REU, Alm.del - 2011-12 - Bilag 267: Straffelovrådets betænkning nr. 1531/2012 Strafudmåling – samspillet mellem lovgiver og domstole, fra justitsministeren

Kapitel 1. Indledning .....................................................................................1. Straffelovrådets kommissorium...................................................................2. Straffelovrådets sammensætning .................................................................3. Resumé af betænkningen .............................................................................Kapitel 2. Lovgivningsmagtens angivelse af strafniveau ...........................1. Indledning ....................................................................................................2. Angivelse af strafniveau gennem strafferammer .........................................2.1. Straffeloven ..........................................................................................2.1.1. Indledning ...................................................................................2.1.2. Minimumsstraf ...........................................................................2.1.3. Maksimumsstraf .........................................................................2.1.4. Sidestrafferammer ......................................................................2.1.5. Generelle regler om strafudmåling .............................................2.2. Speciallovgivningen .............................................................................3. Angivelse af strafniveau i bemærkninger til lovforslag ..............................4. Angivelse af strafniveau under folketingsbehandlingen .............................4.1. Udvalgsbetænkninger ...........................................................................4.2. Ændringsforslag ...................................................................................5. Angivelse af strafniveau gennem folketingsbeslutninger mv. ....................Kapitel 3. Domstolenes rolle ved fastlæggelse af strafniveau ....................1. Indledning ....................................................................................................2. Domstolenes afgørelser om principielle ændringer i strafniveauet .............2.1. Straffen for indførsel af amfetamin ......................................................2.2. Straffen for uagtsomt manddrab i forbindelse med spirituskørselunder skærpende omstændigheder .......................................................2.3. Straffen for drab og drabsforsøg som led i rockerkonflikt ..................2.4. Straffen for drab på ægtefælle eller samlever ......................................

3. Domstolenes gennemførelse af ændringer af strafniveauet på grundlag afanvisninger i lovforarbejder ........................................................................3.1. Rigsadvokatens undersøgelser .............................................................3.2. Angivelser i domsbegrundelser ............................................................3.2.1. Strafskærpelsen i 1997 for grov vold .........................................3.2.2. Strafskærpelsen i 2002 for vold og voldtægt .............................3.2.3. Straffen for brugstyveri af lejet bil .............................................3.2.4. Strafskærpelsen i 2008 for ulovlig besiddelse af kniv på offent-ligt tilgængeligt sted ...................................................................3.2.5. Strafskærpelsen i 2009 for ulovlig besiddelse af skydevåbenunder særlig skærpende omstændigheder ..................................3.2.6. Straffen for uagtsomt manddrab og uagtsom betydelig legems-beskadigelse i forbindelse med spirituskørsel og søvnkørsel ....4. Domstolenes og Dommerforeningens høringssvar over lovforslag medangivelser vedrørende strafniveauet ............................................................4.1. Lovændringen vedrørende berigelseskriminalitet i 1982 ....................4.2. Lovændringen vedrørende grov vold i 1997 ........................................4.3. Lovændringen vedrørende uagtsomt manddrab mv. i 2005 ................4.4. Lovændringen vedrørende bandekriminalitet i 2009 ...........................4.5. Lovændringer vedrørende sprituskørsel og narkotikakriminalitet .......Kapitel 4. Fremmed ret .................................................................................1. Norge ...........................................................................................................2. Sverige .........................................................................................................3. England ........................................................................................................3.1. Historisk vue ........................................................................................3.2. Sentencing Councils sammensætning ..................................................3.3. Udarbejdelse af sentencing guidelines .................................................3.4. Domstolenes anvendelse af sentencing guidelines ..............................3.5. Sentencing Councils øvrige opgaver ....................................................3.6. Sammenfatning om Sentencing Council ..............................................4. USA .............................................................................................................

Kapitel 5. Straffelovrådets overvejelser ......................................................1. Indledning ....................................................................................................2. Angivelser i lovforarbejder..........................................................................3. Angivelser alene i lovteksten.......................................................................3.1. Normalstrafferammen ..........................................................................3.2. Forhøjede strafminima .........................................................................3.3. Sidestrafferammer ................................................................................3.4. Strafudmåling inden for strafferammen ...............................................3.5. Lovbestemte straffe ..............................................................................3.6. Lovbestemmelser om normalstraffe.....................................................3.7. Sammenfatning om angivelser i lovteksten .........................................4. Angivelser i andre tilkendegivelser hidrørende fra lovgivningsmagten .....5. Information om retspraksis vedrørende strafniveauet .................................

Ved brev af 25. august 2009 anmodede Justitsministeriet Straffelovrådet om atbehandle følgende kommissorium om visse spørgsmål om regulering af strafni-veauer for bestemte lovovertrædelser, herunder brug af minimumsstraf:”Det følger af grundlovens § 3, at den dømmende magt er hos domstolene, ogioverensstemmelse hermed er det bl.a. et kerneområde for domstolene at træffe af-gørelse om skyld og straf i den enkelte straffesag.Spørgsmålet om ”arbejdsdelingen” mellem den lovgivende og den dømmendemagt på det strafferetlige område indeholder nogle væsentlige principielle aspek-ter.Den nuværende praksis kan lidt forenklet beskrives således, atlovgivningsmagtenbl.a. fastsætter, 1) hvilke handlinger der skal være strafbare (legalitetsprincip), 2)om de strafbare handlinger skal defineres bredt (som f.eks. voldsforbrydelser,hvor straffebestemmelserne omfatter en række forskellige handlinger af meget va-rierende grovhed) eller smalt (som f.eks. spirituskørsel), 3) hvilke betingelser derskal være opfyldt for, at man kan straffe den, der har overtrådt straffelovgivningen(f.eks. subjektive betingelser eller forældelsesregler), 4) inden for hvilke rammerstraffen og/eller strafarten for den pågældende forbrydelsesart skal fastsættes, 5)

hvilke generelle hensyn der skal lægges vægt på ved den konkrete strafudmåling(jf. straffelovens § 80), 6) at visse særlige forhold i almindelighed skal tale for enmildere straf eller for en strengere straf (jf. straffelovens §§ 81 og 82), og 7) efterhvilke generelle kriterier det skal afgøres, om strafferammerne kan fraviges i detenkelte tilfælde (f.eks. straffelovens § 83).Domstoleneafgør navnlig, 1) om den enkelte handling falder inden for det områ-de, som lovgiver har bestemt skal være strafbart, 2) om betingelserne for, at dentiltalte kan straffes for handlingen, er opfyldt i det enkelte tilfælde, og 3) hvad denkonkrete straf skal være i den enkelte sag inden for de ovenfor nævnte generellerammer m.v.Praksis er skiftende særligt med hensyn til at fastsætte en normal strafposition itypetilfælde inden for den gældende strafferamme. I nogle tilfælde er normalposi-tioner alene fastlagt af domstolene gennem retspraksis (f.eks. ved drab eller falskforklaring for retten), i andre tilfælde har Folketinget i lovforarbejder tilkendegi-vet, hvilke normalpositioner man ønsker i typetilfælde (f.eks. ved grove våben-lovsovertrædelser). I flere af de sidstnævnte tilfælde har der været tale om en”kombination”, f.eks. således at Folketinget i lovforarbejder har tilkendegivet enforudsætning om, at normalstraffen for en forbrydelse forhøjes i forhold til dethidtidige strafniveau, som er fastlagt i retspraksis (f.eks. ved vold eller voldtægt).Folketinget har brugt flere forskellige ”lovtekniske” fremgangsmåder,når man harønsket at tilkendegive, hvordan strafudmålingen inden for strafferammen bør værei typesituationer. I nogle tilfælde har man ændret strafferammen for den pågæl-dende forbrydelse, herunder eventuelt også ændret strafarten, mens man i andretilfælde i loven f.eks. har angivet visse særlige omstændigheder, som i alminde-lighed skal medføre en strengere straf inden for strafferammen for den pågælden-de forbrydelse. I forbindelse hermed har man i lovforarbejderne i nogle tilfældetilkendegivet, at man ønsker strafniveauet forhøjet med en nærmere angivet brøk-del ellerf.eks. ”med et år” i forhold til det gældende niveau –og i så fald entenmed angivelse af, hvad normalstraffen er efter hidtidig retspraksis, eller således, atnormalstraffen forudsættes forhøjet i forhold til et ikke angivet niveau. Der er og-så enkelte eksempler på, at man i lovforarbejderne har tilkendegivet direkte, hvadstraffen som udgangspunkt bør være i typetilfælde–det er sket i nogle tilfælde,hvor de strafbare handlinger i vidt omfang har fremtrådt ensartet.Der gælder ingen forfatningsretlige begrænsninger for, i hvilket omfang lovgiv-ningsmagten kan normere strafudmålingen ved generelle regler. I de senere år harder imidlertid i en række tilfælde været rejst spørgsmål om, hvor langt Folketingetbør gå med hensyn til at tilkendegive, hvordan domstolenes strafudmåling indenfor strafferammen bør være, og om, hvordan sådanne tilkendegivelser i givet faldbør udformes. Det er bl.a. anført, at lovgivningsmagten bør være tilbageholdendemed at normere normalstraffen på enkeltområder uden afpasning i forhold til an-dre lignende forbrydelser, og det gælder navnlig på områder, hvor det er vanske-ligt at afgrænse typesituationer, idet det kan være vanskeligt som lovgiver at for-holde sig realistisk til den mangfoldige virkelighed, der møder domstolene i deenkelte konkrete straffesager. På den anden side er det bl.a. anført, at strafudmå-

ling indebærer nogle værdimæssige vurderinger, der ud fra et demokratisk ideolo-gisk synspunkt–ligesom vurderingen af, hvilke handlinger som bør være strafba-re–bør foretages af lovgivningsmagten i det omfang, det kan ske ved generelleregler, der giver plads til den ønskelige nuancering i de enkelte tilfælde. Det harendvidere været anført, at det er et vigtigt retssikkerhedskrav, at ”det lige behand-les lige”, og at lovgivningsmæssigstyring på nogle områder kan bidrage hen-sigtsmæssigt hertil–men samtidig kan det siges at være et lige så vigtigt retssik-kerhedskrav, at tilfælde, som er forskellige, også behandles forskelligt, og at dettetaler for tilbageholdenhed fra lovgivningsmagtens side.Disse spørgsmål har også en vis sammenhæng med overordnede kriminalpolitiskespørgsmål om den indbyrdes vægtning mellem de generelle hensyn, der varetagesmed straffebestemmelserne. Lægges der f.eks. stor vægt på straffens indivi-dualpræventive funktion, taler dette i højere grad for tilbageholdenhed fra lovgiv-ningsmagtens side, således at domstolene har mulighed for at fastsætte den sank-tion inden for strafferammen, som i det enkelte tilfælde bedst vil kunne modvirke,at forbryderen senere begår ny kriminalitet.I forbindelse med de ovenfor anførte spørgsmål har der i de senere år også væretrejst spørgsmål om øget brug af særskilte forhøjede minimumsstraffe for de enkel-te forbrydelsestyper. For en række forbrydelsestyper er minimumsstraffen fæng-sel, og det generelle minimum for fængselsstraf er 7 dage. Tidligere var der fastsatet forhøjet minimum for fængselsstraf i flere bestemmelser i straffeloven, mendisse er gennem årene blevet ophævet, således at sådanne forhøjede minimums-straffe indtil for nylig alene fandtes i straffelovens § 112 om forsøg på drab på re-genten og § 237 om manddrab. Folketinget har imidlertid ved lov nr. 501 af 12.juni 2009, som er trådt i kraft den 15. juni 2009, bl.a. ændret bestemmelsen i straf-felovens § 192 a, således at der fremover også gælder en særskilt forhøjet mini-mumsstraf for overtrædelser af våbenlovgivningen under særlig skærpende om-stændigheder, når overtrædelsen vedrører skydevåben eller andre våben eller eks-plosivstoffer af særdeles farlig karakter.Særskilte minimumsstraffe kan ses både som et styringsredskab for lovgivnings-magten i forhold til strafferammernes bredde med henblik på at markere forbry-delsens grovhed og som en metode til at gennemføre en strafforhøjelse på det på-gældende område jf. herved også Straffelovrådets betænkning nr. 1424/2002.Når særskilte forhøjede minimumsstraffe på nuværende tidspunkt kun i meget be-grænset omfang bruges som styringsredskab med henblik på at sikre en mere ens-artet strafudmåling og markere den pågældende forbrydelses grovhed, skyldes detbl.a., at særskilte forhøjede minimumsstraffe har den virkning, at de–afhængig afstraffebestemmelsernes nærmere udformning–kan tvinge dommerne til at afsigedomme, som virker urimelige i konkrete enkelttilfælde. Endvidere må det antagesat have sammenhæng med den almindelige tillid til, at domstolene generelt udmå-ler straffe, som afspejler lovgivningsmagtens kriminalpolitiske ønsker.

Spørgsmålet om brug af særskilte minimumsstraffe varierer noget fra land til land,også blandt de nordiske lande. I Sverige og Finland anvendes minimumsstraffe så-ledes i noget videre omfang end her i landet.Regeringen har besluttet at anmode Straffelovrådet om at vurdere de ovenfor om-talte principielle spørgsmål vedrørende ”arbejdsdelingen” mellem lovgivnings-magten og domstolene og i den forbindelse overveje, på hvilken måde lovgiversønske om at tilkendegive, hvordan straffen for visse lovovertrædelser bør være itypesituationer, mest hensigtsmæssigt kan udtrykkes med respekt for domstolenesrolle som den dømmende magt, der har den endelige afgørelse om skyld og straf ihver enkelt konkret sag. Straffelovrådet skal i den forbindelse endvidere fremad-rettet overveje spørgsmålet om brug af særskilte forhøjede minimumsstraffe forvisse forbrydelser.Rådet bør inddrage relevante oplysninger og erfaringer fra andre lande, herunderde øvrige nordiske lande.Rådet anmodes om at opstille og vurdere ”modeller” for, hvordan lovgivnings-magtens ønsker i givet fald kan udtrykkes på en hensigtsmæssig måde i lovenog/eller lovforarbejder under hensyn til den generelle karakter af den eller de på-gældende forbrydelser. Der kan således eventuelt være grund til at anbefale for-skellige modeller afhængigt af, hvor bredt den pågældende forbrydelse er define-ret.”

3. Resumé af betænkningenIkapitel 2beskriver Straffelovrådet de almindelige principper for og de hidtidigeerfaringer med lovgivningsmagtens angivelse af strafniveauer.Straffelovrådet peger indledningsvis på, at lovgivningsmagten ikke kan henlæggekompetencen til at påkende konkrete straffesager til en myndighed, der ikke er endomstol i grundlovens forstand, og at lovgivningsmagten heller ikke selv kan på-kende konkrete straffesager. Dette følger af grundlovens § 3. I forhold til lovgiv-ningsmagtens mulighed for at fastsatte generelle retningslinjer om straffastsættel-sen er der derimod hverken i den statsretlige litteratur eller retspraksis holde-punkter for at antage, at grundlovens § 3 indebærer en begrænsning.Kapitel 2 indeholder herefter en nærmere gennemgang af de muligheder, somlovgivningsmagten har for at tilkendegive, hvad strafniveauet skal være for over-trædelse af en given bestemmelse. Iafsnit 2beskrives strafferammesystemetoverordnet med henblik på at vise lovgivningsmagtens muligheder for gennemstrafferammer at fremkomme med tilkendegivelser om strafniveau.Afsnit 3om-handler tilkendegivelser om angivelse af strafniveau i bemærkninger til et lov-forslag.Afsnit 4vedrører angivelse af strafniveau under folketingsbehandlingenaf et lovforslag, ogafsnit 5vedrører angivelse af strafniveau gennem folketings-beslutninger mv.Kapitel 3angår domstolenes rolle ved fastlæggelse af strafniveauer.Straffelovrådet peger indledningsvis på, at domstolenes fastsættelse af straffen ikonkrete straffesager sker i medfør af de lovbestemmelser, som lovgivningsmag-ten har fastsat herom. Inden for den strafferamme, som den pågældende strafbe-stemmelse fastlægger, udmåles straffen i en konkret straffesag af den domstol,der påkender sagen, under anvendelse af relevante lovbestemmelser om skær-

pende og formildende omstændigheder og med inddragelse af relevante tilkende-givelser i øvrigt fra lovgivningsmagten om strafniveauet.I mangel af tilkendegivelser fra lovgivningsmagten i lovforarbejder mv. tagerdomstolene ved fastsættelsen af straffen i en konkret sag navnlig udgangspunkt itidligere praksis med henblik på at tilstræbe et ensartet strafniveau for ligeartedeforhold. Domstolene anser sig dog også beføjede til at gennemføre principielleændringer af strafniveauet, således at straffen i en konkret sag fastsættes højereeller lavere, end tidligere praksis tilsiger, med henblik på at instituere en ny prak-sis.Sammenfattende bidrager domstolene således navnlig til fastsættelsen af strafni-veauet i forskellige typer af sager ved at fastsætte straffen i et stort antal konkretesager, hvilket med tiden udkrystalliserer sig i et mere eller mindre præcist straf-niveau. Herudover bidrager domstolene mere undtagelsesvis til fastsættelsen afstrafniveauet gennem principielle afgørelser om, hvad strafniveauet skal være.Eksempler på sådanne afgørelser omtales iafsnit 2.Endelig er det domstolene,som i praksis gennemfører de beslutninger om principielle ændringer i strafni-veauet, som lovgivningsmagten træffer. Eksempler på, hvordan dette foregår ipraksis, omtales iafsnit 3.Rigsadvokaten har i perioden 2002-2010 gennemført en række undersøgelser afretspraksis efter lovændringer, hvor lovgivningsmagten kom med tilkendegivel-ser om det fremtidige strafniveau. Rigsadvokaten har på alle områder på bag-grund af undersøgelserne kunnet konstatere, at domstolene gennemgående i kon-krete sager har fastsat strafniveauet i overensstemmelse med de tilkendegivelser,som er anført i bemærkningerne til de respektive lovændringer.Ikapitel 4beskriver Straffelovrådet praksis og erfaringer i visse andre lande medhensyn til lovgivningsmagtens tilkendegivelser om strafniveauer mv.Afsnit 1angår Norge, hvor udviklingen i de senere år er gået i retning af mindrebrug af mindstestraf og en øget brug af synspunkter i forarbejderne om, hvadlovgivningsmagten mener bør været et normalstraffeniveau for den pågældendeforbrydelse.Afsnit 2angår Sverige, hvor ændring af strafferammen (enten mini-mums- eller maksimumsstraffen) er den mest sædvanlige måde for lovgivnings-12

magten at gennemføre en ændring af strafniveauet for en forbrydelse.Afsnit 3angår England, hvor der i 2010 blev oprettet et særligt Sentencing Council, hvisprimære opgave er at udstede retningslinjer om strafudmåling, som domstolenesom udgangspunkt skal følge.Afsnit 4angår USA, hvor der i 1984 blev opretteten United States Sentencing Commission, som bl.a. har til opgave at udarbejdevejledende retningslinjer om strafudmåling, som domstolene skal tage i betragt-ning.Kapitel 5indeholder Straffelovrådets overvejelser.Straffelovrådet anfører indledningsvis, at spørgsmålet om ”arbejdsdelingen” mel-lem lovgivningsmagten og domstolene angår det mellemområde, hvor både lov-givningsmagten og domstolene har mulighed for at give udtryk for generellesynspunkter om strafniveauer for bestemte forbrydelser.Straffelovrådet konstaterer, at lovgivningsmagten i de seneste årtier i stigendegrad har gjort brug af muligheden for navnlig i bemærkninger til lovforslag omændring af strafbestemmelser at fastlægge ønskede strafniveauer for forskelligetyper af strafbare handlinger, og at domstolene sidenhen ved pådømmelsen afkonkrete sager har fulgt disse anvisninger fra lovgivningsmagtens side.Efter Straffelovrådets opfattelse er dette samvirke mellem lovgivningsmagten ogdomstolene om udfyldelsen af strafferammerne i alt væsentligt forløbet tilfreds-stillende.Når lovgivningsmagten har udnyttet sin mulighed for at regulere strafniveauet foren bestemt forbrydelse, indebærer dette en tilsvarende begrænsning af domstole-nes adgang til selvstændigt at tage stilling til samme spørgsmål. Det centralespørgsmål er herefter, hvorledes lovgivningsmagten kan give udtryk for ønskedestrafniveauer inden for en strafferamme og samtidig give domstolene det nød-vendige råderum til at udmåle straffen på grundlag af den enkelte sags konkreteomstændigheder.Straffelovrådet bemærker i tilknytning hertil, at en ændring af strafniveauet foren forbrydelse kan ske ikke alene ved lov, men også ved, at domstolene selv-stændigt ændrer strafniveauet. Det er bl.a. derfor også vigtigt, at anklagemyndig-13

heden løbende er opmærksom på, om der på et givet område kan være anledningtil at indbringe sager for domstolene med henblik på ændring eller præcisering afstrafniveauet.Det er som nævnt Straffelovrådets vurdering, at der er opnået gode erfaringermed, at lovgivningsmagtens tilkendegivelser om strafniveauet i typesituationereller normaltilfælde fremgår af lovforarbejder. Straffelovrådet kan derfor anbefa-le, at denne metode også fremover anvendes i de tilfælde, hvor lovgivningsmag-ten ønsker at give anvisninger om strafniveauet for en bestemt type forbrydelse.Straffelovrådets overvejelser herom er gengivet iafsnit 2.Straffelovrådet har iafsnit 3.2i overensstemmelse med kommissoriet overvejetspørgsmålet om brug af særskilte forhøjede minimumsstraffe for visse forbrydel-ser.Det er i den forbindelse Straffelovrådets vurdering, at brug af særskilte forhøjedeminimumsstraffe for visse forbrydelser er et unødvendigt og samtidig et uhen-sigtsmæssigt middel for lovgivningsmagten til at give anvisninger om strafni-veauet i typetilfælde.Straffelovrådet har endvidere iafsnit 3 og 4i overensstemmelse med kommisso-riet overvejet visse andre ”modeller”for, hvordan lovgivningsmagtens ønskermed hensyn til ændringer i strafniveauet for en given forbrydelse kan udtrykkespå en hensigtsmæssig måde. Hverken angivelser i selve lovteksten eller i andretilkendegivelser hidrørende fra lovgivningsmagten er efter Straffelovrådets vur-dering lige så egnede som angivelser i lovforarbejder.Straffelovrådet har endelig iafsnit5 overvejet spørgsmålet om information omretspraksis vedrørende strafniveauet. Det er i den forbindelse rådets vurdering, atder bør tilstræbes et højt informationsniveau om strafniveauet på centrale forbry-delsesområder.

1. IndledningLovgivningsmagten fastsætter i lovregler, hvad der skal være strafbart, og hvilkerammer der skal gælde for en eventuel sanktionering af det strafbare forhold.Til domstolenes opgaver hører at påkende konkrete straffesager, dvs. tage stillingtil skyldsspørgsmålet og i givet fald (hvis tiltalte findes skyldig) fastsætte straffeni det enkelte tilfælde.Påkendelse af konkrete straffesager er en del af ”den dømmende magt”, som imedfør af grundlovens § 3, 3. pkt., hører under domstolene. Lovgivningsmagtenkan således ikke henlægge kompetencen til at påkende konkrete straffesager tilen myndighed, der ikke er en domstol i grundlovens forstand. Lovgivningsmag-ten kan heller ikke selv påkende konkrete straffesager.I forhold til lovgivningsmagtens mulighed for at fastsatte generelle retningslinjerom straffastsættelsen er der derimod hverken i den statsretlige litteratur ellerretspraksis holdepunkter for at antage, at grundlovens § 3 indebærer en begræns-ning.Lovgivningspraksis viser i overensstemmelse hermed, at lovgivningsmagtensretningslinjer kan være mere eller mindre deltaljerede, herunder angive at straf-niveauet skal forhøjes med en nærmere angivet brøkdel, eller at straffen som ud-gangspunkt skal have en bestemt størrelse i visse typetilfælde.Grundlovens § 3 er således ikke til hinder for, at lovgivningsmagten regulererstraffastsættelsen for bestemte lovovertrædelser gennem udtrykkelig forhøjelseeller sænkelse af strafniveauet eller angivelse af strafstørrelsen i visse typetilfæl-de. En ordning, hvorefter lovgivningsmagtens tilkendegivelser i konkrete tilfælde

ikke kan fraviges i overensstemmelse med sædvanlige strafudmålingsprincipper,rejser efter Justitsministeriets opfattelse heller ikke spørgsmål i forhold til grund-lovens § 3.Der henvises i øvrigt til Justitsministeriets notat af 3. december 2010 om forhol-det mellem grundlovens § 3 og lovgivningsmagtens regulering af strafniveauerfor bestemte lovovertrædelser. Notatet er optrykt sombilag 1til betænkningen.Man kan tilsvarende rejse spørgsmålet om, hvorvidt lovgivningsmagtens tilken-degivelser om et ønsket strafniveau, eventuelt i form af lovbestemte straffe ellerminimumsstraffe, kan indebære en sådan begrænsning af domstolenes uafhæng-ighed eller funktion, at forholdet vil kunne betragtes som en krænkelse af DenEuropæiske Menneskerettighedskonvention.Konventionens artikel 6 forudsætter således, at en domstol skal have fuld juris-diktion med hensyn til en sags faktiske og retlige omstændigheder. Med andreord: Hvis domstolsprøvelsen er begrænset, så en domstol ikke har fuld jurisdikti-on med hensyn til en sags faktiske omstændigheder eller med hensyn til bedøm-melsen af de relevante retsregler, kan der rejses spørgsmål om, hvorvidt deroverhovedet er tale om en domstol i konventionens forstand. Det følger imidler-tid af Menneskerettighedsdomstolens praksis, at kravet om fuld jurisdiktion ikkeudelukker, at lovgivningsmagten foreskriver bestemte straffe eller minimums-straffe. Kravet til domstolens uafhængighed kan heller ikke antages at begrænselovgivningsmagtens mulighed for at give retningslinjer for straffastsættelsen.Der kan endvidere rejses spørgsmål om, hvorvidt en straf, som enten er lovbe-stemt eller følger af generelle retningslinjer fra lovgivningsmagten, kan være såuforholdsmæssig i forhold til lovovertrædelsens karakter, at den i forhold til kon-ventionens artikel 3 vil udgøre umenneskelig behandling. Formentlig vil dettekun kunne forekomme i helt exceptionelle situationer og vil for så vidt kunne fo-rekomme også i tilfælde, hvor en domstol ubundet af tilkendegivelser fra lovgiv-ningsmagten fastsætter en uforholdsmæssig streng straf.Sammenfattende må det således i forhold til Den Europæiske Menneskerettig-hedskonvention antages, at der ikke kan udledes begrænsninger for lovgivnings-magtens muligheder for at fastsætte retningslinjer for strafniveauet, så længe de18

heraf følgende straffe ikke kan anses for (helt) uforholdsmæssige i forhold til denpågældende lovovertrædelse.Når lovgivningsmagten fastsætter retningslinjer om strafniveauet, kan det ske iselve lovteksten eller i lovteksten i kombination med udtalelser i lovens forarbej-der. Hvis retningslinjerne fastsættes i lovteksten i kombination med udtalelser ilovens forarbejder, er det en forudsætning, at udtalelserne i lovens forarbejderligger inden for de rammer, som den foreslåede lovtekst sætter. Det må antages,at domstolene i tilfælde af, at forudsætningerne ændrer sig, vil stå friere i forholdtil retningslinjer, som fremgår af lovens forarbejder, end i forhold til retningslin-jer, som fremgår af selve lovteksten.Gennem de senere år er kriminalpolitik kommet til at stå stadigt højere på denpolitiske dagsorden. Lovgivningsmagten har derfor i videre omfang end hidtilhaft en interesse i at normere strafniveauet for typer af lovovertrædelser for der-ved at kunne fastlægge ikke blot den ydre ramme for sanktionering, men ogsåstrafniveauet for typetilfælde. Straffelovrådet har i betænkning nr. 1099/1987 omstrafferammer og prøveløsladelse (herefter 1987-betænkningen) bl.a. udtalt føl-gende om lovgivningsmagtens muligheder herfor (side 66-67):”Det anførteer typiske og praktisk vigtige eksempler på, at lovgiveren nødven-digvis gennem strafferammesystemet må overlade meget med hensyn til den kon-krete strafudmåling til domstolene. Men principielt må det naturligvis fastholdes,at også den mere detaillerede regulering af strafudmålingen hører under lovgiv-ningsmagtens kompetence. Meget ofte er det imidlertid vanskeligt for lovgiv-ningsmagten på forhånd at overskue den variation af tilfældene, som kan kommetil at foreligge, og at formulere generelle gerningskriterier med tilhørende straffe-rammer. Det kan f.eks. let vise sig, at regler om en strafskærpelse kommer til atramme tilfælde, som ikke burde rammes, eller at de bliver for snævert affattedemed henblik på grove tilfælde, som man ikke havde været opmærksompå”

2.1. Straffeloven2.1.1. IndledningDe almindelige straffe i Danmark er efter straffelovens § 31 bøde og fængsel, ogen strafferamme udgøres altid af enten én eller begge strafarter.I dansk ret er der hverken et maksimum- eller et minimumsbeløb for bødestraffe.Dog kan en dagbod efter straffelovens § 51, stk. 1, ikke fastsættes til et lavere be-løb end 2 kr. For fængselsstraffe gælder efter straffelovens § 33, stk. 1, et mini-mum på 7 dages fængsel og et maksimum på 16 års fængsel eller fængsel på livs-tid. Der er dog efter § 33, stk. 2, mulighed for at idømme en tidsbestemt fæng-selsstraf på indtil 20 år i tilfælde, hvor der er hjemmel til at forhøje den straf, derer foreskrevet for en lovovertrædelse.Den strafferamme, der regulerer straffebestemmelsens hovedområde, kaldesnormalstrafferammen. En forbrydelses normalstrafferamme er den strafferamme,som er lovens udgangspunkt, og som således er tænkt anvendt i alle sædvanligetilfælde–også de grovere tilfælde inden for normalområdet. Hvis der ikke er fø-jet noget hertil, er denne normalramme endvidere forbrydelsens eneste straffe-ramme.

Visse straffebestemmelser har herudover også en sidestrafferamme. Sidestraffe-rammer kan enten være skærpende eller formildende, og de anvendes, hvor lov-givningsmagten har ønsket at differentiere straffen mellem tilfælde, der er omfat-tet af normalområdet for straffebestemmelsen, og særligt strafværdige eller min-dre strafværdige tilfælde.Til illustration kan f.eks. peges på straffelovens § 261, der har følgende ordlyd:”§261.Den, som berøver en anden friheden, straffes med bøde eller fængselindtil 4 år [normalstrafferammen].Stk. 2.Sker det for vindings skyld, eller har frihedsberøvelsen været langvarigeller bestået i, at nogen uberettiget holdes i forvaring som sindssyg eller mentaltretarderet eller bringes i fremmed krigstjeneste eller i fangenskab eller anden af-hængighed i fremmed land, er straffen fængsel indtil 12 år [skærpende sidestraffe-ramme].Stk. 3.Den, som ved grov uagtsomhed forvolder en frihedsberøvelse af den istk. 2 nævnte art, straffes med bøde ellerfængsel indtil 6 måneder.”

Ud over en bestemmelses strafferammer har også en række generelle bestemmel-ser i straffeloven, herunder bl.a. §§ 80-83, betydning for straffens fastsættelse.Lovgivningsmagtens metoder til at angive straf, herunder brug af strafferammer,har skiftet gennem tiden. Således var straffen for de fleste forbrydelser i DanskeLov anført direkte i loven, hvorimod der i dag anvendes relativt brede straffe-rammer, der således i enkelte tilfælde spænder fra bøde til fængsel indtil på livs-tid. For nærmere om denne udvikling se Gorm Toftegaard Nielsen, Strafferet 2–Sanktionerne (3. udg. 2009) side 75-76 og Knud Waaben, Strafferettens alminde-lige del II–Sanktionslæren (5. udg. 2001) side 93-94.Straffelovrådet har i 1987-betænkningen udtalt følgende om valg af strafferamme(side 65-66):21

”Valget af strafmaksimum i en strafferamme er i hovedsagen bestemt af en vurde-ring af forbrydelsens grovhed, herunder dens farlighed. Denne vurdering er i vidtomfang bestemt af en juridisk og lovgivningsmæssig tradition. Men det må anta-ges, at der i lovgivningsarbejdet gennemgående har været et ønske om, at straf-maksima skulle afspejle en i samfundet rådende vurdering af de forskellige for-brydelsers grovhed. Undertiden indgår der i valget af strafmaksimum mere ellermindre velunderbyggede forestillinger om, at straffe af en vis størrelse kan værenødvendige af generalpræventive hensyn–altså for at skabe en tilstrækkelig ef-fektiv afskrækkelse eller advarsel–eller med henblik på at sikre samfundet modlovovertræderen under en tilstrækkelig langvarig frihedsberøvelse. Men genereltset er det dog sikkert de foran nævnte mere spontane vurderinger af forbrydelsersgrovhed, der bestemmer valget af den yderste strafmulighed for de enkelte ger-ningstyper (…)Også strafferammernesminimaafspejler en vurdering af forbrydelsers grov-hed. Her gælder det ikke vurderingen af forbrydelsen i dens groveste former, meni dens mindst grove former. Lovgivningsarbejdet er baseret på den forudsætning,at enhver i loven beskrevet gerningstype kan forekomme i forskellige grader afgrovhed og derfor kan frembyde forskellige grader af strafværdighed (…) Allere-de ved fastsættelsen af strafferammer må lovgiveren imidlertid gøre sig visse fo-restillinger om, hvilken straf man skal anse som den nødvendige eller passendefor forbrydelsen i dens mindst grove former (…) Med hensyn til valget af mini-mum er det derimod efter nyere dansk lovgivningspraksis (…) sjældent aktuelt atfastsætte et minimum for fængsel, der ligger højere end fængselsstraffens fasteminimum (…) Brugen af det faste minimum for fængsel giver derfor en væsentligforenkling af den opgave at bestemme strafferammens minimum. Det samme føl-ger for bødestraffens vedkommende af den i dansk lovgivning fastslåede praksis,at der ikke anvendes bøderammer med nærmere angivne mindstebeløb.”

2.1.2. MinimumsstrafFængselsstraffens faste minimum er 7 dage. Det betyder, at minimumsstraffen ide ca. 60 bestemmelser i straffeloven, hvor strafferammen alene indeholderfængsel, er 7 dage, medmindre der konkret er fastsat et andet minimum.Der er ikke eksempler på, at der konkret er fastsat lavere fængselsminima endstraffens faste minimum. (Det følger dog af straffelovens § 55, stk. 1, at forvand-lingsstraffen for bøder, der er vedtaget efter tilkendegivelse fra politiet, udgør 2dage for 0-499 kr., 4 dage for 500-999 kr. og 6 dage for 1.000-3.999 kr.). Der-imod indeholder straffeloven i dag tre bestemmelser, hvor fængselsstraffens fasteminimum er forhøjet. Det drejer sig om lovens § 112 om drab på statsoverhove-det, der har en minimumsstraf på 6 år, § 192 a, stk. 1, om visse særligt grove

overtrædelser af våbenlovgivningen, der har en minimumsstraf på 1 år, og § 237om manddrab, der har en minimumsstraf på 5 år.Straffeloven har tidligere indeholdt flere forhøjede minima. Således indeholdtstraffeloven i 2002, da Straffelovrådet senest udtalte sig om strafferammer, her-under brugen af minimumsstraf, yderligere tre bestemmelser med et forhøjet mi-nimum (Straffelovrådets betænkning nr. 1424/2002 om straffastsættelse og straf-ferammer (herefter 2002-betænkningen)). Disse bestemmelser var lovens § 146,stk. 2, om uretfærdighed ved udøvelsen af domsmyndighed, når velfærds forta-belse er indtrådt eller har været tilsigtet, der havde en minimumsstraf på fængseli 3 år (nu strafferamme på fængsel indtil 16 år), § 261, stk. 2, om frihedsberøvel-se begået for vindings skyld eller med visse særligt alvorlige følger, der havde enminimumsstraf på fængsel i 1 år (nu strafferamme på fængsel indtil 12 år), og §215 om unddragelse af børn fra forældremyndighed mv., der straffes på sammemåde som § 261, dvs. som havde en minimumsstraf på fængsel i 1 år (ligeledesnu strafferamme på fængsel indtil 12 år).Det forhøjede minimum i disse tre bestemmelser blev i overensstemmelse medStraffelovrådets anbefaling ophævet ved lov nr. 218 af 31. marts 2004 om æn-dring af straffeloven og retsplejeloven (Ændring af strafferammer og bestemmel-ser om straffastsættelse mv.). Bl.a. følgende er anført herom i pkt. 3.2.3 i be-mærkningerne til det bagvedliggende lovforslag:”For så vidt angår de forhøjede fængselsminima i§ 146, stk. 2, § 215 og § 261,stk. 2,er Justitsministeriet enig med Straffelovrådet i, at det vil være forsvarligt atophæve disse. Der er ikke hermed tilsigtet generelle ændringer i strafudmålings-niveauet i disse sager. (…)I relation til straffelovens§ 112 og § 237er Justitsministeriet enig med Straffe-lovrådet i, at det næppe er sandsynligt, at retspraksis ved strafudmålingen i drabs-sager ville ændre sig ved ophævelse af det faste fængselsminimum. Justitsministe-riet finder imidlertid, at de to omtalte forbrydelser er af en så alvorlig karakter, atder er et behov for at markere forbrydelsernes grovhed gennem de forhøjedefængselsminima.”

Indtil hæftestraffens afskaffelse i 2001 fandtes der en række bestemmelser, deralene havde fængsel i strafferammen, og som derfor havde en minimumsstraf på30 dage svarende til fængselsstraffens daværende faste minimum (jf. 1987-betænkningen side 63-64). I forbindelse med hæftestraffens afskaffelse blevfængselsstraffens faste minimum ændret fra 30 dage til 7 dage. Der blev i ingenbestemmelser fastholdt en minimumsstraf på 30 dage.Straffelovrådet har tidligere overvejet, om det er hensigtsmæssigt at operere medstrafferammer, hvori der alene indgår fængsel, og hvor der således er et forhøjetminimum i forhold til straffelovens”almindelige straffe”, der også omfatter bø-destraf. Straffelovrådet anførte følgende herom i 2002-betænkningen (side 166):”Rådet er opmærksomt på, at minimumsstraffen i det overvejende antal tilfældeerbøde, hvilket muliggør, at straffen kan fastsættes til bøde indenfor den berørte be-stemmelses strafferamme, uden at der bliver spørgsmål om anvendelse af de sær-lige strafnedsættelses- og strafbortfaldsgrunde i straffelovens §§ 84 og 85 [nu§ 83]. Rådet har derfor overvejet, om der bør ske ophævelse af de”forhøjede” mi-nima, der fortsat gælder i bestemmelser, hvis faste minimum i dag er fængsel i 7dage svarende til fængselsstraffens faste minimum. Til fordel herfor kan anføres,at man herved opnår en helt konsekvent gennemførelse af det princip, at bøde bli-ver fast minimum i alle strafferammer bortset fra de–få–tilfælde, hvor der ergrundlag for anvendelse af forhøjede fængselsminima. Rådet vil ikke afvise, at detkan være forsvarligt og rigtigt at afskaffe minimumsstraffe svarende til fængsels-straffens faste minimum, så minimumsstraffen altid eller næsten altid bliver bøde.Det må dog efter rådets opfattelse bero på en konkret vurdering af den enkelteforbrydelse.”

Justitsministeriet har i forarbejderne til lov nr. 218 af 31. marts 2004, hvormedbl.a. tre forhøjede minima blev ophævet, tilsluttet sig, at det må bero på en kon-kret vurdering af hver enkelt forbrydelses art, om der er grundlag for at indførebøde som minimumsstraf. Justitsministeriet foreslog i lyset heraf og efter enkonkret vurdering af de enkelte forbrydelsers strafværdighed en række, men ikkealle, bestemmelsers strafminimum ændret til bødestraf.Som det fremgår af ovenstående, har omfanget af forhøjede minimumsstraffe istraffeloven ændret sig gennem tiden, og hovedparten af straffelovens forhøjedeminima er siden 1961 blevet ophævet; men i 2009 blev der ved lov nr. 501 af 12.juni 2009 om ændring af straffeloven, retsplejeloven, våbenloven, lov om politi-ets virksomhed, lov om fuldbyrdelse af straf mv. og forvaltningsloven (Styrket

indsats mod bandekriminalitet mv.) indført et nyt forhøjet minimum i straffelo-ven i § 192 a, stk. 1, om visse tilfælde af overtrædelse af våbenlovgivningen un-der særligt skærpende omstændigheder.Selv om der således kun i et enkelt tilfælde i nyere tid er indført et forhøjet mi-nimum, har emnet gennem de senere år jævnligt været på den politiske dagsor-den. Initiativer i lyset heraf har navnlig rettet sig mod straffelovens voldsbe-stemmelser eller bestemmelser, hvori vold indgår i gerningsbeskrivelsen. Someksempler på sådanne initiativer kan der f.eks. henvises til forslag til folketings-beslutning om indførelse af minimumsstraf i sager, hvor vold eller andentvangsmæssig krænkelse af det menneskelige legeme indgår i gerningsindholdet(B 10), som blev fremsat af medlemmer af CD den 12. oktober 2000, forslag tilfolketingsbeslutning om hårdere straffe for voldtægt (B 15), der blev fremsat afmedlemmer af det Konservative Folkeparti den 10. oktober 2000, og forslag tilfolketingsbeslutning om skærpelse af straffeloven (bl.a. i form af indførelse afminimumsstraffe i de af straffelovens bestemmelser, der i dag har en strafferam-me på over seks år) (B 240), der er fremsat af medlemmer af Dansk Folkepartiden 26. april 2010. Det er kendetegnende for disse initiativer, at de er udsprungetaf et ønske om en skærpelse af domstolenes strafudmåling på de givne områder.I forbindelse med behandlingen af det lovforslag, der lå til grund for lov nr. 501af 12. juni 2009, hvormed det forhøjede minimum for visse særligt grove over-trædelser af våbenlovgivningen blev indført, blev spørgsmålet om indførelse afen forhøjet minimumsstraf tillige rejst i to beslutningsforslag vedrørende straf forulovlig våbenbesiddelse. Således fremsatte medlemmer af Dansk Folkeparti den31. marts 2009 forslag til folketingsbeslutning om minimumsstraf for ulovlig be-siddelse af skydevåben (B 151), og medlemmer af Socialistisk Folkeparti og So-cialdemokratiet fremsatte den 5. maj 2009 forslag til folketingsbeslutning omminimumsstraf for ulovlig våbenbesiddelse (B 199).Følgende er anført i bemærkningerne til forslag til folketingsbeslutning nr. B151:”Forslagsstillerne er af den opfattelse, at der skal indføres en minimumsstrafpå 1års fængsel for ulovlig besiddelse af skydevåben.

Minimumsstraf er ikke ukendt i dansk strafferet, hvor der findes minimums-straf for forbrydelser mod liv og legeme, jf. straffelovens § 237, der lyder således:»Den, som dræber en anden, straffes for manddrab med fængsel fra 5 år indtil pålivstid.«Forslagsstillerne har tidligere stillet forslag i Folketinget om indførelse af mi-nimumsstraf for »fuldbyrdet voldtægt« og for »pædofili«, dog uden at finde flertalherfor.Nærværende beslutningsforslag skal ses som et led i bekæmpelsen af den aktu-elle bandekrig mellem forskellige grupperinger, der har stået på, specielt i vinter-halvåret 2008-2009 i København.Lovlydige borgere går ikke rundt med skydevåben. Det er udansk. Imidlertid ersituationen ganske ekstraordinær, hvorfor det er nødvendigt med indførelse af mi-nimumsstraffe for besiddelse af skydevåben. Derved sikres det, at forbryderneidømmes en ordentligstraf.”

