REU, Alm.del - 2011-12 - Bilag 273: Redegørelse om forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter uden for strafferetsplejen, fra justitsministeren

Indledning .......................................................................................................................... 3Kort oversigt over retssikkerhedslovens regler ................................................................ 4Erfaringerne med retssikkerhedsloven inden for udvalgte forvaltningsområder........... 53.1. Indledning ................................................................................................................. 53.2. Beskæftigelsesministeriet ......................................................................................... 63.3. Fødevareministeriet.................................................................................................. 73.4. Miljøministeriet ........................................................................................................ 83.5. Skatteministeriet..................................................................................................... 103.6. Økonomi- og Erhvervsministeriet.......................................................................... 113.7. Justitsministeriets generelle vurdering af retssikkerhedslovens anvendelse ipraksis ..................................................................................................................... 12

1. IndledningVed lov nr. 442 af 9. juni 2004 om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsind-greb og oplysningspligter (herefter retssikkerhedsloven) blev der gennemført en samlet regule-ring af en række spørgsmål, som vedrører tilfælde, hvor en forvaltningsmyndighed har mulig-hed for uden for strafferetsplejen at foretage visse former for tvangsindgreb uden forudgåenderetskendelse, herunder navnlig såkaldte kontrol- og tilsynsbesøg. Loven regulerer endviderevisse spørgsmål, der kan opstå i tilfælde, hvor borgere og virksomheder er forpligtede til atmeddele oplysninger til en forvaltningsmyndighed. Loven trådte i kraft den 1. januar 2005.Loven bygger på betænkning nr. 1428/2003 udarbejdet af Retssikkerhedskommissionen, derblev nedsat af justitsministeren i februar 2002.Det fremgår af forarbejderne til loven, at Justitsministeriet efter lovens ikrafttræden årligt viludarbejde en redegørelse til Folketinget om forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og op-lysningspligter omfattet af loven. Redegørelsen vil bl.a. skulle indeholde en omtale af eventuelny lovgivning, der vedrører den offentlige forvaltnings adgang til at foretage tvangsindgrebuden for strafferetsplejen, samt på udvalgte områder en omtale af praksis med hensyn til an-vendelse af tvangsindgreb uden for strafferetsplejen. Formålet er at styrke den offentlige inte-resse og debat om borgernes retssikkerhed, jf. Folketingstidende 2003-04, tillæg A, side 3107.Justitsministeriet afgav den seneste redegørelse til Folketinget den 22. marts 2011.Af redegørelsen fra 2011 fremgår det, at det samlet set er Justitsministeriets opfattelse, at derikke er grundlag for at antage, at retssikkerhedsloven generelt har givet anledning til væsentligeproblemer i praksis i 2009. Dette gælder både i forhold til de virksomheder mv., hvor der udfø-res kontrolbesøg, og i forhold til forvaltningsmyndighedernes tilrettelæggelse og udførelse afkontrolbesøg mv. Herudover indeholder redegørelsen fra 2011 en oversigt over bestemmelser ilovgivning, der er vedtaget i perioden 1. januar 2010 til 31. december 2010, og som giver for-valtningsmyndigheder adgang til at gennemføre tvangsindgreb, der er omfattet af retssikker-hedsloven.Den foreliggende redegørelse indeholder – efter en kort oversigt over retssikkerhedslovens reg-ler i pkt. 2 – en omtale af praksis i 2010 på udvalgte områder med hensyn til anvendelse aftvangsindgreb omfattet af loven, jf. pkt. 3. Redegørelsens pkt. 4 indeholder en omtale af nylovgivning vedtaget i 2011, der vedrører den offentlige forvaltnings adgang til at foretagetvangsindgreb omfattet af loven, og pkt. 5 indeholder en sammenfatning.Ved lov nr. 525 af 6. juni 2007 blev § 1, stk. 5, i retssikkerhedsloven ophævet, således at lovensregler om tvangsindgreb fra den 1. januar 2008 også gælder i tilfælde, hvor der efter lovgivnin-gen stilles krav om forudgående retskendelse. Baggrunden for denne lovændring var, at de hen-

