspunkt i disse forudsætninger i nutidsværdi svare til henholdsvis ca.1.850 kr. inkl. moms for retshjælp på trin 2 og ca. 3.700 kr. inkl. moms forretshjælp på trin 3.16

Retsplejerådets anbefaling om en generel forhøjelse af vederlagene på trin2 og 3 blev ikke medtaget i det fremsatte lovforslag om sagsomkostninger,retshjælp og fri proces17. Justitsministeriet anførte i bemærkningerne, atdet med forslaget om fremtidig satsregulering af taksterne for retshjælpved advokat sikres, at taksterne fremover følger den almindelige lønudvik-ling i samfundet. På denne baggrund og under hensyn til de økonomiskekonsekvenser for staten fandt Justitsministeriet ikke grundlag for herud-over at foretage en forhøjelse af vederlagene som foreslået af Retsplejerå-det. Der henvises til Folketingstidende 2004-05, tillæg A, side 5534.Retsplejerådet bemærker endvidere, at det ikke kan udelukkes, at en cen-tralisering – og specialisering – af advokatvirksomhederne kan nedsætteadvokaternes incitament til at yde retshjælp, da det kan være vanskeligereat påtage sig en generel rådgivningsfunktion, når arbejdet i hverdagen erspecialiseret. Det er samtidig Retsplejerådets indtryk, at der i advokatvirk-somhederne i dag er større fokus på økonomisk rentabilitet end for blot fåår tilbage. En sådan udvikling kan muligvis også have betydning for, at deter blevet sværere at holde sammen på økonomien i retshjælpssager.Retsplejerådet kan bestemt ikke afvise, at vederlagenes størrelse betyder,at stadig flere advokater ikke ønsker at yde retshjælp ved advokat eller idet mindste begrænser ydelsen af denne til de tilfælde, hvor man som (be-neficeret) advokat har pligt hertil.Retsplejerådet har herefter særligt overvejet, om dalende interesse hos ad-vokater for at yde retshjælp ved advokat har ført til, at det i praksis ikkelængere er muligt for personer, der ønsker sådan retshjælp, at finde en ad-vokat, der vil yde denne form for retshjælp. Retsplejerådet finder, at derikke er grundlag for en sådan antagelse. Denne vurdering understøttes fordet første af, at beneficerede advokater har pligt til at yde retshjælp vedadvokat, og at der rådet bekendt ikke er vanskeligheder ved at besættehverv som beneficerede advokater med kvalificerede advokater. Endvidereunderstøttes rådets vurdering af, at rådet – på baggrund af en drøftelse her-om mellem rådets formand og byretspræsidenterne – kan lægge til grund,at der i praksis ikke er retter, der i noget omfang af betydning modtagerklager over, at der ikke kan findes en advokat, der vil påtage sig at yderetshjælp. Hertil kommer, at Justitsministeriet har oplyst, at ministeriet hel-ler ikke ses at have modtaget klager af betydning over, at beneficerede ad-

vokater skulle nægte at opfylde deres forpligtelse til at yde retshjælp påtrin 2 og 3.Retsplejerådet finder ikke grundlag for at antage, at dalende interesseblandt advokater for at yde offentlig retshjælp har ført til, at det ikke læn-gere er muligt i alle retskredse at finde kvalificerede advokater, der vil på-tage sig at yde offentlig retshjælp. Dalende interesse hos advokater for atyde retshjælp vil naturligvis kunne betyde, at det kan være vanskeligere atfinde frem til en advokat, der vil yde sådan rådgivning, men oplysningherom kan dog umiddelbart fås ved henvendelse til retten. Dalende inte-resse hos advokater for at yde retshjælp ved advokat vil naturligvis ogsåkunne gøre det vanskeligere at få sådan rådgivning hos lige præcis den ad-vokat, som den rådsøgende gerne vil have til at påtage sig sagen. Det fal-der imidlertid uden for rådets aktuelle kommissorium at gå nærmere indpå, om retshjælp ved advokat bør indrettes således, at der skal være fritadvokatvalg til denne form for advokatbistand.Særligt om afslutning af sagen inden for vederlagets rammerI forlængelse af betragtningerne om vederlagets størrelse kommer, at derikke kan ydes tilskud til retshjælp, hvis det på forhånd er klart, at sagen ik-ke kan afsluttes inden for de beløbsmæssige rammer på i alt 980 kr. (2012-niveau) inkl. moms for trin 2-rådgivning og 2.240 kr. (2012-niveau) inkl.moms for trin 3-rådgivning, Retshjælp kan derimod ydes, hvis advokatenunder rådgivningen med rimelighed har skønnet, at sagen kunne afsluttesinden for de beløbsmæssige rammer, jf. § 5, stk. 8, i retshjælpsbekendtgø-relsen. Det bemærkes i tilknytning hertil, at den samlede beløbsmæssigeramme skal ses i lyset af, at det er forudsat, at en trin 2-rådgivning kan vi-dereføres i en trin 3-rådgivning.Som det fremgår af bekendtgørelsens § 5, stk. 3, omfatter retshjælp på trin2 rådgivning og udfærdigelse af enkelte skriftlige henvendelser af sædvan-lig art, herunder ansøgning om fri proces, processkrifter i retssager, udfær-digelse af bodelingsoverenskomster, enkle testamenter og ægtepagter samtdeltagelse i møder. Retshjælp på trin 3 omfatter yderligere rådgivning, derydes med henblik på at opnå en forligsmæssig løsning af en tvist. Rets-hjælp på trin 3 forudsætter, at advokaten med rimelighed skønner, at der erudsigt til, at sagen herved vil kunne afsluttes forligsmæssigt, jf. bekendtgø-relsens § 5, stk. 4.