Følgende er anført i bemærkningerne til forslag til folketingsbeslutning nr. B199:”På grund af den særlige situation i hovedstaden med daglige skyderier er Social-demokraterne og Socialistisk Folkeparti parate til at skærpe straffen for ulovligbesiddelse af et skydevåben. Straffen for ulovlig våbenbesiddelse skal give mindst1 års ubetinget fængsel, såfremt forholdet har relation til et bandeopgør.Hovedformålet er at få den våbenbærende person væk fra gaderne, da denne ertil fare for andre. Straffen skal være lang nok til, at vedkommende ikke står på ga-den igen med et nyt skydevåben kort tid efter, og at der kan opnås en passendepåvirkning af den dømte i kriminalforsorgens regi.Forslaget tager udgangspunkt i regeringens bandepakke, der ligeledes sigter påsituationer, hvor besiddelsen af skydevåbenet må antages at være led i eller ud-sprunget af gensidige opgør mellem grupper af personer, hvor der på begge siderbruges voldelige midler.Ved siden af strafskærpelsen ønsker Socialdemokraterne og Socialistisk Folke-parti, at der fremsættes forslag, der skal sikre en langt bedre kriminalpræventivindsats. At hæve straffe kan have gode effekter, men repræsenterer ikke en lang-tidsholdbar løsning, der giver et mindre kriminelt samfund. Derfor er der brug formere ambitiøse tiltag for at sikre forebyggelse af kriminalitet.Socialdemokraterne og Socialistisk Folkeparti erkender, at ønsket om en mini-mumsstraf på 1 år er et særligt tiltag, der er udsprunget af den nuværende situationi København, og finder derfor, at der skal indføres en revisionsklausul efter 2 årmed henblik på at vurderelovens effekt.”

”Regeringen foreslår på den baggrund for det første, at strafferammen for besid-delse mv. af ulovlige skydevåben med tilhørende ammunition på offentligt til-gængeligt sted under særlig skærpende omstændigheder forhøjes til fængsel indtil6 år, og regeringen foreslår endvidere, at der for sådanne våbenlovsovertrædelser ilyset af den aktuelle situation indføres en minimumsstraf på fængsel i 1 år. For-slaget omfatter også besiddelse mv. på offentligt tilgængeligt sted af andre våbeneller eksplosivstoffer, når våbnet eller eksplosivstofferne på grund af deres særde-les farlige karakter er egnet til at forvolde betydelig skade.Regeringen bemærker, at indførelse af minimumsstraffe rejser en række van-skelige principielle spørgsmål, som i de senere år også har været debatteret i Fol-ketinget flere gange. Der har endvidere i en række tilfælde været kritik af, at Fol-ketinget er gået langt med hensyn til i forarbejderne at normere strafudmålingen itypesituationer. Regeringen vil på den baggrund anmode Straffelovrådet om frem-adrettet at vurdere det principielle spørgsmål om, på hvilken måde lovgivers øn-ske om at tilkendegive, hvordan straffen for visse lovovertrædelser bør være i ty-pesituationer, mest hensigtsmæssigt kan udtrykkes i lovgivningen med respekt fordomstolenes rolle som den dømmende magt, der har den endelige afgørelse omskyld og straf i hver enkelt konkrete sag. Straffelovrådet vil i den forbindelse ogsåskulle vurdere spørgsmålet om minimumsstraffe.”

Justitsministeriet fremsatte under udvalgsbehandlingen af lovforslaget et æn-dringsforslag, der indebar en udvidelse af det strafbare område, der er omfattet afminimumsstraffen (§ 192 a, stk. 1) således, at minimumsstraffen ikke kun–somefter lovforslaget–skulle gælde i tilfælde, hvor skydevåben eller andre våben(end skydevåben) eller eksplosivstoffer af særdeles farlig karakter besiddes, bæ-res eller anvendes på offentligt tilgængeligt sted. Minimumsstraffen skal efterændringsforslaget herudover gælde ved andre grove overtrædelser, som vedrørerde nævnte våben og eksplosivstoffer.Baggrunden for lov nr. 501 af 12. juni 2009–og således indførelsen af det forhø-jede minimum–var, at der siden sensommeren 2008 havde været en række vol-delige episoder mellem forskellige grupper med tilknytning til rocker- og ban-demiljøet. Under behandlingen af lovforslaget gav spørgsmålet om anvendelse afforhøjede minima anledning til en del debat, men lovforslaget inklusive det af Ju-stitsministeriet fremsatte ændringsforslag blev vedtaget med stemmer fra partier-ne V, S, DF, SF og KF.Straffelovrådet har flere gange udtalt sig om spørgsmålet om anvendelse af mi-nimumsstraf, senest i 1987- og 2002-betænkningerne. Til grund for rådets over-

vejelser i forbindelse med 1987-betænkning lå bl.a. følgende opgørelse over ud-talelser om brugen af forhøjede minima siden 1949 (side 72-73):”Siden 1949 har der i det lovforberedende arbejde gentagne gange været rejst kri-tik af bestemmelser om forhøjede minima i strafferammer. Som det fremgår af op-lysningerne ovenfor, har dette synspunkt i en række tilfælde fået tilslutning fralovgivningsmagten. For så vidt angår de få bestemmelser om forhøjede minima,der endnu gælder, har spørgsmålet om en ændring endnu ikke været forelagt fol-ketinget [er efterfølgende behandlet af Folketinget i forbindelse med vedtagelsenaf lov nr. 218 af 31. marts 2004 om ændring af straffeloven og retsplejeloven(Ændring af strafferammer og bestemmelser om straffastsættelse mv.)]. Disse be-stemmelser omtales nedenfor. Med hensyn til tidligere fremsatte udtalelser omstrafminima skal oplyses følgende.I en betænkning af 1949 fremsattes forslag til ændring af straffelovens be-stemmelser om statsforbrydelser m.v. Dette førte til en lovrevision, navnlig afstraffelovens kapitler 12 og 13, ved lov nr. 225 af 7. juni 1952. I udvalgsbetænk-ningen fremhævedes, at det allerede da var straffelovens hovedprincip ikke at fo-reskrive et højere strafminimum end fængselsstraffens faste minimum på 30 dage.Dette princip fandt man det også rigtigt at lægge til grund ved affattelsen af be-stemmelserne om statsforbrydelser m.v. Det var udvalgetsopfattelse, ”at der selvved forbrydelser, der typisk er af en sådan grovhed, at en længere fængselsstrafbør være forskyldt, ikke bør foreskrives højere mindstestraf end fængsel i 30 da-ge”…I udvalgets forslag blev alene gjort undtagelse herfra med hensyn til § 112 omdrab på statsoverhovedet, og heri blev der ikke gjort nogen forandring ved lovre-visionens vedtagelse i 1952. Som foran nævnt er § 112 et af de få nugældende ek-sempler på forhøjet strafminimum.I 1953 anmodede justitsministeriet straffelovskommissionen om en udtalelseom, hvorvidt der uden for kapitlerne 12 og 13 burde søges gennemført en ændringaf de bestemmelser, der indeholdt et højere minimum end lovens faste minimum.I sin svarskrivelse af 13. oktober 1953 opregnede straffelovskommissionen dedengang gældende bestemmelser om særlige strafminima (…)Et flertal i straffelovskommissionen (6 medlemmer) fandt det forsvarligt atslette de særlige strafminima i alle bestemmelserne. I flertallets udtalelse hedderdet:”Der er ingen grund til at tro, at de forhøjede minima har nogen selvstændiggeneralpræventiv værdi, og spørgsmålet er derfor alene, om de bidrager til en hen-sigtsmæssig udmåling af straffene i de enkelte tilfælde. Ved de fleste af de forbry-delser, som der er tale om, ligger det praktiske strafniveau klart over minimum, ogflertallet antager, at denne strafudmåling i så høj grad er bestemt af en tradition ogaf et skøn over forbrydelsernes grovhed, at lovens mindstestraf i denne forbindel-se er uden nævneværdig betydning. Skulle der undtagelsesvis være trang til atudmåle en noget lavere straf, vil det være en fordel, at loven ikke sætter nogenhindring herfor.”Flertallet tilføjede, at der havde været nogen stemning for at gøre en undtagelsemed hensyn til 5 års minimum i § 237 om forsætligt drab, men kun et medlem in-den for flertallet fandt tilstrækkelig anledning til at foreslå en sådan særregel.

Straffelovrådet udtalte i 1987-betænkningen herefter bl.a. følgende vedrørendeanvendelse af forhøjede minima, idet der dog bortsås fra de spørgsmål, som knyt-tede sig til militær straffelov (side 74-75):”Straffelovrådetkan i det væsentlige slutte sig til den foran citerede udtalelse af1953 fra et flertal i den danske straffelovskommission. Det kommer efter straffe-lovrådets opfattelse næppe på tale at indføre nye forhøjede minima for fængsels-straf. Straffelovskommissionens flertal forudsatte i sin tid, at fængselsstraffens fa-ste minimum ville være 30 dage. Som tidligere nævnt foreslår straffelovrådet den-ne grænse nedsat til 7 dage [som led i rådets nu gennemførte forslag om afskaffel-se af hæftestraffen], men denne ændring taler næppe på noget område for indfø-relse af et særligt minimum på 30 dage.De gældende bestemmelser om forhøjede minima er blevet reduceret til et sålille antal, at der ikke er grund til at gå i enkeltheder med hensyn til principiellesynspunkter. Rådet vil i det følgende begrænse sig til nogle korte bemærkningerom de gældende bestemmelser.De forhøjede minima i § 146, stk. 2, § 215…og § 261, stk. 2, bør ophæves (…)Om § 237 bemærkes følgende:Det er næppe et spørgsmål af større praktisk vigtighed, om der for forsætligtdrab skal opretholdes en minimumsstraf på 5 års fængsel, eller bestemmelsen her-om skal fjernes. I retspraksis ligger straffen for drab normalt væsentligt over 5 år.Det forekommer på den anden side ikke så sjældent, at spørgsmålet om anvendel-se af strafnedsættelsesreglen i § 85 [nu straffelovens § 83] rejses og besvares be-kræftende i drabssager. Dette medfører, at forbrydelsens strafferamme i det kon-krete tilfælde bliver bøde, hæfte eller fængsel. Anvendelsen af § 85 vil i nogle til-fælde begrunde, at der idømmes en lavere straf på et niveau af 5-8 års fængsel el-ler et lidt højere niveau, og i enkelte tilfælde er der med støtte i § 85 sket egentligstrafnedsættelse i den forstand, at der er fastsat en fængselsstraf under 5 års mi-nimum i § 237... Det er ikke sandsynligt, at bedømmelsen af drabshandlinger villeændre sig, eller at der ville opstå en større usikkerhed om strafudmålingen fordrab under formildende omstændigheder, hvis det særlige minimum udgik af §237.Hvis man fjernede 5 års minimum i § 237 (og tillige 6 års minimum i § 112),ville man altså helt konsekvent have gennemført det princip, at fængselsstraffensfaste minimum finder anvendelse i alle fængselsrammer, hvad enten det drejer sigom grove eller mindre grove forbrydelser. Det kunne på den anden side næppe be-

Straffelovrådet gav i 2002-betænkningen bl.a. udtryk for følgende vedrørendeanvendelse af minimumsstraf (side 164-66):”Spørgsmålet om anvendelse af forhøjede minima kan efter Straffelovrådets op-fattelse give anledning til tvivl. Som påpeget bl.a. i Nordisk Strafferetskomité kantil fordel for anvendelse af forhøjede minima anføres, at der herved gives fastererammer for strafudmålingen, hvilket kan gøre strafudmålingen mere ensartet ogforudsigelig. En anden fordel kan som fremhævet i de finske lovforarbejder være,at lovgivningsmagten får øgede muligheder for at styre strafudmålingen og lejlig-hed til at markere den grad af strafværdighed, som man tillægger de enkelte ger-ningstyper.Heroverfor kan anføres, at det meget ofte vil være vanskeligt for lovgivnings-magten på forhånd at overskue den variation af tilfælde, som kan komme til at fo-religge. Forhøjede minima kan føre til, at domstolene tvinges til at udmåle straffe,der i enkelttilfælde ikke forekommer rimelige og proportionale i forhold til denforbrydelse, som foreligger til pådømmelse. En anden uheldig virkning kan være,at domstolene for at undgå et foreskrevet strafminimum henfører et forhold underen mildere straffebestemmelse, end der er grundlag for, eller frifinder tiltalte, uan-set at der burde ske domfældelse.Som det fremgår af pkt. 3.1 ovenfor, har det tidligere været Straffelovrådetsopfattelse, at forhøjede fængselsminima som udgangspunkt bør afskaffes, og atdet næppe kommer på tale at indføre nye forhøjede fængselsminima. Nedsættel-sen af fængselsstraffens faste minimum fra 30 til 7 dage som følge af hæftestraf-fens afskaffelse taler næppe heller på noget område for indførelse af et særligt mi-nimum på 30 dage.Straffelovrådet er opmærksomt på, at spørgsmålet om forhøjede fængselsmi-nima i de senere år har fået en tiltagende bevågenhed i den kriminalpolitiske de-bat, og at initiativer med henblik på indførelse af forhøjede fængselsminima navn-lig har været rettet mod straffelovens voldsbestemmelser eller bestemmelser,hvori vold indgår i gerningsbeskrivelsen. Det er fortsat rådets opfattelse, at for-højede fængselsminima som udgangspunkt bør afskaffes, og at man i almindelig-hed bør afstå fra at indføre nye forhøjede fængselsminima.(…)Sammenfattende er der fortsat enighed i Straffelovrådet om, at det vil være for-svarligt og rigtigt at ophæve de forhøjede fængselsminima i § 146, stk. 2, § 215 og§ 261, stk. 2. Der er endvidere af de ovenfor anførte grunde og i lighed med etenigt Straffelovråds konklusion i 1987 enighed om, at de forhøjede fængselsmi-nima i §§ 112 og 237 for så vidt også kunne ophæves. Straffelovrådet forudsætter,at der, hvis en sådan ophævelse gennemføres, ikke sker ændringer i strafudmålin-gen i drabssager. Rådet har imidlertid fortsat den opfattelse, at det næppe er et30

2.1.3. MaksimumsstrafEn strafferamme på fængsel kan enten være tidsbegrænset og gå til og med 16 åreller være tidsubegrænset og gå indtil på livstid. For så vidt angår tidsbegrænsedestrafmaksima indeholder straffeloven–ud over 16 år–følgende maksima: 3 må-neder, 4 måneder, 6 måneder, 1 år, 1 år og 6 måneder, 2 år, 3 år, 4 år, 6 år, 8 år,10 år og 12 år.I forbindelse med udarbejdelse af Straffelovrådets 2002-betænkning foretog rådeten gennemgang af ændringer af bestemmelser i straffelovens specielle del i deforudgående 25 år. Gennemgangen viste, at lovgivningsmagtens valg af straffe-ramme, herunder strafmaksima, i hovedsagen er bestemt af en vurdering af for-brydelsens grovhed, herunder dens farlighed. En i samme anledning foretagetgennemgang af strafferammerne i straffelovens specielle del syntes at vise, at ihvert fald gerningsmandens person og forurettedes person samt tilregnelsens art(forsæt eller uagtsomhed) tillige indvirker på fastlæggelsen af strafmaksimum(2002-betænkningen side 143).Knud Waaben har om samme emne anført følgende (Strafferettens almindeligedel II–Sanktionslæren (5. udg. 2001) side 94):”Strafferammer placerer de kriminaliserede handlinger på en trinrække fra demindst betydelige til de groveste. Der er dog grænser for hvor systematisk lovgi-veren kan udforme denne trinordning af de strafbare handlinger. For det første kangerningstyper (eller beskyttelsesinteresser) være så indbyrdes forskellige at det ervanskeligt at begrunde et værdiforhold imellem dem. For det andet må rammerudformes ud fra den forudsætning at en gerningstype kan forekomme i forskelligegrader af grovhed. Der er ofte et moment af vilkårlighed i rammevalg. Strfl. er ividt omfang skrevet med det mål for øje at give et bredt spillerum for det konkreteudmålingsskøn.”

for forsætlige krænkelser end for uagtsomme krænkelser, og inden for de forsæt-ligt forvoldte krænkelser gælder der højere maksima for drab end for vold og hø-jere maksima for omfattende formuekrænkelser end for de mere ordinære.Ved fastsættelse af strafmaksimum i en konkret bestemmelse skal bestemmelsenendvidere ses i sammenhæng med straffelovens øvrige bestemmelser. Den grov-hedsvurdering, der ligger til grund for valg af strafmaksimum, er dermed også envurdering af det indbyrdes forhold mellem flere gerningstyper. Det er sjældent, atdet giver anledning til vanskeligheder at finde et passende forhold mellem straf-maksima for krænkelser, der kan sammenlignes med hinanden. Derimod er detbetydeligt vanskeligere at anlægge tilsvarende sammenlignende synspunkter pågerningstyper, der i realiteten er usammenlignelige, f.eks. statsforbrydelser, al-menfarlige forbrydelser, sædelighedsforbrydelser, freds- og ærekrænkelser ogformuekrænkelser.For det indbyrdes forhold i strafmaksima mellem personfarlig kriminalitet ogformueforbrydelser kan der bl.a. henvises til 2002-betænkningen side 167-68 ogpkt. 1.1 i de almindelige bemærkninger til det lovforslag, der ligger til grund forlov nr. 380 af 6. juni 2002 om ændring af straffeloven, retsplejeloven og færd-selsloven (Skærpelse af straffen for voldtægt, vold, uagtsomt manddrab, uagtsombetydelig legemsbeskadigelse, forsætlig fareforvoldelse, biltyveri, grov forstyr-relse af ro og orden, menneskesmugling og menneskehandel mv.).Fastlæggelsen af et passende indbyrdes forhold mellem de forskellige bestem-melsers strafmaksimum vanskeliggøres endvidere ved, at samfundets syn på for-holdet mellem forskellige gerningstyper og deres indbyrdes strafværdighed ikkeer statisk. Såfremt lovgivningsmagten finder, at strafværdigheden for overtrædel-se af en gerningstype har ændret sig i forhold til lovens øvrige gerningstyper, kanlovgivningsmagten tage højde herfor ved at ændre på bestemmelsens straffe-ramme og dermed sende et signal til domstolene om, at strafniveauet bør regule-res i overensstemmelse med det ændrede syn på strafværdigheden.Som tidligere anført fastsættes strafferammer efter praksis i dag meget bredt.Baggrunden herfor er, at ikke bare overtrædelser inden for normalområdet skalkunne rummes inden for en strafferamme, men at også både de lidet strafværdigeog de grovest tænkelige overtrædelser af en bestemmelse skal kunne rummes.32

Lovgivningsmagten kan derfor i tilfælde, hvor en bestemmelses strafmaksimumer fuldt udnyttet vælge at forhøje bestemmelsens strafmaksimum.Der kan også opstå situationer, hvor lovgivningsmagten ikke finder, at der er til-strækkelig mulighed for inden for den eksisterende strafferamme (udmålings-praksis) at differentiere straffen for de forskellige former af overtrædelser, derkan forekomme inden for rammerne af en bestemmelse. Lovgivningsmagten har isådanne situationer i flere tilfælde valgt at forhøje et strafmaksimum for dervedat give mere rum for differentiering af straffen.Selv om strafferammer bør udformes på en sådan måde, at der til stadighed er etråderum i forhold til sjældent forekommende eller endnu ikke sete gerningsfor-mer af en særlig grovhed, er der grænser for, hvor højt strafmaksimaene bør sæt-tes. Straffelovrådet har både i 1987- og 2002-betænkningen tilkendegivet, at detmå anses for ønskeligt at undgå strafmaksima, der ligger væsentligt over det, dermed rimelighed kan forventes at blive relevant i udmålingspraksis. Dette skaldog som anført sammenholdes med, at det i almindelighed må anses for velbe-grundet at fastsætte strafmaksima således, at der er et vist spillerum mellem nor-malniveauet for overtrædelse af straffebestemmelsen og straffebestemmelsensmaksimum. Rådet pegede tillige på, at der ved fastlæggelsen af strafmaksima børtages hensyn til, at strafmaksima skal kunne rumme tilfælde af gentagen krimina-litet og tilfælde, hvor der er spørgsmål om at dømme for flere forbrydelser(sammenstød).Straffelovrådet tilkendegav i 1987-betænkningen endvidere, at Straffelovrådetopfattede det som en fordel, hvis strafmaksima nedsættes i de tilfælde, hvor etmaksimum er udtryk for en uholdbar eller ligefrem forældet vurdering af forbry-delsen og rummer en straftrussel, der er ude af takt med det strafniveau, der fin-des passende i praksis. Lovgivningsmagten har da også i praksis i visse tilfældevalgt at ændre en bestemmelses strafmaksimum med henblik på at angive en me-re realistisk strafferamme (men uden at tilsigte en ændring af det faktiske straffe-niveau).Lovgivningsmagten har herudover i en række tilfælde fundet grundlag for at ud-skille visse overtrædelser af en konkret bestemmelse til et særskilt delikt eller tilen særskilt sidestrafferamme, hvorved lovgivningsmagten har haft mulighed for33

at hæve strafferammen (og eventuelt strafniveauet) for netop dette område. Omden lovtekniske baggrund for at indsætte et nyt delikt har Justitsministeriet i be-mærkningerne til et lovforslag, hvormed den strafferetlige beskyttelse af vidnerblev samlet i én bestemmelse i straffeloven (§ 123), anført følgende (lovforslagnr. L 167 (1991-92) om ændring af straffeloven (Beskyttelse af vidner mv.)):”Ved udformningen af lovforslaget har muligheden for at indsætte en generelskærpet strafudmålingsregel i straffelovens almindelige del været overvejet. I det-te tilfælde ville en skærpet udmåling skulle foretages inden for de eksisterendestrafferammer. Justitsministeriet har imidlertid foretrukket, at det i en bestemmel-se i straffelovens specielle del, der omhandler de enkelte forbrydelsestyper, tyde-liggøres at forulempelse af et vidne i en straffesag eller civil sag eller vidnetsnærmeste er et selvstændigt delikt, som straffes inden for en betydelig skærpetstrafferamme. På denne måde er det hensigten, at bestemmelsen skal få en betyde-lig præventiv virkning.”

Som det fremgår, kan lovgivningsmagten under henvisning til en række ganskeforskellige omstændigheder vælge at ændre en strafferamme. Fælles for ændrin-gerne er, at lovgivningsmagten på denne måde kan justere på de rammer, dergælder for domstolenes fastsættelse af straf, og på den måde sende et signal ved-rørende det fremtidige strafniveau/-udmåling.2.1.4. SidestrafferammerEn sidestrafferamme er som nævnt et supplement til en bestemmelses normal-strafferamme, og den kan enten være skærpende eller formildende i forhold tiludgangspunktet. Lovgivningsmagten har ved at anvende sidestrafferammer mu-lighed for at tilkendegive, hvad der i forhold til en konkret gerningstype skal be-tragtes som uden for normalområdet, og hvad der derfor som udgangspunkt skalstraffes hårdere eller mildere end normalsituationen.I forbindelse med udarbejdelsen af Straffelovrådets 2002-betænkning blev der fo-retaget en gennemgang af bestemmelserne i straffelovens specielle del. Gennem-gangen viste, at følgende kriterier indgik ved fastlæggelsen afhøjere sidestraffe-rammer:Skærpende omstændigheder, død, livsfare mm. som følge, andre følger,tidspunktet for den strafbare handling, forurettedes status, gerningsmandens sta-tus, motivet for den strafbare handling, udførelsesmåden, gentagelse og andet.

Disse kriterier anvendes i vidt omfang fortsat i straffelovens forhøjede straffe-rammer.Ud over de traditionelle sidestrafferammer kommer den kategori af straffelovsbe-stemmelser, der vedrører særligt grove overtrædelser af bestemmelser i special-lovgivningen, og som således reelt er forhøjede sidestrafferammer i forhold til depågældende speciallove. Der kan i den forbindelse f.eks. henvises til straffelo-vens § 299 b, hvorefter visse overtrædelser af særlig grov karakter af nærmereangivne immaterialretlige bestemmelser, straffes med fængsel indtil 6 år. Mak-simumstraffen i den relevante immaterialretlige lovgivning er 1 år og 6 månedersfængsel. Som et andet eksempel kan nævnes straffelovens § 289, hvorefter over-trædelser af særligt grov karakter af skatte-, told-, afgifts- eller tilskudslovgiv-ningen straffes med fængsel indtil 8 år, hvis der i den nævnte lovgivning er hen-vist til straffelovens § 289.Ud over de skærpende sidestrafferammer, der vedrører specifikke bestemmelser istraffeloven, er der også enkelte skærpende sidestrafferammer, som ikke er tilfø-jet et konkret grunddelikt, men som i stedet vedrører en række forskellige grund-delikter. Det gælder f.eks. for terrorisme, jf. lovens § 114, der fastslår, at terro-risme straffes med fængsel indtil på livstid. Da terrorisme kan begås i tilknytningtil en række forskellige straffelovsovertrædelser indebærer den skærpende side-strafferamme i § 114 en forhøjelse af visse bestemmelsers strafferammer ved ter-rorhandlinger. Det gælder f.eks. strafferammerne i straffelovens §§ 245 og 246om grov vold og grov vold under særdeles skærpende omstændigheder, der igrunddelikterne har et strafmaksimum på henholdsvis fængsel indtil 6 år ogfængsel indtil 10 år.Det skal i denne sammenhæng endvidere nævnes, at visse gerningstyper, som ef-ter deres karakter kunne have været opført i én bestemmelse som henholdsvisnormalstrafferamme og tilhørende sidestrafferamme(r), er opført i selvstændigebestemmelser. Til illustration heraf kan f.eks. peges på straffelovens §§ 112 og237, der vedrører henholdsvis kongedrab og manddrab, hvor der for de respekti-ve bestemmelser er en strafferamme på fængsel indtil på livstid med et forhøjetminimum på henholdsvis 6 år og 5 år.

Straffelovrådets gennemgang i 2002 af straffelovens specielle del viste endvide-re, at loven indeholdt en rækkelavere sidestrafferammer,og at følgende kriterierindgik ved fastlæggelsen heraf: Formildende omstændigheder, manglende (væ-sentlige) følger og andre særlige omstændigheder. En gennemgang af straffelo-vens specielle del, som den ser ud i dag, viser, at der fortsat i visse tilfælde erknyttet lavere sidestrafferammer til lovens normalstrafferammer eller er givetmulighed for strafbortfald, og at der herved hovedsageligt anvendes de sammekriterier som i 2002.Sammen med de lavere sidestrafferammer hører også de steder i loven, hvoruagtsomme handlinger er kriminaliseret. Straffeloven kriminaliserer som ud-gangspunkt alene forsætlige handlinger, jf. straffelovens § 19, men flere steder iloven er også uagtsomme handlinger strafbare, og i disse tilfælde vil den tilhø-rende strafferamme afspejle det mindre strafværdige i en uagtsom handling i for-hold til en forsætlig.Ud over lavere sidestrafferammer, som er tilføjet i det enkelte grunddelikt, findesder i straffelovens § 83 en generel hjemmel til at nedsætte straffen under den igrunddeliktet foreskrevne strafferamme, når oplysninger om gerningen, ger-ningsmandens person eller andre forhold afgørende taler herfor. Efter samme be-stemmelse kan straffen under i øvrigt formildende omstændigheder helt bortfal-de. Hjemmel til at nedsætte straffen under strafferammens minimum findes end-videre i straffelovens § 21, stk. 2, om forsøg, og § 23, stk. 1, 2. pkt., om medvir-ken.Spørgsmålet om anvendelse af sidestrafferammer var genstand for overvejelser,da Straffelovrådet afgav 1987-betænkningen, og rådet anførte i den forbindelsebl.a. herom (1987-betænkningen side 93-94):”Selvom det tilstræbes at nedsætte unødvendigt høje strafmaksima, vil det dogvære et gennemgående træk ved overvejelser vedrørende strafferammer, at der måvære et betydeligt spillerum for variationer i straffen for en forbrydelse i dens for-skellige grader af grovhed. Der er derfor grund til at overveje, i hvilket omfangman skal gøre brug af den fremgangsmåde at give en lovovertrædelse en deltstrafferamme (...) Man kan holde en forbrydelses strafmaksimum nede i ho-vedrammen, hvis man hertil føjer en sideramme med adgang til i særlige tilfældeat gå op til et højere maksimum end det i hovedrammen nævnte.

Denne fremgangsmåde blev fulgt i 1981, da det normale strafmaksimum forforsætlig brandstiftelse, voldtægt og røveri blev nedsat til 6 års fængsel, idet dersamtidig tilføjedes en sideramme med 10 års maksimum med henblik på særligtskærpende omstændigheder... Rådets bemærkninger pegede på visse vanskelighe-der ved at angive bestemt, under hvilke betingelser den skærpede sideramme fin-der anvendelse. Behovet for at anvende de strengeste straffe kan bero på en hel-hedsbedømmelse, i hvilken der indgår faktorer, som ikke på forhånd kan angivespræcist i loven. I § 181, stk. 2, om brandstiftelse og i § 288, stk. 2, om røveri an-vendte man formuleringen: ”Hvis (forbrydelsen) har haft en særlig farlig karaktereller der i øvrigt foreligger særligt skærpendeomstændigheder”, hvorved handlin-gens farlighed fremhæves som et moment, der skal tages i betragtning, men dogikke er det eneste, der skal lægges vægt på. Tilsvarende fik § 293 om brugstyverived en lovændring i 1961 det indhold, at det normale strafmaksimum er fængsel i1 år, med følgende tilføjelse: ”Under skærpende omstændigheder, navnlig når tin-gen ikke bringes tilbage efter brugen, kan straffen stige til fængseli 2 år”.Det er muligt, at nogle vil kritisere den foran omtalte lovteknik, som består i atopstille en forhøjet sideramme med henblik på tilfælde, der frembyder ”(særligt)skærpende omstændigheder”. Det kan hævdes, at brugen af et lavere strafmaksi-mum i hovedrammen er en skueret, når realiteten er den, at der alligevel gælder ethøjere maksimum, hvis anvendelse blot beror på rettens skøn over de skærpendeomstændigheder. Straffelovrådet finder imidlertid, at den nævnte lovteknik meddelt strafferamme kan være bedre end at opstille een strafferamme med det højestemaksimum. I den delte strafferamme ligger en tilkendegivelse om, at straffen i al-le normaltilfælde–også inden for den grovere ende af den sædvanligt forekom-mende kriminalitet–skal holde sig inden for hovedrammen, medens anvendelsenaf den skærpede sideramme skal begrænses til tilfælde, hvor der kan peges på sær-lige grovhedsmomenter af en ikke almindeligt forekommende karakter. Den deltestrafferamme kan med andre ord være et middel til at begrænse strafmulighederneog undgå høje strafmaksima, der må forekomme urealistiske som almindelig regelom den pågældende kriminalitetstype.”

Straffelovrådet anførte følgende vedrørende samme emne i 2002-betænkningen(2002-betænkningen side 206):”Imod anvendelsen af en lovteknik med delte strafferammer kan anføres, at detkan vise sig vanskeligt på forhånd at overskue den variation af tilfælde, som kankomme til at foreligge. Det kan føre til, at de betingelser, under hvilke en side-strafferamme kan eller skal anvendes, må angives forholdsvis upræcist ellerskønspræget, idet man f.eks. nødsagestil benytte udtryk som ”skærpende om-stændigheder” eller ”særligt skærpende omstændigheder”. Det kan også anføres,at brugen af et lavere strafmaksimum i hovedrammen er en skueret, når realitetener den, at der alligevel gælder et højere maksimum, hvis anvendelse blot beror pårettens skøn over de ”skærpende” eller ”særligt skærpende” omstændigheder.Heroverfor kan anføres, at anvendelsen af en lovteknik med delte strafferam-mer skærper lovgivningsmagtens opmærksomhed om, hvilke straffe der skal gæl-de for forskellige handlinger under nærmere angivne omstændigheder. Som påpe-get i Straffelovrådets betænkning fra 1987 ligger i den delte strafferamme en til-37

kendegivelse om, at straffen i alle normaltilfælde, herunder inden for den grovereende af den sædvanligt forekommende kriminalitet, skal holde sig inden for ho-vedrammen, mens anvendelsen af sidestrafferammen forbeholdes tilfælde, hvorder kan peges på særlige grovhedsmomenter eller momenter af formildende ka-rakter, som ikke er almindeligt forekommende. Den delte strafferamme kan føretil begrænsning af strafmulighederne, herunder anvendelse af strafmaksima, der ialmindelighed må forekomme urealistiske for den pågældende gerningstype.Straffelovrådet er fortsat af den opfattelse, at strafferammesystemet ofte børudformes under anvendelse af delte strafferammer. Der er i rådet enighed om, aten lovteknik med delte strafferammer i mange tilfælde må antages at være bedreend at opstille én strafferamme med det højeste maksimum. Rådet er opmærksomtpå de vanskeligheder, denne lovteknik kan frembyde. Rådet har set det som enopgave ved revisionen af strafferammesystemet at komme med forslag til en merepræcis og nuanceret angivelse af de kriterier, der kan eller skal betinge anvendel-sen af sidestrafferammer i skærpende retning. Mens kriterierne for strafforhøjelsei overensstemmelse med legalitetsprincippet bør søges udformet så klart og præ-cist som muligt, er der ikke det samme behov for, at kriterierne for strafnedsættel-se udformes præcist. Der er derfor efter rådets opfattelse ingen afgørende indven-dinger imod at anvende vage og mere konturløse formuleringer ved angivelsen afen adgang til at fravige den foreskrevne strafferamme i formildenderetning.”

Vedrørende Straffelovrådets syn på den nærmere udformning af sidestrafferam-mer kan der henvises til 2002-betænkningen side 202-03.Der anvendes i dag fortsat i vidt omfang sidestrafferammer. Som et eksempel frade senere års praksis på, at lovgivningsmagten via indførelse af en sidestraffe-ramme har søgt at påvirke strafniveauet, kan nævnes indførelsen af et nyt stk. 2om tvangsægteskaber i straffelovens § 260 om ulovlig tvang. Strafferammen istk. 2 er forhøjet fra bøde eller fængsel indtil 2 år til fængsel indtil 4 år. Lovæn-dringen var ikke udtryk for en nykriminalisering, men for et ønske fra lovgiv-ningsmagtens side om at skærpe strafniveauet i den pågældende type sager.2.1.5. Generelle regler om strafudmålingStraffelovens §§ 81 og 82 oplister en række omstændigheder, der i almindelighedskal betragtes som henholdsvis skærpende og formildende ved udmåling af strafinden for strafferammen. Bestemmelserne er ikke udtømmende. Disse generellebestemmelser blev i overensstemmelse med Straffelovrådets anbefalinger i 2002-betænkningen indsat i straffeloven i ved lov nr. 218 af 31. marts 2004 om æn-dring af straffeloven og retsplejeloven (Ændring af strafferammer og bestemmel-ser om straffastsættelse mv.). Af formildende omstændigheder kan f.eks. nævnes,

atgerningsmanden frivilligt har afværget eller søgt at afværge den fare, der erforvoldt ved den strafbare handling,eller atgerningsmanden frivilligt har angivetsig selv og aflagt fuldstændig tilståelse. Af skærpende omstændigheder kan f.eks.nævnes, at gerningen er udført af flere i forening,eller atgerningen har baggrundi andres etniske oprindelse, tro, seksuelle orientering eller lignende. Ud over§§ 81 og 82 er der enkelte andre generelle bestemmelser som f.eks. straffelovens§ 157 a, stk. 1, om tortur, der har betydning for domstolenes strafudmåling.Der vil ikke under henvisning til sådanne generelle bestemmelser kunne udmålesen straf, der ligger uden for grunddeliktets strafferamme.Ud over de generelle bestemmelser vedrørende skærpende eller formildende om-stændigheder indeholder straffeloven også en række bestemmelser, hvor der inormalstrafferammen er anført eksempler på, hvad der skal betragtes som skær-pende eller formildende omstændigheder ved strafudmålingen. Lovgivningsmag-ten kan således påvirke strafniveauet for overtrædelse af en konkret bestemmelseved inden for den enkelte strafferamme at angive momenter, som skal betragtessom særligt skærpende eller formildende.

2.2. SpeciallovgivningenDet antages almindeligvis, at strafferammer i speciallovgivningen ikke bør over-stige fængsel indtil 2 år. Der findes dog i praksis enkelte ældre speciallovs-bestemmelser med en højere strafferamme, f.eks. § 68 i beredskabsloven om”den, der under krise eller krig forsætligt misbruger eller undlader at respekteredet kendemærke, hvis anvendelse i henhold til en mellemfolkelig overenskomsttiltrådt af Danmark er forbeholdt varetagelsen af de opgaver, der i Danmark vare-tages af redningsberedskabet”. Strafferammen efter denne bestemmelse er bødeeller fængsel indtil 12 år.En overtrædelse af en speciallov kan være af en sådan karakter, at en sanktion ihenhold til specialloven ikke findes tilstrækkelig. Der findes på den baggrund idag i straffeloven en række overbygningsbestemmelser til speciallove, f.eks.§ 196 om overtrædelse af miljølovgivningen under skærpende omstændigheder,§ 289 om overtrædelse af grov karakter af skatte-, told-, afgifts- eller tilskudslov-

givningen og § 299 a om overtrædelse af markedsføringslovens § 19 under sær-ligt skærpende omstændigheder.Speciallove er typisk lovteknisk bygget således op, at forbuds-/påbudsreglen ogstraffereglen ikke fremgår af samme bestemmelse, idet straffereglen vil være in-deholdt i én (eller enkelte) bestemmelse(r), der finder anvendelse for alle lovensstrafbelagte bestemmelser. Der er dog også eksempler på, at straffereglen og for-buds-/påbudsreglen fremgår af samme bestemmelse, ligesom der er speciallove,der indeholder begge lovtekniske fremgangsmåder.Såfremt lovgivningsmagten ønsker at ændre strafniveauet for overtrædelse af enspeciallov, forudsætter det som altovervejende hovedregel, at der enten sker enændring af strafferammen i straffereglen, eller at der i forbindelse med en præci-sering eller uddybning af straffereglen fremkommer tilkendegivelser om detfremtidige strafniveau i bemærkningerne til lovforslaget.Lovgivningsmagtens praksis for ændring af straffebestemmelser i speciallovgiv-ningen med henblik på at ændre strafniveauet på et givent område ligner i sagensnatur ændringer af straffeloven, og kan således f.eks. bestå i at ændre på selvestrafferammen, herunder eventuelle sidestrafferammer, eller at angive i en straf-feregel, hvad der skal betragtes som skærpende eller formildende omstændighe-der ved strafudmålingen.Speciallovsområdet adskiller sig dog ved, at lovgivningsmagten i visse tilfældehar valgt at fremkomme med meget udtrykkelige angivelser i lovteksten omstrafudmålingen. Et eksempel herpå er § 23 a i konkurrenceloven, der indeholdermulighed for straflempelse. Af bestemmelsen følger det, at deltagere i kartellerved–under opfyldelse af visse nærmere angivne betingelser–at orientere myn-dighederne om kartellet kan opnå tiltalefrafald eller strafnedsættelse med en i lo-ven fastsat procentsats for deltagelsen i kartellet.

3. Angivelse af strafniveau i bemærkninger til lovforslagEthvert lovforslag indeholder efter lovforslagets paragraffer bemærkninger tillovforslaget. Bemærkningerne består bl.a. af en beskrivelse af lovens formål, re-degørelse for gældende ret på området og en redegørelse for den ordning, somlovforslaget lægger op til.Hovedformålet med bemærkningerne er at informere Folketingets medlemmerom lovforslaget til brug for forslagets behandling i Folketinget, men efter vedta-gelsen af lovforslaget vil bemærkningerne også have stor betydning for forståel-sen og anvendelsen af loven.For så vidt angår den retskildemæssige værdi af bemærkningerne til et lovforslaghar W.E. von Eyben anført følgende (Juridisk Grundbog 1–Retskilderne (1998)side 14):”Hvis man rent statistisk vil illustrere betydningen af de forskellige retskilder,erder i nutiden næppe tvivl om, at lovbestemmelsernes forhistorie,motiverne,indta-ger en førsteplads. Selv om der inden for denne retskilde kan være variationer ombetydningen heraf for fastlæggelsen af gældende ret, får man indtryk af, at denneretskilde undertiden virker lige så stærkt som indholdet af en lovbestemmelse.Hvis lovgivningen bevidst undlader at give udtryk for en vis opfattelse i selvelovordene, men af forskellige grunde foretrækker at lade det bero på en klar udta-lelse i motiver, f.eks. i en betænkning afgivet af et folketingsudvalg, har man eteksempel, hvor domstolene i hvert fald yderst sjældent kommer til et andet resul-tat. Men også i andre tilfældesynes denne retskilde at virke med stor styrke.”

Justitsministeriet har endvidere i en besvarelse til Folketingets Retsudvalg tilken-degivet, at bemærkningerne til et lovforslag ikke som sådan er en del af den sene-re vedtagne lov, men at det ligger fast, at både domstolene og de administrativemyndigheder, der eventuelt skal træffe konkrete afgørelser i medfør af loven,normalt tillægger bemærkningerne til et lovforslag væsentlig betydning ved for-tolkningen af loven (spørgsmål nr. 41 fra Folketingets Retsudvalg vedrørendelovforslag nr. L 22 (1996-97) om forbud mod ophold i bestemte ejendomme).Såfremt lovgivningsmagten ønsker at komme med nærmere tilkendegivelser ved-rørende strafniveau/-udmåling, kan lovgivningsmagten således anvende lovfor-slagets bemærkninger hertil. Strafudmålingen i de enkelte sager vil dog fortsat

bero på domstolenes konkrete vurdering af alle sagens omstændigheder. Såfremtder er angivet strafpositioner i bemærkningerne, vil disse derfor kunne fraviges iop- eller nedadgående retning i tilfælde af tilstedeværelsen af skærpende ellerformildende omstændigheder.Det bemærkes, at et lovforslags bemærkninger udarbejdes på ministerens og re-geringens vegne, men at Folketinget ved at vedtage den foreslåede lovtekst efterdansk retskildemæssig tradition dermed også har ”godkendt” bemærkningernesom relevante fortolkningsbidrag til lovteksten.Fremgangsmåden med at fremkomme med tilkendegivelser om strafniveau mv. ibemærkninger til et lovforslag er da også en fremgangsmåde, som lovgivnings-magten anvender i praksis. Fremgangsmåden er over de senere år blevet anvendti stadigt større omfang, og der har i den anledning politisk været rejst vissespørgsmål hertil.Justitsministeriet har anført følgende herom i et svar til Folketingets Retsudvalg iforbindelse med behandling af et lovforslag om bl.a. skærpelse af straffen forgrov vold og besiddelse af kniv og slagvåben (spørgsmål nr. 23 vedrørende lov-forslag nr. 145 (1996-97) om ændring af straffeloven, våbenloven og lov om re-staurations- og hotelvirksomhed mv. (Skærpelse af straffen for særlig grov voldog for besiddelse af knive og slagvåben, sikkerhedsmæssige krav til restauratio-ners indretning mv.):”I øvrigt anføres det i høringssvaret fra Dommerforeningen, at den detaljerede re-gulering af strafudmålingen i bemærkningerne til et lovforslag er usædvanlig ogrejser principielle problemer om opgavefordelingen mellem domstolene og lov-givningsmagten. Dommerforeningen henviser i den forbindelse til, at straffastsæt-telse, herunder vurderingen af om der foreligger konkret formildende eller skær-pende omstændigheder, anses for at væreet kerneområde for den ”dømmende”myndighed, jf. grundlovens § 3 (…)Efter Justitsministeriets opfattelse bør lovgivningsmagten generelt være op-mærksom på og som udgangspunkt følge de principielle synspunkter, som er in-deholdt i høringssvaret. Lovgivningsmagten bør således i almindelighed ikke givepræcise anvisninger på det forudsatte strafudmålingsniveau og i hvert fald ikkelægge op til, at der i konkrete tilfælde ikke kan ske fravigelse af den tilsigtede æn-dring i overensstemmelse med sædvanlige strafudmålingsprincipper.Justitsministeriet finder imidlertid samtidig, at lovgivningsmagten–også i for-hold til grundlovens § 3–er berettiget til, hvis der er særlig begrundelse herfor, at

give mere detaljerede retningslinier til domstolene om de ændringer i straffastsæt-telsen, som ønskes gennemført på bestemte områder.Det kan navnlig dreje sig om områder, hvor samfundsudviklingen efter rege-ringens og Folketingets opfattelse har nødvendiggjort særlige og mere omfattendeændringer. Som eksempler herpå kan i den aktuelle situation nævnes netop våben-lovsområdet og de skærpelser, der er angivet i L 98 og i dette lovforslag (L 145),samt de foretagne strafskærpelser ved gentagen handel med hårde stoffer (L 23).På disse områder kan til støtte for en sådan lovgivning endvidere henvises til, atstraffene efter hidtidig praksis og i overensstemmelse med sædvanlige principperved disse overtrædelser er udmålt mere takstmæssigt (både med hensyn til bøde-størrelser og frihedsstraffens længde).På voldsområdet er der [efter] regeringens opfattelse også en særlig begrundel-se for forslagets indhold. De nu foreslåede skærpelser skal–som anført i be-mærkningerne pkt. 5.1.–ses i lyset af de tidligere ændringer i 1989 og 1994 ogden ønskede høje prioritering af den forebyggende og sociale indsats. På den bag-grund foreslår regeringen alene en skærpelse af straffene i de groveste voldstil-fælde, men til gengæld en markant forhøjelse i disse tilfælde.”