syn, der ligger bag retssikkerhedslovens kapitel 2 og 3, også gør sig gældende for så vidt angårtvangsindgreb, som foretages efter indhentet retskendelse.2. Kort oversigt over retssikkerhedslovens reglerLoven indeholder bl.a. generelle regler om den fremgangsmåde, som forvaltningsmyndighe-derne skal følge ved gennemførelsen af et tvangsindgreb, som er omfattet af loven (kapitel 2).Det er bl.a. fastsat, at tvangsindgreb kun må anvendes, hvis mindre indgribende foranstaltnin-ger ikke er tilstrækkelige, og hvis indgrebet står i rimeligt forhold til formålet med indgrebet (§2). Det er også bestemt, at en række af forvaltningslovens regler – bl.a. reglerne om inhabilitet,partsaktindsigt, begrundelse og klagevejledning – gælder ved gennemførelsen af tvangsindgrebomfattet af loven (§ 3). Der er endvidere fastsat en pligt til under visse omstændigheder at gørenotat om indholdet af oplysninger, som en myndighed modtager i en sag om iværksættelse af ettvangsindgreb (§ 4).Herudover er det fastsat, at myndigheden skal underrette parten forud for gennemførelsen af ettvangsindgreb omfattet af loven (§ 5, stk. 1). Underretningen skal ske skriftligt senest 14 dage,inden tvangsindgrebet gennemføres, og skal indeholde oplysninger om tid og sted for indgre-bet, retten til at lade sig repræsentere eller bistå af andre efter forvaltningslovens § 8, hoved-formålet med indgrebet og det faktiske og retlige grundlag for indgrebet, jf. § 24 i forvaltnings-loven (§ 5, stk. 2). Parten kan herefter gøre indsigelse mod beslutningen inden for en frist fast-sat af myndigheden. Fastholdes beslutningen, skal dette inden eller senest samtidig med gen-nemførelsen af tvangsindgrebet begrundes skriftligt over for parten, jf. § 24 i forvaltningsloven(§ 5, stk. 3).Reglerne om underretning kan fraviges helt eller delvist i en række tilfælde. Det gælder, hvisøjemedet med tvangsindgrebets gennemførelse ville forspildes, hvis forudgående underretningskulle gives (§ 5, stk. 4, nr. 1), hvis hensynet til parten selv taler for det, eller partens rettighe-der findes at burde vige for afgørende hensyn til andre private eller offentlige interesser (§ 5,stk. 4, nr. 2), hvis det er nødvendigt af hensyn til rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkono-miske interesser, herunder forholdet til EU (§ 5, stk. 4, nr. 3), hvis øjeblikkelig gennemførelseaf tvangsindgrebet efter forholdets særlige karakter er påkrævet (§ 5, stk. 4, nr. 4), eller hvisforudgående underretning viser sig umulig eller er uforholdsmæssig vanskelig (§ 5, stk. 4, nr.5).Loven indeholder desuden regler om pligt for myndigheden til at forevise legitimation i forbin-delse med gennemførelsen af et tvangsindgreb (§ 6), pligt til at udvise størst mulig skånsomhedunder et tvangsindgrebs gennemførelse (§ 7) samt pligt til i en række tilfælde at udfærdige rap-port om udførelsen af et tvangsindgreb (§ 8).

Loven indeholder endvidere regler om forholdet til strafferetsplejen ved gennemførelsen aftvangsindgreb omfattet af loven (kapitel 3). Det er således fastsat, at hvis en enkeltperson ellerjuridisk person med rimelig grund mistænkes for at have begået en strafbar lovovertrædelse,kan tvangsindgreb over for den mistænkte med henblik på at tilvejebringe oplysninger om deteller de forhold, som mistanken omfatter, alene gennemføres efter reglerne i retsplejeloven omstrafferetsplejen (§ 9, stk.1). Det gælder dog ikke, hvis tvangsindgrebet gennemføres med hen-blik på at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættel-se af straf (§ 9, stk. 2). De nævnte regler finder tilsvarende anvendelse, hvis der i sagen rettes ettvangsindgreb mod andre end den mistænkte (§ 9, stk. 3). Den mistænkte kan under nærmerebestemte betingelser meddele samtykke til fravigelse af reglerne i § 9, stk. 1 og 3 (§ 9, stk. 4).Loven indeholder endelig en bestemmelse om retten til ikke at inkriminere sig selv mv. (§ 10).Bestemmelsen indebærer bl.a., at hvis der er konkret mistanke om, at en enkeltperson eller juri-disk person har begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf, gælder bestemmelser i lov-givningen mv. om pligt til at meddele oplysninger til myndigheden ikke i forhold til den mis-tænkte, medmindre det kan udelukkes, at de oplysninger, som søges tilvejebragt, kan have be-tydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse (§ 10, stk. 1).3. Erfaringerne med retssikkerhedsloven inden for udvalgte forvaltningsområder3.1. IndledningDet er som nævnt forudsat i forarbejderne til retssikkerhedsloven, at den årlige retssikkerheds-redegørelse skal indeholde en omtale af praksis på udvalgte områder med hensyn til anvendelseaf tvangsindgreb omfattet af loven.Redegørelsen indeholder en beskrivelse af praksis inden for følgende ministeriers områder: Be-skæftigelsesministeriet, Fødevareministeriet, Miljøministeriet, Skatteministeriet og Økonomi-og Erhvervsministeriet. Justitsministeriet har anmodet disse ministerier om oplysninger vedrø-rende de enkelte kontrolmyndigheder inden for ministeriernes forvaltningsområder.De nævnte ministerier er udvalgt på baggrund af, at der foretages et betydeligt antal kontrolbe-søg mv. inden for disse ministeriers områder, og at der er tale om kontrolbesøg mv. inden formeget forskellige forvaltningsområder. Endvidere er det anført i Retsudvalgets betænkning af27. maj 2004 over lovforslag nr. L 96 (folketingsåret 2003-04), at der i redegørelsen skal indgåde erfaringer med lovens anvendelse, som en række forvaltningsmyndigheder – herunder Ar-bejdstilsynet, miljømyndighederne og skattemyndighederne – vil indhøste i tiden efter lovensikrafttræden.

