REU, Alm.del - 2011-12 - Bilag 291: Notat om indskrænkning af Danmarks forbehold mv., fra justitsministeren

Notat om Danmarks forbehold over for artikel 14, stk. 5 og 7, i den in-ternationale konvention af 16. december 1966 om borgerlige og politi-ske rettigheder (CCPR)1. Danmarks ratifikation af konventionenDanmark ratificerede den 6. januar 1972 den internationale konvention omborgerlige og politiske rettigheder.Ved ratifikationen tog Danmark bl.a. forbehold over for konventionens ar-tikel 14, stk. 5 og 7, der bestemmer, at enhver, der er domfældt for en for-brydelse, har ret til at få domfældelsen og fastsættelsen af retsfølgen prøvetaf en højere domstol i overensstemmelse med loven (stk. 5), og at ingen påny må tiltales eller straffes for en lovovertrædelse, for hvilken den pågæl-dende allerede er blevet endelig domfældt eller frifundet i overensstem-melse med det enkelte lands lovgivning og strafferetspleje (stk. 7).Danmarks forbehold over for disse bestemmelser er sålydende:”Article 14, paragraphs 5 and 7, shall not be binding on Denmark.The Danish Administration of Justice Act contains detailed provisions regu-lating the matters dealt with in these two paragraphs. In some cases, Danishlegislation is less restrictive than the Covenant (e.g. a verdict returned by ajury on the question of guilt cannot be reviewed by a higher tribunal, cf. pa-ragraph 5); in other cases, Danish legislation is more restrictive than theCovenant (e.g. with respect to resumption of a criminal case in which theaccused party was acquitted, cf. paragraph 7).”

sat den 1. december 1970 (Folketingstidende 1970-71, tillæg A, spalte1719ff).Danmarks mulighed for at tage forbehold omtales i bemærkningerne til be-slutningsforslaget (op.cit, spalte 1849):”De fleste af konventione[n]s bestemmelser frembyder ikke problemer i re-lation til gældende dansk ret. På enkelte punkter må det imidlertid konstate-res, at dansk ret ikke, eller ikke med den fornødne sikkerhed opfylder kon-ventione[n]s krav. I disse tilfælde må der i forbindelse med ratifikationenenten foretages lovændringer eller tages forbehold. Konventione[n] inde-holder ingen bestemmelser om adgang til at tage forbehold. Efter alminde-lig folkeretlig opfattelse er det under sådanne omstændigheder tilladt at tageethvert forbehold, der ikke er uforeneligt med konventione[n]s hensigt ogformål.”

Det fremgår videre af bemærkningerne, at spørgsmålet om fortolkningenaf visse bestemmelser i konventionen og om behovet for eventuelle forbe-hold havde været drøftet mellem de nordiske lande med henblik på i såvidt omfang som muligt at etablere en fælles nordisk holdning til de cen-trale spørgsmål i konventionen. Spørgsmålet om dansk ratifikation havdeendvidere været forelagt bl.a. Justitsministeriet, som havde givet udtrykfor, at visse forbehold burde tages.Om artikel 14, stk. 5, fremgår følgende af bemærkningerne (op.cit., spalte1861):”For så vidt angår skyldsspørgsmålet i nævningesager og såvel skylds-spørgsmålet som strafudmålingen i visse politisager, er konventionens kravom, at der skal kunne ske prøvelse af såvel domfældelsen som retsfølgenikke opfyldt i dansk ret, jfr. retsplejelovens § 945, stk. 2 (nævningesager)og § 962, stk. 2, (politisager).Samme problem foreligger i Norge, og der er enighed mellem dennorske og den danske regering om, at der bør tages forbehold over for arti-kel 14, stk. 5.”