Der kan vedrørende samme emne endvidere henvises til besvarelsen af spørgs-mål nr. 12 vedrørende lovforslag nr. 41 (1999-2000) om ændring af straffeloven(Udvidet brug af samfundstjeneste og betingede domme med vilkår om alkoho-listbehandling for spirituskørsel) og spørgsmål nr. 5 vedrørende lovforslag nr.196 (1999-2000) om ændring af straffeloven (Maskeringsforbud).En gennemgang af de senere års ændringer af straffeloven og visse speciallovehar vist, at lovgivningsmagtens tilkendegivelser om strafniveau i bemærkningertil lovforslag har haft forskellige former og detaljeringsgrader. Overordnet setkan lovgivningsmagtens tilkendegivelser opdeles i to kategorier, der vedrørerhenholdsvis tilkendegivelser om selve strafniveauet og tilkendegivelser om om-stændigheder, der skal betragtes som skærpende eller formildende i forbindelsemed strafudmålingen. Lovgivningsmagtens tilkendegivelser indeholder dog oftebegge dele.Af eksempler fra praksis på mindre detaljerede angivelser i bemærkninger omstrafniveau kan nævnes tilfælde, hvor lovgivningsmagten alene tilkendegiver, atder kan/skal ske f.eks. en skærpelse af strafniveauet, eller at en given strafart somudgangspunkt skal anvendes ved strafudmålingen. I andre tilfælde vælger lov-givningsmagten at anføre, at niveauet skal svare til strafniveauet for en anden be-stemmelse, eller at alene strafniveauet for visse overtrædelser af en given be-stemmelse skal ændres.

Lovgivningsmagtens tilkendegivelser om strafudmåling er imidlertid også i vissetilfælde ganske detaljerede. I praksis anvender lovgivningsmagten til tider denfremgangsmåde at tilkendegive i bemærkningerne, at strafniveauet skal ændresmed en vis forholdsmæssig andel, f.eks. 1/3, med et vist nærmere angivet inter-val, f.eks. 1 år, eller skal ligge inden for et vist interval, f.eks. 3 til 6 månedersfængsel.I andre tilfælde indeholder bemærkningerne til et lovforslag ligefrem en udtryk-kelig angivelse af, hvad strafpositionen som udgangspunkt skal være i forskelligetypesituationer, f.eks. 7 dages ubetinget fængsel for ulovlig besiddelse af kniv påoffentligt tilgængeligt sted eller 14 dages ubetinget fængsel for brugstyveri af enbil. Som eksempler kan nævnes pkt. 4.2 i de almindelige bemærkninger til lov-forslaget bag lov nr. 500 af 17. juni 2008 om ændring af straffeloven, retsplejelo-ven og våbenloven og lov om fuldbyrdelse af straf mv. (Styrkelse af indsatsenmod ulovlige skydevåben og knive på offentligt tilgængelige steder) og pkt. 3.3 ide almindelige bemærkninger til lovforslaget bag lov nr. 380 af 6. juni 2002 omændring af straffeloven, retsplejeloven og færdselsloven (Skærpelse af straffenfor voldtægt, vold, uagtsomt manddrab, uagtsom betydelig legemsbeskadigelse,forsætlig fareforvoldelse, biltyveri, grov forstyrrelse af ro og orden, menneske-smugling og menneskehandel mv.).Det forekommer også, at lovgivningsmagten kombinerer angivelser af, hvilkenforholdsmæssig ændring der lægges op til, med angivelser af, hvad strafpositio-nen som udgangspunkt skal være fremover. Som eksempel kan nævnes lov nr.760 af 29. juni 2011 om ændring af straffeloven (Skærpede straffe for hjemme-røveri og organiseret indbrudskriminalitet), hvor det i forarbejderne bl.a. er angi-vet, at det tilsigtes,at straffen for egentlige hjemmerøverier ”forhøjes til det dob-belte i forhold til den straf, der hidtil har været fastsat af domstolene, således atstraffen som udgangspunkt vil være 5 års fængsel” (pkt. 3.2 i lovforslagets al-mindelige bemærkninger). Egentlige hjemmerøverier beskrives i forarbejdernesom ”røverier, hvor gerningsmanden og offeret ikke har haft forudgående person-lige relationer, hvor motivet må antages at være en formodning om værdier i of-ferets hjem, og hvor gerningsmanden er trængt ind i det private hjem, uanset atbeboerne var hjemme”.

Lovgivningsmagten fremkommer endvidere inden for speciallovsområdet i vissetilfælde med så detaljerede og omfattende niveauangivelser vedrørende strafud-målingen på et givent område, at der er tale om et egentligt katalog over strafni-veauerne på området. Som eksempler kan nævnes lov nr. 468 af 10. juni 1997 omændring af færdselsloven (Spiritus- og promillekørsel, mobiltelefoner mv.) oglov nr. 526 af 6. juni 2007 om ændring af lov om euforiserende stoffer (Højerebøder i narkosager).Som nævnt kan lovgivningsmagten også vælge i bemærkningerne til et lovfor-slag at anføre, hvad der i forhold til en konkret bestemmelse skal betragtes somskærpende eller formildende omstændigheder ved strafudmålingen. Som eksem-pel herpå kan f.eks. nævnes situationer, hvor lovgivningsmagten, såfremt særligeomstændigheder i henhold til en bestemmelses ordlyd har betydning for strafud-målingen, uddyber i bemærkningerne, hvad der nærmere skal ligge i disse særli-ge omstændigheder, herunder eventuelt også hvad der ikke kan anses for omfattetaf disse omstændigheder.Også i tilfælde, hvor der hverken gælder en sidestrafferamme eller er angivetsærlige omstændigheder i bestemmelsens normalstrafferamme, der skal tillæggesvægt ved strafudmålingen, vælger lovgivningsmagten til tider at angive omstæn-digheder i bemærkningerne, der skal tillægges særlig vægt i forbindelse medstrafudmålingen.

Udvalgsbehandling afsluttes typisk med en skriftlig betænkning, som bl.a. inde-holder udvalgets indstillinger og politiske bemærkninger. Lovgivningsmagtenkan i den forbindelse komme med tilkendegivelser om strafniveauet i relation tildet pågældende lovforslag.Til illustration heraf kan henvises til den udvalgsbetænkning, der blev afgivet iforbindelse med behandlingen af lovforslaget om en styrket indsats mod piratko-piering mv. (lovforslag nr. L 6 (2008-09) om ændring af varemærkeloven, straf-feloven, lov om radio- og fjernsynsvirksomhed samt forskellige andre love (Styr-ket indsats mod piratkopiering mv.)). Bl.a. følgende er anført i betænkningen:”Etflertali udvalget (udvalget med undtagelse af EL) indstiller lovforslaget tilvedtagelsemed de stillede ændringsforslag.Socialdemokratiets og Socialistisk Folkepartis medlemmer af udvalget støtterbemærkningerne til lovforslaget, hvorefter bødeniveauet for grove overtrædelseraf varemærkeloven, designloven, patentloven og brugsmodelloven bliver hævet tilet niveau, som ligger over det, der anvendes i dag, og at bødeniveauet for særliggrove krænkelser, jf. straffelovens § 299 b, bliver hævet til et niveau, som liggerover bødeniveauet for grove tilfælde af piratkopiering, jf. pkt. 2.3.4 i de alminde-lige bemærkninger. I overensstemmelse med anbefalingen fra arbejdsgruppen omen styrket indsats mod piratkopiering (rapport fra marts 2008, s. 59) ønsker Soci-aldemokraterne at præcisere, at også bødeniveauet for ophavsretskrænkelser børhæves; sådanne bemærkninger findes ikke i det lovforslag, der i 2004 gennemfør-te en forhøjet strafferamme for ophavsretskrænkelser.På denne baggrund forudsættes det, at bødeniveauet for grove overtrædelser afophavsretsloven bliver hævet til et niveau, som ligger over det, der anvendes idag. Det skærpede bødeniveau vil i praksis navnlig have betydning for overtræ-delser begået af selskaber m.v. (juridiske personer), da udgangspunktet ved groveovertrædelser begået af fysiske personer vil være, at der idømmes en fængsels-straf. Spørgsmålet om, hvilken bøde der skal udmåles i den enkelte konkrete sag,vil bero på domstolenes samlede vurdering af sagens foreliggende omstændighe-der. Det forudsættes endvidere, at der ved fastsættelse af bødestraf for juridiskepersoners overtrædelse af den foreslåede bestemmelse i straffelovens § 299 b, nr.1, om ophavsretskrænkelser udmåles en bøde på et niveau, der ligger over det ni-veau, der efter lovforslaget vil skulle udmåles for overtrædelse af ophavsretslo-ven.Etmindretali udvalget (EL) indstiller lovforslaget tilforkastelseved 3. be-handling. Mindretallet vil stemme imod de stillede ændringsforslag.”

ændringsforslag til et fremsat lovforslag, dog forudsat, at det ikke vil bringe pro-cessen i strid med grundlovens § 41, stk. 2, dvs. forudsat, at lovforslaget ikke ikraft af ændringsforslaget mister sin identitet.Et ændringsforslag kan være fremsat af den relevante minister med tilslutning afudvalget (eller nogle af udvalgets medlemmer) eller af et eller flere udvalgsmed-lemmer. Ændringsforslag skal være ledsaget af bemærkninger, og lovgivnings-magten har i den forbindelse mulighed for at fremkomme med eventuelle be-mærkninger af relevans for strafudmålingen.Denne fremgangsmåde blev anvendt i forbindelse med en forhøjelse af straffe-rammen i straffelovens § 222, stk. 1 og 2, om seksuelt misbrug af børn ved lovnr. 380 af 6. juni 2002 om ændring af straffeloven, retsplejeloven og færdselslo-ven (Skærpelse af straffen for voldtægt, vold, uagtsomt manddrab, uagtsom bety-delig legemsbeskadigelse, forsætlig fareforvoldelse, biltyveri, grov forstyrrelse afro og orden, menneskesmugling og menneskehandel mv.). Det bagvedliggendelovforslag indeholdt bl.a. en forhøjelse af strafferammerne i lovens § 216, stk. 1og 2, om voldtægt. De socialdemokratiske medlemmer af Retsudvalget fremsatteunder udvalgsbehandlingen et ændringsforslag, hvorefter strafferammerne forovertrædelse af straffelovens § 222, stk. 1 og 2, blev foreslået forhøjet svarendetil de foreslåede forhøjelser i § 216. Følgende er anført i bemærkningerne til æn-dringsforslaget om det fremtidige strafniveau for overtrædelse af § 222:”Formålet med de foreslåede ændringer af straffen for seksueltmisbrug af børn erat sikre en parallelitet mellem strafferammerne for voldtægt (§ 216) og seksueltmisbrug af børn (§ 222). Forslagsstillerne forestiller sig en strafforøgelse for sek-suel misbrug af børn, som forholdsmæssigt vil svare til forøgelsen i voldtægts-straffen. Forslagsstillerne anser det for ganske uforklarligt, hvis Folketinget medændringen af straffeloven fastlægger en strafferamme på op til henholdsvis 8 og12 år for voldtægt uden samtidig at hæve strafferammerne for seksuelt misbrug afbørn tilsvarende. Disse to paragraffer har hidtil haft parallelitet i strafferammerne,og forslagsstillerne ønsker, at denne parallelitet fortsat eksisterer efter lovens ved-tagelse.”

genes grundlæggende intentioner, nemlig at udtrykke, at enhver form for seksueltmisbrug af børn er helt uacceptabel, kan Venstre, Dansk Folkeparti og Det Kon-servative Folkeparti tilslutte sig ændringsforslagene.Venstre, Dansk Folkeparti og Det Konservative Folkeparti går i den forbindel-se ud fra, at forhøjelsen af strafferammerne i straffelovens § 222 ikke ændrer vedden betydelige nuancering i den konkrete strafudmåling i sager omfattet af straffe-lovens § 222, hvor der som påpeget kan være endog meget betydelige forskelle ikarakteren og grovheden af den enkelte overtrædelse af bestemmelsen. Eksempel-vis forudsættes det, at den nævnte praksis, hvorefter en ung persons samleje meden 14-årig efter omstændighederne vil kunne afgøres med et tiltalefrafald, vil bli-ve videreført.”

5. Angivelse af strafniveau gennem folketingsbeslutninger mv.Folketinget kan–ud over lovforslag–også behandle beslutningsforslag. Beslut-ningsforslag kan fremsættes af både ministre og folketingsmedlemmer og skalkun behandles to gange i Folketingssalen. Beslutningsforslag kan være af ganskeforskellig karakter–de kan således f.eks. bestå i, at Folketinget pålægger rege-ringen at fremsætte lovforslag om et givet emne, og i at Folketinget samtykker tilat sende danske styrker til udlandet eller til at tiltræde internationale traktater.Justitsministeriet har om lovgivningsmagtens muligheder for at fremkomme medtilkendegivelser om strafniveauet gennem folketingsbeslutninger anført følgendei et svar til Folketingets Retsudvalg (pkt. 5 i Justitsministeriets besvarelse afspørgsmål nr. 7 fra Folketingets Retsudvalg vedrørende lovforslag nr. L 145(1996-97) om ændring af straffeloven, våbenloven og lov om restaurations- oghotelvirksomhed mv. (Skærpelse af straffen for særlig grov vold og for besiddel-se af knive og slagvåben, sikkerhedsmæssige krav til restaurationers indretningmv.)):”Såfremt Folketinget ønsker at skærpe straffene på et område, bør dette give sigudtryk i en ændret lovgivning. En drøftelse i Folketinget, f.eks. i forbindelse meden forespørgselsdebat eller behandlingen af et beslutningsforslag, er således ikkebindende for domstolene. Dette udelukker dog ikke, at tilkendegivelser fra Folke-tinget i visse tilfælde kan give anledning til (mindre) ændringer i strafudmålings-praksis på et område. Således kan en drøftelse i Folketinget føre til, at anklage-myndigheden søger egnede sager indbragt for Højesteret med henblik på, at Høje-steret kan tage stilling til, om der bl.a. i lyset af udviklingen i samfundets syn påde pågældende overtrædelsers grovhed er grundlag for at foretage en vis tilpas-ning af strafudmålingen.

Gorm Toftegaard Nielsen har om samme emne anført følgende (Strafferet 2–Sanktionerne (3. udg. 2009) side 102-103):”Det kan overvejes, om det er rimeligt at vedtage lovændringer alene for at få”gennemført” motivudtalelser. Kan Folketinget i dissetilfælde ikke nøjes med enfolketingsbeslutning? Ovenfor under samfundstjeneste er redegjort for, hvorledesdenne sanktion, der var en meget væsentlig nydannelse, blev indført ved en folke-tingsbeslutning truffet efter en forbilledlig grundig behandling. Som dér nævnt erdet svært at rejse kritik af den fulgte fremgangsmåde. Legalitetsprincippets kravvar opfyldt, da der allerede var den fornødne hjemmel i straffelovens bestemmel-ser om betingede domme. Demokratiet blev tilgodeset ved Folketingets inddragel-se i arbejdet, og retssikkerheden blev tilgodeset ved den klare beskrivelse af sam-fundstjenestens omfang i tillæggene til forslaget. Det er nævnt, at flere andre ny-dannelser i sanktionssystemet er sket på lignende måde.Der er i forhold til legalitetsprincippet næppe principiel forskel på en folke-tingsbeslutning om udvikling af en ny sanktion inden for straffelovens alleredeeksisterende rammer og udviklingen af et ændret strafniveau inden for lovgivnin-gens allerede eksisterende rammer.I Norge fremsatte Fremskridtspartiet i Stortinget i 1997-98 følgende forslag tilstortingsvedtagelse:”Stortinget vil tilkjennegi at domstolenesstraffeutmålingspraksis i saker somgjelder grovere voldskriminalitet som drap, legemsbeskadigelse, voldtekt og sede-lighedtsforbrytelser mot mindreårige er for lav. Stortinget vil henstille til Høyeste-rett og landets øvrige domstoler å vurdere om ikke det generelle straffeutmå-lingsnivå for slike forbrytelser bør skjerpes vesentlig innenfor de någjeldenderammer.”Stortingets flertal var enig i bemærkningerne om strafniveauet. Flertallet fandtogså forslaget foreneligt med grundloven, hvilket støttedes af en udtalelse fraStortingets konstitutionelle kontor. Flertallet afviste imidlertid forslaget, fordi manønskede principielt at fastholde, at kommunikationen mellem Storting og domsto-le bør ske i lovform. Domstolene kan desuden lægge vægt på bemærkninger, ud-valg måtte komme med i andre sammenhænge. Flertallet anfører i øvrigt, at det erspecielt uheldigt, hvis strafudmålingspraksis skal kunne gøres til genstand for po-litisering og væsentlige ændringer afhængig af skiftende flertal i Stortinget. Densidste udtalelse følges op af den norske højesteretsdommer Magnus Matningsdal:”Og da Stortingets sammensetning varierer over tid, kunne straffutmålingen i såfall lett få karakter av å være konjunkturbestemt.”Meningen med parlamentsvalger vel, at det skal være muligt at ændre parlamentets sammensætning for at få enændret politik og lovgivning. I et demokrati er det svært at fratage parlamentet ret-ten til at bestemme, at straffen for voldtægt generelt skal være højere eller lavere,hvis man vel at mærke har indset, at dette er en politisk afgørelse og ikke et49

Som det er anført i citatet umiddelbart ovenfor, blev samfundstjeneste i sin tidindført (som en forsøgsordning) ved en folketingsbeslutning. Folketingsbeslut-ningen havde følgende ordlyd (Beslutningsforslag nr. B 80 om forsøgsordningmed samfundstjeneste, fremsat den 21. april 1982):”Folketinget tilslutter sig, at der ved justitsministerens foranstaltning iværksættesen forsøgsordning med samfundstjeneste ved Københavns Byret og ved retterne iNordjyllands amt eller i et andet område uden for København. Det forudsættes, atarbejdsmarkedsnævnene i de pågældende forsøgsområder erklærer sig indforståetmed at medvirke til forsøgsordningens gennemførelse, og at forsøgsordningen iKøbenhavn først iværksættes, når der fra vedkommende arbejdsmarkedsnævn eropnået tilslutning til iværksættelsen af en forsøgsordning i et område uden forKøbenhavn.I forsøgsområderne tilvejebringes de praktiske forudsætninger for, at domsto-lene i stedet for ubetinget frihedsstraf kan idømme betinget dom med vilkår om, atden dømte i et omfang, der fastsættes i dommen, udfører ulønnet samfundsnyttigtarbejde (samfundstjeneste).Vilkår om samfundstjeneste forudsætter, at den dømte giver samtykke.Arbejdsforpligtelsens nærmere indhold og anvisningen af de enkelte arbejds-opgaver forestås af kriminalforsorgen. I samarbejde med det pågældende arbejds-sted fører kriminalforsorgen tilsyn med, at arbejdsforpligtelsen opfyldes i over-ensstemmelse med de trufne bestemmelser. Der lægges vægt på at gennemføre enhurtig og mærkbar reaktion på overtrædelse af vilkår om samfundstjeneste.Der gennemføres løbende systematiske undersøgelser af forsøgsordningens an-vendelse og forløb. Resultatet af undersøgelserne stilles til sin tid til rådighed forstraffelovrådet.Forsøgsordningen gennemføres på grundlag af straffelovens regler om betinge-de domme og i øvrigt i overensstemmelse med den som bilag optagne indstillingfra en arbejdsgruppe under straffelovrådet.”

1. IndledningTil domstolenes opgaver hører at påkende konkrete straffesager, dvs. tage stillingtil skyldsspørgsmålet og i givet fald (hvis tiltalte findes skyldig) fastsætte straffeni det enkelte tilfælde.Domstolenes fastsættelse af straffen i konkrete straffesager sker i medfør af delovbestemmelser, som lovgivningsmagten har fastsat herom. Der henvises heromtilkapitel 2,afsnit 2.Inden for den strafferamme, som den pågældende strafbestemmelse fastlægger,udmåles straffen i en konkret straffesag af den domstol, der påkender sagen.Domstolene skal i den forbindelse anvende relevante lovbestemmelser om skær-pende og formildende omstændigheder, dvs. om straffastsættelsen inden for straf-ferammen, hvad enten der er tale om straffelovens generelle herom (jf.kapitel 2,afsnit 2.1.5) eller om særlige lovbestemmelser knyttet til en konkret strafbe-stemmelse. Sådanne lovbestemmelser fører imidlertid ikke i sig selv til en be-stemt straf, men alene til, at straffen alt andet lige skal udmåles højere (hvis derforeligger skærpende omstændigheder) eller lavere (hvis der foreligger formil-dende omstændigheder) end ellers.Herudover vil domstolene i mangel af tilkendegivelser fra lovgivningsmagten ilovforarbejder mv. (jf.kapitel 2,afsnit 3-5) ved fastsættelsen af straffen i en kon-kret sag navnlig tage udgangspunkt i tidligere praksis med henblik på at tilstræbeet ensartet strafniveau for ligeartede forhold. Domstolene anser sig dog også be-føjede til at gennemføre principielle ændringer af strafniveauet, således at straf-fen i en konkret sag fastsættes højere eller lavere, end tidligere praksis tilsiger,med henblik på at instituere en ny praksis.

Hvis en sådan principiel praksisændring fra domstolenes side fører til en højerestraf end efter tidligere praksis, kan det opfattes på den måde, at straffen er blevetskærpet med tilbagevirkende kraft, idet domstolens beslutning om praksisæn-dringen (i sagens natur) træffes, efter at det strafbare forhold er begået. I mod-sætning hertil vil strafskærpelser, som sker ved lov, herunder gennem anvisnin-ger i lovforarbejder, kun have virkning i forhold til strafbare forhold, som begås,efter at den stadfæstede lov er kundgjort i Lovtidende og trådt i kraft.Højesteret har imidlertid i en nyere dom (UfR 2010.119 H) udtrykkeligt fastslået,at også en skærpende justering af strafniveauet kan gennemføres af domstolene,uden at det strider mod forbuddet mod straf med tilbagevirkende kraft i Den Eu-ropæiske Menneskerettighedskonventions artikel 7.Det hører imidlertid til undtagelsen, at domstolene gennemfører en principielpraksisændring. I almindelighed følges hidtidig praksis, eller der sker en glidendeudvikling i strafniveauet. En glidende udvikling i strafniveauet kan f.eks. ske påden måde, at der over en periode i et antal sager afsiges domme, som efterføl-gende–når man ser det samlede billede–konstituerer en ny praksis på det på-gældende område med en højere eller lavere straf end efter tidligere praksis. Atdette først kan ses efter et stykke tid og et antal domme, kan f.eks. skyldes, atman ikke nødvendigvis kan se af de enkelte domme, om dommen fraviger hidti-dig praksis. Tilstedeværelsen af skærpende eller formildende omstændigheder fø-rer efter praksis sjældent til en bestemt forhøjelse eller nedsættelse af den straf,der ellers ville være blevet fastsat, på mange områder kan grovheden af det straf-bare forhold variere meget, og begrundelsen for straffastsættelsen i en dom angi-ver i mange tilfælde de konkrete omstændigheder, som begrunder straffen, udenat den relative vægt af de forskellige omstændigheder angives eller dog alene an-gives forholdsvis upræcist, eksempelvis at der ”særligt” er lagt vægt på visse afde omstændigheder, som begrunder straffen. Blandt andet af disse grunde kanman ikke nødvendigvis af en konkret dom se, om den er udtryk for en fravigelseaf hidtidig praksis, eller om en højere eller lavere straf end i andre tilsyneladendeligeartede sager i stedet skyldes den konkrete sags omstændigheder, herundernavnlig forholdets grovhed og tilstedeværelsen eller fraværet af skærpende ellerformildende omstændigheder.

Inden for de rammer, som lovgivningen og hidtidig retspraksis sætter for straf-udmålingen, er det i sidste ende den domstol, der behandler sagen, der fastsætterden konkrete straf i den enkelte sag. Hvis der er tale om fængselsstraf, medvirkerder som udgangspunkt lægdommere ved straffens fastsættelse i byret og landsret,enten som domsmænd eller som nævninger. I tilståelsessager medvirker der dogikke lægdommere i byretten, men hvis strafudmålingen ankes til landsretten,medvirker der som udgangspunkt lægdommere i landsretten, hvis der er tale omfængselsstraf.Sammenfattende bidrager domstolene således navnlig til fastsættelsen af strafni-veauet i forskellige typer af sager ved at fastsætte straffen i et stort antal konkretesager, hvilket med tiden udkrystalliserer sig i et mere eller mindre præcist straf-niveau. Herudover bidrager domstolene mere undtagelsesvis til fastsættelsen afstrafniveauet gennem principielle afgørelser om, hvad strafniveauet skal være.Eksempler på sådanne afgørelser omtales nedenfor iafsnit 2.Endelig er det dom-stolene, som i praksis gennemfører de beslutninger om principielle ændringer istrafniveauet, som lovgivningsmagten træffer. Eksempler på, hvordan dette fore-går i praksis, omtales nedenfor iafsnit 3.Lovgivningsmagtens tilkendegivelser om fremtidige strafniveauer i bemærknin-ger til lovforslag er et emne, som de senere år ofte har været omhandlet i domsto-lenes eller Dommerforeningens høringssvar. Iafsnit 4nedenfor gennemgås enrække eksempler herpå.

2.1. Straffen for indførsel af amfetaminI 1988 fik Højesteret forelagt en sag, hvor en person var fundet skyldig i over-trædelse af straffelovens § 191 ved med henblik på videreoverdragelse at haveindført af 859 gram amfetamin til Danmark (UfR 1988.682 H).Byretten fandt ikke tilstrækkeligt grundlag for at skærpe praksis vedrørende ud-måling af straf i sager om indsmugling og videreoverdragelse af amfetamin ogudmålte derfor i overensstemmelse med den hidtidige praksis straffen til fængseli 1 år og 8 måneder.Den tiltalte ankede herefter dommen med påstand om formildelse. Anklagemyn-digheden påstod skærpelse. Under henvisning til amfetamins farlighed valgteØstre Landsret at forhøje straffen til 2 år og 6 måneder.Sagen blev herefter indbragt for Højesteret med påstand fra den tiltalte om for-mildelse og med påstand fra anklagemyndigheden om skærpelse. På baggrund aflægefaglige oplysninger om amfetamins farlighed, herunder en erklæring fraRetslægerådet, og på baggrund af oplysninger om amfetamins udbredelse i Dan-mark udtalte Højesteret følgende:”Efter de foreliggende oplysninger om amfetamins farlighed og om den stigendeanvendelse af stoffet her i landet i de seneste år tiltræder samtlige dommere, at dethidtil anvendte strafniveau i sager om indførsel af dettestof bør forhøjes.”

2.2. Straffen for uagtsomt manddrab i forbindelse med spirituskørselunder skærpende omstændighederHøjesteret fik i 1996 forelagt en sag, hvor den tiltalte var fundet skyldig i over-trædelse af straffelovens § 241 og flere færdselslovsbestemmelser, ved efter ind-tagelse af alkohol og amfetamin at have ført en personbil med stor hastighed imørke med slukkede lygter, herunder i vejens venstre side, hvor han påkørte ogdræbte en ung mand, der trak med sin cykel (UfR 1996.1017 H).Det fremgik på daværende tidspunkt af straffelovens § 241, at en person, somuagtsomt forvolder en andens død, straffes med bøde, hæfte eller fængsel indtil 4måneder eller under skærpende omstændigheder med fængsel indtil 4 år.Byretten havde udmålt straffen til fængsel i 4 måneder under henvisning til, atder fandtes at foreligge skærpende omstændigheder, da uheldet var en følge af, atden tiltalte på grund af indtagelse af spiritus og amfetamin ikke kunne føre køre-tøjet på en betryggende måde. Byretten frakendte endvidere den tiltalte førerret-ten i et tidsrum af 5 år og henviste i den forbindelse til, at det i overensstemmelsemed den tiltaltes forklaring lagdes til grund, at den tiltalte havde kørt uden lys forat lave sjov med en forankørende bilist, og når det sammenholdtes med de øvrigeomstændigheder ved uheldet, fandtes den tiltalte at have ført bilen på en særlighensynsløs måde.Anklagemyndigheden ankede herefter dommen til Vestre Landsret med påstandom skærpelse. Landsretten udtalte følgende:”Under hensyntagen til, at tiltalte efter indtagelse af alkohol og amfetamin understor hastighed og med slukkede lygter under forsøg på overhaling af den [for-an]kørende bil kørte i den vognbane, der er bestemt for modkørende, og herunderpåkørte og dræbte en trafikant, der befandt sig i denne vognbane, findes straffen atburde forhøjes til fængsel i 10 måneder og frakendelsestidenforlænges til 8 år.”

Dommen blev herefter indbragt for Højesteret med påstand fra anklagemyndig-heden om skærpelse og påstand fra den tiltalte om formildelse. Anklagemyndig-hedens synspunkt havde støtte i en handlingsplan”Spritkørsel og spritdrab”, somvar afgivet i januar 1996 af en arbejdsgruppe under Trafikministeriet og Justits-ministeriet. Arbejdsgruppen havde bl.a. udtalt (side 8-9):”Det er arbejdsgruppens opfattelse, at sanktionerne for spritkørsel, der medføreruagtsomt manddrab eller betydelig legemsbeskadigelse, er af betydning for fore-byggelsen af sådan kørsel. Straffen er en markering af, med hvilken alvor sam-fundet ser på sådanne handlinger. Et højt strafniveau vil således kunne have en vispræventiv effekt og derved være medvirkende til at forhindre meningsløse drab ogkvæstelser i trafikken.”

Tiltaltes synspunkt havde støtte i Straffelovrådets betænkning nr. 1099/1987 omstrafferammer og prøveløsladelse. Straffelovrådet havde bl.a. udtalt (side 165):”Efterstraffelovrådets vurdering er der ikke grundlag for at tilråde en skærpelse afstrafudmålingen i forhold til nugældende praksis ved domstolene, herunder detnævnte normalniveau af 4-6 måneders fængsel i sager om uagtsomt manddrabforvoldt under motorkørseli spirituspåvirket tilstand. (…) Hvor ingen skade sker,straffes (…) spirituskørsel med bøde eller en kort frihedsstraf på normalt 14 dage iførstegangstilfælde. Motorførerne straffes, fordi de i deres spirituspåvirkede til-stand rummer en fare for færdselssikkerheden og for andre trafikanters liv og le-geme. Men når denne fare realiseres og de alvorligste følger indtræder, skærpesstraffen meget væsentligt, selv om den udviste adfærd ikke generelt kan siges atvære en anden, end hvis uheld var undgået. I de enkelte sager kan der dog under-tiden foreligge oplysninger om en særlig hasarderet og farlig kørsel, der adskillerforholdet fra den mere typiske spirituskørsel. Straffe på 4-6 måneder er megetstrengere end de straffe, der ville fremkomme, hvis man tænkte sig en udmålingmed udgangspunkt i straffen for spirituskørsel, suppleret med en skærpelse foruagtsomt manddrab, bedømt uden spirituspåvirkning.”

2.3. Straffen for drab og drabsforsøg som led i rockerkonfliktI 1996-1997 var der betydelige uoverensstemmelser mellem to rivaliserenderockergrupper i Danmark. Højesteret fik forelagt to sager om overtrædelse afbl.a. straffelovens § 237 om manddrab og forsøg herpå, der havde fundet stedunder konflikten.Strafferammen i straffelovens § 237 om manddrab er fængsel fra 5 år indtil livs-tid, og udgangspunktet for straffastsættelsen er i praksis normalt fængsel i 12 årfor fuldbyrdet drab og fængsel i 6 år for drabsforsøg.Iden første sag,som Højesteret fik forelagt, var flere personer tiltalt for overtræ-delse af straffelovens § 237 ved den 10. marts 1996 i forening uden for Køben-havns Lufthavn at have dræbt M, idet M blev ramt af skud i bl.a. hovedet og bry-stet, mens han sad i en bil, og for forsøg på overtrædelse af straffelovens § 237ved samme tid og sted at have affyret skud mod en række andre (UfR 1998.1633H).I en sag mod tre af de involverede fandt Østre Landsret de pågældende skyldige ioverensstemmelse med tiltalerne. Bl.a. følgende fremgår af præmisserne tildommen:

En af de tiltalte (T1) blev idømt en tillægsstraf af 15 år og 7 måneder (til en dompå fængsel i 5 måneder). Flertallet bemærkede i forbindelse med strafudmålin-gen, at de ikke fandt at kunne fastsætte straffen strengere, idet en anden af de in-volverede personer (D) ved endelig dom alene var blevet idømt fængsel i 16 år.En anden af de tiltalte (T2) blev idømt en tillægsstraf af 9 år og 6 måneder (til endom på fængsel i 6 måneder), og en tredje (T3) blev idømt en tillægsstraf af 9 årog 10 måneder (til en dom på fængsel i 50 dage).Dommen blev anket til Højesteret af anklagemyndigheden med påstand omskærpelse. De tiltalte påstod formildelse. Højesteret anførte følgende om hændel-sesforløbet den 10. marts 1996 samt om landsrettens afgørelse:”Det fremgåraf sagen, at et medlem af Hells Angels den 10. marts 1996 kl. ca.15.00 ringede til Hells Angels’ klubhus i Titangade, København, med anmodningom, at han og yderligere tre medlemmer måtte blive afhentet, når de kl. 16.30 an-kom med fly fra Helsingfors. En række medlemmer af den rivaliserende rocker-gruppe Bandidos var med samme fly. Herefter kørte seks medlemmer af HellsAngels, herunder de tiltalte, til lufthavnen, fordelt i tre biler med to personer ihver. Kort efter ankom tre biler med i alt seks personer tilknyttet Bandidos ligele-des til lufthavnen.Ved landsrettens dom må det antages at være lagt til grund,atde tiltalte og dentidligere dømte D herefter traf beslutning om likvidering,attiltalte T1 sammenmed D derpå gik hen mod de tre Bandidos-biler og affyrede en række skud modpersoner, der befandt sig i bilerne, ogatT1 og D under den efterfølgende flugt frastedet yderligere affyrede flere skud mod en af Bandidos-bilerne. Det må ligeledesantages at være lagt til grund, at de tiltalte T2 og T3 ikke affyrede skud under be-givenhedsforløbet, og at de under såvel kørslen til lufthavnen som kørslen væk fralufthavnen var chauffører i de biler, hvori henholdsvis D og T1 var passager.”

Iden anden sag,som Højesteret fik forelagt om drab og drabsforsøg i rockermil-jøet, var der rejst tiltale for overtrædelse af straffelovens § 237 om manddrab vedden 7. juni 1997 at have dræbt A med et 9 mm våben ved på gaden i Liseleje athave skudt og ramt A 4 gange, henholdsvis i halsen, ryggen, armen og hoften, ogfor forsøg på overtrædelse af straffelovens § 237 om manddrab ved samme tid ogsted at have affyret ca. 10 skud mod tre andre personer (UfR 1999.269 H).Østre Landsret fandt tiltalte skyldig i overensstemmelse med tiltalepunkterne.Vedrørende straffastsættelsen er det anført i dommen, at de voterende var enigeom, at der især skulle tages hensyn til lovovertrædelsernes alvorlige karakter,herunder den kynisme, hvormed drabet på A blev udført, og de øvrige nærmere

omstændigheder ved lovovertrædelserne. Straffen blev på den baggrund fastsattil fængsel i 16 år.Dommen blev anket til Højesteret af anklagemyndigheden med påstand omskærpelse. Tiltalte påstod formildelse. Følgende fremgår af dommen vedrørendede nærmere omstændigheder i sagen:”Detfremgår af sagen, at der den pågældende aften befandt sig fem personer medtilknytning til rockergruppen Bandidos i Liseleje. Omkring kl. 19.00 sad to af demi en bil, der holdt på Lisehøjvej ved udmundingen til Liselejevej, og de tre andresad på hver sin motorcykel umiddelbart ved den holdende bil. Tiltalte passerede ibil forbi de pågældende, som han genkendte som medlemmer af Bandidos. Tiltal-tes bil, som blev ført af en ukendt chauffør, vendte herefter på Lisehøjvej, der erblind, og kørte tilbage og standsede umiddelbart bag Bandidos-gruppen. Tiltaltesteg ud af bilen, gik hen mod gruppen og affyrede 14 skud, idet han sigtede modog ramte hver enkelt af personerne på motorcyklerne med flere skud og skød ind ibilen,hvor han ramte en person.”

”I de senere år har spørgsmålet om, hvorvidt der fortsat bør gælde et lavere ud-gangspunkt for straffen i sager om samlivsrelateret drab end i øvrige drabssager,(…) været genstand for debat,og Justitsministeriet anmodede ved brev af 21. sep-tember 2007 Rigsadvokaten om at foretage en nærmere vurdering af strafniveaueti sager om vold i familierelationer i forhold til sager om tilsvarende vold i andrerelationer.Det hedder i Rigsadvokatens redegørelse fra oktober 2008 til Justitsministerietom straffene i sager om samlivsrelateret vold, drab og drabsforsøg bl.a.:”(…) Detforeslåsderfor, at der tages initiativ til en lovændring, der fastslår, atudgangspunktet for straffastsættelsen i sager om drab og drabsforsøg i samlivsre-lationer er det samme som ved andre drab og drabsforsøg, dvs. fængsel i hen-holdsvis 12 år og 6 år. (…)”Efter modtagelsen af Rigsadvokatens redegørelse meddelte justitsministerenFolketingets Retsudvalg, at Justitsministeriet var enig i Rigsadvokatens synspunk-ter, og at der senere i folketingssamlingen ville blive fremsat lovforslag i overens-stemmelse hermed. På den baggrund skrev Højesterets præsident til justitsministe-ren, at straffastsættelse er et centralt led i domstolenes virke, og at det ville værebeklageligt, hvis man valgte at lovgive om straffastsættelse i sager om drab ogdrabsforsøg i samlivsforhold uden først at forelægge spørgsmålet om ændring afden hidtidige praksis for domstolene. Efter fornyet drøftelse mellem justitsmini-steren og Rigsadvokaten blev det besluttet ikke at fremsætte det bebudede lovfor-slag, idet Rigsadvokaten i stedet ved forelæggelse af sager for domstolene villesøge retspraksis ændret.”

Tiltalte var ved dom afsagt af Retten i Herning den 26. november 2008 dømt fordrab på sin samlever samt for ildspåsættelse i forbindelse hermed. Straffen blev ibyretten fastsat til fængsel i 11 år. Ved dom af 7. maj 2009 forhøjede VestreLandsret forhøjede straffen til fængsel i 12 år, idet der blandt de voterende varenighed om, at udgangspunktet for drab på en ægtefælle eller samlever skal værefængsel i 12 år svarende til udgangspunktet i andre drabssager. I forbindelse medstrafudmålingen var der blandt de voterende endvidere enighed om, at der ikkeforelå formildende omstændigheder i sagen, men at det derimod skulle betragtessom en skærpende omstændighed, at den tiltalte havde anvendt både en boltpistolog ildspåsættelse ved drabet, samt at den tiltalte ud over drabet tillige blev dømtfor overtrædelse af straffelovens § 181, stk. 1. Et flertal, der repræsenterede 17ud af 18 stemmer, fandt imidlertid, at overtrædelsen af straffelovens § 181, stk. 1,havde en sådan nær sammenhæng med drabet, at dette forhold ikke gav grundlagfor at fravige udgangspunktet på 12 år, ligesom der ikke gjorde sig andre skær-pende omstændigheder gældende.Anklagemyndigheden ankede herefter dommen til Højesteret med påstand omskærpelse. Tiltalte påstod straffen nedsat til fængsel i 10 år. Ved dom af 5. okto-61

ber 2009 stadfæstede Højesteret landsrettens dom. Følgende er anført i Højeste-rets begrundelse herfor:”Efterstraffeloven af 1930, hvorefter manddrab straffes med fængsel fra 5 år ind-til på livstid, blev straffen for drab uden formildende omstændigheder i alminde-lighed fastsat til fængsel på livstid eller i 16 år. Fra 1950'erne skete der en betyde-lig reduktion i antallet af straffe på livstid og fængsel i mere end 12 år. I begyn-delsen af 1990'erne var det almindelige niveau på 10-12 år. Som et led i denneudvikling udtalte Højesteret i 1993, at i sager om drab på ægtefælle eller samleverer en straf af fængsel i 10 år udgangspunktet. For andre drab skete der efterføl-gende ikke en tilsvarende udvikling–udgangspunktet er her i dag fængsel i 12 år.At et drab har karakter af ægtefælle- eller samleverdrab, indebærer ikke i sigselv, at der foreligger formildende omstændigheder. Som anført i Højesterets domaf 20. november 2008 (UfR 2009 s. 433) er den særlige udgangsposition for drab isamlivsforhold begrundet i, at sådanne drab »typisk er begået under indflydelse afen særlig følelsesmæssig belastning«. Anvendelse af udgangspositionen er derforikke begrundet, når en sådan særlig belastning ikke har spillet ind. Udgangspunk-tet er imidlertid blevet anvendt også i tilfælde, hvor der i den konkrete sag ikkehar foreligget oplysninger om, hvorvidt drabet var begået under indflydelse af ensærlig følelsesmæssig belastning.Det forhold, at et parforhold bringes til ophør mod den ene parts ønske, opfat-tes i dag som en almindelig livsforeteelse. Synet på ægtefælle- og samleverdrabhar udviklet sig i overensstemmelse hermed.På denne baggrund–og under hensyn til de senere års skærpelser af straffenfor vold også i samlivsforhold og sammenhængen mellem straffen for grov voldog for drab–finder Højesteret, at en straf af fængsel i 12 år bør være udgangs-punktet også i sager om drab på ægtefælle eller samlever. Det beror herefter på enkonkret bedømmelse efter straffelovens §§ 80-82, om dette udgangspunkt kanfraviges i formildende retning under hensyn til en særlig følelsesmæssig belast-ning.Det bemærkes, at det er Højesterets opgave at sikre, at strafniveauet tilpassessamfundsforholdene ved angivelse af retningslinjer for udmålingen inden for lo-vens strafferamme, og at den angivne justering af udgangspunktet for strafudmå-lingen også med virkning for allerede begåede forhold ikke giver anledning tilretssikkerhedsmæssige betænkeligheder ud fra principperne i straffelovens § 3 ogi Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 7.Ved udmålingen af straffen for ægtefælle- og samleverdrab skal der–som vedandre drab–med et udgangspunkt på 12 år ganske meget til for, at straffen kannedsættes eller forhøjes med 2 år til henholdsvis 10 år og 14 år. Der bør derfor ef-ter en konkret bedømmelse også kunne ske nedsættelse eller forhøjelse til hen-holdsvis 11 år eller 13 år, når der foreligger ikke uvæsentlige formildende ellerskærpende omstændigheder, som kan begrunde en sådan mellemposition.I den foreliggende sag er T fundet skyldig i i november 2007 at have dræbt A,som han havde kendt i fire år og levet sammen med siden 2006. Der er ikkegrundlag for at antage, at drabet er begået under indflydelse af en sådan særlig fø-lelsesmæssig belastning, som kan begrunde en lempelse af straffen i forhold til

3. Domstolenes gennemførelse af ændringer af strafniveauet pågrundlag af anvisninger i lovforarbejderDer kendes en række eksempler på, at lovforarbejder indeholder angivelser omændringer i strafniveauet, jf. nærmerekapitel 2,afsnit 3 og 4.Som nærmere beskrevet ikapitel 2kan sådanne angivelser være mere eller min-dre præcise både hvad angår det strafniveau, som antages at følge af praksis vedlovforslagets fremsættelse, og den ændring af strafniveauet, som er tilsigtet vedlovforslaget. Det forekommer også, at lovforarbejder alene angiver det tilsigtedefremtidige strafniveau, således at der ikke er taget stilling til, om der er tale omen ændring af det eksisterende strafniveau.Domstolenes gennemførelse af upræcise angivelser lader sig i sagens natur van-skeligt eftervise, undtagen for så vidt som det i domsbegrundelser udtrykkeligtanføres, at straffen er fastsat bl.a. under hensyn til den ved en nærmere angivenlov tilsigtede ændring af strafniveauet. Når først ændringen i strafniveauet er ind-arbejdet i praksis, hvilket på områder med mange sager kan ske forholdsvis hur-tigt, er der imidlertid ikke noget praktisk behov for fortsat at henvise til en tidli-gere tilsigtet ændring af strafniveauet, idet udgangspunktet for straffastsættelsen i

3.1. Rigsadvokatens undersøgelserMed lov nr. 380 fra 2002 om ændring af straffeloven, retsplejeloven og færdsels-loven (Skærpelse af straffen for voldtægt, vold, uagtsomt manddrab, uagtsom be-tydelig legemsbeskadigelse, forsætlig fareforvoldelse, biltyveri, grov forstyrrelseaf ro og orden, menneskesmugling og menneskehandel mv.) tilsigtedes, som detfremgår af undertitlen, en forhøjelse af det hidtidige strafniveau for en række per-sonfarlige forbrydelser. Under folketingsbehandlingen af lovforslaget stilledeFolketingets Retsudvalg følgende spørgsmål til justitsministeren (2001-02, 2.samling, lovforslag nr. L 118, spørgsmål nr. 16):”Mener ministeren, at domstolene vil gennemføre de strafskærpelser, der tilsigtesmed lovforslaget, og vil ministeren sikre, at Folketinget bliver orienteret om,hvorvidt intentionerne om strafskærpelser føres ud ilivet?”