3.2.2.Samtlige kontrolbesøg mv., somArbejdsdirektoratetgennemførte i september 2010, varuvarslede i henhold til undtagelsesbestemmelsen i retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 1, hvor-efter forudgående underretning kan undlades, hvis øjemedet med tvangsindgrebets gennemfø-relse ellers ville forspildes.Tilsynsenheden har oplyst, at direktoratets uvarslede kontrolbesøg ikke har givet anledning tilnævneværdige indvendinger, hverken fra virksomhederne eller de ansatte. Kontrolbesøgeneforsøges gennemført, så de er til mindst mulig gene for virksomhedernes drift.Tilsynsenheden har endvidere oplyst, at både arbejdsgiveren (eller dennes repræsentant) og deansatte ved samtlige kontrolbesøg bliver orienteret om deres pligt til at medvirke ved eftersynetog om omfanget af deres oplysningspligt efter arbejdsløshedsforsikringslovens §§ 91 og 91 a.Tilsynsenheden har endelig oplyst, at den praktiske anvendelse af retssikkerhedslovens reglerikke har givet anledning til problemer.3.2.3.Arbejdstilsynethar oplyst, at de uvarslede kontrolbesøg er foretaget i henhold til retssik-kerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 1, hvorefter forudgående underretning kan undlades, hvis øjeme-12

det med tvangsindgrebets gennemførelse ellers ville forspildes. Arbejdstilsynet har endvidereoplyst, at det ikke kan udelukkes, at der sker anvendelse af undtagelsesbestemmelsen i retssik-kerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 4 – om undladelse af forudgående underretning, hvis øjeblikkeliggennemførelse af tvangsindgrebet efter forholdets særlige karakter er påkrævet – i tilfælde,hvor der er behov for at standse en bestemt arbejdsproces.Arbejdstilsynet har bemærket, at enkelte virksomheder og deres brancheorganisationer i 2010har stillet sig mere kritisk til Arbejdstilsynets tilsynsvirksomhed, hvilket er kommet til udtryk ienkelte af de myndighedsklager, som Arbejdstilsynet har modtaget. Der er således eksemplerpå klagesager, hvor det er blevet gjort gældende, at Arbejdstilsynet har ført et alt for intensivttilsyn med virksomheden, at tilsynene har taget uforholdsmæssig lang tid, at tilsynene har om-handlet områder uden for Arbejdstilsynets kompetence, og at tilsynene ikke står i rimeligt for-hold til de afgørelser og vejledninger fra Arbejdstilsynet, som er en direkte følge af tilsynet.Der er dog kun tale om få klagesager – under 10 på landsplan – i 2010, som alle var konkretbegrundede. Klagesagerne vedrører tilsynsforløb, der både har indeholdt varslede og uvarsledekontrolbesøg.Arbejdstilsynet har desuden oplyst, at der i ingen af de politianmeldelser, som er foretaget i2010, i forhold til retssikkerhedsloven er opstået spørgsmål om gennemførelse af tvangsindgrebeller er opstået spørgsmål om anvendelse af en pligt til at meddele oplysninger til den offentligeforvaltning.Det er Arbejdstilsynets erfaring, at anvendelsen af retssikkerhedslovens regler i 2010 i øvrigtikke har givet anledning til problemer i praksis ved gennemførelse af kontrolbesøg i virksom-hederne eller i forbindelse med politianmeldelser.3.3. Fødevareministeriet3.3.1.Inden for Fødevareministeriets område udføres kontrolbesøg mv., der er omfattet af rets-sikkerhedsloven, af NaturErhvervsstyrelsen5, Fødevarestyrelsen og Jordbrugskommissionerne.De oplysninger, som Justitsministeriet har modtaget fra Fødevareministeriet, kan sammenfattessåledes:Antalpolitianmeldelseri hele 201070703850

3.3.2.De uvarslede kontrolbesøg er foretaget efter retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 1, hvor-efter øjemedet med tvangsindgrebets gennemførelse ville forspildes, hvis forudgående under-retning skulle gives, og lovens § 5, stk. 4, nr. 3, der giver adgang til at undlade forudgående un-derretning, hvis det er nødvendigt af hensyn til rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomi-ske interesser, herunder forholdet til EU.Fødevareministeriet (med underliggende institutioner og kontrolinstanser) har i 2010 ikke mod-taget indsigelser eller klager over de varslede kontrolbesøg. Det er i den forbindelse oplyst, atPlantedirektoratet i de tilfælde, hvor det varslede tidspunkt ikke har været passende, har fundetet nyt tidspunkt for gennemførelsen af kontrolbesøget.Fødevareministeriet har oplyst, at de uvarslede kontrolbesøg ikke gav anledning til indsigelser.Fødevareministeriet har i øvrigt bl.a. oplyst følgende:For så vidt angår Fødevarestyrelsens kontrolvirksomhed er det oplyst, at flere virksomhederfinder det unødvendigt og mærkværdigt, at de modtager information om retssikkerhedslovenflere gange årligt. Jordbrugskommissionerne for Region Syddanmark har givet udtryk for denopfattelse, at retssikkerhedsloven kun i begrænset omfang har praktisk indvirkning på jord-brugsområdet. På det tidligere Plantedirektorats sagsområde er det vurderingen, at kontroltilret-telæggelsen er blevet mindre fleksibel og mere ressourcekrævende med indførelsen af retssik-kerhedsloven.3.4. Miljøministeriet3.4.1.Inden for Miljøministeriets område udføres kontrolbesøg mv., der er omfattet af retssik-kerhedsloven, af kommuner, regioner og af Miljøministeriet selv.8De oplysninger, som Ju-stitsministeriet har modtaget fra Miljøministeriet, kan sammenfattes således:6

Fødevareministeriet har bemærket, at nogle af disse politianmeldelser indeholder flere overtrædelser konstateret iden samme sag, og at antallet af sager er højere end for 2009, hvilket skyldes, at Fødevareafdeling Rødovre harskullet nedbringe en pukkel af sager.7Fødevareministeriet har oplyst, at jordbrugskommissionerne ikke foretog besigtigelser i september og novembermåned 2010, og at ingen af månederne september, oktober og november 2010 således kan anses for repræsentati-ve. Af hensyn til ressourceforbruget samler jordbrugskommissionerne (under regionerne) sager sammen til besig-tigelser i de pågældende regioner.8En række statslige myndigheder (SKAT, Forsvarsministeriet, Søfartsstyrelsen og Plantedirektoratet) fører tilsynmed visse af Miljøministeriets regler. Tilsyn udført af disse myndigheder er ikke medtaget, medmindre Miljømini-steriet har foretaget politianmeldelser på baggrund af disse tilsyn. Politianmeldelser foretaget på baggrund af op-lysninger fra andre myndigheder, som disse har fået i forbindelse med tilsyn efter anden lovgivning, er ikke med-taget.

