REU, Alm.del - 2011-12 - Bilag 307: Notat om ændring af ombudsmandsloven

1. Retsudvalgets anmodning.På baggrund af drøftelserne i Retsudvalget i 2011 har udvalget i alm. del bilag184 af 21. december 2011 anmodet Folketingssekretariatet om bistand tilbesvarelse af følgende spørgsmål:”I lyset af Folketingets Retsudvalgs afgivne beretning over B 99 om ændringaf ombudsmandsloven (2010-11) og Retsudvalgets B 23 om betænkning ogindstilling vedrørende valg af Folketingets ombudsmand skal Retsudvalgetanmode om at få en statsretslig vurdering af følgende 3 modeller for valg ogansættelse af Folketingets ombudsmand:1. Folketinget udpeger Folketingets ombudsmand for en periode på 5 årefter indstilling fra Folketingets Retsudvalg med mulighed for enforlængelse. Folketinget skal via indstilling fra FolketingetsRetsudvalg efter de 5 år tage særskilt stilling til den mulige eneforlængelse. Selve valget af Folketingets ombudsmand skal sketidligst et år inde i Folketingets valgperiode således, at det ikke er ligeefter valg til Folketing, at et nyvalgt Retsudvalg skal tage stilling tilvalg af ny ombudsmand.2. Folketinget udpeger Folketingets ombudsmand for 10 år efterindstilling fra Folketingets Retsudvalg uden mulighed for forlængelse.Reglen i den gældende ombudsmandslov om afskedigelseopretholdes. Selve valget af Folketingets ombudsmand skal sketidligst et år inde i Folketingets valgperiode, således at det ikke er ligeefter valg til Folketinget, at et nyvalgt Retsudvalg skal tage stilling tilvalg af ny ombudsmand.3. Folketinget opretholder den nuværende procedure, der følger af dengældende ombudsmandslov omkring udpegning og afskedigelse afFolketingets Ombudsmand, men indfører et yderligere krav om, atden samlede periode ikke kan overstige 10 år.Derudover ønsker Retsudvalget særskilt at få belyst grundlovsmæssigheden iat gøre op med princippet om, at den til enhver tid værende ombudsmand har

et mandat fra det siddende Folketing jf. grundlovens § 55 sammenholdt medden gældende ombudsmandslovens § 1, stk. 1.”2.Regelgrundlag – grundlov og ombudsmandslovFolketingets valg af ombudsmandDet fremgår af grundlovens § 55, at ”Ved lov bestemmes, at Folketingetvælger en eller to personer, der ikke er medlemmer af Folketinget, til at haveindseende med statens civile og militære forvaltning.” I de speciellebemærkninger hertil anføres, at ”den nærmere udformning er overladt tillovgivningsmagten.”.Det følger af § 1, stk. 1, i ombudsmandsloven, at ”Efter hvert folketingsvalgsamt ved embedsledighed vælger Folketinget en ombudsmand.”.Forfatningskommissionens betænkning af 1946 var optrykt sombemærkninger til grundlovsforslaget. Heri indgik også et udkast til enombudsmandslov. I bemærkningerne til udkastets § 1 – der indholdsmæssigtsvarer til § 1 i den gældende ombudsmandslov – er anført: ”Efter forslagetgælder valget for samme tid som valg af rigsdagens medlemmer, altsånormalt for fire år. Da hele ordningen forudsætter, at ombudsmanden tilenhver tid kan opfattes som rigsdagens tillidsmand, har man ikke ment atburde fastsætte ombudsmandens funktionstid til et bestemt åremål. Af sammegrund er det i § 1, stk. 2 fastsat, at ombudsmanden kan afskediges afrigsdagen, hvis han ikke længere nyder rigsdagens tillid.”.Bemærkningerne til § 1 til den første lov om Folketingets ombudsmandbestod i en gentagelse af bemærkningerne fra forfatningskommissionensudkast, jf. Rigsdagstidende 1952-53, sp. 4069 og 4070, jf. Folketingstidende1953-54, tillæg A, sp. 155.I den kommenterede ombudsmandslov er det tilsvarende anført, at ”Det er etvigtigt særkende ved den danske ombudsmandsordning at ombudsmanden ervalgt af det til enhver tid siddende Folketing. At den til enhver tid værendeombudsmand således har et politisk mandat fra det siddende Folketing måanses for ganske væsentligt for ombudsmandens funktionsdygtighed.”.Udpegning af ombudsmandenDer ikke mellem Folketinget og ombudsmanden et sædvanligtansættelsesforhold, og stillingen som ombudsmand opslås ikke offentligt.Retsudvalget kommer med en indstilling til Folketinget om valg af en nyombudsmand. Processen er indtil da uformel, og udvalgets medlemmer ogøvrige medlemmer af Folketinget kan komme med forslag. Forslagenedrøftes, og der er præcedens for at opnå et bredt flertal bag den person, derefterfølgende indstilles af Retsudvalget. Der kan dog også komme indstillinger