Justitsministeriet henviste i sit svar til, at der med lovforslaget skete en forhøjelseaf en række strafferammer i straffeloven, og til, at det i lovforslagets bemærknin-ger i en række tilfælde nærmere var angivet, hvilket forhøjet strafniveau der til-sigtedes med de foreslåede forhøjelser af strafferammer. Det var på den baggrundJustitsministeriets opfattelse, at de strafskærpelser, der tilsigtedes med forslaget,ville slå igennem i praksis, herunder at strafniveauet ville blive forhøjet i over-ensstemmelse med det, der nærmere var angivet i lovforslagets bemærkninger.Justitsministeriet tilkendegav endvidere at ville anmode Rigsadvokaten om nøjeat følge retspraksis i sager på de berørte områder med henblik på at kunne belyseudviklingen i strafniveauer efter lovens ikrafttræden.Rigsadvokaten har i lyset heraf via en indberetningsordning i anklagemyndighe-den fulgt udviklingen i strafniveauet for en række af de områder, der er omfattet

af loven, med henblik på at vurdere, om de strafskærpelser, som er forudsat i be-mærkningerne til loven, er slået igennem i praksis. Rigsadvokaten har også påfølgende andre områder, hvor der i lovforslag er fremkommet tilkendegivelserom det fremtidige strafniveau, fulgt udviklingen i strafniveauer:- ulovlig beskæftigelse af udenlandsk arbejdskraft i lyset af lov nr. 425 fra 2000og lov nr. 428 fra 2004- konfiskation af motorkøretøjer i medfør af færdselslovens § 133 a i lyset af lovnr. 363 fra 2005- uagtsomt manddrab og uagtsom betydelig legemsbeskadigelse i forbindelse medsærlig hensynsløs kørsel i lyset af lov nr. 559 fra 2005- forbrydelser begået med baggrund i den forurettedes lovlige ytringer i den of-fentlige debat i lyset af lov nr. 1400 fra 2005- ulovlig besiddelse af skydevåben og knive på offentligt tilgængelige steder i ly-set af lov nr. 500 fra 2008.

Rigsadvokaten har på alle områderne på nær ét afsluttet sine undersøgelser oghar på baggrund af de afsluttede undersøgelser kunnet konstatere, at domstolenegennemgående har forhøjet strafniveauet i overensstemmelse med de tilkendegi-velser, som er anført i bemærkningerne til de respektive lovændringer–om endændringerne i visse tilfælde først er indtrådt efter nogle år.Rigsadvokaten har således f.eks. for så vidt angår overtrædelse af straffelovens§§ 244-246 om vold udarbejdet redegørelser om strafniveauet i retspraksis i2005, 2006 og 2007. Justitsministeriet konkluderede på baggrund af redegørelsenfra 2007 følgende (2006-07, Folketingets Retsudvalg, Alm. del, bilag 604):”Efter Justitsministerietsopfattelse kan det på grundlag af Rigsadvokatens rede-gørelser konkluderes, at domstolene i voldssager gennemgående har forhøjet straf-fene i overensstemmelse med de tilkendegivelser om strafniveauet, der blev ud-trykt ved lovændringeni 2002. (…)Der kan inden for de forskellige sagstyper forekomme enkelte domme, hvorder ikke synes fuldt ud at være sket den tilsigtede forhøjelse, men efter gennem-gangen og den konkrete vurdering af de mange domme i forbindelse med de ind-beretningsordninger, der er knyttet til såvel den seneste som tidligere redegørelserfra Rigsadvokaten, er det overordnede billede fortsat, at strafskærpelserne er slåetigennem.Særligt i voldssager er der fastlagt et fast forhøjet niveau for strafudmålingen,som domstolene må forventes fortsat at følge. Justitsministeriet finder derfor ikkeanledning til at anmode Rigsadvokaten om at udarbejde yderligere årlige redegø-relser om strafniveauet i voldssager. I den forbindelse bemærkes det, at der ogsåfremover vil være opgørelser, der belyser strafniveauet på området, idet Justitsmi-

For så vidt angår overtrædelse af straffelovens § 216 om voldtægt har Rigsadvo-katen udarbejdet redegørelser om strafniveauet i retspraksis i årene 2004-2010.Justitsministeriet har på baggrund af redegørelsen fra 2010 konkluderet følgende(2010-11, Folketingets Retsudvalg, Alm. del, bilag 215):”Efter Justitsministeriets opfattelse kan det pågrundlag af Rigsadvokatens rede-gørelser konkluderes, at domstolene i voldtægtssager gennemgående har forhøjetstraffene i overensstemmelse med de tilkendegivelser om strafniveauet, der blevudtrykt i forbindelse med lovændringen i 2002. (…)Justitsministeriet er endvidere enig med Rigsadvokaten i, at der på det forelig-gende grundlag ikke er behov for en ny indberetningsordning om strafniveauet ivoldtægtssager med henblik på afgivelse af en redegørelse herom.”

Det ene område, som Rigsadvokaten fortsat følger udviklingen i strafniveau på,er overtrædelse af straffelovens § 222 om seksuelt misbrug af børn. Udover denskærpelse af strafniveauet på området, der skete i 2002, er niveauet for sådanneovertrædelser også blevet skærpet i 2008 med lov nr. 501 af 17. juni 2008. Rigs-advokaten har årligt siden 2004 udarbejdet redegørelser om strafniveauet i rets-praksis for overtrædelse af bestemmelsen. Ifølge den seneste redegørelse fraRigsadvokaten fra december 2010 (2010-11, Folketingets Retsudvalg, Alm. del,bilag 215) viser det samlede billede af domspraksis i sager om seksuelt misbrugaf børn, at der i langt hovedparten af sagerne i vidt omfang er taget hensyn til destrafskærpelser, som var tilsigtet med lovændringerne fra henholdsvis 2002 og2008. Navnlig med henblik på at følge domstolenes praksis vedrørende strafud-målingen i lyset af lovændringen fra 2008 (overtrædelse af straffelovens § 222,stk. 3), herunder med henblik på at kunne vurdere strafudmålingen i forhold tilandre sager om seksuelt misbrug af børn, finder både Rigsadvokaten og Justits-ministeriet imidlertid, at Rigsadvokaten fortsat bør følge området.

og for besiddelse af knive og slagvåben, sikkerhedsmæssige krav til restauratio-ners indretning mv.) ændredes ordlyden af straffelovens §§ 245 og 246 om grovvold og alvorlige følger heraf. Det blev i den forbindelse i bemærkningerne tillovforslaget tilkendegivet, at der med lovforslaget tilsigtedes en skærpelse afstraffen i de groveste voldstilfælde, og at dette skulle ske ved, at straffen indenfor de eksisterende strafferammer i de to bestemmelser forhøjedes med gennem-gående 1 år i de sager, hvor der forud for lovændringen idømtes fængsel i over 1år.Højesteret har efter lovændringen haft anledning til at forholde sig til strafudmå-lingen i flere sager, der omhandler de bestemmelser, der er omfattet af lovæn-dringen. Det har således bl.a. været tilfældet i en sag om overtrædelse af straffe-lovens § 246, jf. § 245, stk. 1, om vold med døden til følge, hvor den tiltalte blevfundet skyldig i at have sparket en mandlig bekendt ned ad en trappe med så al-vorlige læsioner i hovedet til følge, at den pågældende kort efter afgik ved døden(UfR 1999.1599 H). Den tiltalte blev endvidere fundet skyldig i flere tilfælde afvold efter straffelovens § 244. Østre Landsret udmålte straffen til fængsel i 6 år.Dommen blev herefter anket til Højesteret af den tiltalte med påstand om formil-delse. Anklagemyndigheden påstod stadfæstelse. Højesteret anførte følgende isine bemærkninger:”Ved gennemførelsen af lov nr. 350 af 23. maj 1997 omændring af straffelovenm.v. tilsigtedes en skærpelse af strafniveauet i de groveste voldstilfælde. Højeste-ret finder, at straffen i den foreliggende sag må fastsættes under hensyn hertil.Efter en samlet vurdering af de begåede forhold, jf. straffelovens § 80, finderHøjesteret herefter ikke grundlag for at nedsætte straffen og stadfæster derfordommen.”

denne sag til strafskærpelsen i 1997 og fandt efter en samlet vurdering ikkegrundlag for at ændre den idømte straf.3.2.2. Strafskærpelsen i 2002 for vold og voldtægtMed lov nr. 380 fra 2002 tilsigtedes ifølge forarbejderne til lovforslaget en gene-rel forhøjelse af straffen for voldtægt (straffelovens § 216) i størrelsesordenen 1år i forhold til det hidtidige strafniveau og en gennemgående forhøjelse af straf-fen i voldssager (straffelovens §§ 244-246) med omkring en tredjedel i forhold tilden straf, der forud for loven blev idømt. Højesteret har også i lyset af denne lovgivet udtryk for, at den skærpelse af strafniveauer, der er forudsat med loven,skal tillægges vægt i forbindelse med straffastsættelsen, jf. f.eks. UfR 2003.2519H (om voldtægt) og UfR 2005.2512 H (om vold).3.2.3. Straffen for brugstyveri af lejet bilLov nr. 380 fra 2002 indebar en række strafskærpelser, herunder skærpelse afstraffen for brugstyveri af motorkøretøj i forbindelse med, at der i straffelovenblev indsat en særskilt bestemmelse for brugstyveri af motorkøretøjer (§ 293 a).Højesteret fik i 2008 forelagt en sag om den nærmere forståelse af den tilsigtedestrafskærpelse (UfR 2008.1823 H). Den tiltalte var fundet skyldig i overtrædelseaf straffelovens § 293 a om brugstyveri af motorkøretøj ved i perioden fra den31. august 2004 til den 27. september 2004 ikke at have returneret en udlejnings-bil og for overtrædelse af straffelovens § 293, stk. 1, om brugstyveri ved i perio-den fra den 21. oktober 2004 til den 20. december 2004 ikke at have returneret enudlejningstrailer. I byretten og landsretten blev straffen fastsat til fængsel i 14dage.Den tiltalte ankede dommen til Højesteret med påstand om, at straffen gjordesbetinget. Den tiltalte anførte som begrundelse herfor navnlig, at sagen var atypisksammenlignet med normalt brugstyveri. Anklagemyndigheden påstod stadfæstel-se og anførte til støtte herfor navnlig, at det følger af bemærkningerne til straffe-lovens § 293 a, at der i normale førstegangstilfælde som udgangspunkt skal fast-sættes en ubetinget straf på 14 dages fængsel. Anklagemyndigheden anførte vide-re, at den konkrete sag ikke havde en sådan karakter, at der var grundlag for at68

3.2.4. Strafskærpelsen i 2008 for ulovlig besiddelse af kniv på offentligt til-gængeligt stedMed lov nr. 500 af 17. juni 2008 om ændring af straffeloven, retsplejeloven, vå-benloven og lov om fuldbyrdelse af straf mv. (Styrkelse af indsatsen mod ulovli-ge skydevåben og knive på offentligt tilgængelige steder) blev straffen for besid-delse af ulovlig kniv på offentligt tilgængeligt sted skærpet.Den 15. december 2009 afsagde Højesteret dom i to sager om besiddelse af ulov-lig kniv på offentligt tilgængeligt sted (UfR 2010.789H og 2010.796 H) og fikdermed lejlighed til at udtale sig om rækkevidden af strafskærpelsen fra 2008.De tiltalte (A og B) i de to sager var begge i byretten (henholdsvis i Aalborg og iOdense) idømt bødestraf på 3.000 kr., men i landsretten (henholdsvis VestreLandsret og Østre Landsret) idømt fængselsstraf af 7 dage.Under sagens behandling for Højesteret påstod A frifindelse, subsidiært formil-delse, bl.a. under henvisning til, at kniven (som var indeholdt i et multiværktøj)ikke burde betegnes som en kniv, og at besiddelsen i øvrigt tjente et anerkendel-sesværdigt formål, idet A brugte det på sit arbejde og til at reparere bil. B påstodformildelse under henvisning til, at der forelå formildende omstændigheder. An-klagemyndigheden påstod i begge sager stadfæstelse af landsretternes afgørelserog anførte til støtte herfor bl.a., at såfremt sagerne ville blive afgjort med en bø-destraf, ville lovgivningsmagtens udtrykkelige tilkendegivelse om, at overtrædel-

se af knivforbuddet som ”altovervejende hovedregel” skal afgøres med en kortubetinget frihedsstraf, ikke blive opfyldt.Baggrunden fortiltalen mod Avar, at A den 16. august 2009 omkring kl. 9 ommorgenen på havnen i Nørresundby var i besiddelse af et multiværktøj med inte-greret knivbladpå 7,3 cm. Multiværktøjet befandt sig i handskerummet i A’s bilog blev fundet af politiet, da de ville se hans kørekort og tillige spurgte, om demåtte kigge i bilen. Under sagen forklarede A bl.a., at han brugte multiværktøjettil at reparere sin bil med, ligesom han af og til brugte det i sit arbejde som pæ-dagogmedhjælper. Der fremgår bl.a. følgende af Højesterets præmisser i sagenmod A:”Strafferammenfor overtrædelse af forbuddet mod at bære eller besidde kniv påoffentligt tilgængeligt sted var oprindeligt bøde, hæfte eller under skærpende om-stændigheder fængsel indtil 2 år. Ved ændringen af våbenloven i 2008 blev § 10,stk. 3 (nu stk. 2), affattet således:”Overtrædelse af § 4, stk. 1, straffes med fæng-sel indtil 2 år, under særlig formildende omstændighederdog også med bøde.”Det er i forarbejderne til bestemmelsen forudsat, at der i førstegangstilfælde”som altovervejende hovedregel” idømmes en kortubetinget frihedsstraf på 7 da-ges fængsel. Indførelsen af denne strafskærpelse er i forarbejderne ledsaget af enbemærkning om, at fastsættelse af straffen fortsat vil bero på ”domstolenes kon-krete vurdering i det enkelte tilfælde af samtlige sagens omstændigheder.”Bestemmelsen om, at der ved overtrædelse af § 4, stk. 1, ”under særlig formil-dende omstændigheder” straffes med bøde, er i forarbejderne begrundet med, atder kan forekomme tilfælde, hvor en frihedsstraf i førstegangstilfælde ”vil fore-komme urimelig henset til de omstændigheder, hvorunder kniven har været med-bragt.”Spørgsmålet er derfor, om en frihedsstraf i et førstegangstilfælde og under om-stændigheder som i den foreliggende sag må anses for urimelig i lyset af det forananførte.Ved afgørelsen heraf må der tages hensyn til, at formålet med forbuddet ogstrafskærpelsen navnlig har været at undgå, at unge, når de bevæger sig ud i aften-og nattelivet, tager kniv med. Formålet har ikke været at forhindre almindeligbrug af knive som værktøj. Til illustration af, hvornår der foreligger særlig for-mildende omstændigheder, er det i forarbejderne anført, at det navnlig kan tænkesi tilfælde, hvor en person fra en situation, hvor der var et anerkendelsesværdigtformål med at have kniven et offentligt tilgængeligt sted, på grund af en forglem-melse eller et svinkeærinde er kommet i en situation, hvor det ikke længere er lov-ligt at have kniven. Der kan således efter forarbejderne foreligge særlig formil-dende omstændigheder, hvis der f.eks. er tale om en person, som efter en arbejds-dag, fisketur, spejdertur eller lignende, hvor vedkommende lovligt har båret ellerværet i besiddelse af en kniv, går på restauration med kniven i lommen eller ta-sken i stedet for at tage direkte hjem og dermed overtræder forbuddet i § 4, stk. 1.Det er hertil i forarbejderne føjet, at hvis en person bærer kniv på steder eller un-

der omstændigheder, hvor der er en nærliggende risiko for, at der kan opstå til-spidsede situationer af potentiel voldelig karakter–f.eks. i værtshusmiljøer i af-ten- eller nattetimerne–vil der dog kun sjældent foreligge særlig formildendeomstændigheder, uanset om den pågældende person tidligere på dagen har haft etanerkendelsesværdigt formål med at bære kniven.Det følger heraf, at der–i overensstemmelse med den linje, der er fulgt i hidti-dig byrets- og landsretspraksis–ved afgørelsen af, om der i førstegangstilfældeskal anvendes straf af 7 dages fængsel eller bøde, må tages hensyn til en langrække forhold. Knivens art er således relevant for den samlede bedømmelse–derer f.eks. forskel på en springkniv og en hobbykniv og på en dolk og en kniv i etmultiværktøj. Det er også af betydning, om vedkommende har kniven på sig, medsig eller i sin bil mv.–om det er i lommen på almindeligt tøj eller arbejdstøj, i entaske eller pakke, i en bildørs sidelomme eller værktøjskasse osv. Tiden og stedet,hvor vedkommende befinder sig med en kniv uden anerkendelsesværdigt formål,spiller en rolle. I bedømmelsen indgår endvidere, hvorfor vedkommende befindersig i den pågældende situation, og hvorfor kniven er med–der er f.eks. forskel på,om den med vilje er taget med til et offentligt tilgængeligt sted uden anerkendel-sesværdigt formål eller ved en forglemmelse er kommet med hjemmefra–samthvad der er forklaret herom og troværdigheden heraf.A var som nævnt i besiddelse af et multiværktøj med et integreret knivblad på7,3 cm, der kunne fastlåses i udslået position. Forholdet er begået lidt i ni ommorgenen på havnen i Nørresundby. Som anført af byretten var kniven, der lå i bi-lens handskerum, en del af et almindeligt solgt multiværktøj, som A jævnligtbrugte på sit arbejde og til reparation af bilen.Ved en samlet bedømmelse finder Højesteret i overensstemmelse med det, derer anført om forståelsen af våbenlovens § 10, stk. 2, at der foreligger særlig for-mildende omstændigheder, således at udgangspunktet om en ubetinget frihedsstrafmå fraviges.Det er i forarbejderne forudsat, at straffen for besiddelse af kniv under særligformildende omstændigheder er en bøde på 3.000 kr. Der er ikke i den foreliggen-de sag grundlag for at fravige dette udgangspunkt.”

”B var i besiddelse af to hobbyknive, som stammede fra hans arbejdsplads –entankstation–hvor han anvendte dem. Knivene lå i lommen i døren til førersædet ihans bil sammen med andre effekter til brug for arbejdet på tankstationen. Forhol-det er begået mellem kl. 3 og 4 om morgenen ud for et diskotek i Havnegade iMiddelfart, hvor B befandt sig med sin bil, fordi han havde lovet at køre for noglevenner, der havde været på diskotek. Det må efter byrettens og landsrettens bevis-vurdering lægges til grund, at han ikke selv havde været inde på diskoteket og hel-ler ikke skulle det, og at han ikke havde tænkt på, at han havde knivene i bilen.Ved en samlet bedømmelse finder Højesteret i overensstemmelse med det, derer anført om forståelsen af våbenlovens § 10, stk. 2, at der–uanset tiden og stedetfor lovovertrædelsen–foreligger særlig formildende omstændigheder, således atudgangspunktet om en ubetinget frihedsstraf må fraviges.Det er i forarbejderne forudsat, at straffen for besiddelse af kniv under særligformildende omstændigheder er en bøde på 3.000 kr. Parterne har ikke haft be-mærkninger til, at en eventuel bødestraf i det foreliggende tilfælde fastsættes ioverensstemmelse hermed.Højesteret stadfæster herefter byrettens fastsættelse af straffen til en bøde på3.000 kr.”

3.2.5. Strafskærpelsen i 2009 for ulovlig besiddelse af skydevåben undersærlig skærpende omstændighederMed lov nr. 501 af 12. juni 2009 om ændring af straffeloven, retsplejeloven, vå-benloven, lov om politiets virksomhed, lov om fuldbyrdelse af straf mv. og for-valtningsloven (Styrket indsats mod bandekriminalitet mv.) blev straffelovens§ 192 a om overtrædelse af lovgivningen om våben og eksplosivstoffer undersærlig skærpende omstændigheder ændret.Højesteret har efter vedtagelsen af loven haft lejlighed til at behandle en rækkesager om overtrædelse af straffelovens § 192 a, stk. 1, nr. 1, herunder om af-grænsningen af kriteriet ”særlig skærpende omstændigheder”. I det følgendegennemgås to sager om overtrædelse af bestemmelsen, hvor Højesteret har udtaltsig om strafudmålingen.Iden ene sagvar den tiltalte fundet skyldig i overtrædelse af straffelovens § 192a, stk. 1, nr. 1, ved på et offentligt tilgængeligt sted at have båret en pistol, dervar ladt med skarpe patroner (UfR 2010.2548 H). Den tiltalte var både i byrettenog landsretten idømt fængsel i 1 år herfor. Anklagemyndigheden ankede dom-men til Højesteret med påstand om skærpelse. Den tiltalte påstod stadfæstelse.Rigsadvokaten gjorde i sagen gældende, at der efter ændringen af § 192 a fortsat

i overensstemmelse med de hidtidige principper skal ske en graduering af straf-fen efter omstændighederne ved overtrædelsen. Rigsadvokaten anførte ifølgedommen således, at det bl.a. bør tillægges vægt, om våbnet er besiddet på offent-ligt tilgængeligt sted eller på bopælen mv., om der er besiddet ammunition sam-men med skydevåbnet, om der er tale om et eller flere våben, om våbnet er an-skaffet på strafbar vis, og om gerningsmanden tidligere er straffet for lignendekriminalitet. Rigsadvokaten anførte herefter vedrørende den konkrete sag, at dervar tale om besiddelse af en ladt pistol på et offentligt tilgængeligt sted, og at dentiltalte havde medbragt pistolen i tilfælde af eventuelle konflikter med personer,som han havde et modsætningsforhold til, og som han med pistolen i bukselin-ningen af egen drift henvendte sig til, hvorefter der opstod tumult. Rigsadvokatenfandt derfor, at straffen burde fastsættes til fængsel i ikke under 1 år og 6 måne-der. Forsvareren henviste til, at det er domstolene, der må foretage den nærmeredifferentiering af straffen, og at der i den konkrete sag ikke forelå omstændighe-der, der kunne medføre en straf, der var højere end minimumsstraffen på 1 år.Højesteret udtalte herefter følgende om strafudmålingen:”Efter det oprindelige lovforslag skulle straffen for besiddelse af skydevåbenmedtilhørende ammunition på offentligt tilgængeligt sted under særlig skærpende om-stændigheder være fængsel i mindst 1 år. Det var i bemærkningerne forudsat, aten straf af fængsel i 1 år også skulle være udgangspunktet for den konkrete straf-fastsættelse i disse tilfælde.I forhold til lovforslaget blev anvendelsesområdet for straffelovens § 192 a,stk. 1, nr. 1, udvidet bl.a. ved,at ordene ”på offentligt tilgængeligt sted” og ”medtilhørende ammunition” udgik. Der er ikke i bemærkningerne vedrørende æn-dringsforslaget sikre holdepunkter for, at disse udvidelser af bestemmelsens an-vendelsesområde skulle medføre en forhøjelse af det i lovforslaget forudsatte ud-gangspunkt for straffastsættelsen på fængsel i 1 år ved besiddelse af skydevåbenmed tilhørende ammunition på offentligt tilgængeligt sted.Højesteret tiltræder endvidere, at der ikke i denne sag foreligger omstændighe-der, der giver grundlag for at fastsætte en højere straf end minimumsstraffen påfængsel i 1 år.”

siddelsen skulle henføres under våbenlovens § 10, stk. 1, og ikke straffelovens §192 a, stk. 1, nr. 1.Rigsadvokaten anførte for så vidt angår spørgsmålet om strafudmåling i lighedmed den første sag, at der også efter lovændringen i 2009 skal ske en gradueringaf straffen efter omstændighederne ved overtrædelsen. Rigsadvokaten anførte vi-dere om omstændighederne i den konkrete sag, at der var tale om besiddelse afen pistol med ammunition i en lejlighed, hvor pistolen blev opbevaret uforsvar-ligt, og hvor der fandtes yderligere ammunition, og at pistolen var anskaffet påstrafbar vis. Rigsadvokaten fandt derfor, at straffen skulle fastsættes til fængsel iikke under 1 år og 3 måneder. Den tiltalte gjorde principalt gældende, at forhol-det ikke var omfattet af straffelovens § 192 a, stk. 1, nr. 1, og at straffen derforskulle nedsættes. Såfremt retten fandt, at forholdet var omfattet af § 192 a, stk. 1,nr. 1, pegede den tiltalte på en række formildende omstændigheder, herunder atpistolen var anskaffet med henblik på selvforsvar på baggrund af en konkret be-grundet frygt, at pistolen ikke havde været uden for lejligheden, og at han boedealene i lejligheden. Et flertal på 4 ud af 7 dommere i Højesteret fandt, at forholdetrettelig var henført under straffelovens § 192, stk. 1, nr. 1, og udtalte følgendevedrørende straffastsættelsen:”Straffen for et tilfælde som det foreliggende må som udgangspunkt fastsættestilfængsel i 1 år, der er minimumsstraffen for overtrædelse af § 192 a, stk. 1, nr. 1.Vi finder, at der ikke er omstændigheder, der kan begrunde en fravigelse af detteudgangspunkt.”

3.2.6. Straffen for uagtsomt manddrab og uagtsom betydelig legemsbeskadi-gelse i forbindelse med spirituskørsel og søvnkørselBåde med lov nr. 380 af 6. juni 2002 om ændring af straffeloven, retsplejelovenog færdselsloven (Skærpelse af straffen for voldtægt, vold, uagtsomt manddrab,uagtsom betydelig legemsbeskadigelse, forsætlig fareforvoldelse, biltyveri, grovforstyrrelse af ro og orden, menneskesmugling og menneskehandel mv.) og lovnr. 559 af 24. juni 2005 om ændring af straffeloven (Skærpelse af straffen foruagtsomt manddrab og uagtsom betydelig legemsbeskadigelse i forbindelse medsærlig hensynsløs kørsel) blev straffen for overtrædelse af straffelovens § 241 omuagtsomt manddrab og § 249 om uagtsom betydelig legemsbeskadigelse skærpetfor så vidt angår overtrædelser, der sker i forbindelse med spirituskørsel og sær-lig hensynsløs kørsel.Højesteret har fået forelagt to sager, hvor spørgsmålet om strafudmåling i lyset afde nævnte strafskærpelser er blevet behandlet.Iden ene sagvar den tiltalte fundet skyldig i overtrædelse af straffelovens § 241og en række færdselslovsbestemmelser, herunder § 54, stk. 2, bl.a. om kørsel i entilstand, hvor føreren på grund af mangel på søvn er ude af stand til at føre køre-tøjet på betryggende måde (UfR 2010.2195 H). De nærmere omstændigheder isagen er, at den tiltalte den 30. marts 2008 kl. ca. 9 om morgenen faldt i søvn isin bil under kørslen, og at hun derved kørte over i den modsatte vejbane, hvorhun frontalt påkørte en modkørende bil. Føreren af den modkørende bil afgikøjeblikkeligt ved døden som følge af de kvæstelser, han pådrog sig ved sammen-stødet.Retten i Århus fandt den tiltalte skyldig i overensstemmelse med tiltalepunkterneog fastsatte straffen til fængsel i 3 måneder. Førerretten frakendtes endvidere i 2år. Vestre Landsret fandt tillige den tiltalte skyldig i overensstemmelse med tilta-lepunkterne. Landsretten henviste bl.a. til, at den tiltalte ved sin kørsel under deanførte omstændigheder (hun havde ikke sovet i væsentlig grad i ca. 24 timer)havde tilsidesat væsentlige hensyn til færdselssikkerheden med alvorlig skade påperson og ting til følge. Landsretten fandt derimod ikke, at der var tale om særlighensynsløs kørsel. Landsretten fastsatte på den baggrund og under henvisning tilforarbejderne til strafskærpelsesloven fra 2002 straffen til fængsel i 10 måneder.75

Byrettens dom vedrørende førerretsfrakendelsen blev stadfæstet. Sagen blev her-efter anket til Højesteret af den tiltalte, der påstod formildelse. Anklagemyndig-heden påstod skærpelse. Højesteret anførte i sine præmisser til dommen bl.a. føl-gende:”På ulykkestidspunktet befandt tiltalte sigpå grund af mangel på søvn i en sådantilstand, at hun var ude af stand til at føre bilen på fuldt betryggende måde. Ulyk-ken indtraf ved, at hun faldt i søvn og mistede kontrollen over bilen, som kørteover i den modsatte kørebanehalvdel og her stødte sammen med den modkørendebil og yderligere en bil. Der er ikke oplysninger om, at hendes kørsel på et tidlige-re tidspunkt havde været påvirket af søvnmangel, og der er heller ikke oplysningerom, at hun inden ulykken havde mærket søvnen presse sig på.Højesteret tiltræder, at tiltaltes kørsel ikke kan anses for en sådan bevidst til-sidesættelse af hensynet til andres sikkerhed, at den kan karakteriseres som særlighensynsløs.I forarbejderne til lov nr. 380 af 6. juni 2002 om ændring af bl.a. straffelovens§ 241 om uagtsomt manddrab er det anført, at normal straffen i sager om uagtsomtmanddrab ved spirituskørsel skal være fængsel i 10-12 måneder. Anklagemyndig-heden har gjort gældende, at bemærkningerne i forarbejderne om straffen vedovertrædelse af straffelovens § 241 i forbindelse med overtrædelse af færdselslo-vens § 54, stk. 2, skal forstås således, at normalstraffen generelt også skal værefængsel i 10-12 måneder i disse tilfælde. Færdselslovens § 54, stk. 2, omfatterimidlertid tilfældegrupper af meget forskellig karakter, hvoraf nogle, men ikke al-le, kan sidestilles med spirituskørsel, og forarbejderne udelukker efter Højesteretsopfattelse ikke, at der tages hensyn hertil ved straffastsættelsen.Det foreliggende tilfælde af overtrædelse af færdselslovens § 54, stk. 2, kan ik-ke sidestilles med spirituskørsel, og Højesteret finder, at straffen for overtrædelseaf straffelovens § 241 mv. passende kan fastsættes til fængsel i 4 måneder. Der erikke grundlag for at gøre straffen betinget.”

Højesteret tiltrådte endvidere, at der skete ubetinget frakendelse af førerretten i 2år.Iden anden sagblev den tiltalte fundet skyldig i overtrædelse af straffelovens §§241 og 249 om uagtsomt manddrab og uagtsom betydelig legemsbeskadigelsesamt overtrædelse af en række bestemmelser i færdselsloven (UfR 2009.183 H).De konkrete omstændigheder i sagen var, at den tiltalte den 21. oktober 2005omkring kl. 5 om morgenen efter at have drukket spiritus, så han havde en pro-mille på 0,63, i et lyskryds foretog et venstresving med en lastbil. Herved sketeder sammenstød med en personbil, der kom kørende i modsat retning, og førerenaf personbilen og dennes passager afgik umiddelbart herefter ved døden som føl-ge af de skader, de blev påført i forbindelse med påkørslen. Yderligere en passa-

ger i personbilen fik bl.a. brud på venstre overarm, underarm og hånd, brud på etpar ribben og mindre lungekontusion på venstre lunge. Tekniske undersøgelserviste, at personbilen kørte med en hastighed af 100-112 km/t, hvor der var ha-stighedsbegrænsning på 70 km/t.Retten i Glostrup fandt den tiltalte skyldig i overensstemmelse med alle tiltale-punkterne og fastsatte straffen til fængsel i 8 måneder, hvoraf 5 måneder blevgjort betinget. Den tiltalte frakendtes endvidere førerretten i 5 år fra endelig dom.Ved fastsættelse af straffen lagde byretten vægt på, at den tiltalte var spirituspå-virket, samt at den modkørende bil kørte med en hastighed af 100-112 km/t.Østre Landsret fandt ligeledes den tiltalte skyldig i overensstemmelse med tilta-lepunkterne. Straffen blev forhøjet til fængsel i 1 år (2 ud af 6 voterende stemtefor stadfæstelse af byrettens strafudmåling). Byrettens dom stadfæstedes i øvrigt.Ved strafudmålingen pegede flertallet i skærpende retning på, at kørslen var be-gået i forbindelse med spirituskørsel, og at der ved ulykken blev dræbt 2 personerog en person blev alvorligt kvæstet. I formildende retning pegede flertallet på, atmodparten havde kørt med en hastighed på 100-112 km/t., og at den tiltaltespromille var på 0,63.Sagen blev herefter anket til Højesteret af den tiltalte med påstand om frifindelse,subsidiært formildelse. Anklagemyndigheden påstod skærpelse af straffen. Høje-steret anførte følgende i præmisserne til dommen:”Efter det hændelsesforløb, som byretten og landsrettenhar lagt til grund, er tiltal-te som fører af en stor skraldebil kørt ind i krydset Roskildevej/Roholmsvej meden hastighed af 22-28 km/t. og har foretaget svingning til venstre uden forinden atholde stille, hvilket medførte, at han i krydset stødte sammen med en modkørendeFiat Punto, hvis fører uanset en hastighedsbegrænsning på 70 km/t. kørte med enhastighed af 100-112 km/t. i uheldsøjeblikket. Ved sammenstødet blev to personerdræbt, og en person blev tilføjet betydelig legemsskade.Højesteret tiltræder, at tiltalte ved sin kørsel har udvist en sådan grad af uagt-somhed, at han–ud over spirituskørsel med en promille på 0,63–er skyldig iovertrædelse af færdselslovens § 26, stk. 6, samt straffelovens § 241 og § 249, ogat han har tilsidesat væsentlige hensyn til færdselssikkerheden, jf. færdselslovens§ 125, stk. 1, nr. 1.Det fremgår af forarbejderne til straffelovens § 241 og § 249, at straffen foruagtsomt manddrab i forbindelse med spirituskørsel i normaltilfældene skal fast-sættes til fængsel i 10-12 måneder, og at straffen for uagtsom betydelig legemsbe-skadigelse i forbindelse med spirituskørsel i normaltilfældene skal fastsættes til77

fængsel i 2-5 måneder. Det fremgår endvidere, at det angivne strafniveau vil kun-ne fraviges i op- eller nedadgående retning, hvis der i den konkrete sag foreligger iøvrigt skærpende eller formildende omstændigheder.Ved straffastsættelsen i den foreliggende sag må det som anført af landsrettentillægges betydning i skærpende retning, at tiltalte er fundet skyldig i uagtsomtmanddrab af to personer og uagtsom betydelig legemsbeskadigelse af en person. Iformildende retning må der lægges vægt på den lave alkoholpromille og på, atkørselsfejlen må tilskrives et øjebliks uopmærksomhed. Der må endvidere læggesvægt på, at Fiat Puntoens høje hastighed kan have haft betydning for ulykkesfor-løbet.Efter en samlet vurdering af disse omstændigheder finder Højesteret, at straffenpassende kan fastsættes til fængsel i 6 måneder.Under hensyn til de samme omstændigheder finder Højesteret, at frakendelses-tiden kan fastsættes til 3 år, der regnes fra landsrettensdom.”

4. Domstolenes og Dommerforeningens høringssvar over lovfor-slag med angivelser vedrørende strafniveauetDomstolenes kernefunktion i forbindelse med løsning af retstvister og idømmelseaf straf er at bedømme beviserne og anvende jus på det beviste faktum, altså atsammenholde retskilder som f.eks. love og forarbejder med konkrete hændelses-forløb med henblik på at kunne afsige dom. Da domstolenes funktion såledesforudsætter anvendelse af de regler, som vedtages i Folketinget, har domstoleneselvsagt en væsentlig interesse i, hvordan ny lovgivning udformes, og domstole-ne har derfor også gennem tiden benyttet anledningen i forbindelse med høringerover lovforslag til at fremkomme med bemærkninger.Domstolenes høringssvar i anledning af ny lovgivning er selvfølgeligt konkretudformet i lyset af det enkelte lovforslags indhold, men bl.a. lovgivningsmagtenstilkendegivelser om fremtidige strafniveauer i bemærkninger til lovforslag er etemne, som de senere år ofte har været omhandlet i domstolenes eller Dommer-foreningens høringssvar. Nedenfor gennemgås en række eksempler herpå.

sænkning af strafniveauet på området med gennemgående en tredjedel i forholdtil de straffe, der på daværende tidspunkt idømtes. Det fremgår af bemærkninger-ne til lovforslaget, at forslaget skulle ses i sammenhæng med en hovedtendens,der på daværende tidspunkt havde gjort sig gældende i de senere års kriminalpo-litik i retning af en begrænsning i anvendelsen af frihedsstraf, og i sammenhængmed alvorlige kapacitetsproblemer i kriminalforsorgen.Den Danske Dommerforening anførte bl.a. følgende i sit høringssvar vedrørendelovforslaget:”Dommerforeningen vil ikke tage afstand fra tanken om nedsættelse af længden afde ubetingede frihedsstraffe for berigelsesforbrydelser. En nærmere analyse afspørgsmålet ville imidlertid meget sandsynligt vise, at generel- og/eller special-præventive grunde talte for, at nedsættelsen ikke blev forholdsmæssigt lige storfor alle straffe.Hvis der heller ikke midlertidigt, indtil spørgsmålet har kunnet overvejes nøje-re, kan findes andre løsninger på det aktuelle kapacitetsproblem, har foreningenimidlertid ikke indvendinger imod, at man generelt søger straffene nedsat med”gennemgående” en tredjedel”

Østre Landsret fandt under henvisning til den kapacitetsmæssige situation ikkegrundlag for at udtale sig imod, at der søgtes gennemført en sænkning af strafni-veauet. Østre Landsret nærede dog principielle betænkeligheder ved, at en sænk-ning af strafniveauet gennemførtes som en pludselig, ved lovens ikrafttræden,meget kraftig reduktion af strafniveauet, og landsretten lagde endvidere vægt på,at der ikke i forbindelse med en nedsættelse af strafniveauet skete en udjævningaf forskellene mellem straffene for henholdsvis de mildere og grovere former forkriminalitet. Vestre Landsret anførte i sit høringssvar, at det havde været ønske-ligt, om der forud for fremsættelse af et lovforslag som dette var tilvejebragt ennærmere analyse og vurdering af retspraksis med henblik på at finde de tilfælde-grupper, hvor der kunne være særlig grund til lempelser, således at domstolenederved fik en vejledning om gennemførelsen af strafnedsættelsen. Landsrettenfandt således, at en anvisning om en generel sænkning af strafudmålingerne medgennemgående en tredjedel var klart utilstrækkelig i så henseende, og henviste iden forbindelse til, at det formentligt var uundgåeligt, at virkningen i praksis villeblive forskelligartet og præget af tilfældigheder. En række byretter gjorde ligele-des bemærkninger i anledning af lovforslaget. Holdningen var generelt afvisendeover for nedsættelsen af strafniveauet–både under henvisning til, at straffeni-

4.2. Lovændringen vedrørende grov vold i 1997Formålet med lovforslag nr. L 145 (1996-97) om ændring af straffeloven, våben-loven og lov om restaurations- og hotelvirksomhed mv. (Skærpelse af straffen forsærlig grov vold og for besiddelse af knive og slagvåben, sikkerhedsmæssigekrav til restaurationers indretning mv.) var en massiv og bred indsats mod vold,der skulle sikres ved, at voldskriminalitet skulle tages i opløbet gennem en sam-let, koordineret indsats over for den enkelte ved både sociale, præventive ogstraffende virkemidler. Et af elementerne i loven var en skærpelse af straffen forde groveste tilfælde af vold, og det var herom anført i bemærkningerne, at straf-fen–inden for de dagældende strafferammer–skulle forhøjes med gennemgå-ende 1 år i de sager, hvor der på daværende tidspunkt blev idømt fængsel i over 1år. Med loven skærpedes endvidere straffen for ulovlig besiddelse af kniv på of-fentligt sted og ulovlig besiddelse af slag- og stødvåben, og lovforslagets be-mærkninger indeholdt også herom ganske detaljerede angivelser vedrørendestrafniveauet.Den Danske Dommerforening anførte bl.a. følgende i en udtalelse om lovforsla-get:”Dommerforeningen finder, at der i bemærkningernetil de omhandlede lovforslagikke er taget tilstrækkeligt hensyn til domstolenes muligheder og behov for atkunne vurdere den enkelte sag under hensyn til dens særlige omstændigheder ogat fastsætte og afbalancere den konkrete straf i forhold til straffastsættelsen på be-slægtede områder og strafniveauet i almindelighed.(…)Dertil kommer, for så vidt angår det foreliggende lovforslag, at virkningerne afden forudsatte strafskærpelse i bestemte situationer ikke i praksis kan begrænsestil disse. Der kan således næppe fastsættes nogen klar grænse, hvor man kan for-øge for de tilfælde, der ligger over grænsen, men lade den blive uændret for dem,der ligger under. Der vil være en glidende overgang mellem f.eks. de tilfælde,hvor man i dag idømmer fængsel i 1 år, og dem, hvor man idømmer fængsel i 1 år3 måneder, og det vil være urimeligt og i strid med almindelig umålingspraksis,hvis man fremover i det første tilfælde stadig skulle idømme 1 år, men i det andet

4.3. Lovændringen vedrørende uagtsomt manddrab mv. i 2005Formålet med lovforslag nr. L 161 (2004-05, 2. samling) om ændring af straffe-loven (Skærpelse af straffen for uagtsomt manddrab og uagtsom betydelig le-gemsbeskadigelse i forbindelse med særlig hensynsløs kørsel) var at opnå enskærpelse af straffen for uagtsomt manddrab og uagtsom betydelig legemsbeska-digelse i forbindelse med særlig hensynsløs kørsel, således at strafniveauet vardet samme uanset om en overtrædelse blev begået i forbindelse med spirituskør-sel eller i forbindelse med særlig hensynsløs kørsel.Af Den Danske Dommerforenings høringssvar over et udkast til lovforslagetfremgår bl.a. følgende:”Dommerforeningen lægger vægt på, at det i lovudkastet er understreget, at fast-sættelse af straf i det enkelte tilfælde fortsat vil bero på domstolenes konkretevurdering af sagens samtlige omstændigheder, og at de i lovudkastet angivnestrafniveauer kan fraviges i op-eller nedadgående retning.”