3.4.2.Kommunernehar indberettet at have anvendt undtagelsesbestemmelserne i retssikker-hedslovens § 5, stk. 4, nr. 1, 2 og 5. I langt de fleste tilfælde har den anvendte undtagelsesbe-stemmelse været retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 1, hvorefter forudgående underretning kanundlades, hvis øjemedet med tvangsindgrebets gennemførelse ellers ville forspildes.Kommunerne har oplyst, at der har været 58 indsigelser vedrørende de varslede kontrolbesøgmv., som stort set alle har vedrørt tidspunktet for gennemførelse af kontrolbesøget, og hvor derer blevet anmodet om ændring af tidspunktet. Kommunerne har endvidere oplyst, at deuvarslede kontrolbesøg mv. ikke har givet anledning til indvendinger.Kommunerne har fremsat en række bemærkninger om retssikkerhedslovens anvendelse i prak-sis, som kan sammenfattes således:Reglerne om varsling virker ifølge kommunerne afstandsskabende i forholdet mellem myndig-hed og virksomhed, og ord som f.eks. ”tvangsindgreb” og ”selvinkriminering” kan skabe ennegativ forventning til, hvad et kontrolbesøg indebærer. Det anføres, at virksomhederne mv.bliver forvirrede over lovens bestemmelser, og at reglerne er unødigt bureaukratiske og formel-le. Særligt reglerne i retssikkerhedslovens § 10 om retten til ikke at inkriminere sig selv mv.volder fortolkningsproblemer. Kommunerne har endvidere anført, at lovens varslingsreglermedfører, at planlægningen af tilsynet er tungere, og at myndigheden kan opleve, at der er”ryddet op” før tilsynet. Det anføres samtidig, at undtagelsesbestemmelsen i lovens § 5, stk. 4,nr. 1, hvorefter forudgående underretning kan undlades, hvis øjemedet med tvangsindgrebetsgennemførelse ellers ville forspildes, er helt essentiel for udførelsen af tilsynsopgaver.Enkelte kommuner har på den anden side fremhævet fordelene ved retssikkerhedsloven, idetdet bl.a. anføres, at anvendelsen af varsling fungerer, og at myndigheden ved varslede kontrol-besøg undgår at møde forgæves op på adressen. Det er endvidere anført, at kombinationen afvarslet og uvarslet kontrolbesøg er velfungerende.

3.4.3.Miljøministeriet har oplyst, atregionernesopgaver på miljøområdet primært består ikontrolbesøg, som foretages på udendørs lokaliteter, således at reglerne i retssikkerhedslovenskapitel 2 om forudgående underretning mv. ikke finder anvendelse.3.4.4.De uvarslede besøg, som er udført afMiljøministeriet,er hovedsagelig sket efter retssik-kerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 1, hvorefter forudgående underretning kan undlades, hvis øjeme-det med tvangsindgrebets gennemførelse ellers ville forspildes.Der har ikke været fremsat indsigelse vedrørende de varslede kontrolbesøg mv., og der har hel-ler ikke været fremført indvendinger i anledning af uvarslede kontrolbesøg mv.Om erfaringerne med den praktiske anvendelse af retssikkerhedsloven har Miljøministeriet an-ført, at lovens bestemmelser ikke har givet anledning til væsentlige problemer eller ulemper ipraksis, og at varslingsreglerne har tjent som en nyttig forberedelse af kontrolbesøgene for så-vel myndigheden som virksomheden.3.5. Skatteministeriet3.5.1.De oplysninger, som Justitsministeriet har modtaget fra Skatteministeriet, kan sammen-fattes således:Antalpolitianmeldel-ser i hele 2010Ikke oplyst

3.5.2.Skatteministeriet har oplyst, at der ikke er registreret særskilte tal for henholdsvis varsle-de og uvarslede tvangsindgreb. Hovedreglen er, at tvangsindgreb varsles, medmindre øjemedetmed tvangsindgrebets gennemførelse ville forspildes, hvis forudgående underretning skulle gi-ves, jf. retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 1.Endvidere har Skatteministeriet oplyst, at visse tvangsindgreb, der sker på baggrund af EU-regler, foretages uvarslet efter retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 3, hvorefter forudgående un-derretning kan undlades, hvis det er nødvendigt af hensyn til rigets udenrigspolitiske eller uden-rigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til EU.Skatteministeriet har herudover oplyst, at tvangsindgreb ved udbetalingskontrol af såkaldt ne-gativ moms sker uden varsel efter retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 2, hvorefter forudgåendeunderretning bl.a. kan undlades, hvis partens rettigheder findes at burde vige for afgørende hen-syn til offentlige interesser. Det skyldes, at den pågældende virksomhed har krav på udbetaling10