Retsplejerådet bemærker, at det er advokaten, der i den enkelte sag skalskønne, om sagen vil kunne afsluttes inden for de beløbsmæssige rammer.Kun i de tilfælde, hvor advokaten på forhånd vurderer, at dette ikke kanlade sig gøre, kan retshjælp ikke ydes.Retsplejerådet er som nævnt i afsnit 2.1.4 ovenfor ikke bekendt med, omkravet om, at sagen skal kunne afsluttes inden for de beløbsmæssige ram-mer for retshjælp på trin 2 og 3, i praksis har haft betydning for, at advoka-ter af denne grund i flere tilfælde end tidligere afstår fra at yde retshjælp.2.3.3 SmåsagsprocessenDe særligt berørte organisationer mv. har over for Retsplejerådet peget på,at indførelsen af reglerne om behandling af sager om mindre krav (små-sagsprocessen) fra 1. januar 200818kan være medvirkende til, at udgifternetil retshjælp ved advokat er faldet.Formålet med indførelse af småsagsprocessen var at forenkle procesfor-men i sager om mindre krav bl.a. på den måde, at omkostningerne ved atgennemføre en sag begrænses, så de står mål med det beløb, sagen drejersig om. Småsagsprocessen er indrettet med henblik på, at parterne ikke harbehov for advokatbistand under sagens forberedelse, da en sag kan anlæg-ges ved at udfylde og indlevere en stævningsblanket til retten19, og at ret-ten i øvrigt varetager den videre forberedelse af sagen. Under forberedel-sen af sagen skal retten yde en intensiv vejledning og bistand til parterne,således at også parter, der ikke har juridiske kundskaber, og som ikke bi-stås af advokat, kan få gennemført berettigede krav og undgå uberettigedekrav. Der henvises til Folketingstidende 2005-06, tillæg A, side 5290 ff.Indførelsen af småsagsprocessen kan have nedsat behovet for retshjælpved advokat bl.a. derved, at information i stedet i højere grad er søgt vedhenvendelse til retterne eller retshjælpsinstitutionerne (advokatvagterne ogretshjælpskontorerne), fordi processen er tilrettelagt efter, at det ikke ernødvendigt med advokatbistand. De statistiske oplysninger om en stigningi antallet af henvendelser til retshjælpskontorerne kan pege i den retning.Hertil kommer, at småsagsprocessen muligvis kan have nedsat advokater-nes incitament til at påtage sig retshjælpssager, idet der med indførelsen af18

denne ordning ikke i samme udstrækning som før lovændringen er mulig-hed for, hvis sagen går til hovedforhandling, at opnå et honorar, der i blotnogen grad kan opveje honorarerne for en retshjælp, som er ydet til sagensforberedelse. Det bemærkes dog samtidig, at de beneficerede advokater,som tidligere nævnt, har pligt til at yde retshjælp på trin 2 og 3.I tilknytning til disse betragtninger bemærkes det, at det samlede antal af-sluttede civile sager ikke er steget så meget som antallet af sager omfattetaf småsagsprocessen, jf. kapitel 3, afsnit 6. Dette kan indikere, at sager ommindre krav i vidt omfang er flyttet fra den almindelige civile proces over ismåsagsprocessen, hvilket alt andet lige må antages at kunne forstærke ef-fekten af de før anførte betragtninger.Retsplejerådet bemærker afslutningsvis, at det på denne baggrund fore-kommer sandsynligt, at indførelsen af småsagsprocessen kan være en væ-sentlig medvirkende årsag til faldet i udgifterne til retshjælp ved advokat.Det har været forsøgt, men dog ikke været muligt at få viden herom ved ennærmere undersøgelse af småsagsprocessen, jf. kapitel 3, afsnit 7.2.3.4 Den generelle indkomstudvikling i samfundetOpgørelsen fra Danmarks Statistik viser, at andelen af enlige og par, deropfylder de økonomiske betingelser for at få retshjælp og fri proces er no-genlunde konstant i perioden for 2001-2009. Antalsmæssigt er antallet afenlige, der ligger under indtægtsgrænsen, steget med ca. 75.000 personer,mens antallet af par, der ligger under indtægtsgrænse, er faldet med ca.2.000 par. Der henvises til kapitel 3, afsnit 8.Der er således ikke belæg for at forklare udgiftsfaldet med, at væsentligtfærre personer skulle opfylde de økonomiske betingelser for at få retshjælpved advokat og fri proces.2.3.5 Andre former for retshjælp eller rådgivning mv.Som anført i kapitel 3, afsnit 9, findes ingen samlet oversigt over de for-skellige former for alternative retshjælpstilbud og anden juridisk rådgiv-ning. Det er derfor ikke muligt at konstatere, om der er sket en stigning iforekomsten af alternative retshjælpstilbud. Retsplejerådet bemærker, atdet dog ikke er udelukket, at den stadig stigende udbredelse af internettetog brugen af internettet til informationssøgning generelt kan have flyttetnoget af retshjælpen fra advokat til (gratis) internetbaseret juridisk infor-mation (bl.a. ved advokat), juridiske blanketter mv., uanset om kvalitetenheraf er sammenlignelig med rådgivning hos en advokat. Det er heller ikke44

2.4 SammenfatningDet er ikke muligt entydigt at pege på forhold, der har medført, at udgif-terne til retshjælp er faldet markant efter lovændringen. Som det fremgårovenfor, kan der imidlertid peges på en række forhold, der i forskellig gradkan have ført til det markante fald i udgifterne til retshjælp ved advokat.Det forekommer sandsynligt, at indførelsen af småsagsprocessen er en væ-sentlig medvirkende årsag til faldet i udgifterne til retshjælp ved advokat.En anden væsentlig årsag til udgiftsfaldet kan vedrøre advokaternes for-hold. Beneficerede advokater har pligt til at yde retshjælp på trin 2 og 3.Der tegner sig imidlertid et billede af, at der kan være en øget tilbagehol-denhed hos advokaterne generelt med at yde formel retshjælp i videre om-fang, end de beneficerede advokater har pligt til efter retsplejelovens reg-ler. Der er muligt også en stigende tendens til, at advokater yder en gratisretshjælp i stedet for at iværksætte retshjælpen efter reglerne om retshjælpved advokat. Forklaringen på denne udvikling, der bl.a. udledes af Advo-katsamfundets og Danske Advokaters undersøgelse af ”Advokaters syn påoffentlig retshjælp ved advokat mv.”, er formentlig advokaternes oplevelseaf, at vederlæggelsen for ydelse af retshjælp ikke står i et passende forholdtil arbejdet med at yde retshjælp og de administrative processer i forbin-delse hermed. Det bemærkes i den forbindelse, at denne oplevelse af ve-derlagets utilstrækkelighed ikke er ny hos advokaterne. Den var også tilstede forud for lovændringen, men er naturligt nok blevet forstærket af, atlovændringen ikke indebar en ønsket regulering af grundvederlaget, og afudviklingen i den tid, der er gået siden. Det gælder også, selv om der vedlovændringen blev indført en løbende årlig prisregulering af vederlaget, jf.retsplejelovens § 326.Retsplejerådet har imidlertid ikke fundet grundlag for at antage, at dalendeinteresse blandt advokater for at yde offentlig retshjælp skulle have ført til,at det ikke længere er muligt i alle retskredse at finde kvalificerede advo-kater, der vil påtage sig at yde offentlig retshjælp.Endelig bemærker Retsplejerådet, at der også mere generelt tegner sig etbillede af en forskydning fra retshjælp ved advokat til retshjælp i rets-hjælpsinstitutionerne. En sådan proces fremmes af finanslovsaftalen om, at45