Om artikel 14, stk. 7, fremgår følgende af bemærkningerne (op.cit., spalte1861f):”Retsplejelovens § 976 åbner en videre adgang til genoptagelse af straffe-sager, der er endt med frifindende dom, end tilladt efter konventionen.Dette er også tilfældet i de øvrige nordiske lande, og disse har underdrøftelserne om konventionen givet udtryk for, at forbehold formentlig bli-ver aktuelt.Det er regeringens hensigt at tage forbehold over for bestemmelsen.”2

2. Politi- og domstolsreformenVed lov nr. 538 af 8. juni 2006 om ændring af retsplejeloven og forskelligeandre love (Politi- og domstolsreform) blev der med virkning fra den 1. ja-nuar 2008 indført fuld toinstansbehandling af nævningesager, dvs. mulig-hed for prøvelse af skyldsspørgsmålet i to instanser. Af lovforslagets be-mærkninger fremgår følgende om Danmarks forbehold over for artikel 14,stk. 5, i FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder (Folke-tingstidende 2005-06, tillæg A, side 5304):”Indførelse af mulighed for fuldstændig toinstansprøvelse vil samtidig har-monere med artikel 14, stk. 5, i FN’s konvention af 16. december 1966 omborgerlige og politiske rettigheder […], hvorefter enhver, der er domfældtfor en forbrydelse, har ret til at få domfældelsen eller fastsættelsen af rets-følgen prøvet af en højere domstol. Danmark har taget forbehold over for[denne] bestemmels[e] bl.a. som følge af den manglende adgang til at ankeskyldsspørgsmålet i nævningesager. Skønt der med lovforslaget foreslåsindført en sådan adgang til anke, vil de danske forbehold skulle oprethol-des, idet der fortsat vil gælde ankebegrænsninger i visse sager vedrørendemindre alvorlige lovovertrædelser, jf. den gældende bestemmelse i retsple-jelovens § 962, stk. 2, som med lovforslaget videreføres med visse redakti-onelle ændringer (som retsplejelovens § 902, jf. lovforslagets § 1, nr. 133,og bemærkningerne hertil).”

3. FN’s Menneskeretskomités anbefalingSom afslutning på eksaminationen af Danmarks 5. periodiske rapport omFN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder vedtog FN’s Men-neskeretskomité i slutningen af oktober 2008 sine ”concluding observati-ons”, hvor pkt. 5 er sålydende:”5. The Committee regrets that the State party intends to maintain all thereservations entered upon ratification of the Covenant. It considers in par-ticular that following the recent reform of the jury system (cfr.CCPR/C/DNK/5, para. 350), which has introduced the right to have one’sconviction and sentence reviewed by a higher tribunal with respect to themost serious criminal cases, the scope of the reservation to Article 14, para-graph 5, could be reduced.The State party should keep the reservations to the Covenant underconstant review, with a view to withdrawing them in whole or in part.The State party should in particular consider narrowing the scope ofthe reservation to Article 14, paragraph 5, in the light of the recentreform of the jury system.”3

4. Indskrænkning af Danmarks forbehold4.1. Artikel 14, stk. 54.1.1. Konventionens artikel 14, stk. 5, er sålydende:”Everyone convicted of a crime shall have the right to his conviction andsentence being reviewed by a higher tribunal according to law.””Toute personne déclarée coupable d’une infraction a le droit de faire ex-aminer par une juridiction supérieure la déclaration de culpabilité et la con-damnation, conformément à la loi.””Enhver, der er domfældt for en forbrydelse, har ret til at få domfældelsenog fastsættelsen af retsfølgen prøvet af en højere domstol i overensstem-melse med loven.”