af negativ moms inden 3 uger fra tidspunktet for rettidig angivelse, og at Skatteministeriet efterudbetalingsfristens udløb skal forrente det angivne beløb.Der er ikke foretaget registrering af indsigelser mod varslede tvangsindgreb eller disses karak-ter, ligesom der ikke er registreret indvendinger mod uvarslede tvangsindgreb eller disses ka-rakter.Der er ikke foretaget registrering af, om et tvangsindgreb giver anledning til politianmeldelse,ligesom der heller ikke sker særskilt registrering af pålæg om oplysningspligt.Skatteministeriet har endelig oplyst, at den praktiske anvendelse af retssikkerhedsloven ikkegiver anledning til problemer eller klager i nævneværdig grad.3.6. Økonomi- og Erhvervsministeriet3.6.1.Inden for Økonomi- og Erhvervsministeriets (nu Erhvervs- og Vækstministeriets) områ-de har Justitsministeriet anmodet om oplysninger vedrørende den kontrolvirksomhed, som fore-tages af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen inden for konkurrenceområdet.11De oplysninger,som Justitsministeriet har modtaget fra Erhvervs- og Vækstministeriet, kan sammenfattes såle-des:Antalpolitianmeldel-ser i hele 201015

relsen derfor er i tæt og løbende dialog med Statsadvokaten for Særlig Økonomisk Kriminalitetmed henblik på at afklare, hvem der i den enkelte sag har kompetence til at foretage den rele-vante sagsoplysning og efterforskning.3.7. Justitsministeriets generelle vurdering af retssikkerhedslovens anvendelse i praksis3.7.1.De ministerier, som Justitsministeriet har anmodet om oplysninger om praktiske erfarin-ger med retssikkerhedsloven, foretager tilsammen et meget betydeligt antal tvangsindgreb, derer omfattet af loven.Der er ikke i de høringssvar, som Justitsministeriet har modtaget, rejst væsentlige spørgsmål iforhold til den praktiske anvendelse af retssikkerhedsloven. Ud af det samlede talmateriale erdet kun sket i ganske få tilfælde, at virksomheder har fremsat indsigelse i forhold til varsledeeller uvarslede kontrolbesøg. De varslede kontrolbesøg kan dog af og til give anledning til, atder anmodes om, at tidspunktet for gennemførelsen af kontrolbesøget flyttes.Som det fremgår af pkt. 3.2-3.6 ovenfor, har nogle myndigheder dog givet udtryk for en visutilfredshed med reglerne om varsling i retssikkerhedslovens § 5, stk. 2. Det er bl.a. anført, atreglerne opfattes som afstandsskabende i forholdet mellem myndighed og virksomhed, og atreglerne medfører, at planlægningen af tilsynet er tungere.Som det også er blevet anført i de tidligere afgivne årlige redegørelser på området, fandtes derfør retssikkerhedsloven ikke generelle regler i lovgivningen om forudgående skriftlig varslingaf kontrolbesøg mv. Formålet med varslingsreglerne er på den baggrund at tilgodese de berørteborgeres og virksomheders retssikkerhed på samme måde som forvaltningslovens regler ompartshøring, således at de pågældende – medmindre f.eks. øjemedet ellers ville blive forspildt –kan være forberedt på et kommende kontrolbesøg og have lejlighed til at fremkomme medeventuelle indsigelser.Som det også er anført i de tidligere redegørelser, bygger retssikkerhedsloven således bl.a. pådet synspunkt, at borgerne og virksomhederne kan have et retssikkerhedsmæssigt behov for påforhånd at blive orienteret om, at en forvaltningsmyndighed påtænker at foretage et tvangsind-greb, sådan at de pågældende har mulighed for at komme med indsigelser herimod og få vurde-ret sådanne indsigelser. Det er derfor fortsat Justitsministeriets vurdering, at almindelige hen-syn til borgernes og virksomhedernes retssikkerhed taler for en ordning af den nævnte karakter.3.7.2.For så vidt angår det forholdsvis store antal uvarslede kontrolbesøg, som navnlig gen-nemføres inden for fødevareområdet, kan Justitsministeriet henholde sig til det, som er anførtherom i de tidligere retssikkerhedsredegørelser. Her anføres bl.a. følgende:”Som nærmere redegjort for […] ovenfor kan forudgående underretning bl.a. undlades, hvis øjemedetmed tvangsindgrebets gennemførelse ellers ville forspildes, jf. retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 1.

Om anvendelsesområdet for denne undtagelsesbestemmelse fremgår det af lovforslagets bemærkningerog justitsministerens besvarelse af spørgsmål 10 og 11 af 9. januar 2004 fra Folketingets Retsudvalg (L96 – bilag 24), at den ikke kun finder anvendelse, hvis det ud fra de konkrete omstændigheder skønnes,at formålet med et kontrolbesøg ellers ville være forspildt. Bestemmelsen finder således også anvendel-se i tilfælde, hvor det generelt må antages, at øjemedet med kontrollen ville blive forspildt, hvis den på-gældende borger eller virksomhed var ”advaret” forinden. Hermed sigtes der bl.a. til tilfælde, hvor etkontrolbesøg mv. efter sin generelle karakter vil gå ud på at kontrollere et ”øjebliksbillede”, f.eks. hygi-ejnetilstanden i en restaurant eller i en fødevarevirksomhed.Særligt med hensyn til fødevareområdet bemærkes, at det under behandlingen af lovforslag nr. L 96blev forudsat, at der også efter gennemførelsen af loven vil kunne foretages et stort antal uvarslede kon-trolbesøg mv. Fødevareministeriet oplyste i den forbindelse, at ca. 18 pct. af de kontrolbesøg, som Fø-devareministeriet årligt udfører, var anmeldt forinden, og at ca. 82 pct. ikke var anmeldt. Det blev til-kendegivet, at Fødevareministeriet efter gennemførelsen af retssikkerhedsloven grundlæggende villehave samme muligheder for at udøve kontrol som hidtil, og det blev under behandlingen af lovforslagetoplyst, at der ikke kunne forventes at blive tale om nogen nævneværdig stigning i antallet af forhånds-anmeldte tilsyn. Der kan i den forbindelse også henvises til, at kontrolbesøgene på fødevareområdetsom følge af de gældende EU-regler som altovervejende hovedregel skal foretages uanmeldt. Somnævnt giver retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 3, hjemmel til at undlade forudgående underretning,hvis det er nødvendigt af hensyn til rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herun-der forholdet til EU.”