Som angivet i kommissoriet er Retsplejerådet anmodet om – i tilfælde af,at intentionerne med lovændringen vurderes ikke at være opfyldte – atvurdere, hvordan der samlet set kan ske bedre udnyttelse af ressourcerne tilretshjælp og fri proces.Selvom det er Retsplejerådets vurdering, at der ikke er grundlag for atkonkludere, at intentionerne med lovændringen i 2007 ikke er opfyldt,gennemgås i det følgende nogle forslag, som rådet inden for rammerne afkommissoriet finder at kunne foreslå for at styrke ordningen om retshjælpved advokat.Det bemærkes særligt, at det er Retsplejerådets opfattelse, at man ikke in-den for rammerne af kommissoriet har grundlag for at imødekomme Ad-vokatrådets og Danske Advokaters ønske om en forhøjelse af vederlagenetil advokat for ydelse af retshjælp. Eventuelle overvejelser herom må der-for udestå til drøftelse i anden sammenhæng. Der kan i øvrigt henvises tilefterskriftet i kapitel 7.

Som en forenkling af ordningen foreslår Retsplejerådet, at der alene skalske månedlig indberetning af omfanget af den ydede retshjælp, og at dennemånedlige indberetning skal forenkles derved, at der alene skal gives enmere summarisk opregning af de oplysninger, der må anses for nødvendi-ge for udbetaling af honoraret. Dette forslag vil indebære en vis admini-strativ lettelse for advokaterne dels i forbindelse med indberetningen, delsi forbindelse med administrationen af den enkelte henvendelse, idet der ik-ke længere vil være samme behov for at oprette en særlig sag i hvert enkelttilfælde af retshjælp.Herudover kan det overvejes at centralisere den offentlige administrationaf ordningen. Retsplejerådet er klar over, at en centralisering ikke i sig selvhar betydning for den enkelte advokats oplevelse af administrationen afretshjælpsordningen, idet det allerede i dag er sådan, at advokaten – i detomfang den retshjælpssøgende ikke har en retshjælpsforsikring, eller den-ne ikke dækker – altid skal sende sin anmodning om udbetaling til sammested (den retskreds, hvor advokaten har hovedkontor), uanset hvor rådgiv-ningen har fundet sted. Det er imidlertid Retsplejerådets opfattelse, at encentralisering af administrationen eventuelt kombineret med en digitalise-ret indberetningsordning samlet set vil kunne opleves som en vis admini-strativ lettelse.Retsplejerådet finder, at det videre arbejde med en omlægning af de nævn-te administrative forhold omkring indberetningen bør foregå mellem Civil-styrelsen, Domstolsstyrelsen, Advokatrådet og Danske Advokater. Rets-plejerådet bemærker i øvrigt, at nærmere overvejelser om en eventuel ad-ministrativ omlægning (centralisering) vil skulle ske i Justitsministeriet.

telse muligvis intet – rum for dækning af udgifter til retshjælp ved advo-kat, da forudsætningen for dækning efter de gældende generelt anvendteretshjælpsforsikringsvilkår er, at der findes en tvist, der er egnet til dom-stolsbehandling, mens reglerne om retshjælp ved advokat på trin 3 forud-sætter, at tvisten kan løses forud for indbringelsen af sagen jf. afsnit 2.3.1ovenfor.Som anført ovenfor finder Retsplejerådet det rigtigst, hvis den fortolkning,der over for Retsplejerådet er anført af Forsikring & Pension, søges nær-mere afprøvet. Med henblik på at opnå en afklaring af, i hvilket omfangretshjælpsforsikringerne dækker retshjælp ved advokat, foreslår Retspleje-rådet derfor, at der bliver indbragt nogle afslag på forsikringsdækning forForsikringsankenævnet. Dette skal ske via Civilstyrelsen, som har indgåeten aftale med Forsikring & Pension om, at forsikringsselskabernes afslagpå retshjælp og fri proces kan indbringes af Civilstyrelsen for Forsikrings-ankenævnet. Det er naturligvis afgørende for en sådan prøvelse, at der kanfindes egnede sager, og Civilstyrelsen er derfor afhængig af, at Advokatrå-det og Danske Advokater er behjælpelige hermed. Retsplejerådet skal idenne forbindelse fremhæve, at Forsikring & Pension over for Retspleje-rådet har anført, at der alene anmeldes et meget beskedent antal ansøgnin-ger om året fra advokater om forsikringsdækning til retshjælp ved advokat,og at der ikke har været klager over de afslag på dækning, der er givet fraforsikringsselskabernes side. Forsikring & Pension har samtidig anførtover for Retsplejerådet, at Forsikring & Pension meget gerne deltager i ennærmere dialog med Justitsministeriet.I det omfang en sådan nævnsprøvelse – og eventuel efterfølgende dom-stolsprøvelse – måtte vise, at retshjælpsforsikringerne ikke eller kun i be-grænset omfang dækker området for retshjælp ved advokat, foreslår Rets-plejerådet, at der i første omgang må tages initiativ til en forhandling mel-lem Justitsministeriet og Forsikring & Pension. I en sådan forhandling mådet herefter afklares, om forsikringsbetingelserne eller retsplejeloven skalsøges ændret med det sigte at udvide forsikringsselskabernes dækning afudgifterne til advokatretshjælp. Såfremt der ikke er grundlag herfor, kandet eventuelt overvejes helt at ophæve betingelsen om, at tilskud fra stats-kassen til retshjælp ved advokat alene omfatter vederlag, der ikke er dæk-ket af en retshjælpsforsikring eller anden form for forsikring. En sådanløsning, som ud fra en forudsætning om at retshjælpsforsikringerne ikkeeller kun i begrænset omfang dækker området for retshjælp ved advokat,kun vil have begrænset økonomisk betydning for de offentlige udgifter, vilindebære en afklaring og en vis administrativ lettelse for advokaterne, som48