fra medlemmer uden for Retsudvalget, jf. bl.a. Folketingstidende 1986-87,tillæg B, sp. 243f og forhandlingerne sp. 2697.Ifølge Folketingets Forretningsorden § 17, stk. 2, vælges ombudsmanden i etmøde uden forhandling, tidsligst 2 dage efter at Retsudvalgets indstilling eroffentliggjort.AfstemningenisalenforegårefterFolketingetsForretningsrodens § 36, stk. 2.Krav til ombudsmandenDet følger af ombudsmandslovens § 2, stk. 2, at ombudsmanden skal havebestået juridisk kandidateksamen. Af bestemmelsens stk. 1 fremgår, atmedlemmer af Folketinget og kommunale råd ikke kan udføre hvervet somombudsmand.Ifølge forarbejderne til ombudsmandsloven og den udviklede praksis, jf.nedenfor, anses kravet om en juridisk embedseksamen som etminimumskrav.Detfremgårafforarbejderne,at”(Forfatnings)Kommissionen… tilmed (går) ud fra, at rigsdagen til dettebetydningsfulde hverv vil vælge personer, som blandt andet i henseende tiljuridisk indsigt og erfaring nyder et kvalificeret omdømme”, jf.Rigsdagstidende 1952-1953, tillæg A, sp. 4070.Ombudsmandens forhold til FolketingetDet følger af ombudsmandslovens § 10, at ombudsmanden i udøvelsen af sithverv er uafhængig af Folketinget. Det betyder bl.a., at Folketinget ikke kanpålægge ombudsmanden at behandle eller afvise en sag eller diktere udfaldetaf behandlingen af en sag. I praksis har Folketinget og dets udvalg ialmindelighed afholdt sig fra efterfølgende at kritisere ombudsmandensudtalelser. Folketinget må i almindelighed endvidere afvise at tage stilling tilklager over ombudsmanden. Folketinget kan dog afskedige ombudsmanden,hvis denne ikke længere nyder Folketingets tillid, jf. ombudsmandslovens § 3.Efter ombudsmandslovens § 11 afgiver ombudsmanden en årlig beretning tilFolketinget om sin virksomhed. Beretningen behandles af Folketinget efterindstilling fra Retsudvalget. I tilknytning hertil gennemføres en offentlig høringmed indlæg fra ombudsmanden og kommentarer fra Retsudvalget.Afskedigelse af ombudsmandenEfter ombudsmandslovens § 3 kan Folketinget afskedige ombudsmanden,hvis ombudsmanden ikke længere nyder Folketingets tillid. Der er ikke i lovenangivet nogen nærmere betingelser for bestemmelsens anvendelse. Detfremgår af den kommenterede ombudsmandslov, at ”efter loven kan et flertal iFolketinget have mistet tilliden til ombudsmanden på en hvilken som helstbaggrund. Der stilles i loven ingen saglige krav til en eventuelafskedigelsesbeslutning.”.