På den baggrund giver det forholdsvis store antal uvarslede kontrolbesøg ikke Justitsministerietanledning til bemærkninger.3.7.3.Det oplyste om antallet af politianmeldelser, der er foretaget af de adspurgte myndighe-der, giver ikke Justitsministeriet anledning til bemærkninger.3.7.4.Heller ikke de oplysninger, der foreligger om Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens erfa-ringer, efter at retssikkerhedsloven den 1. januar 2008 er udvidet til også at gælde i de tilfælde,hvor der efter lovgivningen stilles krav om forudgående retskendelse, giver Justitsministerietanledning til bemærkninger.3.7.5.Samlet set er det på baggrund af de foreliggende oplysninger Justitsministeriets opfattel-se, at der ikke er grundlag for at antage, at retssikkerhedsloven generelt har givet anledning tilproblemer i den periode, som ministeriernes høringssvar angår.4. Oversigt over bestemmelser vedtaget i 2011 med hjemmel til at gennemføre tvangsind-greb, der er omfattet af retssikkerhedsloven4.1. GenereltMed udgangspunkt i princippet i grundlovens § 72 om boligens ukrænkelighed tilstræber Ju-stitsministeriet i forbindelse med den lovtekniske gennemgang af andre ministeriers lovforslag13

at sikre, at der ikke unødigt medtages bestemmelser, der gør det muligt for offentlige myndig-heder at skaffe sig adgang til privat ejendom.I den forbindelse kan der henvises til Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet fra 2005,side 39, hvor det bl.a. er anført, at det i hvert enkelt tilfælde nøje må overvejes, om det overho-vedet er nødvendigt – med eller uden retskendelse – at tillægge offentlige myndigheder adgangtil privat ejendom, herunder om andre og mindre indgribende kontrolforanstaltninger kan ansesfor tilstrækkelige. Endvidere er det anført, at hvis der er behov for en sådan adgang, bør om-fanget heraf begrænses mest muligt, f.eks. ved at der alene gives adgang til forretningslokaler,mens private boliger holdes uden for. Endelig fremgår det af vejledningen og § 11 i Statsmini-steriets cirkulære nr. 159 af 16. september 1998, at der i bemærkningerne til en sådan bestem-melse bør gives en begrundelse for, hvorfor bestemmelsen er nødvendig, ligesom der bør givesen udførlig angivelse af bestemmelsens anvendelsesområde.Justitsministeriet har anmodet samtlige ministerier om at oplyse, hvorvidt der efter den 1. janu-ar 2011 er gennemført lovgivning vedrørende forvaltningens adgang til at foretage tvangsind-greb omfattet af loven.12Gennemgangen i pkt. 4.2-4.4 nedenfor bygger på de oplysninger, somJustitsministeriet i forlængelse heraf har modtaget fra ministerierne. Pkt. 5 indeholder en sam-menfatning.4.2. Bestemmelser, der viderefører hidtidige tilsvarende bestemmelserDer er i 2011 vedtaget to bestemmelser, som giver forvaltningsmyndigheder adgang til at gen-nemføre tvangsindgreb, der er omfattet af retssikkerhedsloven, og som i det væsentlige har ka-rakter af en videreførelse af en tidligere bestemmelse. Det drejer sig om§ 12 i lov om energi-mærkning af energirelaterede produkter (lov nr. 455 af 18. maj 2011)og§ 199 i lov om inve-steringsforeninger m.v. (lov nr. 456 af 18. maj 2011).134.3. Bestemmelser, der udvider anvendelsesområdet for gældende bestemmelserDer er i 2011 vedtaget seks bestemmelser (markeret med kursiv), som har til formål at udvideanvendelsesområdet for allerede gældende bestemmelser om forvaltningens adgang til at fore-tage tvangsindgreb omfattet af retssikkerhedsloven.1412

Der er medtaget bestemmelser i lovgivningen, der er vedtaget i perioden 1. januar 2011 til 31. december 2011. Iforbindelse med modtagelsen af ministeriernes høringssvar har Justitsministeriet kunnet konstatere, at enkelte be-stemmelser vedtaget i 2010, der indeholder adgang til at foretage tvangsindgreb omfattet af retssikkerhedsloven,ikke blev medtaget i den tilsvarende oversigt i redegørelsen fra marts 2011. Det drejer sig om§ 30 i lov nr. 698 af25. juni 2010 om afgifter af spilog§ 47 i lov nr. 848 af 1. juli 2010 om spil.13På enkelte punkter udvider bestemmelsen enten anvendelsesområdet for den tidligere gældende bestemmelse el-ler har karakter af en ny hjemmel.14Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har oplyst, at der ved lov nr. 466 af 18. maj 2011 er foretaget en rækkeændringer af redaktionel karakter i § 81, stk. 1, i lov om elforsyning, § 63, stk. 1, i lov om fremme af vedvarendeenergi og § 42, stk. 1, i lov om naturgasforsyning. For så vidt angår den sidstnævnte bestemmelse er der imidlertidogså foretaget en indholdsmæssig præcisering i bemærkningerne, således at det nu fremgår, at bestemmelsen ikkekun skal vedrøre stikprøvekontrol, men at Energitilsynet både kan foretage anmeldte og uanmeldte kontrolunder-søgelser, og at tilsynet både kan gennemføre kontrolundersøgelser som led i en tilfældigt udtaget stikprøvekontrol,