3.3 Anden beskrivelse/opdeling af trin 2 og 3-rådgivningRetsplejerådet har overvejet, om tilskuddet til retshjælp på trin 2 og 3 kangives som en ”starthjælp”. Dette vil i praksis indebære en ophævelse af be-stemmelsen i § 5, stk. 8, i retshjælpsbekendtgørelsen om, at der som ud-gangspunkt ikke kan ydes tilskud til retshjælp, hvis det på forhånd er klart,at sagen ikke kan afsluttes inden for de beløbsmæssige rammer (se eventu-elt kapitel 2, afsnit 2.4). Dette er også foreslået i henvendelsen fra et med-lem af Folketinget til Justitsministeriet, jf. kapitel 1, afsnit 1.Kravet om, at sagen skal kunne sluttes inden for de beløbsmæssige rammerfor tilskuddet til trin 2 og 3, er så vidt ses ikke en følge af bestemmelser iretsplejeloven. Retsplejerådet er som nævnt oven for i afsnit 2.1.4 ikke be-kendt med, om kravet om, at sagen skal kunne afsluttes inden for de be-løbsmæssige rammer for retshjælp på trin 2 og 3, i praksis har betydet, atadvokater af denne grund i flere tilfælde end tidligere afstår fra at yde rets-hjælp. En lempelse af bekendtgørelsens krav på dette område kunne navn-lig komme på tale, hvis Advokatrådet og Danske Advokater påviser etkonkret behov herfor. Såfremt Advokatrådet og Danske Advokater kansandsynliggøre et behov, har Retsplejerådet ikke bemærkninger til, at Ci-vilstyrelsen nærmere overvejer, om der kan være anledning til at retshjælppå trin 2 og 3 gives som starthjælp. Det bemærkes i den forbindelse, at deter forudsat i kommissoriet, at forslag til ændringer af retshjælpsordningenskal holdes inden for de eksisterende økonomiske rammer. Der henvises tilkapitel 1, afsnit 1.

3.5 Infoside på nettetRetsplejerådet anbefaler, at der udarbejdes en samlet informationshjemme-side med oversigt over alle advokatvagter, retshjælpsinstitutioner og advo-kater, der yder retshjælp. Et medlem af Folketinget har over for Justitsmi-nisteriet foreslået et lignende tiltag, jf. kapitel 1, afsnit 1. En sådan infor-mationsside kan med fordel placeres på Civilstyrelsens hjemmeside, alter-nativt med et link til Advokatsamfundets hjemmeside, hvor der alleredefindes en oversigt over advokatvagter. Det er Retsplejerådets opfattelse, aten sådan samlet informationsside dels vil kunne være til hjælp for perso-ner, der måtte have svært ved at finde en advokat, der yder retshjælp, delsvil domstole og biblioteker kunne henvise til denne side ved henvendelserom hjælp til at finde en advokat, der yder retshjælp.

Retsplejerådet har overvejet, om udviklingen i retning af flere henvendel-ser til retshjælpskontorerne og færre tilfælde af retshjælp ved advokat kun-ne tale for en omlægning af udgifterne til retshjælp således, at der sker enforøgelse af bevillingen til retshjælpskontorer og advokatvagter.Det er imidlertid vanskeligt at vurdere, i hvilket omfang en sådan omlæg-ning af ressourcerne til retshjælp vil føre til, at retshjælpen når ud til flereborgere. Der kan i den forbindelse peges på, at de nuværende retshjælpsin-stitutioner er centraliseret i de større byer. Der kan endvidere peges på, atdet fremgår af Civilstyrelsens beretninger om tilskud til retshjælpsinstituti-onerne, at advokatvagterne generelt modtager meget beskedne tilskudsbe-løb i forhold til retshjælpskontorerne. Forskellen er, at retshjælpskontorer-ne har en større administration end advokatvagterne, særligt i form af loka-leleje og aflønning af fastansatte.Retsplejerådet har imidlertid noteret sig, at der i forbindelse med finans-lovsforhandlingerne vedrørende Finansloven for 2012 er tilført ekstra mid-ler til retshjælpsinstitutionerne. Det fremgår således af Aftaler om Finans-loven for 2012, side 50 f, at der er indgået aftale om at styrke retshjælpenfor bl.a. udsatte grupper i Danmark med 10 mio. kr.21årligt i 2012 og2013. Heraf afsættes i begge år 7,5 mio. kr. til øget støtte til retshjælpskon-torerne (skal – med Retsplejerådets terminologi – forstås som retshjælpsin-stitutionerne). Det fremgår videre af Aftaler om Finansloven for 2012, attildelingskriterierne i forhold til etablering af nye retshjælpskontorer (rets-hjælpsinstitutionerne) vil blive ændret, så der bliver bedre mulighed for atetablere flere kontorer (institutioner) i samme by, og så der i godkendel-sesproceduren kan lægges vægt på, om retshjælpskontoret (retshjælpsinsti-tutionen) etableres i et område med sociale og/eller integrationsmæssigeudfordringer.Med henblik på udmøntning af finanslovsaftalen er der udarbejdet en nybekendtgørelse om tilskud til retshjælpskontorer og advokatvagter (be-