Fortolkningen af bestemmelsen kan give anledning til tvivl.Der sondres mellem ”domfældelsen” og ”fastsættelsen af retsfølgen”, ogbegge skal kunne prøves af en højere domstol. Det kan imidlertid næppealene ud fra ordlyden fastslås, om en prøvelse alene af retsspørgsmål (imodsætning til bevisspørgsmål) er tilstrækkelig til at opfylde kravet ommulighed for prøvelse af ”domfældelsen”.Der henvises til ret til prøvelse ”i overensstemmelse med loven”. Det kanimidlertid give anledning til tvivl, om der ved lov kan fastsættes nærmerebetingelser for udøvelsen af retten til prøvelse, f.eks. om indhentelse af an-ketilladelse.I forbindelse med Danmarks ratifikation af konventionen blev det lagt tilgrund, at en prøvelse alene af retsspørgsmål ikke er tilstrækkelig, og at enordning med administrativ anketilladelse ikke opfylder kravet om ret tilfornyet prøvelse ved en højere domstol.I Norge kræver anke i straffesager i en række tilfælde ankeinstansens tilla-delse. Det må derfor ved indskrænkningen i 1995 af Norges forbehold overfor artikel 14, stk. 5, være lagt til grund, at en ordning, hvor ankeinstansenskal give tilladelse, opfylder konventionens krav, da det norske forbeholdnu kun omfatter Rigsretten og domfældelser i ankeinstansen.

sådan som det også skete ved Danmarks ratifikation af konventionen, hvordet bl.a. nævnes, at dansk ret på nogle punkter ”ikke med den fornødnesikkerhed” opfylder konventionens krav (jf. citatet ovenfor under pkt. 1).Herfor taler også, at et forbehold til enhver tid kan trækkes tilbage ellerindskrænkes, hvorimod der efter folkeretten ikke er mulighed for at tagenye forbehold eller foretage indholdsmæssige udvidelser af et eksisterendeforbehold.Ved vurderingen af, i hvilket omfang dansk ret efter gennemførelsen affuld toinstansbehandling i nævningesager fortsat ikke opfylder konventio-nens artikel 14, stk. 5, bør der på denne baggrund tages hensyn til følgen-de:Straffesager, hvor tiltalte kun kan anke med Procesbevillingsnævnetstilladelse, jf. retsplejelovens §§ 902 og 903. Det drejer sig om sager,hvor der ikke er idømt andre offentligretlige følger end højst 20 dagbø-der eller en bøde på højst 3.000 kr. eller konfiskation af genstande aftilsvarende værdi.Straffesager, hvor tiltalte frifindes i første instans, men domfældes i an-keinstansen.Straffesager, der behandles ved Rigsretten i første og eneste instans, jf.grundloven.4.1.3. Danmarks forbehold over for artikel 14, stk. 5, er formuleret som etgenerelt forbehold, der suppleres af en (vanskeligt tilgængelig) uddybendeforklaring. Forbeholdet er taget på et tidspunkt, hvor der ikke var mulighedfor fuld toinstansprøvelse i nævningesager.FN’s Menneskeretskomité har som anført ovenfor anbefalet, at Danmarkovervejer helt eller delvis at trække sine forbehold over for konventionentilbage, og at Danmark i lyset af nævningereformen særligt overvejer atindskrænke forbeholdet over for artikel 14, stk. 5.I forbindelse med Danmarks ratifikation af konventionen var spørgsmåletom, hvilke forbehold der eventuelt burde tages, genstand for drøftelse mel-lem de nordiske lande. Der var dengang enighed mellem Danmark ogNorge om at tage forbehold over for konventionens artikel 14, stk. 5. Sve-rige, Finland og Island har ikke taget forbehold over for denne bestemmel-se.Efter gennemførelse af en toinstansreform i straffesager ændrede Norge i5