Det drejer sig om følgende bestemmelser:§ 3, stk. 3, nr. 3, i lov om våben og eksplosivstoffer,hvorefter justitsministeren eller den, ministeren bemyndigerdertil, hvis det skønnes nødvendigt, til enhver tid mod behørig legitimation uden retskendelse bl.a. har adgang tilkontrol af krudtoplaget hos personer, der har tilladelse til genopladning af ammunition eller til indkøb af sortkrudt,fænghætter mv., er vedlov nr. 413 af 9. maj 2011blevet præciseret, så det fremgår udtrykkeligt af bestemmelsensordlyd, at der også er adgang til kontrol hos foreninger, der har tilladelse til sortkrudt mv. Samtidig er bestemmel-sen i lovens§ 3, stk. 3, nr. 4,blevet udvidet til foruden kontrol af krudtoplag at give adgang til kontrol af arbejds-lokaler og udstyr hos personer, der har tilladelse til genopladning af ammunition. Ved samme lovændring er§ 10 ilov om krigsmateriel m.v.,hvorefter virksomheder, som fremstiller krigsmateriel, er underkastet tilsyn af StatensVåbenkontrol, blevet præciseret, således at Statens Våbenkontrol kan kontrollere, at ind- og udførsel af krigsmate-riel sker i overensstemmelse med våbenlovens bestemmelser eller regler fastsat i medfør heraf.§ 40 a, stk. 1, i udlændingelovener vedlov nr. 463 af 18. maj 2011blevet ændret, således at der fremover ogsåskal optages fingeraftryk af udlændinge, som søger om forlængelse af en opholdstilladelse meddelt efter udlæn-dingelovens § 7 eller § 8 (asyltilladelse). Ved samme lovændring erudlændingelovens § 40 b, stk. 1,blevet æn-dret, således at det er præciseret, at der skal optages personfotografier af alle asylansøgere. Desuden er anvendel-sesområdet for bestemmelsen blevet udvidet, således at der også skal optages personfotografi af en udlænding,som søger om forlængelse af en opholdstilladelse meddelt efter udlændingelovens § 7 eller § 8 (asyltilladelse).Ændringerne er sket som led i gennemførelsen af en ændringsforordning til Rådets forordning om ensartet ud-formning af opholdstilladelser til tredjelandsstatsborgere.§ 12 a, stk. 1, i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område,hvorefter kommunen til enhver tiduden retskendelse har adgang til en virksomheds lokaler mv. samt på arbejdssteder uden for virksomhedens lokalermed henblik på at kontrollere de oplysninger om borgernes løn- og arbejdsforhold, som ligger til grund for udbeta-ling af ydelser omfattet af loven, er vedlov nr. 600 af 14. juni 2011blevet udvidet, således at en kommune ogsåkan gennemføre kontrolbesøg på virksomheder i andre kommuner efter aftale med den kommune, hvor virksom-heden er beliggende, ligesom kontrollen både kan foregå som generel kontrol eller som kontrol til brug for en en-kelt sag. Baggrunden for lovændringen har været at styrke kommunernes mulighed for at kontrollere, om udbeta-lingen af sociale eller beskæftigelsesmæssige ydelser sker på et korrekt grundlag.

4.4. Nye hjemler, der giver offentlige myndigheder adgang til at foretage tvangsindgreb,der er omfattet af retssikkerhedslovenDer er i 2011 vedtaget i alt syv bestemmelser (markeret med kursiv), som giver den offentligeforvaltning en egentlig ny adgang til at foretage tvangsindgreb, der er omfattet af retssikker-hedsloven.Det drejer sig om følgende bestemmelser:§ 15, stk. 4, i lov om et testcenter for store vindmøller ved Østerild,som blev indsat vedlov nr. 159 af 1. marts2011,indeholder hjemmel til, at miljøministeren, den driftsansvarlige og personer med bemyndigelse fra miljømi-nisteren mod behørig legitimation uden retskendelse kan få adgang til ejendomme, der berøres af vindmølleeks-propriationer, for at foretage de nødvendige tekniske forarbejder mv. til brug for forberedelse og gennemførelse afbeslutninger om opkøb af vindmøller med henblik på nedtagning eller ekspropriation med henblik på nedtagning.Adgang sker efter forudgående underretning af ejeren eller brugeren af ejendommen. Det fremgår af bemærknin-gerne til det pågældende lovforslag (L 114, folketingsåret 2010-11), at bestemmelsen ikke tænkes anvendt til at fåadgang til beboelsesbygninger.§ 32, stk. 2, i lov nr. 223 af 22. marts 2011 for Grønland om visse spilindeholder hjemmel til, at told- og skatte-forvaltningen i Danmark eller på vegne af denne en relevant grønlandsk myndighed til enhver tid mod behørig le-en regelmæssig periodisk kontrol eller blot i tilfælde, hvor Energitilsynet på et løst erfaringsmæssigt grundlag haren fornemmelse af, at der er »noget galt«. Det fremgår endvidere, at kontrolundersøgelserne skal ske under over-holdelse af retssikkerhedslovens regler, herunder lovens § 5 om varsling.