Det fremgår endvidere af den kommenterede ombudsmandslov, atFolketinget aldrig har anvendt sin beføjelse til at afskedige ombudsmanden,og at forslag om anvendelse af bestemmelsen kun mere end sjældent erforekommet.Det følger af ombudsmandslovens § 4, at ombudsmanden kan forlange sigafskediget med 6 måneders varsel til udgangen af en måned. I forhold til detprocessuelle i den situation, hvor ombudsmanden har forlangt sig afskediget,og der er nyvalg til Folketinget, bør der tages hensyn til, at der erfolketingsvalg, før ombudsmanden ønsker at fratræde. Det vil være op til detkommende Folketing at tage stilling hertil og til tidspunktet for hansefterfølgers tiltræden.Som bilag er vedlagt en oversigt med citater fra den juridiske litteratur omombudsmandsordningen.3. VurderingIdet der henvises til administrationens notat af 18. august 2011 (Retsudvalget,alm. del – bilag 587) bemærkes, at administrationen ved udarbejdelsen afdette notat har drøftet de rejste spørgsmål med Justitsministeriet.Det første spørgsmål, der må tages stilling til ved vurderingen, er, om étFolketing – således som forudsat i alle 3 modeller – ved lov kan binde etfremtidigt Folketing til ikke at genvælge en ombudsmand, der har fungeret i ennærmere fastsat periode.Det fremgår af grundloven, at det er Folketinget, der vælger ombudsmanden.Dette kunne udlægges på den måde, at der ikke må opstilles nogenbegrænsninger for dette valg, og at man derfor ikke ved lov kan udelukke etfremtidigt Folketing fra at vælge én bestemt person.I lyset af at det fremgår af grundloven, at den nærmere udformning afordningen skal fastsættes ved lov, er det Folketingssekretariatets opfattelse,at man vil kunne begrænse Folketingets valgmulighed som nævnt. Det kanformelt ikke betragtes som en mere vidtgående begrænsning end enaldersgrænse, der også vil kunne opstilles i loven.Det næste spørgsmål er, om man – som ligeledes forudsat i alle 3 modeller –kan tidsbegrænse en ombudsmands ansættelsesperiode.Til dette kan anføres, at ombudsmandens ansættelsesperiode allerede i dager tidsbegrænset, da det jo fremgår, at ombudsmanden vælges efter hvert

folketingsvalg, og at Folketinget til enhver tid kan afskedige en ombudsmand,der ikke længere nyder Folketingets tillid.Spørgsmålet er derfor nærmere, om man ved lov kan binde fremtidigeFolketing til ikke aktivt selv at vælge en ombudsmand, og om man kan bindefremtidige Folketing til ikke at afskedige en ombudsmand, før udløbet af enved lov fastsat tidsperiode.Det følger af ordlyden af grundlovens § 55, at det ved lov skal bestemmes, atFolketinget vælger en eller to personer til at have indseende med statenscivile og militære forvaltning.Det fremgår endvidere, af betænkningen fra Forfatningskommissionen af1946, der indeholdt et udkast til en ombudsmandslov, at ”hele ordningenforudsætter, at ombudsmanden til enhver tid kan opfattes som rigsdagenstillidsmand”.Uagtet, at det ikke fremgår direkte af ordlyden, at det er hvert Folketing, dervælger en ombudsmand, kan en naturlig forståelse sammenholdt med det ibetænkningen anførte, siges at tale herfor.Omvendt kan det anføres, at det som nævnt er forudsat i grundloven, atordningen skal reguleres nærmere ved lov, og at et kommende Folketing, dermåtte ønske at vælge en anden ombudsmand, til enhver tid kan ændreombudsmandsloven.For så vidt angår Folketingets adgang til at afskedige en ombudsmand, derikke nyder Folketingets tillid, bemærkes, at denne afskedigelsesadgang ud fraen umiddelbar betragtning – og hvis der sammenlignes med almindeligeprincipper ved åremålsansættelse – forekommer meget vidtgående.På den anden side er afskedigelsesadgangen – ligesom reglen i dennuværende ombudsmandslov om, at hvert Folketing efter folketingsvalgvælger en ombudsmand – et vigtigt særkende ved ombudsmandsordningenog kan siges at være en forudsætning for det til enhver tid værendetillidsforhold mellem Folketing og ombudsmand, som ordningen bygger på.Sammenfattende kan det om spørgsmålet anføres, at det i lyset af detovennævnte vil kræve mere omfattende overvejelser at skulle udtale signærmere om, hvorvidt man ved lov – som forudsat ved model 1 og 2 – kanafskære fremtidige Folketinget fra eksplicit at vælge Folketingetsombudsmand. En sådan ændring vil indebære en markant fravigelse afprincippet om, at den til enhver tid værende ombudsmand har et mandat fradet siddende Folketing.