1995 sit oprindelige generelle forbehold over for artikel 14, stk. 5, til etmere begrænset forbehold, som kun angår Rigsretten og domfældelse i an-keinstansen.Danmark er herefter det eneste nordiske land, der har taget et genereltformuleret forbehold over for artikel 14, stk. 5. Langt de fleste andre lande,som har taget forbehold over for denne bestemmelse, har taget et mere be-grænset forbehold, hvor det nærmere angives, hvad forbeholdet angår. I deandre landes forbehold genfindes i forskellige varianter de tre sagskatego-rier, der er nævnt ovenfor for Danmarks vedkommende (mindre straffesa-ger, hvor der ikke er fri adgang til anke i alle sager, domfældelser i ankein-stansen efter frifindelse i første instans samt Rigsretten).4.1.4. På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at Danmark børindskrænke sit forbehold vedrørende artikel 14, stk. 5, således at Danmarkafgiver en ny og mere præcist formuleret erklæring om sit forbehold overfor artikel 14, stk. 5, som på dette punkt erstatter den erklæring, som Dan-mark afgav i forbindelse med ratifikationen af konventionen.4.2. Artikel 14, stk. 74.2.1. Konventionens artikel 14, stk. 7, er sålydende:”No one shall be liable to be tried or punished again for an offence forwhich he has already been finally convicted or acquitted in accordance withthe law and penal procedure of each country.””Nul ne peut être poursuivi ou puni en raison d’une infraction pour laquelleil a déjà été acquitté ou condamné par un jugement définitif conformémentà la loi et à la procédure pénale de chaque pays.””Ingen må på ny tiltales eller straffes for en lovovertrædelse, for hvilkenhan allerede er blevet endelig domfældt eller frifundet i overensstemmelsemed det enkelte lands lovgivning og strafferetspleje.”

I overensstemmelse med, hvad der blev lagt til grund ved Danmarks ratifi-kation af konventionen, og med de øvrige nordiske landes forbehold overfor artikel 14, stk. 7, må det antages, at bestemmelsen er til hinder for reg-ler om genoptagelse af endeligt afgjorte straffesager, eller at sådanne reg-ler i det mindste ikke med den fornødne sikkerhed kan antages at være ioverensstemmelse med artikel 14, stk. 7.Der er således behov for at opretholde Danmarks forbehold over for artikel6

14, stk. 7.4.2.2. Danmarks forbehold over for artikel 14, stk. 7, er i dag en integreretdel af et samlet forbehold over for artikel 14, stk. 5 og 7. I forbindelsemed, at forbeholdet vedrørende artikel 14, stk. 5, i givet fald indskrænkesog præciseres (jf. pkt. 4.1 ovenfor), vil det derfor i praksis også være nød-vendigt at omformulere forbeholdet vedrørende artikel 14, stk. 7. I denforbindelse bør forbeholdet tydeliggøres, da den nuværende formulering ervanskeligt tilgængelig.4.3. Ny formulering af forbeholdetUdkast til erklæring om præcisering af Danmarks forbehold vedrørende ar-tikel 14, stk. 5 og 7:”Declaration of the Kingdom of Denmark concerning Article 14, para-graphs 5 and 7, of the International Covenant on Civil and PoliticalRightsUpon ratification of the Convenant the Kingdom of Denmark entered a res-ervationinter aliain respect of Article 14, paragraphs 5 and 7, of the Cove-nant. The Kingdom of Denmark hereby declares that para. 2(b) of Den-mark’s declaration made upon ratification of the Covenant shall be replacedby the following, it being understood that paras. 1, 2(a) and 3 of Denmark’sdeclaration made upon ratification remain unchanged:”(b)(i) Article 14, paragraph 5, shall be applied in such a manner that:- An unlimited right to appeal does not have to be instituted in cases wherethe conviction concerns a minor offence and the sentence imposed is a fineand/or confiscation below a certain amount to be laid down by law.- A right to a further appeal does not have to be instituted in cases where theaccused person, having been acquitted by a lower court, is convicted for thefirst time by a higher court hearing an appeal of the acquittal.- A right to appeal does not have to be instituted in criminal proceedingsagainst a Member of Government or any other person brought before theHigh Court of the Realm (Rigsretten).(ii) Article 14, paragraph 7, shall be applied in such a manner that criminalproceedings which led to a final conviction or acquittal may be reopened incertain circumstances to be laid down by law.”