kendtgørelse nr. 100 af 30. januar 2012). Bekendtgørelsen trådte i kraftden 1. februar 2012.Retsplejerådet kan anbefale, at man i forbindelse med etablering af nyeretshjælpskontorer er særligt opmærksom på en bedre geografisk spred-ning af mulighederne for retshjælp.Retsplejerådet kan endvidere anbefale, at man ved en udbygning af mulig-heden for retshjælp ved eksisterende retshjælpskontorer også er opmærk-som på, om man kan udvide kontorets geografiske hjælpeområde, f.eks.ved øget anvendelse af muligheden for telefonisk retshjælp i de sager, dermåtte være egnede hertil.Retsplejerådet finder endelig anledning til at bemærke, at man ved en ud-bygning af ordningerne med retshjælpsinstitutioner bør være opmærksompå, at der er nogle grupper i samfundet, der har et stort behov for at få enhelt basal hjælp i sager, som andre borgere i højere grad kan klare selvmed støtte af den vejledning, der kan gives mundtligt eller skriftligt af derelevante myndigheder. Dette gælder f.eks. også i forbindelse med små-sagsprocessen og sager for forskellige nævn.I lyset af kommissoriet og den tilførsel af ressourcer til området, der ersket ved finanslovsaftalen, afstår Retsplejerådet fra yderligere overvejelserom styrkelse af retshjælpsinstitutionerne.

2.1 FormodningsreglerVed lovændringen i 2007 blev der på fri proces-området indført nogleformodningsregler, dvs. regler om, at der i visse typer af sager som ud-gangspunkt gives fri proces til sagen i første instans, når de økonomiskebetingelser er opfyldt, jf. kapitel 2, afsnit 3.2.Det er Retsplejerådets opfattelse, at indførelsen af de særlige formodnings-regler indebærer, at forsikringsselskaberne skal anlægge en tilsvarendevurdering, når selskaberne skal vurdere, om der er udsigt til, at forsikrings-tageren vil kunne få medhold i sagen. Forsikring & Pension har over forRetsplejerådet oplyst, at dette også er tilfældet i praksis, og at forsikrings-selskaberne i de pågældende sagstyper i praksis faktisk er mere lempelige ivurderingen af, om forsikringen dækker, end den vurdering myndigheder-ne skal anlægge efter reglerne i retsplejeloven.Retsplejerådet forudsætter, at Civilstyrelsen løbende er opmærksom på,om forsikringsselskabernes vurderinger er mindst lige så lempelige somforudsat i retsplejeloven, og at man i benægtende fald sørger for, at sagerindbringes for Forsikringsankenævnet. Civilstyrelsen har i den forbindelseoplyst over for Retsplejerådet, at styrelsen gerne underrettes af advokater,53

2.2 Advokaternes forholdSom det er anført ovenfor vedrørende ydelse af retshjælp ved advokat, kander også hvad angår sager med fri proces eller retshjælpsforsikringsdæk-ning konstateres en dalende interesse blandt advokater for at påtage sig så-danne sager.Af samme grunde som anført med hensyn til retshjælp ved advokat finderRetsplejerådet ikke grundlag for at antage, at dalende interesse blandt ad-vokater for at påtage sig sager med fri proces har ført til, at det ikke længe-re er muligt i alle retskredse at finde kvalificerede advokater, der vil påtagesig sådanne sager. Dalende interesse hos advokater for disse sager vil der-imod naturligvis kunne gøre det vanskeligere at få beskikket lige præcisden advokat, som man gerne vil have til at påtage sig sagen. Det falderimidlertid uden for rådets aktuelle kommissorium at gå nærmere ind på,om fri proces bør indrettes således, at der skal være frit advokatvalg tildenne form for advokatbistand.Det falder ligeledes uden for Retsplejerådets aktuelle kommissorium at gånærmere ind på det tilsvarende spørgsmål i relation til sager med rets-hjælpsforsikringsdækning. Retsplejerådet har imidlertid noteret sig, at For-sikring & Pension under drøftelserne med rådet har tilkendegivet, at maner af den opfattelse, at det i praksis ikke er vanskeligt for en forsikringsta-ger at finde en advokat, der vil påtage sig at føre en sag med forsikrings-dækning, mens Advokatrådet og Danske Advokater har givet udtryk for, atvederlæggelsen af advokater i disse sager betyder, at det i praksis kan værevanskeligt for forsikringstageren at finde en advokat med den fornødnespecielle viden til at føre sagen.Retsplejerådet har imidlertid noteret sig, at der er indledt drøftelser mellemAdvokatrådet, Danske Advokater, Forsikring & Pension og Forbrugerrådetbl.a. om eventuelle ændringer af salærbestemmelser i retshjælpsforsik-ringsvilkårene i de situationer, hvor forsikringstagerens indtægter oversti-ger indtægtsgrænsen for fri proces.

på dækning i forsikringsselskabet. Det er i den forbindelse yderligerekommet frem, at dette ikke udelukkende skyldes, at advokaterne finderforsikringsselskabets afgørelse uangribelig, men også at omkostninger ogdet administrative besvær for advokaterne med at indbringe sagen for Ci-vilstyrelsen er afgørende. For at undgå sådanne situationer, som bestemtikke er i overensstemmelse med intentionerne bag den nuværende lovgiv-ning, foreslås det, at indførelse af en ordning, hvorefter forsikringsselska-bet – ved afslag – skal videresende ansøgningen om fri proces til Civilsty-relsen, hvis advokaten anmoder herom, nærmere overvejes. Ved en sådanordning vil advokaten – i forbindelse med advokatens anmodning til for-sikringsselskabet om videresendelse – kunne fremkomme med bemærk-ninger til selskabets afgørelse eller eventuelle supplerende bemærkningertil sagen, og selskabet vil, hvis advokatens bemærkninger giver anledningtil det, kunne genoverveje sin afgørelse om dækning således, at videresen-delse af sagen til Civilstyrelsen herefter kun skal ske i de sager, hvor sel-skabet fastholder sit afslag på forsikringsdækning.Forsikring & Pension har anført over for Retsplejerådet, at man vurderer,at det ikke er hensigtsmæssigt, at forsikringsselskaberne involveres i an-søgningen om fri proces på den foreslåede måde. Retsplejerådet foreslårderfor, at der i første omgang må tages initiativ til en drøftelse mellem Ju-stitsministeriet, Advokatrådet, Danske Advokater og Forsikring & Pensionom eventuel gennemførelse af en sådan ordning, herunder om mulige lov-ændringer.