gitimation uden retskendelse kan få adgang til at foretage eftersyn i lokaler, der benyttes af registreringspligtigepersoner og selskaber mv., og til at efterse disses forretningsbøger, øvrigt regnskabsmateriale, korrespondance ogandre dokumenter, der kan have betydning for opgørelsen af afgiftstilsvaret. Det fremgår af bemærkningerne tildet pågældende lovforslag (L 73, folketingsåret 2010-11), at der vil kunne foretages eftersyn i lokaler, der er be-liggende andre steder end der, hvor eksempelvis spillet gennemføres, men som benyttes til f.eks. administration oglignende. I øvrigt er der samtidig indsat en række oplysningspligter i lovens § 32, stk. 5 og 6. Bestemmelser somde nævnte om kontrolbesøg mv. er ligeledes indsat i lovens§ 20.§ 20, stk. 1, i lov nr. 247 af 30. marts 2011 om afgift af mættet fedt i visse fødevarerindeholder hjemmel til, attold- og skatteforvaltningen, hvis det skønnes nødvendigt, til enhver tid mod behørig legitimation uden retskendel-se kan få adgang til at foretage eftersyn i de virksomheder, der er omfattet af loven. Det fremgår af bemærkninger-ne til det pågældende lovforslag (L 111, folketingsåret 2010-11), at eftersyn kan foretages i lokaler, der benyttes afvirksomheden, og til at efterse varebeholdninger, forretningsbøger, øvrigt regnskabsmateriale samt korrespondan-ce mv. Der kan f.eks. være tale om butiks-, fabriks-, kontor- og/eller lagerlokaler, men hvor privatboligen benyttesi forbindelse med drift af afgiftspligtig virksomhed, er der ligeledes adgang hertil. Lovens§ 20, stk. 6,indeholderendvidere hjemmel til, at told- og skatteforvaltningen kan foretage eftersyn af afgiftspligtige fødevarer undertransport, når varerne erhvervsmæssigt sælges fra udlandet eller erhvervsmæssigt transporteres til andre end regi-strerede virksomheder. I øvrigt er der samtidig indsat en række oplysningspligter i lovens § 20, stk. 4 og 5. Formå-let med bestemmelserne er at sætte rammerne for kontrollen med virksomhedernes afgiftspligtige aktiviteter.§ 7, stk. 1, i lov nr. 591 af 14. juni 2011 om randzonerindeholder hjemmel til, at kontrolmyndigheden til enhvertid mod behørig legitimation og uden retskendelse kan få adgang til offentlige eller private ejendomme, dog ikkebygninger, med henblik på at kontrollere overholdelsen af lovens regler eller regler fastsat i medfør af loven. Detfremgår af bemærkningerne til det pågældende lovforslag (L 158, folketingsåret 2010-11), at bestemmelsen vilskulle anvendes til at foretage besigtigelse af randzonearealer med henblik på kontrol med overholdelsen af lovensbestemmelser. Bestemmelsen nødvendiggøres af, at kontrollen med overholdelsen af loven påtænkes udført somen integreret del af kontrollen med enkeltbetalingsordningen og med den påtænkte ledsagende kompensationsord-ning under EU’s landdistriktsprogram.§ 91 b i lov om arbejdsløshedsforsikring m.v.,som er indsat vedlov nr. 600 af 14. juni 2011,indeholder hjemmeltil, at Pensionsstyrelsen (nu Tilsynsenheden) kan føre tilsyn på offentlige steder, hvor der er en formodning om atantræffe personer, som har været udrejst af Danmark. Hvis der i forbindelse med tilsynet opstår en formodning omovertrædelse af rådighedsreglerne, kan Tilsynsenheden efter lovens § 91 b, stk. 3, uden retskendelse sikre sig kopiaf personens pas og rejsedokumenter. Efter lovens § 91 b, stk. 4, gælder det samme, hvis Tilsynsenheden får enformodning om, at en person under opholdet i udlandet uberettiget kan have modtaget kontanthjælp, starthjælp, le-dighedsydelse eller særlig ydelse efter lov om aktiv socialpolitik, introduktionsydelse efter integrationsloven ellersygedagpenge efter lov om sygedagpenge. Det fremgår af bemærkningerne til det pågældende lovforslag (L 187,folketingsåret 2010-11), at formålet med tilsynet er at afdække uretmæssig modtagelse af arbejdsløshedsdagpenge,uddannelsesydelse, kontanthjælp, starthjælp, ledighedsydelse, særlig ydelse, introduktionsydelse eller sygedag-penge under ophold i udlandet.§ 215 a, stk. 7, i sundhedsloven,som er indført vedlov nr. 607 af 14. juni 2011,indeholder hjemmel til, at Sund-hedsstyrelsen eller personer, der af Sundhedsstyrelsen er bemyndiget til at udøve tilsynet, til enhver tid som led itilsynet med private sygehuse mv. mod behørig legitimation uden retskendelse kan få adgang til private sygehuse,klinikker og praksis, hvor læger eller disses medhjælp udfører behandling af patienter. I øvrigt er der samtidig ind-sat en bestemmelse om oplysningspligt i lovens § 215 a, stk. 6. Det fremgår af bemærkningerne til det pågældendelovforslag (L 190, folketingsåret 2010-11), at formålet med bestemmelserne er hensynet til, at tilsynsmyndigheden– Sundhedsstyrelsen – kan føre et effektivt tilsyn.