”forslaget til affattelseaf straffelovens § 81 a, hvorefter straffen for en rækkestraffelovsovertrædelser kan forhøjes indtil det dobbelte, hvis lovovertrædelsenhar baggrund i en ”bandekrig”, findes at være overflødig. At grove forbrydelser,som begås under sådanne omstændigheder, at uskyldige personer dræbes ellerkommer i fare, skal straffes hårdt, er en selvfølgelighed, der ikke bør gøres tilgenstand for lovgivning. Bestemmelsens indhold kunne i stedet indgå i en instrukstil anklagemyndigheden, som herefter på traditionel vis kunne søge de ønskedestraffe idømt ved domstolene.Tilsvarende synspunkter gør sig gældende for så vidt angår den foreslåede af-fattelse af straffelovens § 192 a, stk. 1, hvorved strafferammen for visse overtræ-delser af våbenloven m.v. forhøjes fra fængsel i 4 år til fængsel i 6 år. Forslagetfremkommer mindre end et år efter bestemmelsens indsættelse i straffeloven, ogbestemmelsen har således kun fundet anvendelse i ganske få sager.Samtidig indføres en minimumsstraf på fængsel i 1 år i den nævnte bestemmel-se. Det fremgår af bemærkningerne, at regeringen vil anmode Straffelovrådet omat vurdere bl.a. spørgsmålet om minimumsstraffe. Det forekommer derfor besyn-derligt, at man–uden at afvente, at Straffelovrådet på ny udtaler sig om dettespørgsmål–nu agter at indføre minimumsstraf netop i denne bestemmelse ogderved bryde sammenhængen i straffeloven, hvor minimumsstraffe indtil nu kunfindes i få, meget alvorlige forbrydelser.Dommerforeningen skal på denne baggrund henstille, at forslaget ikke gen-nemføres.”

Østre Landsret har vedrørende indførelse af minimumsstraf anført følgende i sithøringssvar:”Straffeloven indeholder kun ganske få bestemmelser med et strafminimum forfængselsstraf, der afviger fra det faste minimum på 7 dage.I udkastets bemærkninger er det blandt andet anført, at regeringen vil anmodeStraffelovrådet om fremadrettet at vurdere det principielle spørgsmål om, på hvil-ken måde lovgivers ønske om at tilkendegive, hvordan straffen for visse lovover-trædelser bør være i typesituationer, mest hensigtsmæssigt kan udtrykkes i lov-givningen med respekt for domstolenes rolle som den dømmende magt, der harden endelige afgørelse om skyld og straf i hver enkelt konkret sag. Straffelovrådetvil i den forbindelse skulle vurdere spørgsmålet om minimumsstraf.Straffelovrådet har senest behandlet spørgsmålet i betænkning nr. 1424/2002om straffastsættelse og strafferammer.Straffelovrådet udtalte i betænkningen (side 164) med henvisning til rådets tid-ligere udtalelser i betænkning nr. 1099/1987, at det fortsat er rådets opfattelse, atforhøjede fængselsminima som udgangspunkt bør afskaffes, og at man i alminde-lighed bør afstå fra at indføre nye forhøjede strafminima. Rådet anførte i den for-bindelse, at det meget ofte vil være vanskeligt for lovgivningsmagten på forhåndat overskue den variation af tilfælde, som kan komme til at foreligge, og at forhø-jede minima kan føre til, at domstolene tvinges til at udmåle straffe, der i enkelttil-

fælde ikke forekommer rimelige og proportionale i forhold til den forbrydelse,som foreligger til pådømmelse.Straffelovrådet anførte endvidere (betænkningen side 165), at rådet ”er op-mærksom på, at der også ved andre forbrydelser end manddrab–f.eks. ved visseformer for vold–kan være behov for fra lovgivers side på en tydelig måde atmarkere forbrydelsens grovhed. Det bør dog efter rådets opfattelse ikke ske i formaf anvendelse af forhøjede minima, men ved, at det i lovteksten, herunder ved an-vendelse af sidestrafferammer, i videre udstrækning søges præciseret, hvilke om-stændigheder ved den enkelte forbrydelse der ved strafudmålingen skal tillæggesskærpende betydning.”Som anført i bemærkningerne til lovudkastet rejser indførelse af minimums-straffe en række vanskelige principielle spørgsmål.Som anført af Straffelovrådet vil det således ofte være vanskeligt for lovgiv-ningsmagten på forhånd at overskue den variation af tilfælde, som kan komme tilat foreligge.Et strafminimum på 1 år i forslaget til straffelovens § 192a, stk. 1, vil såledeskunne føre til, at domstolene tvinges til at udmåle straffe, der i enkelttilfælde ikkeforekommer rimelige og proportionale i forhold til den forbrydelse, som forelig-ger til pådømmelse.Den ønskede strafskærpelse kan–som generelt beskrevet i ovennævnte be-tænkning side 165–opnås på anden måde.Landsretten skal på den baggrund fraråde, at der indsættes en ny bestemmelseom minimumsstraf i straffelovens § 192a, stk. 1.Landsretten har ikke bemærkninger til, at Straffelovrådet anmodes om på ny atudtale sig om blandt andet spørgsmålet om minimumsstraffe. Men dette initiativsammenholdt med de erkendte vanskelige principielle spørgsmål, som indførelseaf minimumsstraffe rejser, understreger væsentligheden af, at der ikke på nuvæ-rende tidspunkt gennemføres hastelovgivning med minimumsstraffe, men at over-vejelser herom sker i lyset af Straffelovrådets fornyededrøftelser.”

Der er imidlertid også visse lovovertrædelser, typisk inden for speciallovgivnin-gen, der er af ganske ensartet karakter, og som i øvrigt foreligger i et betydeligtomfang. Som der nærmere er redegjort for ikapitel 2,afsnit 2.2, er der eksemplerpå, at lovgivningsmagten i sådanne tilfælde har valgt at fremkomme med endogmeget detaljerede tilkendegivelser om strafniveau i bemærkninger, herunder ivisse tilfælde at udfærdige egentlige bødekataloger over strafniveauer. Domsto-lene ses ikke at have indvendinger mod en sådan praksis.Således har Den Danske Dommerforening i forbindelse med høringen over detlovforslag (L 41), der lå til grund for lov nr. 230 af 4. april 2000 om ændring afstraffeloven (Udvidet brug af samfundstjeneste og betingede domme med vilkårom alkoholistbehandling for spirituskørsel), og som indeholdt detaljerede angi-velser vedrørende den fremtidige sanktionspraksis, udtalt følgende:”Foreningen er enig i, at det kunne give anledning tilprincipielle betænkelighe-der, at lovforslagets bemærkninger indeholder præcise anvisninger, som ikkefremgår af lovteksten, om området for den nye sanktionspraksis og dennes nær-mere indhold. Da forslaget imidlertid angår et stort antal sager af ofte ensartetindhold, og da det er af væsentlig betydning, at praksis fra starten ligger nogen-lunde fast, har Dommerforeningen ikke bemærkninger til, at man i dette tilfældehar anvendtfremgangsmåden.”

I forbindelse med høring over det lovforslag (L 7), der ligger til grund for lov nr.363 af 24. maj 2005 om ændring af færdselsloven (Sanktionsfastsættelse i sagerom spirituskørsel mv.), og som bl.a. indeholdt en forenkling af sanktionssystemetfor spiritus- og promillekørsel og kørsel i frakendelsestiden, herunder præciseangivelser af strafniveau i form af egentlige bødekataloger, har Østre Landsret ogVestre Landsret tilsluttet sig forenklingen af sanktionssystemet og ikke gjort be-mærkninger til angivelserne vedrørende det fremtidige strafniveau. Den DanskeDommerforening har ligeledes tilsluttet sig forenklingen af sanktionssystemet.I forbindelse med høringen over det lovforslag (L 201), der lå til grund for lov nr.526 af 6. juni 2007 om ændring af lov om euforiserende stoffer (Højere bøder inarkosager), og som ligeledes indeholdt et egentligt bødekatalog, fandt hverkenØstre Landsret, Vestre Landsret eller Den Danske Dommerforening anledning tilat fremkomme med bemærkninger til lovforslaget. Den Danske Dommerforeningbemærkede dog, at foreningen havde noteret sig:

1. NorgeDet norske justitsministerium har oplyst, at udviklingen i Norge i de senere år ergået i retning af mindre brug af mindstestraf og en øget brug af synspunkter i for-arbejderne om, hvad lovgivningsmagten mener bør været et normalstraffeniveaufor den pågældende forbrydelse.Den mindre brug af mindstestraf kommer særligt til udtryk i forarbejderne til dennye norske straffelov (Ot.prp. nr. 90 (2003-2004)), hvor der om mindstestraf an-føres følgende:”11.5Særskilt minstestraff11.5.1 Generelt om minstestraff11.5.1.1 Alminnelig og særskilt minimumStraffebudene angir hvilken straff som maksimalt kan anvendes. Derimot er detvanligvis ikke fastsatt noen minstestraff utover lovens generelle minstestraff på 14dager, jf. straffeloven § 17 første ledd bokstav a. Departementet foreslår å videre-føre denne ordningen.Den alminnelige minstestraffen var tidligere 21 dager. Blant annet på bakgrunnav synspunkter i kriminalmeldingen (St.meld. nr. 104 (1977-78)), anbefalte Straf-felovkommisjonen i delutredning I side 237-238 å senke straffen til 14 dager. Det-te var i tråd med konklusjonene fra en utredning i regi av Nordisk Strafferettsko-mité (som ble avgitt 19. april 1983). Kommisjonen anbefalte også på side 16-17 idelutredning I at reduksjonen ble gjennomført straks, og dette ble fulgt opp iOt.prp. nr. 62 (1983-84) side 1-8 og lov 12. april 1985 nr. 18.Siktemålet med reformen var å redusere bruk av fengselsstraff. Lovgiverne latil grunn at den preventive effekt først og fremst var knyttet til at det ble idømtubetinget fengsel, og ikke så mye til lengden, iallfall når minimum ikke gikk lave-re enn 14 dager. Reduksjonen til 14 dager skulle også gi mulighet for en mernyansert straffutmåling. Departementet ønsket imidlertid ikke å gå lavere enn 14dager, for eksempel til 7 dager, i frykt for at dette kunne lede til at en kort ubetin-get fengselsstraff erstattet betinget fengsel og bot.Straffelovkommisjonen går i delutredning V side 142 og delutredning VII side149-150 inn for å videreføre 14 dager som alminnelig minimum.Departementet

slutter seg til dette forslaget. Verken i praksis eller i høringsrunden er det frem-kommet opplysninger som tyder på at grensen bør endres.11.5.1.2 Oversikt over minstestraffer i gjeldende rettGjeldende straffelov har 36 paragrafer som gir anvisning på en minste fengsels-straff som overstiger den ordinære minstestraffen. I §§ 148, 152 a og 217 er det toalternative minstestraffer i hver paragraf, slik at det totale antall bestemmelser omsærskilt minstestraff er 39. Det er disse særskilte minimumsstraffer det siktes tilmed betegnelsen «minstestraff».Minstestraffene for fengsel i de enkelte straffebudene er fordelt på følgendemåte:2 måneder–1 bestemmelse: § 136 (forvolde oppløp)6 måneder–2 bestemmelser: § 168 (falsk anklage) og § 217 (unndra mindre-årige omsorg i utuktig øyemed)1 år–12 bestemmelser: § 89 (handle mot Norges tarv i forhandlinger), § 90(åpenbare hemmeligheter), § 94 (forbund med siktemål å avsløre hemmelighetermv.), § 104 (forbund med sikte på å forandre forfatningen mv.), § 149 (fjerneredskaper og redningsmidler når omfattende ulykke har inntruffet eller truer), §152 (forgifte drikkevann mv.), § 153 (tilsette gift mv. til varer ment for alminneligomsetning), § 157 (omsette «falske»/virkningsløse legemidler), § 169 (falsk an-klage som leder til soning av fengselsstraff), § 217 (unndra mindreårige under 14år omsorg i utuktig øyemed), § 223 (grov frihetsberøvelse) og § 234 («spedbarns-drap»)2 år–10 bestemmelser: § 93 (forfalske eller ødelegge dokument av betydningfor rikets sikkerhet mv.), § 101 (vold mot Kongen), § 110 (bevisst uriktige dom-fellelser mv.), § 117 (ulovlig fullbyrding av dødsstraff), § 148 (mordbrann), § 151a (kapring), § 152 a (behandling av atomavfall som volder fare for menneskeliv),§ 192 (voldtekt), § 195 (seksuelt misbruk av barn) og § 231 (grov legemsbeskadi-gelse)3 år–4 bestemmelser: § 86 (landssvik), § 162 (særlig grov narkotikaforbrytel-se), § 174 (pengefalsk) og § 243 (fremkalle en hjelpeløs tilstand med død eller be-tydelig skade til følge)5 år–7 bestemmelser: § 84 (påføre Norge krig eller krigshandlinger), § 98(forandre forfatningen med ulovlige midler), § 99 a (ved våpenmakt hindre myn-digheter m.fl. fra å ivareta viktige samfunnsinteresser), § 148 (mordbrann meddøds- eller betydelig skadefølge), § 152 a (behandle atomavfall med dødsfølge), §154 (spre smittsom sykdom med dødsfølge) og § 225 (bevirke slaveri)6 år–1 bestemmelse: § 233 (drap)8 år–1 bestemmelse: § 83 (søke å bringe Norge under fremmed herredømme)21 år–1 bestemmelse: § 100 (drap av Kongen eller Regenten)Mange av bestemmelsene om minstestraff har stått uendret siden straffelovenble til, og er foranlediget av andre samfunnsforhold og samfunnsproblemer enndem vi har nå. I den praktiske strafforfølgning er det i dag bare et fåtall avminstestraffene som har praktisk betydning. Dette er bestemmelsene omminstestraff for mordbrann i § 148, særlig grov narkotikaforbrytelse i § 162, falskanklage i § 168, pengefalsk i § 174, voldtekt i § 192, seksuelt misbruk av barn i §195, grov legemsbeskadigelse i § 231 og drap i § 233.

11.5.1.3 Minstestraffens formål og svakheterNår det i straffebudet fastsettes et særskilt minimum, har det gjerne to formål:Dels å vise den særskilte straffverdighet som er knyttet til angrep på de interessersom er vernet gjennom straffebudet. Dels å gi lovgiverne bedre kontroll med straf-futmålingen i de konkrete saker, særlig dersom domstolenes straffutmåling opp-fattes å være i strid med den alminnelige rettsoppfatning.Ved en generell lovgivningsprosess er det umulig å overskue alle de handlingersom vil rammes av handlingsnormen. En særskilt minstestraff er gjerne fastsatt utfra de ordinære overtredelser av straffebudet. Utenfor dette normalområdet er deten risiko for at minstestraffen blir for streng, jf. til illustrasjon avgjørelsene i Rt.2002 side 1288 og 1295, som omtales nedenfor i punkt 11.5.5. Særlig gjelder detfor handlinger i ytterkant av straffebudets anvendelsesområde og for mer periferemedvirkere. Et særskilt minimum representerer derfor en risiko for at retten tvin-ges til å avsi en straff som er strengere enn straffverdigheten av den konkretehandlingen tilsier. Påtalemyndigheten og domstolene vil imidlertid forsøke å unn-gå en slik konkret urettferdighet. Dette kan lede til dårlig begrunnede henleggelsereller frifinnelser, eller at handlingen henføres under et mindre treffende straffebudsom ikke har noen bestemmelse om særskilt minstestraff.11.5.1.4 Bruk av minstestraff de siste 20 årMed noen få unntak har man ved endringer av straffelovgivningen i de siste 20 årikke gjort bruk av minstestraffer. Tvert imot har utviklingen gått i retning av å op-pheve gjeldende minstestraffer, jf. blant annet endringslov 8. juni 1984 nr. 57 somopphevet minstestraffen på 6 måneder for ran. Verken ved vedtakelsen av terror-bestemmelsene i straffeloven § 147 a og § 147 b, «plutoniumsbestemmelsen» i §152 a eller bestemmelsen om grov miljøkriminalitet i § 152 b er det gjort bruk avminstestraffer. Under lovforberedelsen av straffeloven § 132 a–motarbeiding avrettsvesenet–ble bruk av særskilt minstestraff vurdert, men forkastet.Fra de siste to tiår finnes bare tre tilfeller hvor lovgiverne har bundet domstole-ne ved bruk av minstestraffer:Ved endringen av vegtrafikkloven § 31 annet ledd i 1988 ble det gitt veileden-de nivåer for de forskjellige påvirkningsgrader. Særlig § 31 annet ledd bokstav drepresenterer til en viss grad en minstestraff. Ved alkoholpåvirkning over 1,5promille skal straffen«som regel»være bot og ubetinget fengsel. Bindingen avdomstolene i dette tilfelle har imidlertid en helt annen bakgrunn enn vanlig er vedinnføring av minstestraffer. Siktemålet var å sørge for at straffenivået ikke ble formildt når man fjernet det firkantede og strenge nivå med bruk av ubetinget fengseli nær sagt alle promillesaker. Innføring av veiledende minstestraffer var såledesledd i en nedkriminalisering.En står dermed bare tilbake med endringene ved lov 11. august 2000 nr. 76 istraffelovens kapittel 19 om seksualforbrytelser. Lovvedtaket fulgte opp utrednin-gen fra Straffelovkommisjonens underutvalg (Seksuallovbruddsutvalget) NOU1997: 23–delutredning VI. Denne utredningen foreslo ikke noen endringer iminstestraffen for voldtekt og seksuell omgang med barn. Heller ikke departe-mentet gjorde det i Ot.prp. nr. 28 (1999-2000). Først ved behandlingen i justisko-miteen ble det under dissens foreslått å heve minimumsstraffen for voldtekt ogseksuell omgang med barn fra 1 til 2 år, jf. Innst.O. nr. 92 (1999-2000) side 12-14.Hovedsiktemålet synes å ha vært å sikre et høyere straffenivå i disse sakstyper:

«Komiteen har flere ganger påpekt at straffenivået for seksuelle overgrep liggerfor lavt, og finner grunn til å gjenta dette. Komiteen forventer at domstolene tarhensyn til lovgivers synspunkter. Komiteen viser til at mange andre typer forbry-telser medfører en betraktelig strengere straffeutmåling, blant annet synes straffe-nivået for økonomiske forbrytelser å ligge høyt i forhold til straffenivået i over-grepssaker. Komiteen vil understreke at dette kan tolkes som om økonomiskeforbrytelser er mer kritikkverdig enn overgrep mot andre personer (barn/kvinner).........Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Høyre og Senterpartiet er enigi at minstestraffer i hovedregelen bør innføres med varsomhet. Disse medlemmerviser til at Stortinget likevel i forhold til en så alvorlig kriminell handling somvoldtekt har vedtatt minstestraff. Hvilket nivå minstestraffen bør være på vil måttevurderes i det enkelte tilfelle, for eksempel er minstestraff for forsettlig drap 6 år,jf. § 233. Disse medlemmer mener det er grunn til å heve minstestraffen i § 192annet ledd fra 1 til 2 år, og fremmer følgende forslag:«§ 192 annet ledd, innledningen, skal lyde:Straffen er fengsel i minst 2 år dersom...».»Et forholdsvis betydelig mindretall var enig med flertallet i at straffenivået forde aktuelle typer overtredelser burde heves, men mente–med henvisning tilulempene ved særskilte minstestraffer–at å forhøye minimumsstraffen ikke varveien å gå.11.5.2 Bruk av minimumsstraff i de øvrige nordiske landIDanmarkforetok Straffelovrådet i perioden 1999-2002 en omfattende utredningav «Straffastsættelse og strafferammer», jf. Betænkning nr. 1424. Om minstestraf-fer uttaler rådet på side 164 følgende:«Som det fremgår af pkt. 3.1 ovenfor, har det tidligere været Straffelovrådetsopfattelse, at forhøjede fængselsminima som udgangspunkt bør afskaffes, og atdet næppe kommer på tale at indføre nye forhøjede fængselsminima. Nedsættel-sen af fængselsstraffens faste minimum fra 30 til 7 dage som følge af hæftestraf-fens afskaffelse taler næppe heller på noget område for indførelse af et særligt mi-nimum på 30 dage.Straffelovrådet er opmærksomt på, at spørgsmålet om forhøjede fængselsmi-nima i de senere år har fået en tiltagende bevågenhed i den kriminalpolitiske de-bat, og at initiativer med henblik på indførelse af forhøjede fængselsminima navn-lig har været rettet mod straffelovens voldsbestemmelser eller bestemmelser,hvori vold indgår i gerningsbeskrivelsen. Det er fortsat rådets opfattelse, at forhø-jede fængselsminima som udgangspunkt bør afskaffes, og at man i almindelighedbør afstå fra at indføre nye forhøjede fængselsminima.»Forslagene om å fjerne særskilte minstestraffer i den danske straffelov, slikStraffelovrådet foreslo i betenkning 1424, ble fulgt opp ved lovvedtak 31. mars2004. Minstestraffen på 5 år for drap ble ikke fjernet, men det var heller ikkeforeslått av Straffelovrådet.SverigeogFinlandhar tradisjonelt hatt mindre vide strafferammer og et ve-sentlig større innslag av minstestraffer enn Danmark og Norge. ISverigeer detimidlertid i gang en utvikling i retning av mindre bruk av særskilte straffemini-mum, jf. SOU 1986:14 Påföljd for brott. Erkjennelsen av at minstestraffer i enkel-te tilfeller vil lede til strengere straff enn handlingens straffverdighet tilsier, har

også gitt seg utslag i lempningsbestemmelser i brottsbalken, jf. 29 kap. 3 § andrestycket hvor det bestemmes at:«Om det är uppenbart påkallat med hänsyn til brottets straffvärde, får dömas tillindrigare straff än som är föreskrivet för brottet.»Finlandfastholder sitt prinsipp med standardiserte strafferammer hvor særskil-te minimum inngår. Det opereres med seks skalaer, og det er bare for de to stren-geste at minimum ligger over bøter, h.h.v. 4 måneder til 4 år fengsel, og 2 år til 10år fengsel. Etter en lovrevisjon som trådte i kraft 1. januar 2004, åpner imidlertidogså finsk straffelov for å fravike det fastsatte minimum i en rekke tilfeller (straf-flagen 6 kap. 8 §, jf. 6 og 7 §§). Et av kriteriene er at det på grunn av ekstraordi-nære forhold finnes spesiell grunn til å idømme en lavere straff (strafflagen 6 kap.8 § 1 mom. nr. 5).11.5.3 Straffelovkommisjonens forslagSpørsmålet om bruk av minstestraff har vært vurdert i fire av Straffelovkom-misjonens delutredninger. Et gjennomgående trekk er en utpreget skepsis til brukav særskilte minstestraffer ut over straffelovens alminnelig minimum.I delutredning I side 238-239 uttaler kommisjonen:«Etter Straffelovkommisjonens syn bør det vurderes å oppheve enkelte av lo-vens særskilte minstestraffer. Bare ved spesielt alvorlige forbrytelser–for eksem-pel voldtekt, forsettlig drap og de grove narkotikaforbrytelser–kan det væregrunn til å understreke forbrytelsens grovhet ved å sette en minstestraff.»I delutredning VI, NOU 1997: 23 Seksuallovbrudd, side 20-22 (på side 20) ut-taler Seksuallovbruddsutvalget blant annet:«Utvalget kan ikke se at dagens lovgivning har ført til økt behov for å utvideområdet for minstestraffene i straffeloven kapittel 19 og heller ikke for forhøyelseav minstestraffene. Minstestraff er et meget inngripende virkemiddel, som børforbeholdes de groveste overgrepene som voldtekt og seksuell omgang med barn.Utvalget foreslår å opprettholde minstestraffen for slike overgrep.»Anbefalingen fra delutredning VI om å avstå fra endringer ble ikke fulgt vedbehandlingen i Stortinget, jf. foran i punkt 11.5.1.4.Delutredning VII behandler forholdet mellom lovgiverne og domstolene gene-relt på side 143-144 og spørsmålene knyttet til minstestraff på side 149-151.Kommisjonen er generelt skeptisk til at lovgiverne skal styre straffutmålingenmed det formål å oppnå strengere straff på et bestemt område. Det pekes her påsvakhetene ved minstestraffene. Kommisjonen mener at heller ikke henvisningentil den alminnelige rettsfølelse kan begrunne minstestraffer. For det første er det etbetydelig lekmannsinnslag i domstolene som bidrar til å bringe den alminneligerettsfølelse inn i rettssalen, og det er ikke gitt at lovgiverne i større utstrekning ennet betydelig antall fag- og lekdommere representerer denalminneligerettsfølelse.Kommisjonen foreslår likevel ikke en fullstendig frihet for domstolene (side 144):«En fullstendig frihet for domstolene til å ilegge en hvilken som helst fengsels-straff for et hvilket som helst lovbrudd er ikke nødvendig eller ønskelig. En be-grensning i hvor strenge straffer domstolene skal kunne idømme står etter kom-misjonens syn i en helt annen stilling enn ulike begrensninger i hvor milde strafferdomstolene skal kunne utmåle. En øvre strafferamme for fengselsstraff foreslås ialle straffebudene i utkastet.»

Straffelovkommisjonen fremholder at av bestemmelser med en særskiltminstestraff i gjeldende straffelov, er 13 inntatt i straffelovens kapittel 8 og 9, ogsåledes vurdert i NOU 2003:18 (delutredning VIII), jf. nedenfor. Straffelovkom-misjonen er delt i synet på minimumsstraffer. Et mindretall–to av kommisjonensmedlemmer–foreslår at straffeloven ikke skal inneholde noe særskilte minimum.Kommisjonens flertall foreslår å opprettholde minstestraff for vanlig og grovtdrap og for grov seksuell omgang med barn. Flertallet mener at minstestraff er ennødvendig verdimarkering i forhold til disse lovbrudd, som retter seg mot straffe-lovens mest alvorlige krenkelser av liv og legeme og derfor alltid vil være sværtalvorlige. Ett medlem av flertallet vil med den samme begrunnelse også beholdeminstestraffen for grov brannstiftelse (dagens § 148).Delutredning VIII (Lundutvalget), NOU 2003: 18 Rikets sikkerhet, behandlerpå side 86 minstestraffene for bestemmelsene i gjeldende straffelov kapittel 8 og9, til sammen 13 tilfeller av særskilt minimum. Lund-utvalget referer hovedtrek-kene i Straffelovkommisjonens delutredning VII om minstestraffer, og slutter segtil synspunktene der. Utvalget uttaler deretter med sikte på tilsvarende straffebe-stemmelser i sitt utkast til kapittel 17 om vern av Norges selvstendighet og forfat-ning, freden og andre grunnleggende nasjonale interesser i den nye straffeloven:«Bestemmelsene i utkastet til kapittel 17 omfatter noen av straffelovgivningensmest alvorlige lovbrudd. Dette kunne tale for minstestraff i flere av bestemmelse-ne. To forhold taler imidlertid mot minstestraffer i kapittel 17. Dels legger utval-get til grunn at mange av bestemmelsene i utkastet har et stort spenn i straffver-dighet, slik at det kan tenkes mindre alvorlige overtredelser selv av straffebud somverner meget vesentlige interesser. Et eksempel er landssvik, jf. utkastet §§ 17-9og 17-10. Selv for grov overtredelse kan det tenkes å foreligge omstendighetersom innebærer at straffen bør settes relativt lavt. I forlengelsen av dette leggerutvalget vekt på at man har begrenset erfaring med den typen overtredelser somvidereføres i utkastet til nytt kapittel 17 i straffeloven–ikke minst for overtredel-sestyper som er [u]aktuelle under dagens rådende forhold. Man har således et dår-lig grunnlag for å fastsette en eventuell minstestraff.Utvalget foreslår etter dette ingen bestemmelser om minstestraff.»11.5.4 Høringsinstansenes synStraffelovkommisjonens forslag om minstestraff er kommentert av flere hørings-instanser. Noen uttrykker seg generelt, og andre i tilknytning til de enkelte kapit-telskisser. Høringsinstansene uttalelser etterlater ikke noe entydig bilde av synetpå minstestraffer.Den Norske AdvokatforeningogNorsk forening for kriminalreform(KROM)støtter mindretallet i Straffelovkommisjonen og går inn for å oppheve alle særskil-te minstestraffer.Agder lagmannsrettslutter seg til forslagene fra Straffelovkommisjonens fler-tall.Riksadvokatenstøtter forslaget om minstestraff for drap, men mener atminstestraffene for seksuallovbrudd ikke bør videreføres, fordi dette vil skape enubalanse i forhold til andre tilsvarende alvorlige handlinger. Riksadvokaten frem-holder at det bør vurderes om det også bør være minstestraff for overtredelse avbestemmelsene i lovutkastet kapittel 16 (krigsforbrytelser mv.). Et tilsvarende syn

er fremholdt avUtenriksdepartementet,men uten at det fremsettes noe konkretforslag om en minstestraff.Politidirektoratet, Oslo politidistrikt, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)ogIncestsenteret for menn (IFM)gir uttrykk for at de minstestraffer som er inn-ført for voldtekt og seksuelle overgrep mot barn, bør videreføres og ikke oppheveseller reduseres.JURKuttaler:«Kommisjonen hevder at faren ved minstestraff er at den kan tvinge domstole-ne til å avsi dommer de finner urimelig strenge. For å unngå urimelige resultaterkan det tenkes at domstolene og påtalemyndighetene nedsubsumerer forholdet tilet mildere straffebud.JURK mener likevel at lovgiver burde forsikre seg om at slike forbrytelser bur-de få en minstestraff. Det er som nevnt tidligere her snakk om graverende kren-kelser mot den krenkedes integritet. Av den foreliggende rettspraksis har JURKikke tillit til at domstolene vil avsi straffer som står i forhold til den forbrytelsesom er begått. Dette hensynet må veie tyngre enn faren for nedsubsumering fradomstolenes og påtalemyndighetenes side.Det kan tenkes at minstestraffen i sjeldne tilfeller kan gi urimelige strengestraffer. Hvis minstestraffen på to år tas bort, vil imidlertid bare den ordinæreminstestraffen på 14 dager gjøre seg gjeldende. JURK mener at dette er altfor lavti forhold til forbrytelsens alvorlige krenkelse. Signaleffekten av dette vil etterJURKs mening være uheldig. Minstestraffen på to år er en viktig markering av al-vorlighetsgraden av denne type forbrytelse av hensyn til den krenkende og denalminnelige rettsfølelse. Forbrytelsens alvorlige, nedverdigende og krenkende ka-rakter må igjen understrekes. Dette er etter JURKs mening så viktig at det må veietyngre enn momentet om urimelige strenge straffer.Etter dette mener JURK at minstestraffen på to år skal opprettholdes i utk § 28-2.»Redd Barnagir uttrykk for det samme vedrørende seksuelle overgrep mot barn.Straffelovkommisjonens forslag om å oppheve minstestraffen på 3 år for blantannet pengefalsk og særlig grove narkotikalovbrudd har ikke møtt motstand underhøringen.Politiets Fellesforbundforeslår at det innføres minstestraffer av varierendelengde for grove voldshandlinger mot politiet og grove angrep på rettsvesenet.I delutredning VII om rikets sikkerhet (Lund-utvalget) foreslås ikke minste-straffer i utkastet til kapittel 17. Disse forslag har vært gjenstand for særskilt hø-ring, og har ikke møtt motstand fra høringsinstansene.11.5.5 Departementets vurdering11.5.5.1 Videreføring av eksisterende minstestrafferDepartementet slutter seg i det vesentlige til Straffelovkommisjonens syn på brukav minstestraffer. Ved utarbeidelsen av straffelovens spesielle del vil derfor bareet begrenset antall av de minstestraffer som finnes i gjeldende straffelov, bliforeslått videreført. Etter departementets syn er det ingen hensyn som tilsier atman ved utarbeidelsen av en ny moderne straffelov skal avvike fra den langvarigetendens å gå bort fra bruk av minstestraffer. I vurderingen er det også lagt vekt påat Straffelovkommisjonen med to forskjellige sammensetninger og supplert medSeksuallovbruddsutvalget og Lund-utvalget (delutredning VI og VIII)–som tilsammen utgjøre en betydelig strafferettslig kompetanse–uten unntak har tatt til

ordet for en reduksjon eller fullstendig avskaffelse av særskilte minstestraffer.Også blant høringsinstansene har det vært bred støtte for å redusere bruken avminstestraff.For departementet er det viktig å understreke ulempene ved særskilteminstestraffer, nemlig risikoen for at straffen blir urimelig streng, for at rettenforetar en gal subsumsjon eller frifinnelse eller for at påtalemyndigheten uriktighenlegger saken for å unngå et urimelig resultat. Disse ulemper trekkes også fremi våre naboland, jf. den danske betænkning nr. 1424 (København 2002) om Straf-felovrådets betænkning om straffastsættelse og strafferammer side 163-73.Illustrerende eksempler fra norsk rettspraksis er avgjørelsene i Rt. 2002 sidene1288 og 1295. Begge avgjørelsene gjaldt saker hvor den forhøyde minstestraff på2 års fengsel i voldtektsbestemmelsen i straffeloven § 192 kom til anvendelse.Begge de domfelte hadde hatt samleie med kvinner som på grunn av beruselse ogsøvn var ute av stand til å motsette seg samleiet, men uten at de domfelte haddefremkalt kvinnenes tilstand med det for øye å ha samleie med dem. Straffen blesatt til henholdsvis 2 år og 6 måneder og 2 år og 1 måned, men i begge dommerble 1 år av straffen under dissens 3-2 gjort betinget. Tvilsspørsmålene i sakene varbåde knyttet til om saker av den aktuelle karakter lå innenfor det område hvorjustiskomiteen hadde ment at to års minstestraff var på sin plass, og uansett omstraffverdigheten i de konkrete tilfeller var så stor at det var riktig å reagere medto år ubetinget fengsel.Fra tiden med minstestraff på 2 år for gjentatte grove tyverier kan avgjørelsen iRt. 1958 side 434 tjene til illustrasjon. En alkoholavhengig fisker ble dømt til 2 årog 1 måned fengsel i det vesentlige for tyveri av kompassprit. Høyesterett uttalteat minstestraffen «virker særlig høyt og kanskje noe på siden av det som nærmesthar vært formålet med bestemmelsen». Høyesterett anbefalte benådning og op-phold i helseanstalt.Betenkeligheten ved bruk av særskilte minstestraffer påvirkes av i hvilken gradlovgivningen gir adgang til å fravike minstestraffen. Departementet foreslår i ut-kastet § 80 bestemmelser om dette. Som en sammenfatning kan en si at bestem-melsen gir adgang til å fravike en minstestraff når det foreligger særskilte forholdknyttet til gjerningspersonens skyld eller skyldevne (tilregnelighet), når gjer-ningspersonen har hatt en perifer rolle eller når handlingen er utført i en situasjonsom ligger på grensen til en rettsstridsutlukkende omstendighet (nødver-ge/nødrett). Med det meget begrensede antall minstestraffer som departementetforeslår videreført, og som alle gjelder meget alvorlige lovbrudd, finner departe-mentet ikke grunn til å foreslå en mer generell nedsettelsesbestemmelse, slikStraffelovkommisjonen har foreslått i sitt utkast til § 14-1 annet ledd. I tilfellerhvor minstestraffen vil være urimelig streng, og hvor heller ikke nedsettelses-grunnene i lovutkastet § 80 er anvendelig, antas det tilstrekkelig at domstolenekan gjøre deler av straffen betinget.Å fastsette i hvilke straffebud det skal gis bestemmelser om minstestraff, erførst og fremst en oppgave ved utarbeidingen av straffelovens spesielle del. De-partementet finner det likevel hensiktsmessig å signalisere allerede nå i hvilke til-feller en har til hensikt å foreslå et særskilt minimum. Sett på bakgrunn av Straffe-lovkommisjonens forslag, høringen og de senere års kriminalpolitiske klima, an-ser departementet det som uaktuelt å oppheve alle bestemmelser om særskiltminstestraff, slik et mindretall i Straffelovkommisjonen går inn for. Men det er

også uaktuelt å gjøre bruk av særskilte minstestraffer i vesentlig større utstrekningenn i gjeldende lovgivning.Som et overordnet synspunkt mener departementet at minstestraff bør forbe-holdes alvorlige angrep på de mest beskyttelsesverdige interesser: livet, den sek-suelle integritet og rettsstaten.På den annen side er det særlig grunn til forsiktighet med å innføre eller oppret-tholde minimumsstraffer for overtredelser hvor man har–eller kan forventes å få–så få saker at noe normalnivå ikke er eller kan bli etablert, jf. delutredning VIII.Dette synspunkt vil med styrke gjelde bestemmelsene om krigsforbrytelser mv. iny straffelov. Departementet er ikke uten forståelse for riksadvokatens høringsut-talelse, hvor det tas til ordet for å innføre minstestraff for slike forbrytelser. Detkan fremstå som inkonsekvent at den som gjør seg skyldig i ett drap, skal ha enminstestraff på 6 år, mens det ikke gjelder noen slikt minimum for den som erskyldig i folkemord. Når departementet til tross for dette ikke går inn for å foreslåminstestraff for folkemord mv., er det særlig lagt vekt på at overtredelser av dissebestemmelser i stor utstrekning vil være forøvet av mange i fellesskap. Forskjelleni straffverdighet mellom handlingene til de reelle hovedgjerningspersoner og demest perifere medvirkere kan være stor, og innebærer at en minimumsstraff kanbli urimelig streng for medvirkerne. For ordinære drap er flere gjerningspersonermed svært ulik straffverdighet langt sjeldnere, og når det forekommer, kan straff-nedsettelsesregelen i § 80 bokstav c anvendes. For overtredelse av bestemmelsenom krigsforbrytelser mv. vil slike perifere medvirkere nok være vanligere.Departementet vil ikke i denne omgang gi uttrykk for synspunkter på om straf-febud om angrep på Norges sikkerhet og forfatning, bør ha et særskilt minimum.Dette spørsmålet har vært utredet i delutredning VIII (NOU 2003: 15 Rikets sik-kerhet). En gjennomgåelse av høringsuttalelsene viser at utvalgets forslag om åoppheve minstestraffen ikke har møtt motstand.Etter departementets syn er det særlig aktuelt å vurdere å videreføre følgendeav de minstestraffer vi har i dag:Drap og grovt drap–gjeldende § 233 første og annet ledd–med en minstestraffpå seks år, slik det også er foreslått av Straffelovkommisjonen.Voldtekt–gjeldende § 192–med en minstestraff på to år, selv om kommisjonenikke går inn for dette.Grov seksuell omgang med barn under 14 år–gjeldende § 195–med enminstestraff på to år, slik kommisjonen også foreslår.Grov brannstiftelse–gjeldende § 148 første ledd annet straffalternativ–med enminstestraff på fem år (som i dag) eller to år, slik et mindretall i kommisjonensgår inn for.Grove narkotikalovbrudd, som i dag har minstestraff på 3 år for overtredelsersom anses som særlig grove, selv om kommisjonen ikke går inn for dette.Det synes å være forholdsvis bred enighet om å opprettholde minstestraffen påseks år for drapsforbrytelsene. Minstestraff er her en nødvendig verdimarkør, ogforbrytelsene vil normalt være så grove (straffverdige) at det er uaktuelt å settestraffen lavere. Departementet vil derfor gå inn for at denne minstestraff viderefø-res når straffelovens spesielle del utarbeides. Den samme argumentasjon kan ogsåbrukes i forhold til grov seksuell omgang med barn under 14 år. Den etablerteminstestraff på to år bør videreføres i en ny straffelov.