2.4 Dækning mv. ved overskridelse af forsikringsmaksimumAdvokatrådet, Danske Advokater og Forsikring & Pension har i øvrigtnævnt, at samspillet mellem dækning via retshjælpsforsikringen og adgangtil efterfølgende dækning via retsplejelovens § 336 ikke fungerer optimalt ide tilfælde, hvor ansøgers økonomi har ændret sig fra det tidspunkt, hvoransøgeren opnåede forsikringsdækning, til tidspunktet for ansøgning i Ci-vilstyrelsen. Dette kan f.eks. være tilfældet, hvor ansøger har børn, der erfyldt 18 år, eller ansøger har fået et (andet) arbejde, siden tidspunktet forforsikringsselskabets afgørelse om dækning.Civilstyrelsen har oplyst, at styrelsen ikke hidtil har modtaget mange an-søgninger om dækning efter § 336, men dog et stigende antal ansøgninger.Retsplejerådet finder anledning til at pege på, at der efter retsplejelovens §329 er mulighed for dækning ved overskridelse af retshjælpsforsikringensmaksimum. Ansøgning om dækning efter denne bestemmelse kan indgives55

før det tidspunkt, hvor dækningsmaksimum overskrides, jf. nærmere her-om i kapitel 2, afsnit 3.3. Retsplejerådet foreslår derfor, at det, f.eks. i be-kendtgørelsen om fri proces tydeliggøres, at ansøgning om dækning vedforventet overskridelse af forsikringsmaksimum kan indgives, så snart derer rimelig grund til at antage, at omkostningerne ved sagen vil overstigeretshjælpsforsikringens maksimum, og at der ved afslag på dækning efterretsplejelovens § 329 kan søges om genoptagelse af behandlingen af an-søgningen herom på et senere tidspunkt, hvis forholdene ændrer sig. Entidlig stillingtagen til, om fri proces-myndighederne finder betingelsernefor supplerende dækning opfyldt, vil i mange tilfælde kunne afhjælpe denusikkerhed, der ellers ville være med hensyn til muligheden for at føre sa-gen. Dette kan have betydning særligt i sager om personskade, hvor detomtvistede beløb og dermed omkostningerne ofte vil kunne være betydeli-ge.Herudover foreslår Retsplejerådet, at der i øvrigt sikres et rimeligt samspilmellem dækning via retshjælpsforsikringen og adgang til supplerendedækning via retsplejelovens § 336. Retsplejerådet bemærker i denne for-bindelse, at den part, hvis indtægter netop overstiger indtægtsgrænsen forfri proces, ikke nødvendigvis har meget bedre muligheder for at afholdeudgifterne til at føre en sag ved domstolene, end den part, hvis indtægterligger under indtægtsgrænsen. En part, hvis indtægter ændrer sig således,at indtægterne, efter at der er givet retshjælpsforsikringsdækning, oversti-ger indtægtsgrænsen, vil derfor også kunne have betydelige og undertidenuoverstigelige vanskeligheder ved at afholde udgifterne til at fortsætte sa-gen. Retsplejerådet bemærker hertil, at den part, der på tidspunktet for til-sagn om forsikringsdækning opfylder de økonomiske betingelser for friproces, kan have en rimelig forventning om, at det ikke er mere eller min-dre tilfældige ændringer af de økonomiske forhold, der senere kan begrun-de et afslag på dækning efter retsplejelovens § 336, hvis det viser sig, atforsikringsmaksimum overskrides. Der bør derfor være mulighed for atlægge partens indtægtsgrundlag på det tidspunkt, hvor forsikringsselskabettraf afgørelse, til grund ved vurderingen af, om de økonomiske betingelseri retsplejelovens § 325 er opfyldt, således at senere ændringer i indtægts-grundlaget ikke i sig selv kan begrunde afslag på dækning efter retspleje-lovens § 336. Det bemærkes i øvrigt, at der ved den konkrete beløbsmæs-sige opgørelse af dækningen efter retsplejelovens § 336, kan ske nedsæt-telse af dækningen med det beløb, der ville være blevet truffet bestemmel-se om tilbagebetaling af, hvis der havde været givet fri proces, jf. retspleje-lovens § 336, stk. 2, jf. § 332, stk. 2.56

En bestemmelse om samspillet mellem retshjælpsforsikringsdækning ogretsplejelovens § 336 kan indsættes efter stk. 1 i den gældende retspleje-lovs § 336, og kan affattes således: ”Stk.2.Ansøgning efter stk. 1 indgivessenest 4 uger efter sagens afslutning. Ved vurderingen af, om de økonomi-ske betingelser er opfyldt, jf. § 325, kan indtægtsgrundlaget på det tids-punkt, hvor forsikringsselskabet traf afgørelse om dækning, lægges tilgrund.”Retsplejerådet finder afslutningsvis anledning til at bemærke, at Retspleje-rådet tidligere har anbefalet, at de enkelte forsikringsselskaber løbendeovervejer, om der kan være grund til at forhøje forsikringsmaksimum såle-des, at forsikringsmaksimum i al fald ikke overskrides i videre omfang endi de ca. 1 % af sagerne (inkl. de forsikringssager, hvor sikrede ikke opfyl-der de økonomiske betingelser for fri proces), der var udgangspunktet vedlovændringen i 2007. Der henvises til kapitel 2, afsnit 3.4.