Såfremt man imidlertid måtte kunne dette, vil der være behov for nøje atoverveje, om man samtidig vil kunne afskaffe afskedigelsesadgangen for dettil enhver tid siddende Folketing. Såfremt denne afskedigelsesadgangbevares, vil det kunne anføres, at en ombudsmand, som efter loven kanafskediges, men som besidder hvervet som ombudsmand, må antages athave Folketingets tillid.Det er Folketingssekretariatets opfattelse, at man derimod – som forudsat vedmodel 3 – ved lov vil kunne indføre et yderligere krav om, at den samledeansættelsesperiode for en ombudsmand ikke kan overstige 10 år. En sådanordning, hvor hvert Folketing efter folketingsvalg vælger (genvælger)ombudsmanden, og hvor den nuværende afskedigelsesadgang bevares, kanefter Folketingssekretariatets opfattelse ikke antages at være i strid medgrundloven.Det er således sammenfattende Folketingssekretariatets indstilling, at devidere overvejelser foretages med udgangspunkt i model 3.Det er endvidere Folketingssekretariatets opfattelse, at den nuværendeordning, hvorefter Folketinget som hovedregel vælger ombudsmandenumiddelbart efter nyvalg, bør bevares, da det ved valg af model 3 ikkeforekommer hensigtsmæssigt at udskyde valget af ombudsmanden indtil et årefter nyvalg. Valget af ombudsmand efter nyvalg men indenfor den fastsatte10-års-grænse må i disse tilfælde antages som udgangspunkt at være enhandling af mere formel karakter. Endelig bemærkes, at der efter dennuværende lov er visse muligheder for at udskyde valget af ny ombudsmand.En mulighed, der blev anvendt i forbindelse med dette folketingsvalg.Såfremt model 3, som den er beskrevet i Retsudvalgets henvendelse, måtteblive valgt, vil bestemmelsen i ombudsmandsloven kunne se således ud:Ombudsmandslovens § 1Efter hvert folketingsvalg samt ved embedsledighed vælger Folketinget enombudsmand.Stk. 2.Ombudsmandens samlede embedsperiode kan ikke overstige 10 år.Stk. 3.Afgår ombudsmanden ved døden, bestemmer FolketingetsRetsudvalg, hvem der skal udøve ombudsmandens funktioner, indtilFolketinget har valgt en ny ombudsmand.

Til orientering kan oplyses følgende om ordningerne i de øvrige nordiskelande:IIslandvælges ombudsmanden for 4 år uafhængigt af Altingets valgperioder,som kan variere som i Danmark. Ombudsmanden kan genvælges udenbegrænsning.IFinland og Sverigevælges ombudsmanden ligeledes for 4 år somudgangspunkt uafhængigt af Riksdagens valgperiode, men med fikseretvalgperiode for Riksdagen på 4 år bliver realiteten, at enhver Riksdag kommertil at tage stilling indenfor sin valgperiode. Ombudsmanden kan genvælgesuden begrænsning.I Norgeer ombudsmanden på valg efter hvert valg til Stortinget og vælges for4 år 1. januar året efter Stortingsvalget.(Stortingets valgperiode er fikseret på4 år og finder sted i september). Ombudsmanden kan genvælges udenbegrænsning.

Bilag 1.a)Poul Andersen anførte i Dansk Statsforvaltningsret, 1954, side 515:.”Bestemmelserne om Valg af Ombudsmand efter hvertFolketingsvalg og om Folketingets Adgang til at afskedigeOmbudsmanden har den Begrundelse, at Ombudsmanden til4enhver Tid skal kunne opfattes som Folketingets Tillidsmand ),hvilket i høj grad vil give ham autoritet overfor de personer, hanskal have Indseende med. En saadan fra Folketinget afledetAutoritet er særlig paakrævet, fordi OmbudsmandensVirksomhed også omfatter Ministrene, se nedenfor under b.”b) Alf Ross, Dansk Statsforvaltningsret, 1980, side 803:”Ombudsmanden udnævnes og afskediges af folketinget. Iudøvelsen af sit hverv nyder han komplet uafhængighed,specielt også af folketinget. Efter hvert folketingsvalg vælgerfolketinget en ombudsmand. At han er folketingets tillidsmandviser sig deri at tinget når som helst kan afskedige ham hvishan ikke længere nyder dets tillid”.

d) Henrik Zahle, Dansk forfatningsret, 2001,bind 3, side 147:”Hvor ombudsmanden udtaler sin opfattelse af enforvaltningssag,eventuelttilkendegiverkritik,erombudsmandens tilkendegivelse ikke bindende for denpågældendeforvaltningsmyndighed.Styrkeniombudsmandens tilkendegivelse beror derfor blandt andetpå, at ombudsmanden virker »på Folketingets vegne«. Detteskyldes ikke blot, at ombudsmanden er valgt (og endnu ikkeafskediget) af Folketinget, men tillige at de almenesynspunkter,hvorpåombudsmandenbaserersinbedømmelse af forvaltningens virksomhed, må antage athave en bred tilslutning i Folketinget – hvilket ikkenødvendigvis indebærer, at Folketinget er enig i det konkretestandpunkt, ombudsmanden har indtaget. Denne almenepersonlige opbakning giver ombudsmanden en andenlegitimation for dennes vurdering af forvaltningensvirksomhed en eksempelvis domstolene har.