Straffeloven § 217 inneholder i dag en bestemmelse om den som i utuktigøyemed unndrar barn foreldrenes omsorg. Bestemmelsen har en minstestraff påenten 6 måneder eller 1 år, avhengig av om barnet er over eller under 14 år. Itilgjengelig rettspraksis synes bestemmelsen ikke brukt–iallfall ikke i nyere tid–og den foreslås heller ikke opprettholdt av Straffelovkommisjonen. Skulle tilfellersom paragrafen tar sikte på forekomme, vil bestemmelsene om grov frihetsberø-velse, eventuelt også forsøk på seksuelt misbruk, komme til anvendelse. Departe-mentet finner derfor ikke grunn til å vurdere minstestraff for en bestemmelse til-svarende § 217.For voldtekt til samleie har man lenge hatt en minstestraff på ett år, som vedlovvedtak 11. august 2000 ble forhøyet til to år samtidig som normen ble utvidet,jf. foran. Straffelovkommisjonen er enstemmig i sitt forslag om ikke å videreføreminstestraffen her. Fra enkelte høringsinstanser har dette standpunkt møtt motbør,og en viser blant annet til uttalelsen fra Juridisk rådgivning for kvinner, gjengittforan i punkt 11.5.4.De to dommer fra Høyesterett i 2002 som er nevnt ovenfor, viser etter depar-tementets syn at utvidelsen av voldtektsbegrepet i kombinasjon med en forhøyetminstestraff, ikke var uproblematisk. Med den forholdsvis massive kritikk som ilang tid har vært rettet mot straffutmålingspraksis i voldtektssaker, fremstår det li-kevel som uaktuelt å fjerne minstestraffen på to år kort tid etter vedtakelsen.Eventuelle konkrete urimeligheter må i tilfelle finne sin løsning i praksis, slikdommene nevnt foran er eksempel på.Mordbranntilfeller som ender med tap av menneskeliv, vil regelmessig lede tilflere års fengsel. En brann som er anlagt med kunnskap om at menneskeliv kan blisatt i fare, representerer et slik alvorlig angrep at det faller innenfor den gruppelovbrudd som departementet mener kan berettige bruk av minstestraff. Avgjørel-sen inntatt i Rt. 1993 side 1032 viser imidlertid at det i praksis kan forekomme til-feller med betydelig forskjeller i straffverdighet selv om det juridisk sett dreier segom et tilfelle av forsettlig ildspåsetting. I den nevnte dom uttaler Høyesterett blantannet:«Jeg tilføyer at minstestraffen etter straffeloven § 148, sett i forhold til straffe-rammen etter straffeloven § 151, ikke er tilpasset den flytende grense det i praksiskan være mellom forsettlige og uaktsomme forbrytelser.»Det er derfor også argumenter for å unngå minstestraff for denne lovovertre-delse, slik flertallet i Straffelovkommisjonen går innfor. Departementet har likeveletter en samlet vurdering kommet til at det bør opprettholdes en minstestraff på 2år for grov brannstiftelse, slik det også er foreslått av mindretallet i Straffelov-kommisjonen.Departementet går dessuten inn for å opprettholde en minstestraff for de mestalvorlige narkotikalovbruddene. Gjeldende straffelov § 162 deler narkotikaforbry-telsene i tre; vanlig, grov og særlig grov, og fastsetter en minstestraff på 3 år forde særlig grove. Straffelovkommisjonen foreslår en todeling; vanlig og grov.Hvordan loven vil bli utformet på dette punkt må det tas nærmere standpunkt tilunder utarbeidelse av proposisjonen om straffelovens spesielle del.11.5.5.2 Minstestraff for særlig grov motarbeiding av rettsvesenetDepartementet har foran lagt til grunn at bruk av særskilt minstestraff skal reser-veres for handlinger med en særlig straffverdighet. I tillegg bør overtredelsene av

bestemmelsen være så vidt mange at det har etablert seg et normalnivå som densærskilte minstestraff kan ta utgangspunkt i. Det siste er likevel ikke like påkrevdhvis anvendelsen av minstestraffen kan knyttes til objektive og kvalifiserende kri-terier som nær sagt alltid vil innebære at en straff på minstestraffens nivå er beret-tiget og forholdsmessig.Departementet er av den oppfatning at de mest graverende former for motar-beiding av rettsvesenet–som innebærer alvorlige angrep på rettsstaten–har enslik særlig straffverdighet og kan antas å forekomme så vidt hyppig at bruk avminstestraff er berettiget. Minstestraff ble riktignok ikke foreslått da straffebudetble vedtatt i 2000. Utviklingen i ettertid har imidlertid vist at en minstestraff herkan være både nødvendig og forsvarlig. Departementet har derfor til hensikt å fo-reslå at det overfor slike lovbrudd anvendes en minstestraff. Den nærmere gren-sedragning for når minstestraffen bør komme til anvendelse, hvilket nivå den børligge på, og hvordan regelen lovteknisk bør utformes, vil det bli tatt stilling til vedutformingen av straffelovens spesielle del. En finner det likevel hensiktsmessig al-lerede her å gi en skisse av minstestraffens mulige anvendelsesområde.Slik departementet ser det, er det særlig grunn til å vurdere minstestraff for mo-tarbeiding av rettsvesenet i to tilfeller: Når lovbruddet skjer som ledd i virksomhe-ten til en organisert kriminell gruppe, og når handlingen gjennomføres ved brukav våpen med stort skadepotensiale.Når enorganisert kriminell gruppevelger å bruke vold, trusler mv. for å mo-tarbeide rettsvesenet, har handlingene preg av å være en «virksomhetsstrategi».Gruppen er ikke bare villig til å begå planlagt kriminell virksomhet (narkotika-smugling, spritsmugling, ran mv.), men har også en voldsstrategi for hvordan denskal unnslippe strafforfølgning om virksomheten blir oppdaget. Gruppen tar medandre ord sikte på i alle sammenhenger å stå over loven. De grunnkrav som settestil et godt strafferettslig og straffeprosessuelt rettssystem, krever effektive mottil-tak overfor slik virksomhet.De to mest sentrale grunnkrav er at systemet evner å treffe riktige avgjørelser,og at det virker tillitvekkende. I forhold til den fornærmede og allmennheten vilkravet om riktig avgjørelse innebære at lovverket og rettssystemet er utformet,dimensjonert og utstyrt med slike midler og «fullmakter» at det evner å forebyg-ge, avdekke og forfølge kriminell virksomhet. Derigjennom ytes borgerne og sam-funnet den nødvendige beskyttelse. Når den primære kriminelle virksomhet inn-bærer krenkelse av andre private, kan det også i menneskerettskonvensjonene(den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og FN-konvensjonen om sosia-le og politiske rettigheter (SP)) ligge et krav om at krenkelsene kan forfølgesstrafferettslig ved domstolene (positive forpliktelser/sikringsplikter). Det er grunntil å anta at straffbare handlinger forøvet av en organisert kriminell gruppe i størregrad skjer etter forutgående kost/nytte-betraktninger enn tilfellet er for annen kri-minalitet. Dette innebærer at en minstestraff for grov motarbeiding av rettsvesenetkan ha en ikke helt ubetydelig preventiv effekt. I så fall bidrar minstestraffen til åeffektivisere den konvensjonsforankrede sikringsplikt.Den tillitvekkende side er nært knyttet til det foranstående, idet det må gjøressynlig for allmennheten at rettsystemet gir den nødvendige beskyttelse, og at in-gen tillates å «stå over loven». For hensynet til den sosiale ro i samfunnet, og gan-ske spesielt for tilliten til rettsystemet, er det av avgjørende betydning at det ikkeskapes grunnlag for mistanke om at visse kriminelle grupperinger «ikke røres». Å

markere handlingens straffverdighet med en særskilt minstestraff kan være ett til-tak i denne sammenheng.Når departementet mener at minstestraff også bør komme til anvendelse pådem somtruer med eller anvender våpen med stort skadepotensialesom middeltil å unndra seg strafforfølgning, har dette sammenheng med at vi har et retts-system hvor aktørene i liten grad er utstyrt med eller er gjenstand for fysiskesikringstiltak. Å opprettholde dette er svært ønskelig. Det bidrar både til å dempefrykten i samfunnet, og til å gjøre kontakten mellom rettssystemets profesjonelleaktører og publikum lettere. Et rettssystem som er basert på en slik åpenhet ogtilgjengelighet, er imidlertid svært sårbart overfor personer som er villige til å mo-tarbeide systemet ved bruk av våpen med stort skadepotensiale, for eksempel sky-tevåpen.Å true med våpen eller avfyre skudd mot strafforfølgningens aktører som mid-del til å unndra seg rettsforfølgning, er i seg selv en meget alvorlig handling. Etterdepartementets oppfatning er det vanskelig å se at det her kan forkomme slikeformildende omstendigheter at en minstestraff på et fornuftig nivå vil virke urime-lig.Det vil selvsagt påvirke straffutmålingen betydelig i skjerpende retning om dettrues med eller gjøres bruk av våpen som middel til å overtre bestemmelsen ommotarbeiding av rettsvesenet. Å fastsette en særlig minimumsstraff vil derfor nep-pe ha nevneverdig betydning for den utmålte straff og for straffenivået. Overforrettssystemets aktører signaliserer det imidlertid at de i denne funksjon har krav påen særlig sterk beskyttelse av sin psykiske og fysiske integritet, og at samfunnet ervillig til å bruke inngripende midler for å bidra til dette. Over tid kan en slik syn-bar vilje til å beskytte aktørene ha betydning for rekrutteringen og aktørenes viljetil å utsette seg for den risiko som kan være forbundet med strafforfølgning over-for visse miljøer.Som det er fremhevet foran i tilknytning til organisert kriminell virksomhet, erdet grunn til å tro at handlinger som rammes av bestemmelsen om motarbeidingav rettsvesenet, i en viss grad er gjenstand for gjerningspersonens forutgåendeoverveielse. En minstestraff for de tilfeller hvor det brukes våpen med stort ska-depotensiale kan derfor antas å ha en viss preventiv virkning. Er derimot våpen-bruken mer impulspreget, kan minstestraffen ha den motsatte virkning. Har gjer-ningspersonen skutt, vet han at han er sikret for eksempel minst ett år ubetingetfengsel. Da kan dette bli et motiv for ytterligere voldsanvendelse med det formål åsikre at pågripelse ikke skjer. Departementet legger likevel til grunn at i mange til-feller–og kanskje i dem som det er størst grunn til å bekjempe–har de som harutstyrt seg med skytevåpen eller et annet våpen med stort skadepotensiale, tenktover i hvilke situasjoner og til hvilke formål de vil bruke det, og at de preventivevirkninger derfor vil være de dominerende.Strafferammen i gjeldende straffelov § 132 a er 14 dager til 5 år, eventuelt 10år når det foreligger særdeles skjerpende omstendigheter. Straffelovkommisjonentar i delutredning VII side 297 til ordet for en betydelig reduksjon av rammene,men departementet finner ikke grunn til å komme nærmere inn på maksimums-straffen i denne forbindelse.Illustrerende straffutmålingspraksis for motarbeiding av rettsvesenet er spar-som, blant annet som følge av at det fremmes forholdsvis få «rene» tilfeller forretten. Det ligger i sakens natur at trusler mv. ofte fremsettes i tilknytning til ver-

serende straffesaker, og derfor oftest kommer til pådømmelse sammen med «pri-mærforbrytelsen». Den strengeste «rene» avgjørelse er avsagt av Høyesterett i Rt.2003 side 871 og gjaldt en person som på handlingstiden var knapt 18 år. Hanhadde ved gjentatte anledninger kommet med grove trusler (om bruk av kniv ogskytevåpen) for å få et vitne til å endre en forklaring vitnet hadde avgitt i en sakmot den domfeltes kamerat. Høyesterett skjerpet straffen til 1 år ubetinget fengselog uttalte:«Det er en viktig offentlig interesse å verne aktørene i rettssaker mot å bli utsattfor trusler eller represalier. Bruk av trusler og vold mot vitner har vært ansett somet økende problem, og bestemmelsen i straffeloven §132 a, som ble tilføyd vedlov 28. juli 2000 nr. 73, tok sikte på å dekke et behov for en bestemmelse somblant annet direkte vernet vitnebeviset. Det er nærmere redegjort for bakgrunnenfor bestemmelsen i kjennelsen i Rt. 2002 side 846. Det fremgår her at det var avsentral betydning for de lovgivende myndigheter at straffenivået for trusler ogvold mot aktørene i rettssaker, ble betydelig skjerpet.»For øvrig synes nivået å ligge fra ca. 90 dager og oppover for handlinger avden karakter som straffeloven § 132 a primært tar sikte på. Det følger av det for-anstående at det ikke har noen hensikt å sette en minstestraff lavere enn 1 år. Påden annen side bør den neppe settes så høyt som 2 år, iallfall ikke hvis man ogsåvil la minstestraffen omfatte de tilfeller hvor det bare er truet med, men ikke be-nyttet våpen med stort skadepotensiale, for eksempel løsnet skudd.Også i forhold til den organiserte kriminalitet kan det synes hensiktsmessig ik-ke å sette minstestraffen høyere enn 1 år. Her er man på et område hvor den enkel-te deltakers straffverdighet kan variere betydelig innenfor den samme handling.Settes minstestraffen høyere enn 1 år, er det derfor en risiko for at personer meden mer perifer rolle i «motarbeidingssaken» kan bli ilagt en uforholdsmessigstreng straff. En minstestraff som stadig gjøres delvis betinget, eller hvor man mågjøre bruk av lempingsregler,er ikke heldig.”

Med hensyn til anvisninger om strafudmåling i forarbejder kan eksempelvis hen-vises til Ot.prp. nr. 22 (2008-2009), hvoraf bl.a. fremgår (pkt. 6.3.4.3, 6.4.4.2,6.5.4.2):”6.3.4.3 Skjerping av straffen for kroppskrenkelse og grov kroppskrenkelseGenerelt om skjerping av straffen for voldslovbruddVold anses i dag som et markant samfunnsproblem. Kriminalstatistikken viser atdet har funnet sted en betydelig økning i antall reaksjoner mot voldslovbrudd. Dethefter imidlertid visse svakheter ved kriminalstatistikken når det gjelder spørsmå-let om utviklingen har gått i retning av mer rå og brutal vold. Inndelingene ivoldslovbrudd er for lite nyansert til at de kan underbygge en slik konklusjon, ogfor kroppskrenkelsene fremgår det ikke noe om de uforsettlige følgene. Det gene-relle inntrykket er imidlertid at utviklingen har gått i retning av stadig råere ogmer brutal vold.Både for fornærmede og pårørende, men også for samfunnet ellers, har dissevoldslovbruddene store konsekvenser. For fornærmede vil det ofte være snakk omstore helsemessige virkninger, både av somatisk og psykisk karakter, men også

økonomiske konsekvenser i form av for eksempel tapt arbeidsinntekt og behov formaterielle tilpasninger i hverdagen. For samfunnet som sådant bidrar voldslov-bruddene til økt utrygghetsfølelse i befolkningen, og til redusert livsutfoldelse oglivskvalitet. Bekjempelse av vold er derfor en prioritert oppgave for regjeringen.I Soria Moria-erklæringen (side 69) uttaler regjeringen at den som ledd i krimi-nalitetsbekjempelsen har som målsetning å skjerpe straffenivået for bestemte ty-per lovbrudd. Grov vold er en av disse. Dette er også uttalt i forslaget til første delav spesiell del i straffeloven 2005, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007-2008) side 24.Grov vold er et vidtfavnende begrep. Svært mange, og til dels ulike, forøvel-sesmåter og skadefølger omfattes av det som i dagligtale omtales som grov vold.Spørsmålet om skjerpet straff for grov vold er særlig aktuelt for den uprovosertevolden som er utøvd i det offentlige rom. Den typiske gatevolden som utspilles itilknytning til opphold på utesteder eller i taxikøer, og hvor det ikke eller i sværtbegrenset grad foreligger et hendelsesforløp som forklarer råskapen, befinner seg ikjerneområdet for den voldsutøvelse det ønskes skjerpet straff for.Den forståelse av grov vold som her er antydet, har vært styrende for departe-mentets utvalg av rettspraksis for å illustrere typetilfeller av voldsutøvelse det øn-skes skjerpet straff for. Det er imidlertid vanskelig å utlede noe med sikkerhet omdet alminnelige straffenivået fra rettspraksis. Konkrete omstendigheter av objektivog individuell karakter påvirker straffastsettelsen i den enkelte sak, og Høyesterettuttaler seg sjeldent om hva som bør være det alminnelige straffenivået. Departe-mentet har derfor valgt å antyde den ønskede straffskjerpingen dels på bakgrunnav uttalelser fra Høyesterett om hva som antas å være det alminnelige straffeni-vået for enkelte voldshandlinger, og dels gjennom enkeltsaker for å illustrere type-tilfeller av voldsutøvelse som straffen bør skjerpes for. Bestemmelsene omvoldslovbrudd dekker imidlertid et betydelig antall forøvelsesmåter og skadeføl-ger, og departementet må begrense seg til å antyde den ønskede straffskjerpingenfor de mest typiske forøvelsesmåtene. En slik angivelse av ønsket straffenivå erimidlertid ikke ment å gjøre straffutmålingen mer statisk og detaljregulert. Straf-fastsettelsen vil som før bero på en konkret vurdering, hvor både skjerpende ogformildende omstendigheter må tas i betraktning, hvilket innebærer at det i detenkelte tilfelle kan begrunnes å sette straffen under eller over det som angis somutgangspunkt for straffastsettelsen. Departementets angivelse av straffenivå er hel-ler ikke ment å begrense utviklingen i straffenivået. Straffastsettelsen skalgjenspeile den til enhver tid rådende oppfatning om hva som er riktig straff. For-slaget er derfor ikke ment å rokke ved straffutmålingens dynamiske og utviklendekarakter. Tilsvarende gjelder også for de øvrige angivelsene av ønsket straffskjer-ping i forslaget her.Straffutmålingspraksis kan variere noe mellom Høyesterett og underinstansene.Departementet legger imidlertid til grunn at i den grad Høyesterett har gitt en an-visning, så følger underinstansene denne. Departementet har derfor i hovedsakbegrenset utvalget av rettspraksis til avgjørelser av Høyesterett. Selv om forslagether knytter seg til straffeloven 2005, gjør departementets oppfatninger om behovfor skjerping av straffen seg tilsvarende gjeldende for utmåling av straff innenforde strafferammer som følger av straffeloven 1902. Departementet ønsker derfor atlovgiverens signaler om straffskjerping i forslaget her følges opp før straffeloven2005 har trådt i kraft, og eventuelt slik at det skjer en gradvis oppjustering. Tilsva-rende gjelder for de øvrige forslag om straffskjerping i forslaget her.

Før departementet går nærmere inn på dagens straffenivåer, finner en grunn tilå bemerke at enkelte påtalemessige- og prosessuelle forhold nok kan antas å hapåvirket hvilken bestemmelse et lovbrudd har blitt pådømt etter, noe som har hattbetydning både for straffenivået og for den statistiske bedømmelsen av voldskri-minalitetens omfang og alvor.Et forhold som gjør det vanskelig å få fullstendig oversikt over straffenivåetved enkelte straffebestemmelser, er at bestemmelsene nok ikke er blitt anvendt ialle tilfeller hvor det har vært anledning til det. I stedet er lovbruddet av proses-suelle grunner blitt subsumert under mildere bestemmelser. Et vel kjent eksempeler at til dels alvorlige voldslovbrudd som legemsfornærmelse med skadefølge oglegemsbeskadigelse, er blitt avgjort som forseelse med bot etter løsgjengerloven §17 (jf. Helge Røstad,Utvalgte emner i strafferetten og straffeprosessenside 216).Videre er det av betydning for vurderingen av rettspraksis at før to-instansordningen ble opphevet i 1995, kunne det hende at straffbare forhold somkunne vært pådømt etter straffeloven 1902 § 229 annet straffalternativ om arbeid-sudyktighet over 2 uker, ble nedsubsumert til § 229 første straffalternativ for åunngå at saken måtte gå direkte for lagmannsretten med lagrette.En tilsvarende tilbøyelighet til påtalemessig nedsubsumering har i noen gradskjedd fra straffeloven 1902 § 229 til § 228. I de senere år er imidlertid «behovet»for nedsubsumering blitt mindre fordi politiet har fått betydelig utvidet påtale-kompetanse.En påtalemessig praksis som her beskrevet, har en kriminalstatistisk betydningved at relativt grove overtredelser er blitt pådømt etter mildere bestemmelser. Det-te har i noen grad bidratt til å skjule både omfanget av den alvorlige voldskrimina-liteten, og har medført mangelfulle beskrivelser av straffenivået ved voldslov-brudd. Dette noe nyanserte bildet av voldskriminalitetens strafferettslige bedøm-melse, danner en del av den bakgrunnen som departementet anser som nødvendigfor angi straffenivået etter de nye bestemmelser som foreslås.Selv om nedsubsumering neppe er like aktuelt i dag som følge av at løsgjenger-loven § 17 og to-instansordningen er opphevet, at straffeloven 2005 ikke innehol-der sidestrafferammer og at fornærmede har fått utvidede rettigheter som vil gjøredet mulig å påse at forholdet pådømmes etter de straffebestemmelser som bør an-vendes, mener departementet det fortsatt er et behov for skjerping av straffen forvoldslovbrudd. Dette gjelder selv om straffenivået ved voldslovbrudd er blitthøyere i løpet av de siste 20 årene.Betraktningene ovenfor om hva departementet anser som grov vold, og de for-hold som er påpekt i tilknytning til utvalget av rettspraksis og kriminalstatistiskesvakheter ved denne, gjør seg på tilsvarende måte gjeldende i departementetsdrøftelse av skjerpet straff for kroppsskade og grov kroppsskade.Heving av den øvre strafferammen for voldslovbruddStraffeloven 1902 § 232 hever den øvre strafferammen for overtredelser av straf-feloven 1902 § 228 til 231 for det tilfellet at lovbruddet er utført under særdelesskjerpende omstendigheter. For overtredelse av § 228 første ledd forhøyes straffenmed inntil 6 måneder, mens i øvrige tilfeller forhøyes straffen med inntil 3 år. Forovertredelse av § 231 kan fengsel inntil 21 år anvendes.Departementet går inn for å redusere antall straffalternativer for voldslovbrudd(…). For at det etter forslaget her skal gjelde en tilstrekkeligøvre strafferamme

som for det tilfellet voldslovbruddet pådømmes i medhold av straffeloven 1902 §§228-231, jf. § 232, er det nødvendig å heve den øvre strafferammen i forslagether. Departementets forslag om å redusere antall øvre strafferammer til totalt åtte,jf. Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) side 231, innebærer at de øvre strafferammene forenkelte voldslovbrudd etter forslaget blir høyere enn etter straffeloven 1902. Denøvre strafferammen for de ulike voldslovbruddene foreslås å være: kroppskrenkel-se (§ 271) bot eller fengsel inntil 1 år, grov kroppskrenkelse (§ 272) fengsel inntil6 år, kroppsskade (§ 273) fengsel inntil 6 år, grov kroppsskade (§ 274 første ledd)fengsel inntil 10 år og grov kroppsskade hvor det voldes betydelig skade på enannens kropp (§ 274 annet ledd) fengsel inntil 15 år. Adgangen til å idømme feng-sel inntil 21 år ved forvoldelse av betydelig skade på en annens kropp under sær-deles skjerpende omstendigheter har departementet ikke ansett nødvendig å vide-reføre da fengsel inntil 15 år anses å være en tilstrekkelig øvre strafferamme.Lovforslaget § 271For overtredelser av forslaget til § 271 mener departementet at den tradisjon ogpraksis som er etablert om fastsettelse av reaksjonens art og omfang i hovedsak ertilfredsstillende og bør videreføres med reservasjon for de kroppskrenkelser somligger i grenseområdet mot kroppsskade.For de sistnevnte tilfeller, for eksempel slag og spark som ikke fører til skade,men sterk smerte og omfattende blåmerker–se til illustrasjon Rt. 2006 side 970–er departementet av den oppfatning at straffenivået i dagens rettspraksis er forlavt. Som vist i redegjørelsenfor gjeldende rett (…), ligger straffenivået opp motubetinget fengsel i 75 dager for disse voldslovbruddene. Departementet menerstraffen for relativt uprovoserte kroppskrenkelser som ligger i grenseområdet motkroppsskade normalt ikke bør ligge under 90 dager ubetinget fengsel.Lovforslaget § 272Det er vanskelig å si noe sikkert om straffenivået for typisk overtredelse av straf-feloven 1902 § 228 annet ledd første straffalternativ. I praksis varierer nivået fra20-30 dagers ubetinget fengsel, jf. for eksempel Rt. 1993 side 371, til 120 dagersubetinget fengsel, avhengig av omstendighetene i den enkelte sak, derunder om §230 og/eller § 232 kommer til anvendelse, jf. Rt. 1995 side 1128. Lagmanns-rettspraksis fra de senere årene antyder imidlertid at straffenivået for de typiskeovertredelsene av straffeloven § 228 annet ledd første straffalternativ er fengsel iområdet 30 til 45 dager, jf. til illustrasjon LH-2006-157723 og LH-2007-61341.Departementet mener straffenivået for overtredelse av § 272 bør justeres opp slikat grove kroppskrenkelser som tidligere ble straffet i området 30 til 45 dager ube-tinget fengsel, etter forslaget her ikke bør ligge under 60 dager ubetinget fengsel.(…)6.4.4.2 Skjerping av straffen for kroppsskade og grov kroppsskadeLovforslaget § 273Straffen for mer ordinære overtredelsene av straffeloven 1902 § 229 første straf-falternativ, som for eksempel uprovoserte knyttneveslag mot fornærmedes ansikt,ligger i dag i området fengsel i 90 til 120 dager, jf. til illustrasjon Rt. 2004 side1016. For tilsvarende voldshandlinger som skal pådømmes etter lovforslaget§ 273, bør straffen i utgangspunktet ikke ligge under 5 måneder ubetinget fengsel.

Lovforslaget § 274 første leddBestemmelsen tar opp i seg straffeloven 1902 §§ 229 annet og tredje straffalterna-tiv og 231, jf 232, hvilket gjør det vanskelig å angi generelt hva straffen bør være.Det må ses hen til typetilfeller for å antyde en gradering av straffenivået. Et ut-gangspunkt for denne graderingen kan være straffutmålingspraksis knyttet til deulike straffalternativene i straffeloven 1902 §§ 229 og 231.Gjennomgangen av straffutmålingspraksis under gjeldende rett, viser at straf-fen for en ordinær overtredelse av straffeloven 1902 § 229 annet straffalternativligger i området fengsel i 90 til 120 dager for uprovosert vold i form av knyttne-veslag mot fornærmedes hode (…). Dette er etter departementets oppfatningforlavt, og bør etter lovforslaget § 274 i utgangspunktet ikke ligge under 6 månederubetinget fengsel.Det er særlig vanskelig å angi et generelt straffenivå for overtredelser av straf-feloven 1902 § 229 tredje straffalternativ, da dette alternativet spenner svært vidtog det knapt finnes avgjørelser av Høyesterett om den type voldsutøvelse depar-tementet ønsker skjerpet straff for. Departementet har derfor funnet det mest hen-siktsmessig å ta utgangspunkt i to avgjørelser for å antyde ønsket straffskjerping.Et tilfelle av helt uprovosert vold hvor fornærmede påføres betydelige skader sliksom illustrert ved avgjørelsen fra Borgarting lagmannsrett (LB-2007-152868)(…), er etter departementets oppfatning så alvorlig at straffen i utgangspunktetbørvære ubetinget fengsel i 5 år.For det tilfellet man har å gjøre med meget grove overtredelser av straffeloven1902 § 229 tredje straffalternativ, slik som illustrert ved saksforholdet i Rt. 2007side 1465, bør straffen etter departementets syn i utgangspunktet være ubetingetfengsel i 8 år for den groveste volden og 7 år for den andre som deltok i voldslov-bruddet.Lovforslaget § 274 annet leddVed forsettlig betydelig skadeforvoldelse, slik som for eksempel illustrert medavgjørelsen inntatt i Rt. 1997 side 1003(…), bør straffen etter departementetsoppfatning i utgangspunktet være 6 år ubetinget fengsel.Straffeloven 1902 § 231 omfatter også de voldshandlinger som ligger nært opptil forsettlig drap. Ved straffastsettelse for et slikt tilfelle, for eksempel illustrertved hendelsesforløpet i Rt. 1990 side 654, bør straffen etter departementets syn iutgangspunktet ligge i området 8 til 9 år ubetinget fengsel. (…)6.5.4.2 Skjerping av straffen for drapTil tross for at straffen for forsettlig drap de siste 20 årene er skjerpet, foreslår de-partementet, i tråd med målsetningen i Soria Moria-erklæringen om økt straff fordrap, at straffenivået skjerpes ytterligere.Straffen for drap begått uten at det gjør seg gjeldende særlig formildende ellerskjerpende omstendigheter, ligger i dag på fengsel i rundt 10 år, jf. Rt. 2007 side1253. Dette mener departementet er for lavt når man ser hen til at drap er det mestalvorlige voldslovbruddet, og at straffen for andre grove voldslovbrudd bør skjer-pes betydelig. Etter departementets oppfatning bør straffen for «ordinære» drap iutgangspunktet ikke settes under 12 år.

For drap hvor det gjør seg gjeldende straffskjerpende omstendigheter, vil detbero på en konkret vurdering i hvilken grad skjerpende omstendigheter skal på-virke straffastsettelsen. Sentral momenter for denne vurderingen vil blant annetvære om drapet er begått på en graverende måte, var planmessig utført, ble begåttfor å lette eller skjule et annet lovbrudd, eller ble begått for å unndra seg straff foret annet lovbrudd. Ved straffastsettelse for drap hvor det gjør seg gjeldendestraffskjerpende omstendigheter, vil straffutmålingspraksis knyttet til straffeloven1902 § 233 første og annet ledd gjøre seg gjeldende. Dette straffenivået sammen-holdt med en tilsvarende straffskjerping som for «ordinære» drap, vil danne et ut-gangspunkt for straffastsettelsen. En tilsvarende tilnærming kan legges til grunnved straffastsettelse hvor formildende omstendighetergjør seg gjeldende.”

Det norske justitsministerium har oplyst, at man i den senere tid har brugt denteknik, at man tager udgangspunkt i en konkret straffesag, som er endeligt afgjortaf domstolene, og så giver udtryk for, at straffen i en tilsvarende sag efter lovæn-dringen bør være så og så meget højere. Som eksempel på denne fremgangsmådekan nævnes Ot.prp. nr. 22 (2008-2009), hvoraf bl.a. fremgår (pkt. 7.5.3.1 og7.5.3.4):”7.5.3.1 Straffenivået etter straffeloven 1902Det er vanskelig å si noe helt generelt om straffenivået for voldtekt etter straffelo-ven 1902 § 192. Det kan imidlertid lett slås fast at straffenivået ligger i nedre sjiktav strafferammene. Det er videre vanskelig å si noe sikkert om utviklingen avstraffenivået over tid siden sakene sjelden er direkte sammenlignbare. Genereltkan det likevel sies atstraffenivået har blitt skjerpet de senere år. (…)Det er en markert forskjell i straffenivå mellom voldtekter etter straffeloven1902 § 192 første ledd bokstav a og bokstav b. Innenfor bokstav a synes over-fallsvoldtekter og voldtekter med sterk maktbruk å bli straffet strengest. I dissesakene synes straffenivået å være rundt fengsel i 4 år. I andre saker etter straffelo-ven 1902 § 192 første ledd bokstav a synes nivået å være rundt fengsel i 2 år og 8-9 måneder. I voldtekter etter straffeloven 1902 § 192 første ledd bokstav b erstraffen lavere, og det er avsagt flere deldommer (det vil si delvis betinget, delvisubetinget reaksjon, jf. straffeloven 1902 § 52).Nedenfor nevnes eksempler på straffenivået i voldtektssaker fra den senere tid.Flere voldtekterRt. 2007 side 791: Fire tilfeller av voldtekt. Vurdert anvendelse av forvaring.Fengsel i 5 år.Rt. 2007 side 347: To tilfeller av voldtekt til samleie begått i prøvetid etter so-ning av dom for seksuell omgang med to jenter under 14 år. Fellesstraff påfengseli 3 år og 9 månedersom omfattet resttiden på 1 år og 6 måneder for tidligere av-gjørelser.Rt. 2006 side 1319: Seks tilfeller av voldtekt overfor to kvinner, samt utleie avlokaler til prostitusjonsvirksomhet.Fengsel i 4 år.

Rt. 2004 side 252: Flere voldtekter til vaginalt og analt samleie og oralsex ut-ført samme dag overfor tidligere kjæreste, samt tvang til å utføre utuktige hand-linger overfor en tredjeperson.Fengsel i 5 år.Rt. 2002 side 1673: Fem voldtekter.Forvaring i 7 år.Rt. 2002 side 1701: To voldtekter av samboer, hvorav en av dem til samleie.Fengsel i 2 år og 9 måneder.Voldtekt til samleie etter straffeloven 1902 § 192 første ledd bokstav a:Rt. 2008 side 890: Voldtekt av en ung jente til samleie.Fengsel i 2 år og 8 måne-der.Rt. 2006 side 828: Voldtekt av tidligere samboer over flere timer, klar volds-og tvangsbruk. Dommen omfattet også krenkelse av besøksforbud overfor sammefornærmet og overtredelse av straffeloven § 228 første og annet ledd, jf. § 232 foret annet voldstilfelle mot en tidligere samboer. Høyesterett uttalte at straffen forvoldtekten «etter de senere års skjerpelse av straffenivået isolert sett ville værtfengsel i omkring fire år». Tatt i betraktning gjentakelse (domfelte var tidligeredømt for voldtekt i Sverige) og legemsfornærmelsen ble straffenfengsel i 5 år.Rt. 2005 side 556: Forsøk på overfallsvoldtekt. Domfelte var tidligere dømt forvoldtekt, men før han hadde fylt 18 år slik at straffeloven § 192 tredje leddbokstav c ikke kom til anvendelse, jf. straffeloven § 61 annet ledd fjerde punktum,jf. annet ledd første punktum.Fengsel i 3 år.Rt. 2003 side 1561: Voldtekt av 16 år gammel jente til oralsex og seksuell om-gang. Domfelte var en bekjent av fornærmede. Voldsbruk og trusler.Fengsel i 2år og 9 måneder.Rt. 2003 side 1248: Voldtekt til analt samleie på utested.Fengsel i 2 år og 8måneder.Rt. 2003 side 740: Voldtekt (orale og vaginale samleier over en periode på enog en halv time) av jente på 14 år og 11 måneder. Konkurrens med andre forhold,derunder straffeloven § 229, jf. § 232 og straffeloven § 127.Fengsel i 4 år.Rt. 2003 side 625: Overfallsvoldtekt. Frihetsberøvelse.Fengsel i 4 år.Rt. 2003 side 196: Voldtekt av prostituert kvinne. Betydelig voldsbruk, og for-nærmede ble nærmest lurt i en felle.Fengsel i 2 år og 6 måneder.Rt. 2002 side 1210: Overfallsvoldtekt begått av to menn.Fengsel i 5år.Voldtekt til seksuell omgang etter straffeloven 1902 § 192 første ledd bokstav a:Rt. 2005 side 149: Bruk av vold. Trusler om bruk av skarpe gjenstander og flam-mer mot fornærmedes kropp. Lengre tids mishandling av fornærmede. Tiltalte tid-ligere straffet for to voldtekter ca. ti år tilbake i tid.Fengsel i 3 år.Rt. 2003 side 496: Voldtekt av nabokvinne i hennes eget hjem.Fengsel i 2 årog 9 måneder.Voldtekt til samleie etter straffeloven 1902 § 192 første ledd bokstav b:Rt. 2005 side 663: Samleie med kvinne som ikke var i stand til å motsette seghandlingen fordi hun sov. Fornærmede og tiltalte hadde hatt erotisk kontakt tidli-gere på kvelden, herunder gjensidig oralsex, men fornærmede hadde gjort det heltklart at hun ikke ønsket samleie. Etter at fornærmede hadde sovnet, tok tiltalte avhenne trusen og førte sin penis inn i hennes vagina. Tiltalte tilsto.Fengsel i 2 år,

hvorav 90 dager ubetinget, resten betinget.Dissens 3-2. Mindretallet ville gjøreseks måneder av straffen ubetinget.Rt. 2004 side 1902: Voldtekt av 15 år gammel jente begått i fellesskap av trepersoner. Overgrepet pågikk i omkring tre kvarter. Overgrepet ble fotografert.Fornærmede ble smittet med klamydia. Formildende omstendighet at det gikklang tid fra overgrepet skjedde til saken kom opp uten at de tiltalte kunne lastesfor dette. Fengsel for tre tiltalte i2 år og 8 måneder.Rt. 2004 side 39: Voldtekt av sovende kvinne. Gjentakelsestilfelle.Fengsel i 2år og 6 måneder.Rt. 2002 side 1295: Voldtekt til samleie av 18 år gammel kvinne mens hun varberuset og sov. Dissens 3-2.Fengsel i 2 år og 1 måned hvorav 1 år og 1 månedbetinget.Rt. 2002 side 1288: Voldtekt til samleie med to kvinner som ikke var i stand tilå motsette seg dette fordi de var beruset og sov.Fengsel i 2 år og 6 måneder, hvo-rav 1 år betinget.Dissens.Voldtekt til seksuell omgang etter straffeloven 1902 § 192 første ledd bokstav b:HR-2008-1089: Voldtekt til seksuell omgang med sovende person, incest ogkrenkende seksuell atferd. Onanering i nærvær av datter over en to-års periode.Beføling av kjønnsorgan og innføring av fingre i skjede mens datteren sov.Feng-sel i 1 år og 6 måneder.Rt. 2006 side 37: En kvinne hadde holdt rundt og tatt penis til en sovende manni munnen.Fengsel i 8 måneder.Rt. 2004 side 32: Straffeloven § 192 første ledd bokstav b. En fremmed mannhadde om natten plukket opp fornærmede som var meget beruset. Fornærmedesovnet. Tiltalte førte fingeren inn i fornærmedes skjede. Deretter angret han ogavsluttet overgrepet.Fengsel i 8 måneder.Rt. 2003 side 495: Voldtekt til seksuell omgang av kvinnelig passasjer.Fengseli 2 år.(…)7.5.3.4 Straffenivået etter straffeloven 2005Med straffeloven 2005skal det etableres et nytt straffenivå for voldtekt. (…)Retningslinjene søker å angi et normalstraffenivå for utvalgte sakstyper. Mednormalstraffenivå mener departementet saker hvor det ikke foreligger spesielleskjerpende eller formildende omstendigheter. En slik angivelse av normalstraffe-nivå er ikke ment å gjøre straffutmålingen statisk eller skjematisk. Normalstraffe-nivået angir bare utgangspunktet for vurderingene–hvor på skalaen vurderingeneskal starte. Straffen skal fortsatt fastsettes etter en konkret vurdering av omsten-dighetene i den enkelte sak. Skjerpende eller formildende omstendigheter kan tilsiat straffen fastsettes over eller under normalstraffenivået.Departementets angivelse av straffenivå er heller ikke ment å begrenseutviklingen i straffenivået i tid. Også etter straffeloven 2005 trer i kraft, vil detkunne være behov for justeringer av straffenivået for å reflektere den til enhver tidrådende oppfatning av hva som er riktig straff.Normalstraffenivå for voldtekt som omfattes av minstestraffenNormalstraffenivået for voldtekt som omfattes av minstestraffen etter straffeloven2005 § 292, bør etter departementets syn ikke være under fengsel i 4 år. Som ek-

sempler på saksforhold som vil omfattes av normalstraffenivået etter straffeloven2005 § 291, jf. § 292 kan nevnes Rt. 2008 side 890 og Rt. 2002 side 1295, se refe-rat foran i punkt 7.5.3.1.Normalstraffenivået skal være det samme uavhengig av om voldtekten rammesav bokstav a, b eller c i straffeloven 2005 § 291. Lovgiver har valgt å sidestilledisse formene for voldtekt, og de bør derfor også likestilles ved straffutmålingen.Utgangspunktet er videre at straffen for en så alvorlig forbrytelse som voldtektskal være fullt ut ubetinget. Deler av straffen bør kunne gjøres betinget når det fo-religger særlige formildende omstendigheter, men bruken av adgangen til åidømme deldom etter straffeloven 2005 bør etter departementets syn snevresmerkbart inn i forhold til dagens praksis etter straffeloven 1902 § 192 første leddbokstav b, se for eksempel Rt. 2005 side 663, Rt. 2002 side 1295 og Rt. 2002 side1288.Departementet vil peke på straffeloven 2005 § 80 som angir tilfeller hvor straf-fen kan settes under minstestraffen eller til en mildere straffart. Utenfor disse til-fellene må det kreves særlige formildende omstendigheter for å fravike ut-gangspunktet om ubetinget fengsel i 4 år. I saker hvor det foreligger både formil-dende og skjerpende omstendigheter, skal det mye til før de formildende omsten-dighetene kan tilsi at normalstraffenivået kan fravikes.Der det foreligger skjerpende omstendigheter, bør straffenivået ikke være un-der fengsel i 5 år, se også retningslinjer for straffenivået for grove voldtekter etterstraffeloven 2005 § 293 nedenfor. Som eksempel på voldtekter hvor straffenivåetikke bør være under fengsel i 5 år kan nevnes Rt. 2006 side 828 (ikke medregnetpåslaget for gjentakelse) og Rt. 2003 side 625, se referat av avgjørelsene i punkt7.5.3.1 foran. Det skal videre tillegges markert vekt i straffutmålingen at voldtek-ten er begått mot en mindreårig, se for eksempel Rt. 2003 side 740 som gjaldtvoldtekt av en jente på 14 år og 11 måneder. Fra avsnitt 18 i dommen gjengis:«Det er tale om ei alvorleg valdtekt, særleg fordi krenkte var ung, men ogsåfordi det var tale om eit nokså langvarig overgrep. I den aktuelle perioden vart detutført fleire handlingar som kvar for seg ville fylle vilkåra for å kunne straffastsom valdtekt. Under overgrepet utnytta domfelte sin overlegne fysiske posisjon,likevel slik at det ikkje vart nytta vald ut over det som var ein del av valdtekta.Han uttala seg dessutan på ein truande måte. Før valdtekta fortalde han at hanhadde sete i fengsel for drapsforsøk, og at han hadde ein kamerat som sona fordrap.»Straffen, som også omfattet domfellelse for legemsbeskadigelse, vold mot of-fentlig tjenestemann, grovt tyveri og overtredelse av vegtrafikkloven, ble satt tilfengsel i 4 år. Etter straffeloven 2005 bør en tilsvarende voldtekt ikke straffestmildere enn fengsel i 5 år.Normalstraffenivå for grove voldtekter som omfattes av minstestraffenFor grove voldtekter etter straffeloven 2005 § 293 hvor minstestraffen etter § 292kommer til anvendelse, bør normalstraffenivået ikke være under fengsel i 5 år.Dette gjelder uansett om voldtektene rammes av straffeloven 2005 § 291 bokstava, b eller c. Det bør tillegges markert straffskjerpende betydning om tiltalte tidli-gere er straffet for seksuallovbrudd.Rt. 2004 side 1902 gjaldt voldtekt etter straffeloven 1902 § 192 første leddbokstav b, jf. annet ledd bokstav a, jf. tredje ledd bokstav a og d. Tre personer

voldtok i fellesskap en 15 år gammel jente som var ute av stand til å motsette seghandlingen på grunn av beruselse. Overgrepene varte i omkring tre kvarter. Detble tatt bilde under overgrepene. Fornærmede ble smittet med klamydia. Det bleansett formildende at det var gått to år og ni måneder siden overgrepet skjeddeuten at de domfelte kunne bebreides for det, og at de tiltalte fra starten av erkjentede faktiske forhold. Straffen ble satt til fengsel i 2 år og 8 måneder. Når man tarhensyn til de formildende omstendighetene i saken, mener departementet straffe-nivået i en tilsvarende sak etter straffeloven 2005 bør være fengsel i 4-5 år. Straf-fen skal i tillegg gjenspeile at overgrepene ble begått overfor en mindreårig.Rt. 2006 side 828 gjaldt en brutal, krenkende og langvarig voldtekt begått avsamboer. Domfelte var tidligere straffet for grov voldtekt ved en svensk domstol.Straffen ble satt til fengsel i 5 år. Når man tar i betraktning at normalstraffenivåetfor voldtekt etter straffeloven 2005 ikke skal være under fengsel i 4 år, bør straf-fen i et slikt tilfelle som nevnt, hvor både måten voldtekten er begått på og gjenta-kelse er skjerpende omstendigheter, være opp mot fengsel i 6 år.Rt. 2004 side 39 gjaldt voldtekt til samleie av en sovende kvinne. Domfelte vartidligere straffet for en voldtekt og et voldtektsforsøk, jf. straffeloven 1902 § 192tredje ledd bokstav c. Straffen ble satt til fengsel i 2 år og 6 måneder. Uten gjenta-kelse bør straffenivået etter straffeloven 2005 være rundt fengsel i 4 år. Med gjen-takelse bør straffen være opp mot fengsel i 5 år.Straffenivået for voldtekt til seksuell omgang som ikke omfattes av minstestraffenHevingen av straffenivået i saker som omfattes av minstestraffen må gis tilsva-rende betydning for voldtekt til seksuell omgang som ikke omfattes avminstestraffen. Det skal ikke gå noe markert skille i straffenivå mellom voldtektersom omfattes av minstestraffen og andre voldtekter. Slik er det heller ikke etterstraffeloven 1902, se for eksempel Rt. 2003 side 496 som gjaldt voldtekt til sek-suell omgang av en kvinne i hennes eget hjem hvor straffen ble fengsel i 2 år og 9måneder–som er på samme nivå som avgjørelser som gjelder voldtekt til sam-leie. Derimot kan det synes som om voldtekt til seksuell omgang etter straffeloven1902 § 192 første ledd bokstav b (tilfeller der fornærmede var ute av stand til åmotsette seg handlingen) i noen grad straffes lavere enn voldtekter til seksuellomgang etter bokstav a. Departementet understreker at det etter straffeloven 2005§ 291 ikke skal være noe skille i normalstraffenivå etter bokstav a, b eller c.Formildende og skjerpende omstendigheterNår departementet anslår normalstraffenivå for tilfeller hvor det ikke foreliggerspesielle formildende eller skjerpende omstendigheter, blir det viktig hva som skalregnes som formildende eller skjerpende omstendigheter utover det som følger avstraffeloven 2005 §§ 77 og 78. Departementet vil nedenfor kommentere enkeltetrekk i rettspraksis etter straffeloven 1902 til veiledning for hvordan vurderingenskal foretas etter straffeloven 2005.Rt. 2007 side 347 gjaldt to voldtekter av tidligere kjæreste. Ved straffutmålin-gen uttalte lagmannsretten:«Seksuell kontakt krever gjensidig aksept mellom voksne. Det var ikke tilfelleved de to samleiene, og grensene for straffbare overgrep er overskredet. Volds- ogtrusselanvendelsen var ikke grov, og overgrepene skjedde i en vanskelig bruddfa-se i et langvarig seksuelt kjærlighetsforhold.