Det falder uden for Retsplejerådets aktuelle kommissorium at gå nærmereind på, om der kunne være grundlag for at justere på indtægtsgrænsernefor fri proces eller offentlig retshjælp.Retsplejerådet finder imidlertid anledning til at bemærke, at reglerne omfri proces i vid udstrækning er et ”alt eller intet-system”. Retsplejelovens §329 tager nogen – men langt fra fuldt ud – højde for, at situationen for denborger, der ligger lidt over indtægtsgrænsen, stiller sig meget anderledesend for den borger, der ligger under indtægtsgrænsen. Den borger, der net-op ligger over indtægtsgrænsen, har således ikke nødvendigvis (meget)bedre muligheder for selv at afholde udgifterne til at føre en retssag, endden borger, der ligger under indtægtsgrænsen og dermed har mulighed forat få udgifterne ved sagen dækket af staten. Det ligger imidlertid somnævnt uden for rammerne af dette kommissorium at overveje dette nærme-re, men det er på den anden side et faktum, som Retsplejerådet finder detvæsentligt nok at holde sig for øje.Retsplejerådet skal i øvrigt bemærke, at hensigten med de statslige rets-hjælpsordninger er at sikre, at ingen borger på grund af sine økonomiskeforhold stilles ringere i retssager end den borger, der på grund af sine ind-tægter antages ikke at have behov for økonomisk støtte fra staten til at føreretssager om at opnå berettigede krav eller undgå uberettigede krav. Degældende statslige retshjælpsordninger er således ikke nogen sikkerhed57

Retsplejerådet har endelig noteret sig, at der som nævnt foran er indledtdrøftelser mellem Advokatrådet, Danske Advokater, Forsikring & Pensionog Forbrugerrådet om retshjælpsforsikringer og samspillet mellem advoka-ter og forsikringsselskaberne. Drøftelser, der efter det oplyste vedrører enrække forskellige spørgsmål, bl.a. dækningsmaksimum, dækningsområde,salærfastsættelse samt administrative spørgsmål.Retsplejerådet bemærker hertil, at man ser meget positivt på sådanne drøf-telser, idet administrative lettelser i samspillet mellem forsikringsselskaberog advokater vil kunne være et væsentligt bidrag til et bedre forhold mel-lem advokaters ydelse og indtjening og dermed i sidste ende tilskynde ad-vokaterne til at påtage sig retshjælpsforsikringssager i videre omfang, enddet sker i dag. Hertil kommer, at en række af de spørgsmål, der har væretrejst vedrørende retshjælpsforsikringsdækning, netop vedrører dæknings-beløbets maksimum eller den manglende mulighed for, at en forsikringsta-ger selv kan betale en del af udgiften til advokat eller tegne en tillægsfor-sikring, der sikrer en højere dækning end den traditionelle retshjælpsfor-sikring.Retsplejerådet skal imidlertid understrege, at disse forhold i alt væsentligtikke har noget at gøre med de statslige retshjælpsordninger og derfor fal-der uden for de problemstillinger, som Retsplejerådet er anmodet om atoverveje nærmere.

Et mindretal (Karen Dyekjær, Jens Rostock-Jensen og Eva Smith) udtalerfølgende:”Det er en grundlæggende værdi i et demokratisk retssamfund, at den en-kelte borger har reel – og ikke blot formel – adgang til domstolene. Det be-tyder ikke, at der kan stilles krav om, at der er adgang for enhver til friproces i alle sager, men staten kan i konkrete tilfælde være forpligtet til atyde fri proces, hvis det er nødvendigt for at sikre, at der er reel adgang tildomstolene, jf. betænkning 1436/2004, side 62 ff. Den Europæiske Men-neskeretsdomstol har fastslået, at når en person ikke har mulighed for påegen hånd at føre en retssag og på grund af visse økonomiske forhold ikkehar råd til at antage en advokat, kan det udgøre en krænkelse af EMRK art.6's krav omaccess to justice,jf. også Werlauff, Europæiske Menneskeret-tigheder, 2010, side 173, hvor det anføres, at det kan være i strid med ret-ten tilaccess to justice,hvis landets regler om fri proces i visse sager ervilkårlige eller for restriktive.Hvis den enkelte borger ikke har adgang til en passende retshjælpsordning,vil adgang til retshjælp for den økonomisk svagest stillede del af befolk-ningen reelt være afhængig af, at der er advokater eller andre, der er villigetil at yde retshjælp enten på helt frivillig basis eller mod en meget sym-bolsk betaling. Som det fremgår af kommissoriet, er forbruget af offentligemidler til retshjælpsordningen faldet signifikant efter reglernes indtrædenden 1. januar 2007. Retshjælp går derfor fra at være et retskrav for den en-kelte til at være afhængig af enkeltpersoners villighed til at yde en uegen-nyttig indsat. For den enkelte betyder det, at der ikke er nogen sikkerhedfor at opnå retshjælp til forsvar mod selv åbenbare retstab. Et sådant fra-vær af sikkerhed støder an mod den overordnede målsætning om, at sam-fundet vil sikre også den økonomisk set svageste del af befolkningen enpassende adgang til retshjælp.Kommissoriet for Retsplejerådets overvejelser om retshjælp fastlægger, atRetsplejerådet skal vurdere, om intentionerne med den seneste ændring afreglerne om retshjælp og fri proces er opfyldt.Kommissoriet giver dermed ikke anledning til mere grundlæggende atvurdere principper og hensyn bag de eksisterende retshjælpsordninger.59

Endvidere fremgår det af kommissoriet, at Retsplejerådets eventuelle for-slag til ændringer i reglerne skal tage udgangspunkt i, hvordan ressourcer-neinden for de eksisterende økonomiske rammerbedre kan udnyttes.Retsplejerådet har således ikke inden for kommissoriets rammer haft mu-lighed for at analysere de samfundsmæssige aspekter af udviklingen. Rets-plejerådet har heller ikke haft mulighed for nærmere at analysere, om deeksisterende retshjælpsordninger er egnede til at løse de problemer, ord-ningerne er tiltænkt. Der er således ikke foretaget en nærmere vurderingaf, om den personkreds, der er berettiget til retshjælp, kan afgrænses på enanden og mere hensigtsmæssig måde, herunder om de indtægtsgrænser,ordningerne er baseret på, er korrekt afstemt i forhold til indtægtsforholde-ne i de grupper i samfundet, der skønnes at have behov for retshjælp.Der er heller ikke foretaget en nærmere vurdering af omfanget og kvalite-ten af den retshjælp, de personer, der opfylder de økonomiske betingelserfor retshjælp og fri proces, har mulighed for at få inden for dækningsom-rådet, ligesom der ikke er foretaget en grundig analyse af, hvornår rets-hjælp i fremtiden bør være offentlig finansieret, og hvornår der eventueltbør tilstræbes en forsikringsmæssig dækning af behovet for retshjælp.Retsplejerådet er i den forbindelse blevet præsenteret for en analyserapportudarbejdet af Copenhagen Economics med samfundsøkonomiske vurde-ringer af retshjælpsordningerne. Analysen peger blandt andet på den sam-fundsmæssige betydning af velfungerende retshjælpsordninger og frem-hæver, at veltilrettelagte ordninger vil have afledte effekter, herunder øko-nomiske effekter, der rækker ud over den betydning, som retshjælpen harfor den enkelte, der modtager retshjælpen.Retsplejerådet har således ikke i sit arbejde haft mulighed for samlet ogstruktureret at behandle en række af de helt centrale problemstillinger, somformentlig i langt højere grad end de ændringer, der blev foretaget medvirkning fra 2007, har været afgørende for den udvikling, som ligger bagdet væsentlige fald i ressourceanvendelsen på retshjælpsområdet.Retsplejerådet har heller ikke analyseret, hvilken rolle de private rets-hjælpsforsikringsordninger bør spille i fremtidens retshjælpssystem. Dengældende retshjælpsforsikringsordning giver anledning til en række pro-blemstillinger, som kun delvist har kunnet behandles inden for det fastlag-te kommissorium.60

Hertil kommer – som også påpeget som led i Retsplejerådets overvejelser– at forsikringsselskaberne siden lovændringen i 2007 reelt har overtageten række opgaver, der minder om myndighedsudøvelse på området.Retshjælpsforsikringsordningerne spiller således på den ene side en ganskecentral rolle i det offentlige retshjælpssystem, idet forsikringsdækningengår forud for offentlig retshjælp og fri proces, men er på den anden sidereguleringsmæssigt overladt til forsikringsbranchen selv. Markedet forretshjælpsforsikringsydelser for private er tilmed standardiseret, idet der eretableret standardforsikringsvilkår, som kun i meget beskedent omfang ef-terlader konkurrenceparametre mellem forsikringsselskaberne. Retshjælps-forsikringsordningerne reguleres således reelt af forsikringsbranchen, ogdet kan overvejes, om der i tilstrækkelig grad er sikret incitament til, atbranchen udbyder produkter, som vil kunne understøtte retshjælpsordnin-gerne mere effektivt.Navnlig i en situation, hvor der ikke er økonomisk råderum for umiddel-bart at tilføre ressourcer til retshjælpsordningerne, forekommer det imid-lertid særligt nærliggende at overveje, om der kan tænkes andre, kollektiveordninger, herunder forsikringsprodukter, som ved en forholdsvis begræn-set egenbetaling kan yde den almindelige borger bedre adgang til rets-hjælp.Som kommissoriet er formuleret, har Retsplejerådets arbejde måttet kon-centrere sig om justeringer i regelsættene. Dette arbejde har udmøntet sig ianbefalinger og overordnede forslag, som vi kan bakke op om, at der ar-bejdes videre med, men vi mener ikke, de er egnede instrumenter til at løsede grundlæggende problemer på retshjælpsområdet.Vi kan tilslutte os de mulige årsager til faldet i forbruget af offentlige mid-ler til retshjælp – herunder ikke mindst domstolenes store indsats medsmåsagsprocessen – men det forekommer ikke sandsynligt, at de årsager,Retsplejerådet har identificeret, kan anses for hovedårsagen til den be-skrevne udvikling. Det er således efter vores opfattelse ikke overvejendesandsynligt, at behovet for retshjælp skulle være blevet mindre de senereår. Langt mere sandsynligt er det derimod, at de personer, der omfattes afordningerne, oplever så betydelige barrierer for at udnytte ordningerne, atde ikke bliver bragt i anvendelse. I den forbindelse kommer man efter vo-res opfattelse ikke uden om, at de økonomiske rammevilkår for ordninger-ne ikke er tidssvarende. Således er det efter vores opfattelse ikke længeremuligt i tilstrækkeligt omfang at opnå kvalificeret juridisk rådgivning in-61

den for de satser, der indeholdes i bekendtgørelsen om offentlig retshjælpved advokat.En vurdering af ordningerne kan derfor ikke foretages tilstrækkeligt kvali-ficeret uden inddragelse af en vurdering af de økonomiske rammevilkår.Tilsvarende er det ikke muligt at vurdere ordningerne uden samtidig atoverveje, om alle sagstyper fremover bør være omfattet af ordningerne, omindtægtsgrænserne er fastsat på et passende niveau, og om der bør gen-nemføres forskellige grænser for forskellige sagstyper mv.Vi finder på den anførte baggrund samlet set, at Retsplejerådets arbejdehar påpeget en række relevante problemstillinger, men at der snarest børforetages en samlet og mere grundlæggende analyse af retshjælpsområdet.Retsplejerådet har alene haft mulighed for at vurdere udviklingen sidenden seneste lovændring og inden for eksisterende økonomiske rammer,som oven i købet i den mellemliggende periode er blevet mindre, end ni-veauet på tidspunktet for lovændringen. Vi finder, at der er behov for enbredere tilgang med henblik på at modernisere, forenkle og kvalitetssikreretshjælpsordningerne. Dette kan – som foreslået i Advokatrådets Retssik-kerhedsprogram fra 2009 – f.eks. ske ved nedsættelse af en bredt sammen-sat Retshjælpskommission, som får til opgave at foretage en samlet gen-nemgang af hele området og på baggrund heraf stille forslag uden på for-hånd at være bundet af begrænsninger for opgavens løsning.”