Lovforarbeider og rettspraksis slår fast at det som generelt utgangspunkt børvises forsiktighet med å tillegge tidligere samliv vekt i formildende retning. Detvises til Rt. 2002-1701, særlig side 1703. I lys av det samlede saksforhold og dekonkrete hendelsene som kort er beskrevet, finner lagmannsretten likevel i dennesaken grunnlag for å plassere de to voldtektene i nedre sjikt av det straffbare etterstraffeloven § 192 første ledd bokstav a, jf. annet ledd bokstav a.»Når det gjelder tidligere samliv, vil departementet gjenta og understreke tidli-gere forarbeidsuttalelser om at tidligere ekteskap eller samliv ikke i seg selv nor-malt kan anses som noen formildende omstendighet. Disse omstendighetene kantvert i mot være straffskjerpende omstendigheter.Departementet vil også peke på at det at det ikke er brukt mer vold enn det somkreves etter voldtektsbestemmelsen, ikke kan være formildende og ikke kan gigrunnlag for å anse forholdet for å være i nedre sjikt av bestemmelsen. Volduto-verdet som kreves etter voldtektsbestemmelsen, skal anses straffskjerpende ogeventuelt gi grunnlag for å anvende straffebestemmelsene om vold i konkurrens.For eksempel er det i Rt. 2003 side 196 vist til at voldtekten var gjennomført ved«betydelig vold». Det fremgår av lagmannsrettens beskrivelse av faktum at for-nærmede fikk flere sår i forbindelse med at hun ble direkte slått og dessuten truk-ket tilbake og inn i semitraileren igjen da hun forsøkte å flykte. Fornærmede for-klarte at tiltalte i alle fall ved en anledning trakk henne etter håret på en megetsmertefull måte.Departementet vil videre peke på Rt. 2005 side 663 hvor bare 30 dager av enfengselsstraff på to år ble gjort ubetinget. Fornærmede og tiltalte hadde hatt forut-gående erotisk kontakt som blant annet omfattet gjensidig oralsex, men fornær-mede hadde gjort det helt klart at hun ikke ville ha samleie med tiltalte. Etter atfornærmede sovnet, førte tiltalte likevel sin penis inn i hennes vagina. Førstvote-rende uttaler først i avsnitt 10, med tilslutning fra tre dommere, at man ved lo-vendringen i 2000 førte inn i straffeloven § 192 tilfeller med svært ulik alvors-grad. Fra avsnitt 11 i dommen gjengis:«Selv om fornærmede hadde krav på at hennes nei til å ha samleie med tiltalteble respektert, mener jeg at det ved straffutmålingen i vår sak må tas hensyn tilhendelsesforløpet før det straffbare overgrepet, slik jeg tidligere har beskrevet det-te. [...] Dertil må det tas hensyn til at A [tiltalte] avga en uforbeholden tilståelse iet saksforhold der bevisbedømmelsen ellers kunne ha voldt problemer, jf. straffe-loven § 59 annet ledd.»Mindretallet på to dommere mente det måtte idømmes en strengere straff, slikat seks måneder av straffen burde gjøres ubetinget. Fra avsnitt 18 i dommen gjen-gis:«Jeg er enig med førstvoterende i at hendelsesforløpet forut for overgrepet ogdomfeltes tilståelse tilsier at det er grunnlag for å gjøre en del av fengselsstraffenpå to år betinget. Førstvoterende synes imidlertid å legge større vekt på de forut-gående seksuelle handlingene mellom fornærmede og domfelte enn det jeg menerdet er grunnlag for. Fornærmede motsatte seg før hun la seg til å sove å ha vagi-nalt samleie med domfelte. Et slikt standpunkt kan ha mange grunner, og hunhadde selvsagt krav på at dette ble respektert. Men til tross for at domfelte kjentefornærmedes standpunkt, tok han seg altså til rette med et slikt samleie mens for-nærmede lå og sov. Jeg kan–uansett forhistorien–ikke se det annerledes enn atdette innebar en grov krenkelse og tillitsbrudd overfor fornærmede. [...]»

2. SverigeDet svenske justitsministerium har oplyst, at straffen skal afspejle, hvor alvorligden forbrydelse, som tiltalte dømmes for, er. Ifølge brottsbalkens kapitel 29 § 1skal straf under hensyn til interessen i en ensartet retsanvendelse fastsættes indenfor rammen af den anvendelige strafferamme efter forbrydelsen eller den samledekriminalitets strafværdighed. Strafferammer, som angiver minimums- og maksi-mumsstraf, fastsættes derfor for alle forbrydelser. Hvis intet særskilt minimum erangivet for fængselsstraf, er minimumsstraffen 14 dages fængsel (kapitel 26 § 1).(Mulighederne for i stedet for ubetinget fængsel at idømme en betinget dom elleren foranstaltningsdom følger af særskilte lovbestemmelser og er ikke en del afstrafferammesystemet).Gennem strafferammerne giver lovgivningsmagten rammen for domstolenesstrafudmåling i enkelttilfælde. Eftersom en strafferamme skal fastsættes for alleforbrydelser, kan det siges, at lovgivningsmagten altid giver udtryk for et viststrafniveau, dvs. inden for hvilke grænser straffen skal fastsættes (hvis der ikkefindes anledning til i enkelttilfælde at udmåle straffen under minimumsstraffen,jf. herom nedenfor). Derimod forekommer det ikke, at lovgivningsmagten i be-mærkningerne til lovforslag angiver, at et vist straffeniveau skal gælde i et enkelttypeeksempel inden for en forbrydelse. Hvis lovgivningsmagten ønsker at forhø-je strafniveauet for en forbrydelse sker det normalt gennem ændringer af straffe-bestemmelsen (jf. straks nedenfor). Adskillige sådanne ændringer er gennemført ide senere år.

At ændre strafferammen er den mest sædvanlige måde for lovgivningsmagten atopnå en ændring af strafniveauet for en forbrydelse. Ændringer består ofte i enforhøjelse af mimimums- eller maksimumsstraffen. En begrundelse for at forhøjeminimumsstraffen kan være et ønske om et generelt højere strafniveau for enforbrydelse. Som eksempel herpå kan nævnes prop. 2009/10:147 om skærpetstraf for alvorlige voldsforbrydelser mv. En begrundelse for at forhøje maksi-mumsstraffen kan være, at domstolene skal gives et større rum for at foretage enmere nuanceret vurdering af strafværdigheden af forbrydelsen. Som eksempelherpå kan nævnes prop. 2010/11:77 om skærpet straf for køb af seksuelle tjene-ster, hvor der ifølge lovforslagets bemærkninger ikke tilsigtedes nogen generelforhøjelse af strafværdigheden (pkt. 4.2):”Den föreslagna höjningen av straffmaximum är inte avsedd att åstadkomma nå-gon generell höjning av straffvärdet för köp av sexuell tjänst. Påföljden kommerdärför även fortsättningsvis ofta att stanna vid böter. När brottet har ett så högtstraffvärde att böter inte kan anses som en tillräcklig påföljd ska påföljden be-stämmas enligt bestämmelserna om val av påföljd i 30 kap. brottsbalken. Därvidska särskilt avseende fästas vid omständigheter som talar för en icke frihetsberö-vande påföljd. För vuxna lagöverträdare kan det i dessa fall beroende på omstän-digheterna i det enskilda fallet och den tilltalades personliga förhållanden bli frågaom villkorlig dom eller skyddstillsyn.”

Det er og har længe været sædvanligt forekommende, at de alleralvorligste til-fælde af en forbrydelse har en særlig streng strafferamme. Den grove forbrydelsehar jævnligt en højere minimums- og maksimumsstraf end normalgraden af for-brydelsen. Som eksempler på lovændringer, som har indebæret indførelse afskærpende sidestrafferammer, kan nævnes prop. 1997/98:43 om børnopornografiog prop. 2009/10:147 om særlig grov mishandling. I de senere år er det i øget ud-strækning blevet angivet i i straffebestemmelsen, hvilke omstændigheder dersærligt skal tages i betragtning ved vurderingen af, om en forbrydelse er at ansesom grov. Dette anses for at have fremmet forudsigeligheden. Også særskiltestrafferammer for mindre alvorlige tilfælde af forbrydelsen er sædvanligt fore-kommende.For generelt at forhøje straffen for alvorlige voldsforbrydelser blev der i 2010 fo-retaget en ændring af den bestemmelse i brottsbalken, som generelt regulerer ud-gangspunkterne for strafudmålingen (kapitel 29 § 1). Ifølge bestemmelsens stk. 2skal ved vurderingen af strafværdigheden tages hensyn til den skade, krænkelse

eller fare, som handlingen indebar, hvad tiltalte indså eller burde have indset her-om, samt de hensigter eller motiver, som tiltalte havde. Ved lovændringen blevdet tilføjet til denne bestemmelse, at der ved vurderingen af strafværdighedensærligt skal tages hensyn til, om handlingen indebar et alvorligt angreb på nogensliv, helbred eller tryghed. Hensigten med lovændringen var generelt at forhøjestraffen for alvorlige voldsforbrydelser, som indebar sådanne angreb, og lovfor-slagets bemærkninger angiver, hvilke angreb der var omfattet, og niveauet for detilsigtede strafskærpelser, jf. prop. 2009/10:147 (pkt. 4.2):”När det sedan gäller hur bestämmelsen närmare ska formuleras måste den utfor-mas så att den omfattar brott där gärningen består i eller innefattar uppsåtlig all-varligare våldsanvändning, uppsåtligt allvarligare hot eller med sådant våld ellerhot jämställbart handlande, direkt riktat mot en annan person. Med att våldet, ho-tet eller handlandet ska vara av allvarligare slag avses att straffvärdet motsvararåtminstone sex månaders fängelse. Brott som typiskt sett riktar sig mot en merobestämd krets av människor och där det för straffansvar för fullbordat brott ärtillräckligt med en fara för denna krets ska inte omfattas. Detsamma gäller brottmed det primära skyddsintresset att värna rikets styrelseskick och oberoende. Engärning som inte består i våld, hot eller därmed jämställbart handlande men somtillhör en brottstyp som i och för sig kan omfatta en gärning som utgör ett allvar-ligt våldsbrott ska inte heller träffas.De av utredningen angivna omständigheterna–att det ska vara fråga om ettallvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person–beskriver deallvarliga våldsbrotten på ett ändamålsenligt och tydligt sätt. Bestämmelsen bördärför formuleras så att det vid straffvärdebedömningen särskilt ska beaktas omgärningen inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghettill person.Exempel på sådana angrepp är grov misshandel och annan misshandel av all-varligare slag, människorov, olaga frihetsberövande, grov kvinnofridskränkning,grov fridskränkning, rån, grovt rån samt grövre fall av olaga tvång, olaga hot, ut-pressning, våld eller hot mot tjänsteman och övergrepp i rättssak. Vidare kan se-xualbrott utgöra sådana angrepp. Också medhjälp och anstiftan samt försök ochandra osjälvständiga brottsformer omfattas.I sammanhanget bör följande anföras med anledning avSvenska Bankförenin-genssynpunkter om att rån med vapenattrapp bör bedömas som grovt brott och attförberedelse till rån bör bestraffas lika strängt som fullbordat rån. Vid bedömandeav om ett rån är grovt ska särskilt beaktas om våldet var livsfarligt, om gär-ningsmannen tillfogat svår kroppsskada eller allvarlig sjukdom eller om han ellerhon annars visat synnerlig råhet eller på ett hänsynslöst sätt utnyttjat den rånadesskyddslösa eller utsatta ställning. Det innebär att det inte är uteslutet att ett rånmed vapenattrapp, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, är grovt ochdärmed ska bestraffas enligt en särskilt sträng straffskala. Med regeringens förslagkommer vidare rånbrott att generellt ges högre straffvärden. Samtidigt måstestraffvärdet återspegla den fara som gärningen inneburit och förövarens insikt, av-sikter eller motiv. Det betyder att straffet för en gärning som objektivt sett innebu-

rit en mindre fara för brottsoffret än en annan gärning inte kan vara lika strängtsom straffet för den senare gärningen, även om brottsoffrens upplevelser av situa-tionerna kan vara jämställbara. Att inte göra en sådan åtskillnad skulle riskeramedföra att brottslingarna oftare väljer att beväpna sig med mycket farliga vapenmed de risker det innebär, eftersom straffet ändå skulle bli detsamma. På motsva-rande vis måste ett fullbordat brott generellt sett medföra ett strängare straff än ettförberedelsebrott, eftersom det senare inte är lika farligt just därför att det inte harhunnit fullbordas.Av att de angivna omständigheterna ska beaktas särskilt vid straffvärdebedöm-ningen följer att straffvärdet för ett brott som utgör ett sådant angrepp ska ansesvara högre än det straffvärde som skulle ha bestämts med dagens praxis. På denlägsta straffvärdenivån bör höjningen vara mindre än på högre nivåer. Samtidigtkan den relativa höjningen för de allra allvarligaste våldsbrotten med mycket högastraffnivåer vara mindre. Höjningen bör också påverkas av om straffvärdenivånför brott av det aktuella slaget i dag ligger på straffminimum eller strax däröver el-ler ligger högre upp i straffskalan. Hänsyn kan också någon gång behöva tas tillom angreppet är mindre framträdande när det gäller brott som innefattar även an-nan kränkning. I enskilda fall kan sedan försvårande eller förmildrande omstän-digheter eller andra omständigheter av relevans för straffmätningen påverka hurstraffet slutligt mäts ut. Straffen kan därmed komma att uppvisa en större sprid-ning inom straffskalan.Lagrådethar invänt mot att det ges exempel på hur storahöjningarna bör kunna vara. Det måste dock anses främja en enhetlig rättstillämp-ning att ge några exempel. Samtidigt ska understrykas att domstolen i varje enskiltfall ska göra en självständig bedömning utifrån omständigheterna i det särskildafallet och med beaktande av de ovan angivna utgångspunkterna. Som ett exempelkan nämnas att en grov misshandel som enligt nuvarande praxis bedöms ha ettstraffvärde motsvarande straffminimum ett års fängelse framöver bör kunna ansesha ett straffvärde på omkring ett år och tre månader. För t.ex. ett dråp där straff-värdet i dag bedöms motsvara fängelse i sex och ett halvt år bör straffvärdet fra-möver kunna anses uppgå till omkring åtta år.”

forbrydelser i en størrelsesorden, som indikeres af de eksempler, der er angivet ilovforslagets bemærkninger, og at dette formål bør respekteres inden for ram-merne af, hvad der er foreneligt med de gennemførte lovændringer.Som nævnt fastsætter lovgivningsmagten for hver forbrydelse en strafferamme,der afspejler lovgivningsmagtens syn på forbrydelsens grovhed. Hvis lovgiv-ningsmagten mener, at forbrydelsens grovhed foranledigeder en højere mini-mumsstraf end fængselsstraffens almindelige minimum (14 dages fængsel), skalder angives et særskilt strafminimum i den pågældende straffebestemmelse. An-vendelse af særsilte minimumsstraffe beror således på lovgivningsmagtens synpå forbrydelsens grovhed. Der er ikke sket ændringer i dette principielle ud-gangspunkt.Straffen kan efter en konkret vurdering fastsættes under minimumsstraffen i føl-gende fire tilfælde:(1) Hvis tiltalte var under 21 år på gerningstidspunktet (kapitel 29 § 7). En fæng-selsstraf for tiltalte, der var under 21 år på gerningstidspunktet, skal udmåles la-vere end for tiltalte, der var over 21 år på gerningstidspunktet. Strafnedsættelsener normalt større, jo yngre tiltalte var på gerningstidspunktet, og det sker ikkesjældent, at straffen fastsættes under minimumsstraffen. Lovovertrædere under18 år idømmes desuden normalt andre sanktioner end ubetinget fængsel.(2) Hvis det tilsiges af forbrydelsens strafværdighed, f.eks. på grund af alvorlige-re provokation eller psyskisk forstyrrelse (kapitel 29 § 3, stk. 2). Ifølge den sven-ske højesterets afgørelse gengivet i NJA 2000 side 314 bør der kræves stærkegrunde for med støtte i den bestemmelse at gå under minimumsstraffen. Med enlovændring af bestemmelsen i 2010 tilsigtes der dog et noget større rum for at gåunder minimumsstraffen, jf. prop. 2009/10:147 side 45.(3) Hvis særlige grunde tilsiger det på grund af formildende omstændigheder afden slags, som angives i paragraffen ved siden af strafværdigheden (kapitel 29 §5, stk. 2). Gennem kravet om særlige grunde tilsigtes en restriktiv anvendelse afbestemmelsen.

3. England3.1. Historisk vueRetningslinjer for strafudmåling i England og Wales (herefter under ét refererettil som ”England”) blev siden begyndelsen 1980’erne fastsat af Court of Appeal(som er en appelinstans svarende til landsretten) i form af domme, hvoraf mange,eventuelt i en opdateret udgave, stadig er retningsgivende. Det var dog relativtsjældent, at Court of Appeal afsagde sådanne såkaldte guideline judgments, ogved slutningen af 1990’erne dækkede disse domme kunen lille andel af forbry-delser.Indtil oprettelsen af Sentencing Advisory Panel ved en lov fra 1988 var Court ofAppeal ved fastsættelsen af retningslinjer for strafudmåling begrænset af materia-le, som efter bevisreglerne kunne lægges til grund. Sentencing Advisory Panelblev oprettet for at afbøde dette problem. Panelet, hvis formand var en fremtræ-dende jurist med særlig videnskabelig uddannelse, havde til opgave at formulereog gennemføre høringer over udkast til retningslinjer for strafudmålingen, somCourt of Appeal herefter tog stilling til. Court of Appeal var ikke forpligtet til atfølge panelets anbefalinger, men gjorde det i de fleste tilfælde, nogle gange medvisse ændringer.Sentencing Guidelines Council blev oprettet ved en lov fra 2003 med henblik påfastsættelse af mere omfattende retningslinjer for strafudmåling. Sentencing Ad-visory Panel fortsatte med at formulere og gennemføre høringer over udkast tilretningslinjer, men det var Sentencing Guidelines Council og ikke længere Courtof Appeal, der havde det endelige ansvar for udstedelsen af retningslinjer. Courtof Appeals opgaver var herefter at fortolke retningslinjerne og afgøre konkrete

appelsager. Lord Chief Justice var formand for Sentencing Guidelines Council,som i øvrigt bestod af 8 dommere og 4 andre medlemmer, nemlig rigsadvokaten,en højere polititjenestemand, en forsvarsadvokat og en repræsentant for ofre forforbrydelser. Formanden for Sentencing Advisory Panel havde observatørstatus.Det var første gang, at ikke-dommere deltog i fastsættelsen af retningslinjer forstrafudmåling.Sentencing Council har i dag erstattet Sentencing Advisory Panel og SentencingGuidelines Council. Nu er det Sentencing Council, der udsteder retningslinjer forstrafudmåling.Det bemærkes, at Lord Chief Justice er præsident for domstolene i England ogsom sådan varetager opgaver, der i Danmark hører under de enkelte retspræsi-denter. Det bemærkes endvidere, at Skotland og Nordirland hver især har etdomstolssystem, og at der desuden findes en højesteret (Supreme Court) for heleUnited Kingdom.

3.2. Sentencing Councils sammensætningSentencing Council er blevet oprettet for at fremme større gennemsigtighed ogensartethed i strafudmålingen, samtidig med at domstolene bevarer deres uaf-hængighed i forhold til fastsættelse af straffen i konkrete sager. SentencingCouncil er et ikke-ministerielt offentligt organ inden for Justitsministeriets områ-de. Sentencing Council er således uafhængigt både i forhold til lovgivningsmag-ten og regeringen og i forhold til domstolene.Sentencing Councils primære opgave er at udstede retningslinjer om strafudmå-ling, som domstolene skal følge, medmindre det vil være uretfærdigt at gøre det.Derudover skal Sentencing Council offentliggøre vurderinger af de ressource-mæssige konsekvenser, som retningslinjerne kan forventes at få, overvåge an-vendelsen og virkningen af retningslinjerne, og drage konklusioner heraf. Sen-tencing Council skal også offentliggøre en årsrapport, der blandt andet indehol-der en vurdering af de ressourcemæssige konsekvenser af faktorer, der relaterersig til strafudmåling, og faktorer, der ikke gør.

Sentencing Council er oprettet ved section 118 i Coronors and Justice Act 2009,der trådte i kraft den 6. april 2010. Ifølge section 118(2), jf. bilag 15, består Sen-tencing Council af 8 retslige medlemmer og 6 ikke-retslige medlemmer. De rets-lige medlemmer udpeges af Lord Chief Justice med tilslutning af Lord Chancel-lor, mens de ikke-retslige medlemmer udpeges af Lord Chancellor med tilslut-ning af Lord Chief Justice.Det bemærkes, at Lord Chancellor svarer til justitsministeren i Danmark. Før for-fatningsreformen trådte i kraft den 3. april 2006, varetog Lord Chancellor ogsåde opgaver, som nu varetages af Lord Chief Justice, og var desuden også højeste-retsdommer og medlem af House of Lords.Formanden og næstformanden for Sentencing Council udpeges af Lord ChiefJustice med Lord Chancellors tilslutning blandt de retslige medlemmer.En person kan udnævnes som retsligt medlem, hvis denne er dommer i England,herunder ikke-juridisk dommer (fredsdommer). Der skal mindst sidde en Circuitjudge, en District Judge og en ikke-juridisk dommer i Sentencing Council.En person kan udnævnes som ikke-retsligt medlem, hvis Lord Chancellor vurde-rer, at personen har erfaring inden for et eller flere af følgende områder: forsvarereller anklager i straffesager, politiarbejde, strafudmålingspolitik og domstolsad-ministration, bistand til ofre for forbrydelser, akademiske studier eller forskningvedrørende strafferet eller kriminologi, statistik eller rehabilitering af lovover-trædere. Rigsadvokaten kan udnævnes som ikke-retsligt medlem.Ikke-juridiske dommere og ikke-retslige medlemmer bortset fra rigsadvokatenmodtager særskilt vederlag for hvervet som medlem af Sentencing Council. Juri-diske dommere og rigsadvokaten modtager derimod ikke særskilt vederlag, menkan få godtgjort udgifter i forbindelse med hvervet.Sentencing Council består aktuelt af to dommere fra Court of Appeal (formandog næstformand), to Circuit judges, to High Court judges, en District Judge, enikke-juridisk dommer, rigsadvokaten, en vicepolitidirektør, en medarbejder frakriminalforsorgen, en forsvarsadvokat, en professor i kriminologi og en direktør ien retshjælpsinstitution. Sentencing Council består af 9 mænd og 5 kvinder.117

3.3. Udarbejdelse af sentencing guidelinesSections 120, 121, 123 og 124 i Coronors and Justice Act 2009 indeholder reglerom udarbejdelsen af sentencing guidelines, dvs. retningslinjer for strafudmåling.Ifølge section 120(2) kan retningslinjer for strafudmåling være af generel karak-ter eller begrænset til en bestemt lovovertrædelse, en bestemt kategori af lovover-trædelser eller en særlig kategori af lovovertræder.Ifølge section 120(3)skalSentencing Council udarbejde retningslinjer for straf-udmåling vedrørende anvendelsen af lovregler om nedsættelse af straffen, når til-talte erkender sig skyldig, og vedrørende anvendelsen af lovregler om fastsættel-se af straffen ved samtidig pådømmelse af flere lovovertrædelser (kumulation).Ifølge section 120(4)kanSentencing Council udarbejde retningslinjer for straf-udmåling vedrørende ethvert andet emne.Det fremgår af section 124(1), at Lord Chancellor kan foreslå Sentencing Coun-cil at udarbejde eller revidere retningslinjer for strafudmåling i forhold til en be-stemt lovovertrædelse, en bestemt kategori af lovovertrædelser, en bestemt kate-gori af lovovertrædere eller et bestemt spørgsmål om strafudmåling. Når en ankevedrørende strafudmåling verserer for Court of Appeal, kan Court of Appeal ef-ter section 124(3) foreslå, at Sentencing Council udarbejder eller reviderer ret-ningslinjer for strafudmåling vedrørende den lovovertrædelse, som anken angår,eller den kategori af lovovertrædelser, som den pågældende lovovertrædelse fal-der ind under. Forslaget kan indgå i dommen (section 124(4)). Hvis SentencingCouncil modtager et sådant forslag fra Lord Chancellor eller Court of Appeal, erSentencing Council forpligtet til at overveje, om der skal udarbejdes retningslin-jer for strafudmåling vedrørende det pågældende spørgsmål (section 124(5)).Ifølge section 120(5)-(6) skal Sentencing Council offentliggøre og foretage enhøring over et udkast til retningslinjer for strafudmåling, før retningslinjerne fast-sættes. Sentencing Council skal foretage høring af Lord Chancellor (svarende tiljustitsministeren i Danmark) og Justice Select Committee of the House of Com-mons (svarende til Folketingets Retsudvalg i Danmark). Endvidere kan Lord118

Chancellor fastsætte regler om høring af andre personer, og Sentencing Councilkan herudover foretage høring af de personer, som Sentencing Council finderhensigtsmæssigt. Sentencing Council fastsætter i praksis normalt høringsperio-den til 12 uger.Efter høringen kan Sentencing Council fastsætte retningslinjerne med eller udenændringer og kan også–medmindre der er tale om obligatoriske retningslinjerefter section 120(3)–undlade at fastsætte retningslinjer om det pågældende em-ne (section 120(7)-(8)).Sentencing Council kan ændre allerede fastsætte retningslinjer for strafudmålingefter samme procedure som for fastsættelse af nye retningslinjer, dvs. en forud-gående offentlig høring er obligatorisk (section 120(9)-(10)).Sentencing Council kan dog efter section 123 fastsætte retningslinjer for straf-udmåling uden forudgående offentlig høring–og alene efter høring af LordChancellor–hvis sagens hastende karakter ikke gør det praktisk muligt at gen-nemføre en forudgående offentlig høring. Retningslinjerne skal i givet fald angi-ve de grunde, som efter Sentencing Councils opfattelse gør sagen så hastende, atforudgående offentlig høring ikke er praktisk mulig.Section 120(11) fastslår, at Sentencing Council skal tage hensyn til en række for-hold ved udarbejdelsen af retningslinjer for strafudmåling, nemlig straffe pålagtaf domstole i England, behovet for at fremme en ensartet strafudmåling, virknin-gen af strafudmålingsafgørelser på ofre for forbrydelser, behovet for at fremmeoffentlighedens tillid til det strafferetlige system, omkostninger ved forskelligestraffe og deres relative effektivitet til at forhindre ny kriminalitet og resultaterneaf den overvågning af virkningerne af anvendelsen af retningslinjerne, som Sen-tencing Council skal foretage.Det fremgår af section 121(1), at Sentencing Council ved udarbejdelsen af ret-ningslinjer for strafudmåling skal tage hensyn til ønskeligheden af, at retningslin-jer vedrørende en bestemt lovovertrædelse struktureres som angivet i section121(2)-(9).

Efter section 121(2)-(3) bør retningslinjerne, hvis det efter lovovertrædelsens na-tur kan lade sig gøre på en rimeligt praktikabel måde, beskrive forskellige kate-gorier af tilfælde, som illustrerer forskellige grader af grovhed. Kategoriseringenbøre ske ud fra gerningsmandens udviste skyld ved lovovertrædelsen, den for-voldte eller tilsigede eller rimeligt forudsigelige mulige skade samt andre fakto-rer, som Sentencing Council anser for at være særligt relevante for grovheden afden pågældende lovovertrædelse.Efter section 121(4) bør retningslinjerne angive et spænd for udmålingen af destraffe, som det efter Sentencing Councils opfattelse kan være hensigtsmæssigfor en domstol at pålægge en gerningsmand. Hvis retningslinjerne beskriver for-skellige kategorier af grovhed, bør retningslinjerne angive et spænd for umålin-gen af straffe for hver kategori.Efter section 121(5) bør retningslinjerne yderligere angive et udgangspunkt forfastsættelse af straffen inden for det angivne spænd for strafudmålingenen, oghvis der er angivet forskellige kategorier af grovhed, bør der angives et udgangs-punkt for fastsættelse af straffen for hver kategori. Udgangspunktet angiver denhensigtsmæssige straf før hensyntagen til skærpende og formildende omstændig-heder og under forudsætning af, at tiltalte ikke har erkendt sig skyldig (section121(10)).Efter section 121(6) bør retningslinjerne, i det omfang sådanne forhold ikke alle-rede indgår i opdelingen i kategorier af grovhed, angive skærpende eller formil-dende omstændigheder vedrørende lovovertrædelsens grovhed, som følger aflovregler, eller som Sentencing Council i øvrigt finder relevante, samt andre for-mildende omstændigheder, som Sentencing Council finder relevante for strafud-målingen. Retningslinjerne bør også angive kriterier og give vejledning til at af-gøre, hvilken vægt der skal lægges på tidligere straffe og på de øvrige angivneskærpende eller formildende omstændigheder, som Sentencing Council anser forat have særlig betydning i forhold til lovovertrædelsen eller gerningsmanden.Section 121(7) indebærer, at retningslinjer for strafudmåling vedrørende bestem-te lovovertrædelser ikke skal tage hensyn til nedsættelse af straffen som følge af,at tiltalte erkender sig skyldig eller bistår med oplysninger om medgernings-mænd, eller til regler om fastsættelse af straffen ved samtidig pådømmelse af fle-120

3.4. Domstolenes anvendelse af sentencing guidelinesEfter section 125(1) i Coronors and Justice Act 2009 skal enhver domstol følgede retningslinjer for strafudmåling, som er relevante for den pågældende sag,medmindre dette ville være uretfærdigt (”contrary to the interests of justice”).Denne regel finder anvendelse, når lovovertrædelsen er begået efter den 6. april2010. For lovovertrædelser begået før denne dato er retningslinjer for strafudmå-ling alene vejledende.Kort efter, at Sentencing Council trådte i funktion, gav formanden, Lord JusticeLeveson, et interview tilThe Times(3. juni 2010). Leveson udtaler her, at hanikke har opfattet opgaven som at lave retningslinjer, der reducerer antallet af fan-ger i fængslerne. Han siger, at lovgivningen ikke kræver, at Sentencing Counciltager hensyn til ressourcer, men at Sentencing Council skal angive de ressource-mæssige konsekvenser, når Sentencing Council laver nye retningslinjer for straf-udmåling.Artiklen beskriver, at lovgivningen om Sentencing Council oprindelig udsprangaf et politisk ønske om større indflydelse på strafudmålingen, bl.a. fordi fængs-lerne var overfyldte. I den forbindelse undersøgte man blandt andet den ameri-kanske meget detaljerede ”afkrydsningsmodel”, som ville have indskrænket detskønsmæssige element i strafudmåling meget væsentligt. Den amerikanske mo-del blev imidlertid afvist.Artiklen beskriver videre, at der fra dommerside oprindelig var modstand modden nye ordning med bindende–i modsætning til vejledende–retningslinjer forstrafudmåling. Leveson siger, at ordningen ikke udelukker domstolenes konkreteskøn, og at dommerne ifølge lovgivningen har frihed til ikke at følge retningslin-jerne for strafudmåling, hvis at følge retningslinjerne ikke ville være retfærdigt.

Adspurgt, hvad Sentencing Council så vil opnå, svarer Leveson, at han ønsker enensartet tilgang til strafudmåling–fra Bristol til Birmingham, Bolton til Basil-don. Han ønsker at give folk tillid til domstolssystemet ved at give tydelig infor-mation om, hvordan folk bliver straffet.Adspurgt, om han er tilhænger af De Konservatives politik om større ”ærlighed”i strafudmålingen, svarer Leveson, at det er et ord, han ikke bryder sig om, fordidet udtrykker, at domstolene ikke er ærlige. Leveson siger, at når han idømmerfire år, er det to års frihedsberøvelse og to års delvis tab af frihed på grund af be-tingelserne. Han siger, at som dommer kan han ikke kommentere politik. Alt, hankan sige, er, at han går ind for, at dommere fastsætter den konkrete straf for denenkelte gerningsmand og den enkelte lovovertrædelse. Og han går fuldstændigind for, at denne proces skal være så åben, gennemsigtig og tydelig for alle medhenblik på at afmontere myterne om strafudmåling og forsøge at reducere krave-ne om stadigt strengere straffe.Retningslinjer for strafudmåling kan således anvendes i alle straffesager veddomstole i England og skal sikre en konsekvent tilgang og gennemsigtighed istrafudmålingen. Retningslinjerne sigter mod at bistå dommere i fastsættelsen afen passende straf for en lovovertrædelse og at sikre, at alle relevante faktorer ta-ges i betragtning.

3.5. Sentencing Councils øvrige opgaverSection 127 i Coronors and Justice Act 2009 angår de resourcemæssige konse-kvenser af retningslinjer for strafudmåling. Ifølge bestemmelsen skal SentencingCouncil i forbindelse med offentliggørelse af udkast til retningslinjer og ved denendelige fastsættelse af retningslinjer offentliggøre en vurdering af retningslin-jernes ressourcemæssige konsekvenser i form af ressourcebehovet til fængsels-pladser, tilsyn med betinget dømte og prøveløsladte samt foranstaltninger for un-ge lovovertrædere. Hvis en ressourcevurdering viser sig væsentligt forkert, skalSentencing Council offentliggøre en revideret ressourcevurdering.Efter section 128(1) skal Sentencing Council overvåge anvendelsen og virknin-gen af retningslinjerne for strafudmåling og overveje, hvilke konklusioner derkan drages fra denne overvågning. Efter section 128(2) skal Sentencing Council i122

den forbindelse særligt søge at drage konklusioner om, hvor ofte og i hvilkengrad domstolene fraviger retningslinjerne for strafudmåling, de faktorer, der harindflydelse på strafudmålingen ved domstolene, samt retningslinjernes virkningerfor at fremme ensartethed i strafudmålingen og offentlighedens tillid til det straf-feretlige system. Ifølge section 128(3) skal et sammendrag af resultaterne afovervågningen medtages i Sentencing Councils årsrapport.Sentencing Council skal ifølge section 129(1) med sådanne mellemrum, somSentencing Council finder passende, i hver retskreds offentliggøre oplysningerom strafudmålingspraksis i den pågældende retskreds.Efter section 129(2) kan Sentencing Council øge bevidstheden om spørgsmålvedrørende strafudmåling, herunder idømte straffe, omkostningerne ved forskel-lige straffe og deres relative effektivitet til at forhindre ny kriminalitet samt an-vendelsen og virkningen af retningslinjer for strafudmåling.Ifølge section 130 skal Sentencing Councils årsrapport indeholde en såkaldt sen-tencing factors report, dvs. en vurdering af, hvilken virkning konstaterede æn-dringer i strafudmålingspraksis ved domstolene må forventes at få for ressource-behovet til fængselspladser, tilsyn med betinget dømte og prøveløsladte samt for-anstaltninger for unge lovovertrædere.Ifølge section 131 skal Sentencing Councils årsrapport også indeholde en såkaldtnon-sentencing factors report, og Sentencing Council kan på ethvert andet tids-punkt afgive en sådan rapport til Lord Chancellor og kan i den forbindelse ogsåoffentliggøre rapporten. En non-sentencing factors report er en rapport over ensignifikant kvantitativ virkning, som ikke-strafudmålingsfaktorer må forventes atfå for de ressourcer, der er nødvendige eller til rådighed til at fuldbyrde straffeidømt af domstole i England.Ikke-strafudmålingsfaktorer er faktorer, som ikke relaterer sig til domstolenesstrafudmålingspraksis, og omfatter blandt andet genindsættelse af prøveløsladte,overtrædelser af vilkår i betingede domme mv., mønstre for tilbagefald til nykriminalitet, beslutninger om prøveløsladelse og varetægtsfængsling.

3.6. Sammenfatning om Sentencing CouncilSentencing Council oplyser på sin hjemmeside, at dets tilgang er udadvendt ogrådgivende. Sentencing Council stræber efter et nært samarbejde med retsvæse-net, statslige og ikke-statslige organer og samtidig at bevare sin uafhængighed.Sentencing Council vil fokusere på tre områder: retningslinjer for strafudmåling,forskning og analyse og offentlighedens tillid.Retningslinjer for strafudmålingSentencing Council vil ifølge sin hjemmeside fremme en klar, retfærdig og kon-sekvent tilgang til strafudmåling, hvilket navnlig vil ske gennem udarbejdelse afretningslinjer for strafudmåling. Rådet vil udarbejde retningslinjerne, så de ernyttige for alle, som anvender dem.Forskning og analyseSentencing Council har en række forpligtelser med hensyn til overvågning oganalyse af data. Sentencing Council er ansvarlig for egne uafhængige statistiskeanalyser, vurderinger og forskning.Offentlighedens tillidSentencing Council vil øge og forbedre offentlighedens tillid til strafudmålingved at øge mængden og kvaliteten af information til rådighed for offentlighedenom strafudmåling. Sentencing Council vil søge at forstå og reagere på behovenehos medlemmer af offentligheden, som er direkte berørte af dommene–isærvidner og ofre. Et af midlerne hertil er, at medlemmer af Sentencing Council talerom Sentencing Councils arbejde på konferencer og til andre arrangementer.

4. USAUnited States Sentencing Commission (herefter betegnet ”Sentencing Commis-sion”) er et uafhængigtorgan med tilknytning til den dømmende magt. Senten-cing Commission, som blev oprettet ved en lov fra 1984, har til opgave:- at etablere strafudmålingspolitikker og -praksisser for de føderale domstole- at rådgive Kongressen og den udøvende magt om udviklingen af en effektivkriminalpoltik- at samle, analysere, udforske og udsprede et bredt felt af oplysninger om føde-rale kriminal- og strafudmålingsspørgsmål til brug for Kongressen, den udøvendemagt, domstolene, strafferetspraktikere, universitetsverdenen og offentligheden.De retningslinjer for strafudmåling, som Sentencing Commission udarbejder, hartil formål:- at indarbejde formålene med strafudmåling (dvs. retfærdig straf, afskrækkelse,uskadeliggørelse og rehabilitering)- at give forudsigelighed og fairness i opnåelsen af formålene med strafudmålingved at undgå uberettiget forskelsbehandling af lovovertrædere med lignende ka-rakteristika dømt for lignende kriminel adfærd samtidig med, at der tillades til-strækkelig fleksibilitet i retspraksis til at tage hensyn til relevante skærpende ogformildende omstændigheder- i det omfang, som er praktikabelt, at spejle fremskridt i viden om menneskeligadfærd i relation til den strafferetslige procesSentencing Commission skal løbende evaluere virkningerne af retningslinjernefor strafudmåling på det strafferetslige system og i givet fald fremsætte anbefa-linger til Kongressen om hensigtsmæssige ændringer af materiel straffelovgiv-ning og strafudmålingsprocedurer.Baggrunden for loven fra 1984 om oprettelse af Sentencing Commission var, atKongressen besluttede, at det var nødvendigt nærmere at strukturere det frieskøn, som dommeren i 1. instans tidligere havde ved strafudmålingen, at gørefastsættelsen af straf mere forudsigelig og at skærpe straffen for visse lovover-trædere (f.eks. virksomhedsledere og personer, der begik gentagne voldsforbry-delser).

Den første udgave af retningslinjer for strafudmåling trådte i kraft den 1. novem-ber 1987 og blev landsdækkende i januar 1989 efter, at den føderale højesteret(United States Supreme Court) den 18. januar 1989 i sagenMistretta v. UnitedStateshavde fundet lovgivningen om Sentencing Commission forfatningsmæssig(de indsigelser, som blev forkastet, angik ulovlig delegation af lovgivningskom-petence, og brud på magtfordelingsprincippet). Sentencing Commission fremhæ-ver på sin hjemmeside, at føderale dommere siden da har straffet mere end 1 mio.lovovertrædere under anvendelse af retningslinjerne for strafudmåling.Den føderale højesteret har til gengæld i januar 2005 i sagenUnited States v.Bookerfastslået, at de retningslinjer for strafudmåling, som Sentencing Commis-sion fastsætter, ikke kan give dommeren mulighed for at lægge vægt på skærpen-de omstændigheder (bortset fra tidligere straffe), som nævningerne ikke har tagetstilling til og fundet bevist, og endvidere ikke kan være bindende for dommeren.Dette fulgte af den 6. tilføjelse til forfatningen om ret til behandling ved nævnin-ger. Som følge heraf kendte den føderale højesteret en lovbestemmelse om ret-ningslinjernes bindende karakter ugyldig som stridende mod forfatningen.Ifølge denne lovbestemmelse måtte de retningslinjer for strafudmåling, som Sen-tencing Commission fastsatte, kun fraviges, hvis der forelå skærpende eller for-mildende omstændigheder af en art eller i en grad, som Sentencing Commissionikke havde taget tilstrækkelig hensyn til ved udarbejdelsen af retningslinjerne, ogsom burde føre til en anden strafudmåling end beskrevet i retningslinjerne. Vedvurderingen af, om Sentencing Commission havde taget tilstrækkelig højde foren sådan skærpende eller formildende omstændighed, skulle der alene læggesvægt på Sentencing Commissions retningslinjer for strafudmåling, politikudsagn(”policy statements”) og officielle kommentar til retningslinjerne.Efter denne afgørelse fra januar 2005 har Sentencing Commissions retningslinjerfor strafudmåling således alene vejledende karakter. Retningslinjerne for straf-udmåling skal imidlertid i det mindste tages i betragtning i alle sager, og den fø-derale højesteret har i senere sager anvendt udtryk som, at retningslinjerne for atsikre landsdækkende konsistens bør være udgangspunktet og indledende bench-mark (Gallv. United States),og at en dommer i 1. instans ved strafudmålingen er

forpligtet til at medtage retningslinjerne i det felt af faktorer, som berettiger til atblive taget i betragtning (Kimbroughv. United States).Retningslinjerne for stråfudmåling har til formål at give føderale dommere fairog konsistente spænd for strafudmåling. Retningslinjerne er opbygget i to dimen-sioner, alvoren af den kriminelle adfærd og tiltaltes tidligere straffe. Der er 43”offense levels” og seks ”criminal history categories”. For hver af disse 43 gangeseks mulige kombinationer er der fastsat et spænd for strafudmåling, hvor denøvrige grænse ligger seks måneder eller, hvis det er højere, 25 procent over dennedre grænse. Dommere bør fastsætte en straf inden for spændet, medmindre ret-ten identificerer en faktor, som Sentencing Commission ikke har overvejet, ogsom bør føre til en anden (højere eller lavere) straf. Selve strafudmålingstabellen(med de 43 gange seks felter) fylder én side, hvorimod retningslinjerne som hel-hed omfatter 574 sider.Sentencing Commission er sammensat af syv medlemmer og to observatører. Desyv medlemmer udpeges af præsidenten, og deres udnævnelse skal bekræftes afsenatet. Mindst tre skal være føderale dommere, og højst fire må tilhøre sammepolitiske parti. Udpegningen sker for seks år, og der kan ske genudpegning éngang. Aktuelt er medlemmerne (fire kvinder og to mænd) tre dommere, to tidli-gere anklagere og en tidligere forsvarsadvokat, idet én plads så vidt ses er ubesat.De to observartører er Attorney General (svarende til justitsministeren i Dan-mark) eller en repræsentant for denne (aktuelt en afdelingschef i Justitsministeri-et) og formanden for United States Parole Commission (denne kommission tagerstilling til prøveløsladelse, hvilket kun vil være relevant i en overgangsperiode,idet muligheden for prøveløsladelse for føderale forbrydelser er afskaffet forstrafbare forhold begået efter den 1. november 1987). Sentencing Commissionhar omkring 100 medarbejdere.Sentencing Commission arbejder således uafhængigt, herunder af lovgivnings-magten. Udarbejdelsen af de meget detaljerede retningslinjer for strafudmålinghar imidlertid samtidig gjort det praktisk muligt for lovgivningsmagten (Kon-gressen) at gennemføre meget præcise og detaljerede ændringer af de udmåltestraffe, hvor der har været et politisk ønske herom. Dette gælder, selv om dom-meren i 1. instans af forfatningsmæssige grunde bevarer en vis frihed og ikke erabsolut bundet af retningslinjerne.127

Formentlig netop fordi retningslinjerne for strafudmåling eksisterer, er der i ame-rikansk lovgivning eksempler på meget brede strafferammer, f.eks. er straffe-rammen for sexturisme (herunder i form af arrangering af en persons rejse medviden om, at pågældende har til hensigt at have ulovlig sex med en person under18 år) i føderal lovgivning bøde eller fængsel indtil 30 år.Amerikansk føderal lovgivning er også præget af, at der vedtages lovbestemmel-ser med overskrifter som ”Two strikes you’re out”. Dette gælder f.eks. seksual-forbrydelser mod børn, hvor ”you’re out” skal forstås på den måde, at der i 2.gangstilfælde obligatorisk skal idømmes livsvarigt fængsel (uden mulighed forprøveløsladelse), medmindre der idømmes dødsstraf. Denne regel blev indførtmed den nævnte PROTECT Act fra 2003.Afslutningsvis bemærkes, at USA’s 50 delstater har bevaret meget væsentligekompetencer på det strafferetlige område, og at mange forbrydelser ikke straffesefter føderal lovgivning, men efter en af delstaternes lovgivning. Også mangedelstater har imidlertid oprettet en sentencing commission og udarbejdet (detalje-rede) retningslinjer for strafudmåling. Dette gælder dog ikke alle delstater, og derer også stor forskel mellem delstaterne med hensyn til sådanne spørgsmål sommulighederne for prøveløsladelse eller regler om obligatorisk livsvarigt fængsel i3. (eller 2.) gangstilfælde for visse forbrydelser–samt i det hele taget i strafni-veauet.

1. Indledning1.1.Efter kommissoriet skal Straffelovrådet vurdere principielle spørgsmål ved-rørende ”arbejdsdelingen” mellem lovgivningsmagten og domstolene. Straffelov-rådet skal i den forbindelse overveje, på hvilken måde lovgivers ønske om at til-kendegive, hvordan straffen for visse lovovertrædelser bør være i typesituationer,mest hensigtsmæssigt kan udtrykkes med respekt for domstolenes rolle som dendømmende magt, der har den endelige afgørelse om skyld og straf i hver enkeltkonkret sag. Straffelovrådet skal i den forbindelse endvidere fremadrettet overve-je spørgsmålet om brug af særskilte forhøjede minimumsstraffe for visse forbry-delser.Rådet skal endvidere efter kommissoriet opstille og vurdere ”modeller” for,hvordan lovgivningsmagtens ønsker i givet fald kan udtrykkes på en hensigts-mæssig måde i loven og/eller lovforarbejder under hensyn til den generelle ka-rakter af den eller de pågældende forbrydelser. Der kan således eventuelt væregrund til at anbefale forskellige modeller afhængigt af, hvor bredt den pågælden-de forbrydelse er defineret.1.2.Det er kun lovgivningsmagten, der kan fastsætte, hvad der skal være straf-bart, og rammerne for, hvilken straf der skal kunne idømmes. Det er kun domsto-lene, der kan fastsætte straffen i en konkret sag. Mellem disse funktioner og in-den for strafferammerne er der imidlertid et rum, hvor både lovgivningsmagtenog domstolene på forskellig måde kan give udtryk for generelle synspunkter omstrafniveauer for bestemte forbrydelser. Spørgsmålet om ”arbejdsdelingen” mel-lem lovgivningsmagten og domstolene angår efter Straffelovrådets opfattelse det-te mellemområde, hvor både lovgivningsmagten og domstolene har mulighed forat handle.

Lovgivningsmagten har i de seneste årtier i stigende grad gjort brug af mulighe-den for navnlig i bemærkninger til lovforslag om ændring af strafbestemmelser atfastlægge ønskede strafniveauer for forskellige typer af strafbare handlinger, somomfattes af den pågældende bestemmelse. Domstolene har sidenhen ved på-dømmelsen af konkrete sager fulgt disse anvisninger fra lovgivningsmagtensside.Efter Straffelovrådets opfattelse er dette samvirke mellem lovgivningsmagten ogdomstolene om udfyldelsen af strafferammerne i alt væsentligt forløbet tilfreds-stillende.Når lovgivningsmagten har udnyttet sin mulighed for at regulere strafniveauet foren bestemt forbrydelse, indebærer dette en tilsvarende begrænsning af domstole-nes adgang til selvstændigt at tage stilling til samme spørgsmål. Det centralespørgsmål for Straffelovrådet er ikke, om lovgivningsmagten er berettiget til atfastlægge sådanne retningslinjer eller strafniveauer for bestemte forbrydelsesty-per. Straffelovrådet lægger således til grund, at lovgivningsmagten forfatnings-retligt er berettiget hertil. Det centrale spørgsmål er, hvorledes lovgivningsmag-ten kan give udtryk for ønskede strafniveauer inden for en strafferamme og sam-tidig give domstolene det nødvendige råderum til at udmåle straffen på grundlagaf den enkelte sags konkrete omstændigheder.Straffelovrådet bemærker i tilknytning hertil, at en ændring af strafniveauet foren forbrydelse som nævnt kan ske ikke alene ved lov, men også ved, at domsto-lene selvstændigt ændrer strafniveauet. Afhængig af, hvilken ændring af strafni-veauet der i givet fald vil være tale om, kan der således efter omstændighedernesom alternativ til lovgivning peges på muligheden for, at anklagemyndighedenindbringer passende sager for domstolene med påstand om ændring af strafni-veauet. Og hvis der er tvivl om, hvad strafniveauet aktuelt er, vil det kunne værerelevant, at anklagemyndigheden indbringer passende sager for domstolene medhenblik på afklaring af, hvad strafniveauet er, før der tages stilling til, om der eranledning til at regulere strafniveauet gennem lovgivning. Det er bl.a. derfor ogsåvigtigt, at anklagemyndigheden løbende er opmærksom på, om der på et givetområde kan være anledning til at indbringe sager for domstolene med henblik påændring eller præcisering af strafniveauet.

1.3.Straffelovrådet har på baggrund af blandt andet erfaringerne fra de seneste20-30 år i overensstemmelse med kommissoriet overvejet, hvordan lovgivnings-magten, når der er et ønske herom, mest hensigtsmæssigt kan tilkendegive, hvadstraffen for visse lovovertrædelser skal være i typesituationer.Det er som ovenfor anført Straffelovrådets vurdering, at der er opnået gode erfa-ringer med, at lovgivningsmagtens tilkendegivelser om strafniveauet i typesitua-tioner eller normaltilfælde fremgår af lovforarbejder. Straffelovrådet kan derforanbefale, at denne metode også fremover anvendes i de tilfælde, hvor lovgiv-ningsmagten ønsker at give anvisninger om strafniveauet for en bestemt type for-brydelse. Straffelovrådets overvejelser herom er gengivet iafsnit 2nedenfor.1.4.Straffelovrådet har i overensstemmelse med kommissoriet overvejet spørgs-målet om brug af særskilte forhøjede minimumsstraffe for visse forbrydelser.Det er Straffelovrådets vurdering, at brug af særskilte forhøjede minimumsstraffefor visse forbrydelser er et unødvendigt og samtidig et uhensigtsmæssigt middelfor lovgivningsmagten til at give anvisninger om strafniveauet i normaltilfælde.Straffelovrådets overvejelser herom er gengivet iafsnit 3.2nedenfor.1.5.Straffelovrådet har endvidere i overensstemmelse med kommissoriet overve-jet visse andre ”modeller”for, hvordan lovgivningsmagtens ønsker med hensyntil ændringer i strafniveauet for en given forbrydelse kan udtrykkes på en hen-sigtsmæssig måde. Hverken angivelser i selve lovteksten eller i andre tilkendegi-velser hidrørende fra lovgivningsmagten er efter Straffelovrådets vurdering ligeså egnede som angivelser i lovforarbejder. Straffelovrådets overvejelser herom ergengivet iafsnit 3 og 4nedenfor.1.6.Straffelovrådet har endelig overvejet spørgsmålet om information om rets-praksis vedrørende strafniveauet. Det er i den forbindelse rådets vurdering, at derbør tilstræbes et højt informationsniveau om strafniveauet på centrale forbrydel-sesområder. Straffelovrådets overvejelser herom er gengivet iafsnit 5nedenfor.

2. Angivelser i lovforarbejder2.1.Som nærmere beskrevet ikapitel 2,afsnit 3 og 4, er der i Danmark skabt tra-dition for, at lovgivningsmagten i lovforarbejder over for domstolene kan tilken-degive, hvad strafniveauet for forskellige typer af handlinger skal være fremoverfor overtrædelse af bestemmelser, som ændres ved den pågældende lov. Somnærmere beskrevet ikapitel 3,afsnit 3, viser retspraksis endvidere, at domstolenei praksis udmåler straffen i konkrete sager i overensstemmelse med sådanne an-givelser, selv om de ”kun” fremgåraf lovforarbejder og ikke af selve lovteksten.Det er dog, som nærmere beskrevet nedenfor under pkt. 2.5, som altovervejendehovedregel en forudsætning, at lovforarbejderne knytter sig til bestemmelser,som ændres ved den pågældende lov.Det er som anført Straffelovrådets opfattelse, at erfaringerne med, at lovgiv-ningsmagtens tilkendegivelser om strafniveauet i normaltilfælde eller særligt be-skrevne tilfælde fremgår af lovforarbejder, overordnet set er gode. Straffelovrå-det kan derfor anbefale, at denne metode også fremover anvendes i de tilfælde,hvor lovgivningsmagten ønsker at give anvisninger om strafniveauet for en be-stemt forbrydelse. Sammenlignet med andre tænkelige modeller er det således ef-ter Straffelovrådets opfattelse den mest hensigtsmæssige måde for både lovgiv-ningsmagten og domstolene, hvorved lovgivningsmagten kan tilkendegive straf-niveauer for normaltilfælde eller særligt beskrevne tilfælde af en bestemt forbry-delse, hvis domstolene samtidig gives det fornødne råderum til at udmåle straffenpå grundlag af den enkelte sags konkrete omstændigheder.Straffelovrådet finder endvidere, at en hensigtsmæssig anvendelse af denne mo-del for tilkendegivelser fra lovgivningsmagten til domstolene om ændringer istrafniveauet forudsætter, at der udvises omhu både ved formuleringen af det om-råde (de gerningstyper), som det er hensigten at angive et strafniveau for, og vedformuleringen af, hvilket strafniveau der er tilsigtet. Straffelovrådet behandlerunder pkt. 2.2 spørgsmålet om, hvorledes området (gerningstyperne), som detønskede strafniveau skal omfatte, kan afgrænses hensigtsmæssigt. Under pkt. 2.3behandler rådet spørgsmålet om, hvorledes strafniveauer kan udtrykkes hen-sigtsmæssigt, og under pkt. 2.4 sammenhængen mellem beskrivelsen af området

og det ønskede strafniveau. Under pkt. 2.5 omtales visse lovtekniske spørgsmål.Pkt. 2.6 indeholder rådets afsluttende overvejelser om dette delemne.2.2.Lovgivningsmagten kan på forskellig måde vælge at afgrænse de handlingerinden for bestemt forbrydelsestype, som et bestemt angivet strafniveau skal om-fatte. Der kan således være tale om en helt generel niveauregulering, som omfat-ter alle handlinger, der omfattes af den pågældende strafferamme. Et udtryktstrafniveau kan tænkes at rette sig mod forbrydelsen i dens normale form (udenskærpende eller formildende omstændigheder) eller en særlig kategori af den på-gældende forbrydelse, f.eks. organiseret indbrudskriminalitet.Det er i sagens natur ønskeligt, at angivelser om det fremtidige strafniveau sånøjagtigt som muligt beskriver de forhold, som forudsættes omfattet af det frem-tidige strafniveau. Det må samtidig erkendes, at al erfaring viser, at det kan væremeget vanskeligt i generelle former at beskrive og søge at afgrænse nogle for-brydelsestyper uden at medinddrage en række mere eller mindre atypiske for-hold, som derved som udgangspunkt vil blive straffet på en–også efter lovgiv-ningsmagten opfattelse–uønsket måde. Straffelovrådet kan som nedenfor be-skrevet ikke pege på nogen bedre løsning på denne problemstilling end at givedomstolene det fornødne råderum til at sikre, at sådanne atypiske handlingerstraffes på passende vis. Tilsvarende vil en bred beskrivelse af normaltilfælde in-debære en risiko for, at domstolene ikke får det fornødne råderum til at kunne ta-ge hensyn til en række mere almindeligt forekommende skærpende eller formil-dende omstændigheder.Det vil typisk være lettest at beskrive et kerneområde af en forbrydelsestype, somønskes omfattet, mens det formentlig ofte af mangel på oplysninger vil være van-skeligt at angive en meget præcis afgrænsning og dermed præcist, hvilket om-fang en strafændring vil få. Det kan således i praksis efter omstændighederne væ-re lettere for domstolene end for lovgivningsmagten at afgrænse normalområdetfor den pågældende forbrydelse og dermed omfanget af handlinger, der omfattesaf det ønskede strafniveau.Til illustration af denne problemstilling kan nævnes forløbet efter strafskærpelseni 2002 for brugstyveri af motorkøretøj, der er nærmere omtalt ikapitel 3,afsnit3.2.3.133

Højesteret fik i 2008 forelagt en sag om den nærmere forståelse af den tilsigtedestrafskærpelse (UfR 2008.1823 H) i relation til brugstyveri af motorkøretøj vedikke at returnere en udlejningsbil, og Højesteret fandt, at brugstyveri af en lejetbil i almindelighed må anses for at være af en anden karakter end de tilfælde,som strafskærpelsen umiddelbart tog sigte på. Udgangspunktet om en ubetingetfrihedsstraf kunne derfor fraviges, således at straffen på 14 dages fængsel gjordesbetinget.Straffelovrådet finder det af afgørende betydning for en klar rollefordeling og etsmidigt samspil mellem lovgivningsmagten og domstolene, at domstolene givesmulighed for en konkret strafudmåling, der tager udgangspunkt i lovgivnings-magten tilkendegivne strafniveau, men inddrager relevante skærpende eller for-mildende omstændigheder. Straffelovrådet kan således tilslutte sig den hidtidigelovgivningstradition, hvor det så vidt ses i dag uden undtagelse altid i sådannelovforarbejder med angivelser om strafniveauet også angives, at:”Fastsættelsenaf straffen vil fortsat bero på domstolenes konkrete vurdering i detenkelte tilfælde af samtlige omstændigheder i sagen, og det angivne strafniveauvil kunne fraviges i op- og nedadgående retning, hvis der i den konkrete sag fore-ligger skærpende eller formildende omstændigheder, jf. herved de almindeligeregler om straffens fastsættelse i straffelovens kapitel10.”

Efter Straffelovrådets opfattelse er det for at undgå tvivl vigtigt, at en sådan an-givelse om domstolenes muligheder for at fravige et angivet udgangspunkt altidmedtages i lovforarbejder, som tilsigter at ændre det eksisterende strafniveau (el-ler som tilsigter at fastsætte et strafniveau for overtrædelse af nyindførte strafbe-stemmelser).Domstolene bør således–også i situationer, som ikke er atypiske–altid havemulighed for at tage hensyn til formildende eller skærpende omstændigheder iden enkelte sag og på grundlag heraf fravige et angivet udgangspunkt for straf-udmålingen i normaltilfælde. En eventuel afskæring af domstolenes mulighederfor at lægge vægt på formildende omstændigheder ville have samme uheldigekonsekvenser som forhøjede minimumsstraffe, jf. herom afsnit 3.2 nedenfor.

Straffelovrådet kan ikke anbefale angivelser om ændringer i strafniveauet, der erudformet på den måde, at lovforarbejderne beskriver bestemte tidligere afgjortesager og den idømte straf samt for hver sag angiver, hvad det er hensigten, atstraffen i en tilsvarende fremtidig sag skal være. Efter rådets opfattelse er der ri-siko for, at en sådan kasuistisk tilgang (som kendes i Norge) enten ikke giver til-strækkelig fleksibilitet, dvs. mulighed for hensyntagen til de faktisk foreliggendeskærpende og formildende omstændigheder i den enkelte sag (idet de omstæn-digheder, der tilfældigvis forelå i den beskrevne sag, tillægges for stor vægt i for-hold til andre omstændigheder), eller alternativt ikke giver nogen nævneværdigvejledning til domstolene om det ønskede fremtidige strafniveau (idet der alenegives vejledning om strafniveauet i sager, der ligner den beskrevne sag).Straffelovrådet understreger samtidig, at der efter rådets opfattelse ikke er nogettil hinder for, at lovforarbejder henviser til den idømte straf i konkrete tidligeresager og på det grundlag søger at udlede et eksisterende strafniveau, som derefteranvendes som afsæt for angivelser om de tilsigtede ændringer i strafniveauet. Påområder, hvor der ikke i forvejen findes let tilgængelige oplysninger om strafni-veauet, kan det ligefrem være ønskeligt, at lovforarbejder, som tilsigter at angiveen ændring af strafniveauet, også indeholder oplysninger om det eksisterendestrafniveau.2.3.Lovgivningsmagten kan give udtryk for et ønsket strafniveau inden for enstrafferamme på forskellig måde. Der ses i praksis eksempler på, at det ønskedefremtidige strafniveau for en bestemt type forbrydelse angives som en bøde på etbestemt beløb eller som fængsel i et antal dage, måneder eller år, eller at lovgiv-ningsmagten begrænser sig til at give udtryk for, at straffen for en bestemt for-brydelse skal skærpes eller sænkes med en angiven brøkdel eller med et bestemtbeløb eller med et antal måneder eller år.Straffelovrådet kan ikke generelt anbefale den ene form frem for den anden, dasammenhængen mellem form og forbrydelsestype som beskrevet nedenfor underpkt. 2.4 typisk vil være afgørende for valget.Straffelovrådet vil dog pege på, at en angivelse af en procentvis ændring af straf-niveauet (f.eks. en forhøjelse eller en nedsættelse med ”en tredjedel”) umiddel-bart kan forekomme mest generelt anvendelig, fordi en sådan ændring bevarer135

det eksisterende forhold mellem straffen for forhold af forskellig grovhed. Detkan dog efter omstændighederne opfattes som en ulempe, hvis der er tale om enstor procentvis ændring af strafniveauet i et bredt interval, eksempelvis en forhø-jelse med halvdelen i en situation, hvor der før lovændringen udmåles straffe heltfra f.eks. 4 måneder til 3 år. Det vil således eventuelt i visse tilfælde kunne fore-komme uhensigtsmæssigt, at straffen for ét forhold forhøjes med 2 måneder fra 4måneder til 6 måneder, mens straffen for et andet–ganske vist langt alvorligereforhold–forhøjes med 1½ år fra 3 til 4½ år.I modsætning hertil vil en angivelse af, at det hidtidige strafniveau generelt skalforhøjes med f.eks. 1 år, kunne bevirke en væsentlig ændring af forholdet mellemstraffen for forhold af forskellig grovhed. Hvis en sådan ændring gennemføreskonsekvent, indebærer det f.eks., at et forhold, der hidtil blev straffet med fæng-sel i ½ år, fremover skal straffes med fængsel i 1½ år, mens et forhold, der hidtilblev straffet med fængsel i 1 år, fremover skal straffes med fængsel i 2 år. Om ensådan ændring af strafniveauet i en konkret situation vil være rimelig, vil afhæn-ge af de konkrete omstændigheder.Straffelovrådet vil fraråde angivelser om ændringer i strafniveauet, der medføreruforklarlige”spring” i strafudmålingen. Som eksempel kan nævnes en angivelseaf, at det hidtidige strafniveau i sager, hvor straffen hidtil har været udmålt tilover 1 år, generelt skal forhøjes med 1 år. Hvis der er tale om en forbrydelse,hvor der generelt forekommer store spring i strafudmålingen, altså at straffen i defleste tilfælde f.eks. udmåles i hele eller halve år, kan en sådan ændring i strafni-veauet måske efter omstændighederne være rimelig, men ellers vil en sådan an-givelse, hvis den gennemføres konsekvent, efter Straffelovrådets opfattelse kun-ne føre til resultater, der ikke er rimelige. Hvis man forestiller sig, at der for over-trædelse af den pågældende bestemmelse hidtil har været idømt straffe på blandtandet ½ år, 9 måneder, 1 år, 1 år og 3 måneder, 1½ år, 1 år og 9 måneder osv., fo-rekommer det således ikke rimeligt, hvis der i givet fald fremover i stedet skalidømmes straffe på ½ år, 9 måneder, 1 år, 2 år og 3 måneder, 2½ år osv.2.4.Der er som ovenfor nævnt en klar sammenhæng mellem den type af forbry-delser, som det ønskede strafniveau retter sig mod, og den måde, som strafni-veauet mest hensigtsmæssig kan komme til udtryk på.

Hvis der på det pågældende område i praksis forekommer eller må forventes atforekomme en betydelig variation i grovheden af lovovertrædelserne, f.eks.voldsforbrydelser, er der behov for større fleksibilitet med hensyn til strafniveau-et og dermed rum for mindre præcision i tilkendegivelser om det fremtidigestrafniveau. Hvis der omvendt er tale om lovovertrædelser, som i praksis udvisermeget stor ensartethed, og hvor gerningsmandens personlige forhold normaltspiller en mindre rolle, f.eks. færdselslovsovertrædelser, er der ikke samme be-hov for fleksibilitet med hensyn til den konkrete strafudmåling, og der er dermedogså mulighed for mere præcise tilkendegivelser om det fremtidige strafniveau.Hvis der er eller må forventes et meget stort antal ensartede lovovertrædelser,f.eks. spirituskørsel, kan det endda af hensyn til ensartethed i retsanvendelsen ogi øvrigt af praktiske grunde være ønskeligt, at der fra lovgivningsmagtens side ilovforarbejder er givet præcise anvisninger med hensyn til strafudmålingen.Denne sammenhæng mellem området og angivelser om strafniveauet kan ogsåanskues fra den modsatte synsvinkel. Hvis tilkendegivelsen i lovforarbejder omdet ønskede strafniveau f.eks. går ud på, at straffen fremover skal udmåles en visprocentdel (f.eks. ”en tredjedel”)højere eller lavere end hidtil, er der ikke nogettil hinder for, at området for den tilsigtede ændring i strafniveauet angives i bredetermer eller under henvisning til strafbestemmelser, der finder anvendelse på for-hold af meget forskellig grovhed.Hvis tilkendegivelsen i lovforarbejder om det ønskede strafniveau derimod f.eks.går ud på, at straffen fremover i normaltilfælde som udgangspunkt skal udmålestil 7 dages ubetinget fængsel (eller en hvilken som helst anden præcist angivenstraf), forudsætter det efter Straffelovrådets opfattelse, at anvendelsesområdet fortilkendegivelsen er afgrænset således, at den omfatter ensartede forhold.Straffelovrådet har ingen særlige bemærkninger til, at lovforarbejder eventueltalene angiver det tilsigtede fremtidige strafniveau, dvs. ikke som en nærmere be-stemt ændring af det eksisterende strafniveau. Det følger af almindelige princip-per for udarbejdelse af lovforslag, at hvis det gældende strafniveau kendes, børdet beskrives i bemærkningerne til et lovforslag, der tilsigter at ændre strafni-veauet. Der er efter rådets opfattelse imidlertid ikke noget til hinder for herefter ilovforslagets bemærkninger direkte at angive, at straffen i normaltilfælde frem-over som udgangspunkt bør være en bøde på et bestemt beløb eller fængsel i et137

nærmere angivet antal dage/måneder/år, altså uden at det sprogligt formuleressom en forhøjelse eller nedsættelse med en brøkdel eller med et bestemt beløb el-ler med et antal dage/måneder/år i forhold til det eksisterende strafniveau.2.5.Det er som altovervejende hovedregel en forudsætning for lovgivningsmag-tens angivelse af et ønsket strafniveau for en forbrydelse, at der gennemføres enændring af den pågældende lovtekst, som lovforarbejderne kan knyttes til.Straffelovrådet bemærker herom særligt, at et ønske om at forhøje strafniveauetinden for en eksisterende strafferamme som udgangspunkt ikke bør ske ved enforhøjelse af strafferammen til et niveau, der overstiger de straffe, som der kanforventes at blive brug for i de allergroveste tilfælde, der er omfattet af straffe-rammen. En sådan anvendelse af strafferammerne strider mod de grundlæggendeprincipper i strafferammesystemet i dansk ret og vil kunne føre til en skævvrid-ning af strafferammerne for forskellige forbrydelser afhængig af, om lovgiv-ningsmagten har fundet anledning til at skærpe strafniveauet for en given forbry-delse eller ej. Der vil endvidere opstå et misforhold mellem et urealistisk højtstrafmaksimum og de faktisk udmålte straffe. En sådan anvendelse af straffe-rammesystemet kan også–afhængig af, hvilken forhøjelse af strafferammen dernærmere er tale om–have afledede konsekvenser navnlig med hensyn til foræl-delse og mulighederne for at foretage straffeprocessuelle tvangsindgreb. Sådannekonsekvenser bør alene følge af ændringer af strafferammen, som er i overens-stemmelse med de grundlæggende principper for strafferammesystemet, og ikkeaf ændringer, der reelt har til formål at forhøje strafniveauet inden for den eksi-sterende strafferamme.Straffelovrådet bemærker endvidere, at indførelse eller ændring af en sidestraffe-ramme kun bør ske, hvis det i relation til den pågældende lovovertrædelse er mu-ligt at udskille forhold af skærpende eller formildende karakter, jf. herom nærme-re afsnit 3.3 nedenfor. Rådet skal samtidig pege på, at ændring af en sidestraffe-ramme dels kan angå beskrivelsen af de skærpende eller formildende omstæn-digheder, som sidestrafferammen omfatter, dels sidestrafferammens minimum ogmaksimum.I de tilfælde, hvor der er et ønske om at forhøje strafniveauet for en given lov-overtrædelse, men hvor hverken forhøjelse af strafferammens maksimum eller138

indførelse eller ændring af en sidestrafferamme efter det, der er anført ovenfor,vil være hensigtsmæssig, bør lovforarbejder med angivelser om ændringer istrafniveauet knyttes til andre ændringer af lovteksten. Det kan afhængig af denærmere omstændigheder være indførelse eller ændring af lovbestemmelser omstrafudmålingen inden for strafferammen eller af lovbestemmelser om omstæn-digheder af særlig betydning for strafudmålingen.2.6.Sammenfattende er det under en række forudsætninger Straffelovrådets op-fattelse, at angivelser i lovforarbejder om tilsigtede ændringer i strafniveauet erden fremgangsmåde, der bedst tilgodeser relevante hensyn til både lovgivnings-magten og domstolene.Det er for det første en–selvfølgelig–forudsætning, at lovgivningsmagten klartangiver, hvilken ændring i strafniveauet der ønskes, både med hensyn til, hvilketyper af lovovertrædelser niveauændringen skal omfatte, og med hensyn til, hvadændringen skal være.Det er for det andet en forudsætning, at angivelserne i forarbejderne indskrænkersig til at angive et udgangspunkt for strafudmålingen i normaltilfælde eller sær-ligt beskrevne tilfælde, således at domstolene ikke afskæres fra i konkrete sagerat udmåle straffen højere eller lavere end det angivne udgangspunkt afhængig afforholdets manglende typicitet eller eventuelle skærpende eller formildende om-stændigheder i den enkelte sag, og dette–at domstolene har denne mulighed–bør fremgå udtrykkeligt af lovforarbejderne.Det er for det tredje en forudsætning, at graden af præcision i angivelserne omdet fremtidige strafniveau i normaltilfælde afspejler graden af ensartethed i deforhold, lovovertrædelsen omfatter. Hvis lovovertrædelsen omfatter meget ensar-tede forhold (f.eks. visse færdselslovsovertrædelser), kan angivelserne være merepræcise, end hvis lovovertrædelsen omfatter forhold af meget forskellig grovhed(f.eks. voldsforhold). Hvis lovovertrædelsen omfatter et stort antal meget ensar-tede forhold, kan det ligefrem være ønskeligt, at lovgivningsmagten i lovforar-bejder giver præcise anvisninger vedrørende det fremtidige strafniveau. Detteskete f.eks. med straffen for spirituskørsel, hvor der ved lov nr. 363 af 24. maj2005 om ændring af færdselsloven (Sanktionsfastsættelse i sager om spirituskør-sel mv.), som navnlig byggede på betænkning nr. 1448/2004 om sanktioner for139

spirituskørsel og kørsel i frakendelsestiden, i lovforarbejderne blev givet megetpræcise anvisninger om strafudmålingen.Det er for det fjerde en forudsætning, at der gennemføres en ændring af lovtek-sten, som lovforarbejderne kan knyttes til.Med hensyn til, hvordan angivelser i lovforarbejder om ændringer i strafniveauetnærmere bør udformes, er det vanskeligt at komme det nærmere end det, der eranført ovenfor om, at angivelserne navnlig bør afhænge af, hvor ensartede deforhold er, som er omfattet af den pågældende strafbestemmelse. Der er såledesen række forskellige metoder, som hver har deres fordele og ulemper, og det vil ihøj grad afhænge af de konkrete omstændigheder–dvs. navnlig hvilken forbry-delse der er tale om, og hvilken ændring i strafniveauet der ønskes–hvilken me-tode der bør foretrækkes i den konkrete situation.Straffelovrådet bemærker for fuldstændighedens skyld, at et lovforslags bemærk-ninger udarbejdes på ministerens og regeringens vegne, men at Folketinget ved atvedtage den foreslåede lovtekst efter dansk retskildemæssig tradition dermed og-så har ”godkendt” bemærkningerne somrelevante fortolkningsbidrag til lovtek-sten.Såfremt Folketinget er uenig i noget, der er anført i et lovforslags bemærkninger,kan Folketinget, hvis uenigheden også angår lovteksten, vedtage et ændringsfor-slag til lovforslaget, således at bemærkningerne til ændringsforslaget træder istedet for den pågældende del af bemærkningerne til det oprindelige lovforslag.Hvis uenigheden alene angår lovforslagets bemærkninger, kan medlemmer af detfolketingsudvalg, der afgiver betænkning over lovforslaget, i betænkningen anfø-re deres opfattelse, og hvis disse udvalgsmedlemmer repræsenterer partier, der tilsammen udgør et flertal i Folketinget, træder det, der er anført i udvalgsbetænk-ningen, i stedet for den pågældende del af bemærkningerne til det oprindeligelovforslag.Afslutningsvis bemærkes, at selv om de ovenfor beskrevne forudsætninger er op-fyldt, herunder at der kan peges på en passende ændring af lovteksten, som angi-velserne om den ønskede ændring af strafniveauet kan knyttes til, og selv om dis-se angivelser formuleres og afgrænses således, at de kan anvendes af domstolene140

Normalstrafferammen giver derimod ikke i sig selv nogen vejledning med hen-syn til, hvad udgangspunktet for strafudmålingen skal være i normaltilfælde. Deter et generelt anerkendt princip, at strafmaksimum ikke bør være højere end nød-vendigt, dvs. ikke højere, end hvad der kan forventes at blive behov for i de al-lergroveste tilfælde, som er omfattet af strafbestemmelsen. Nogle strafbestem-melser omfatter forbrydelser af meget forskellig strafværdighed og har derfor enmeget bred strafferamme, herunder et højt maksimum. Andre bestemmelser ermere snævert affattede, fordi de pågældende forbrydelsers strafværdighed ikkevarierer slet så meget. Der er derfor i praksis stor forskel mellem forskelligestrafbestemmelser på, hvordan de konkret udmålte straffe fordeler sig over straf-ferammen. For nogle strafbestemmelser udmåles hyppigst straffe i den nedre en-de af strafferammen (f.eks. almindelig vold efter straffelovens § 244), og for an-dre strafbestemmelser udmåles i højere grad straffe fordelt over det meste afstrafferammen (f.eks. overdragelse af euforiserende stoffer under særligt skær-pende omstændigheder, jf. straffelovens § 191).

3.2. Forhøjede strafminima3.2.1.Spørgsmålet om anvendelse af forhøjede strafminima er et emne, der jævn-ligt dukker op i den politiske debat.Ved forhøjede strafminima forstås strafminima, der overstiger fængselsstraffensalmindelige minimum på 7 dage, eller som fastsætter en minimumsbødestraf.Derimod falder spørgsmålet om fastsættelse af en strafferamme, der alene inde-holder fængsel (og dermed udelukker straf af bøde), uden for det, der sædvanlig-vis diskuteres i forbindelse med anvendelse af forhøjede strafminima, selv omtilsvarende spørgsmål efter omstændighederne kan opstå i forbindelse med valgetmellem, om en strafferamme skal omfatte bøde og fængsel eller kun fængsel. Ipraksis angår debatten om forhøjede strafminima endvidere navnlig anvendelseaf forhøjede fængselsminima, og Straffelovrådets overvejelser i det følgende an-går også hovedsagelig denne problemstilling.For anvendelse af forhøjede minimumsstraffe kan der–som anført i den nordi-ske retspolitiske debat–peges på, at forhøjede strafminima i videre omfang giverlovgivningsmagten mulighed for at sikre et minimumsniveau af straf for den på-gældende forbrydelse og derigennem at markere den grad af strafværdighed, som142

de enkelte gerningstyper efter lovgivningsmagtens opfattelse skal tillægges. Detanføres endvidere, at forhøjede strafminima øger lovgivningsmagtens mulighederfor at styre domstolenes strafudmåling og således gøre strafudmålingen i konkre-te sager mere forudsigelig og ensartet.Heroverfor kan anføres, at det ofte kan være vanskeligt for lovgivningsmagten påforhånd at overskue den variation af tilfælde, som en forbrydelse kan omfatte. Ensærskilt minimumsstraf vil navnlig kunne tænkes fastsat ud fra de ordinære over-trædelser af strafbestemmelsen, og uden for normalområdet er der en risiko for,at minimumsstraffen bliver for streng.Det kan have den konsekvens, at domstolene tvinges til at udmåle straffe, der ikonkrete tilfælde ikke forekommer rimelige og proportionale i forhold til de kon-krete omstændigheder i den sag, der er til pådømmelse.Straffelovrådet har tidligere peget på, at der ikke er grund til at tro, at de forhøje-de strafminima har en selvstændig generalpræventiv effekt, og at anvendelse afforhøjede strafminima derfor alene afhænger af, om strafminimaene bidrager tilen hensigtsmæssig udmåling af straffene i de enkelte tilfælde, jf. betænkning nr.1099/1987 om strafferammer og prøveløsladelse side 73-74.Straffelovrådet har endvidere i 1987 peget på, at det praktiske strafniveau ved defleste af de forbrydelser, der på daværende tidspunkt stadig havde et forhøjetstrafminimum, lå klart over dette strafminimum, og rådet antog derfor, at straf-udmålingen i så høj grad er bestemt af en tradition og af et skøn over forbrydel-sernes grovhed, at lovens mindstestraf i denne forbindelse er uden nævneværdigbetydning. Rådet pegede samtidig på, at det–hvis der undtagelsesvist skulle væ-re trang til at udmåle en noget lavere straf–vil være en fordel, at loven ikke sæt-ter hindring herfor.Straffelovrådet konkluderede i 1987, at alle de forhøjede strafminima i straffelo-ven kunne ophæves (side 75). I betænkning nr. 1424/2002 om straffastsættelse ogstrafferammer anførte rådet, at det fortsat var rådets opfattelse, at forhøjedefængselsminima som udgangspunkt bør afskaffes, og at man i almindelighed børafstå fra at indføre nye forhøjede fængselsminima (side 164). Rådet anførte i denforbindelse videre (side 165):143

Straffelovrådets anbefaling er siden i vidt omfang blevet fulgt, idet der i nyere tidkun er indført én ny bestemmelse med forhøjet strafminimum, nemlig straffelo-vens § 192 a om ulovlig besiddelse af skydevåben mv. under særligt skærpendeomstændigheder, og idet der herudover i straffeloven i dag kun findes forhøjedestrafminima i § 237 om manddrab (strafminimum 5 år, mens normalstraffen iføl-ge retspraksis er 12 år) og § 112 om kongedrab (som ikke har været overtrådt–og næppe heller forsøgt overtrådt–i nyere danmarkshistorie).3.2.2.Straffelovrådet finder fortsat, at spørgsmålet om anvendelse af forhøjedestrafminima navnlig bør bero på, om forhøjede strafminima er en hensigtsmæssigmåde for lovgivningsmagten at sikre gennemførelse af et ønsket strafniveau ogtillige sikrer en hensigtsmæssig udmåling af straffene i de enkelte tilfælde.Det første og væsentligste spørgsmål er, om forhøjede strafminima er et egnetmiddel til at angive udgangspunkter for strafudmålingen i normaltilfælde.Straffelovrådet bemærker i den forbindelse indledningsvis, at det ikke er nødven-digt at angive en minimumsstraf i selve lovteksten, for at domstolene skal anven-de det strafniveau, som minimumsstraffen er udtryk for. Det fremgår såledesklart af retspraksis, at angivelser om strafudmåling, som fremgår af lovforarbej-der, efterleves af domstolene i deres fastsættelse af straffen i konkrete sager. Somnærmere beskrevet i afsnit 2 ovenfor er angivelser i lovforarbejder efter rådetsopfattelse endvidere den mest hensigtsmæssige måde for både lovgivningsmag-ten og domstolene, hvorved lovgivningsmagten kan tilkendegive strafniveauerfor en bestemt forbrydelse og samtidig give domstolene det fornødne råderum tilat sikre en konkret passende strafudmåling. Fastsættelse af minimumsstraffe i lo-ven er derfor efter Straffelovrådets opfattelse som udgangspunkt unødvendig, ogdette indebærer samtidig en risiko for konkret urimelig strafudmåling.

Strafferammesystemet i dansk ret bygger på, at der inden for strafferammen skalvære plads til at fastsætte en passende straf såvel for de typiske tilfælde som fortilfælde, hvor der foreligger formildende omstændigheder eller skærpende om-stændigheder. Som udgangspunkt skal der også være plads til inden for straffe-rammen at fastsætte en passende straf, hvis der foreligger særligt formildendeomstændigheder eller særligt skærpende omstændigheder. Der kan dog værefastsat en særlig sidestrafferamme for særligt formildende omstændigheder ellersærligt skærpende omstændigheder, men mens der i straffeloven findes et antalskærpende sidestrafferammer (strafforhøjelsesregler), findes der med en enkeltundtagelse (§ 229) ikke længere i straffeloven nogen formildende sidestraffe-rammer (strafnedsættelsesregler). Der findes alene i straffeloven enkelte særligestrafbortfaldsregler under formildende omstændigheder (§ 159, stk. 2, og § 287)eller særligt formildende omstændigheder (§ 248). Herudover er der i speciallov-givningen eksempler på, at der er fastsat en formildende sidestrafferamme, f.eks.færdselslovens § 117 d, stk. 1, jf. § 9, stk. 2, nr. 1, om undladelse af at yde hjælptil personer, der kan være kommet til skade, hvor normalstrafferammen er fæng-sel indtil 1 år og den formildende sidestrafferamme bøde.Hvis der skal fastsættes en lavere straf end strafferammens minimumsstraf, kræ-ver det, at oplysninger om gerningen, gerningsmandens person eller andre for-hold afgørende taler for det, jf. straffelovens § 83, at der er tale om forsøg, her-under navnlig når forsøget vidner om ringe styrke eller fasthed i det forbryderi-ske forsæt, jf. straffelovens § 21, stk. 2, eller at en medvirkende kun har villetyde en mindre væsentlig bistand eller styrke et allerede fattet forsæt eller en til-sigtet medvirken er mislykkedes, jf. straffelovens § 23, stk. 1, 2. pkt.Som strafferammesystemet er udformet, vil en forhøjet minimumsstraf ikke væreen egnet metode til at angive det ønskede strafniveau i normaltilfælde. For at gi-ve plads til at fastsætte en passende straf også i mere sjældent forekommende til-fælde med formildende og eventuelt særligt formildende omstændigheder, villedet således være nødvendigt at fastsætte minimumsstraffen betydeligt lavere enddet ønskede udgangspunkt for straffastsættelsen i normaltilfælde. Hvis man i ste-det fastsætter strafminima på eller tæt ved det ønskede udgangspunkt for straf-fastsættelsen i normaltilfælde, fjerner man muligheden for inden for strafferam-men at fastsætte en passende straf–dvs. en straf, der står i rimeligt forhold til145

forbrydelsens grovhed–i tilfælde, hvor der foreligger formildende og eventueltsærligt formildende omstændigheder.De praktiske konsekvenser heraf må forventes at være, at domstolene i nogle til-fælde som følge af den lovbestemte forhøjede minimumsstraf tvinges til atidømme en straf, der er uforholdsmæssigt streng. Hertil kommer risikoen for enmindre nuanceret strafudmåling, idet straffen i et større antal sager vil kunne bli-ve udmålt til en straf på eller ikke meget over minimumsstraffen, selv om sager-ne ikke har samme grovhed. Disse konsekvenser gør efter Straffelovrådets opfat-telse metoden uegnet som redskab til angivelser vedrørende udgangspunktet forstrafudmålingen i normaltilfælde.Til illustration af de praktiske vanskeligheder ved at operere med minimums-straffe, der er fastsat så højt, at de svarer til udgangspunktet for straffastsættelseni normaltilfælde, kan nævnes indførelsen af forhøjet strafminimum i straffelovens§ 192 a om besiddelse af skydevåben mv. under særligt skærpende omstændig-heder. Som nærmere beskrevet ikapitel 3,afsnit 3.2.5, fik Højesteret efter dennelovændring med 3. instansbevilling fra Procesbevillingsnævnet ad tre omgangeforelagt ikke mindre end i alt ni sager om, hvad der skulle forstås ved ”særligtskærpende omstændigheder”, og om strafudmålingen i de pågældende tilfælde.Højesteret henførte i fem sager forholdet under straffelovens § 192 a og i fire sa-ger under våbenloven med deraf følgende lavere straf. Med hensyn til straffen forovertrædelse af straffelovens § 192 a henviste Højesteret til, at det i lovforslagetsbemærkninger var forudsat, at straffen som udgangspunkt skulle fastsættes tilfængsel i 1 år, dvs. svarende til det foreslåede strafminimum. Højesteret fandt iforlængelse heraf, og at der ikke i bemærkningerne til et ændringsforslag om atudvide anvendelsesområdet for det foreslåede strafminimum var sikre holde-punkter for en forhøjelse af udgangspunktet om straf af fængsel i 1 år i de tilfæl-de, der var omfattet af det oprindelige lovforslag (dvs. besiddelse af skydevåbenmed tilhørende ammunition på offentligt tilgængeligt sted).Straffelovens § 83 giver mulighed for at nedsætte straffen under den foreskrevnestrafferamme–og dermed i givet fald fastsætte straffen lavere end en forhøjetminimumsstraf–når oplysninger om gerningen, gerningsmandens person ellerandre forholdafgørendetaler herfor. Straffelovens § 83 giver imidlertid ikkedomstolene en almindelig adgang til at fravige strafferammen i nedadgående ret-146

ning. Der er tale om en snæver undtagelse, som kun kan anvendes under ganskesærlige omstændigheder. Selv om straffelovens § 83 afhængig af omstændighe-derne i den konkrete sag i nogle tilfælde vil kunne give domstolene mulighed forat afbøde, at en forhøjet minimumsstraf fører til idømmelse af en uforholdsmæs-sigt streng straf, løser bestemmelsen ikke det generelle problem med forhøjedeminimumsstraffe. Der vil således også være tilfælde, hvor straffelovens § 83 ikkekan anvendes, og hvor en forhøjet minimumsstraf afhængig af omstændigheder-ne i den konkrete sag kan tvinge domstolene til at idømme en uforholdsmæssigtstreng straf.Sammenfattende er det på denne baggrund Straffelovrådets opfattelse, at forhø-jede strafminima ikke er egnede til at angive strafniveauet i normaltilfælde af denpågældende forbrydelse, og at forhøjede strafminima derfor ikke bør anvendeshertil. I betragtning af risikoen for, at domstolene i konkrete sager tvinges til atidømme en uforholdsmæssigt streng straf, bør der således ikke indføres forhøjedestrafminima, hvor det forhøjede strafminimum er udtryk for strafniveauet i nor-maltilfælde.Et yderligere spørgsmål angår forhøjede strafminima, der ikke tilsigter at angiveudgangspunkter for strafudmålingen i normaltilfælde, men derimod at angivestrafniveauet for forbrydelsen i dens mildeste former.Med enkelte undtagelser (forsætligt drab og kongedrab) anvendes forhøjedestrafminima ikke længere i dansk ret til at angive den relative grovhed af forskel-lige forbrydelser, og det er fortsat Straffelovrådets opfattelse, at der heller ikke ernoget behov herfor. Den relative grovhed af forskellige forbrydelser er såledesefter rådets opfattelse i tilstrækkelig grad angivet ved en hensigtsmæssig fastsæt-telse af strafmaksima og anvendelse af sidestrafferammer, jf. herom henholdsvisafsnit 3.1 ovenfor og afsnit 3.3 nedenfor.Hertil kommer, at der som nævnt findes et andet og bedre egnet middel til at an-give et ønsket strafniveau, nemlig tilkendegivelser i lovforarbejder, jf. heromnærmere afsnit 2 ovenfor.

3.3. SidestrafferammerDet er Straffelovrådets opfattelse, at sidestrafferammer i almindelighed er enhensigtsmæssig måde for lovgivningsmagten at tilkendegive over for domstole-ne, hvor alvorligt forskellige former af forbrydelsen skal bedømmes. Det forud-sætter dog, at det er muligt at udskille forhold af skærpende eller formildende ka-rakter. Ved anvendelse af sidestrafferammer sikres endvidere, at bestemmelsensnormale strafmaksimum ikke får et niveau, der ikke giver et realistisk billede afstraffen i normalsituationen, og lovgivningsmagten signalerer herved endvideretypisk, hvad strafværdigheden af forbrydelsen i normalsituationen er.Gennem sidestrafferammer (i forbindelse med normalstrafferammen) foretagerlovgivningsmagten således bl.a. en inddeling af forbrydelsen efter grovhed. Dettegiver en vis vejledning om forholdet mellem straffene for forbrydelser, der falderunder de respektive normal- og sidestrafferammer, men vil efter Straffelovrådetsopfattelse derimod ikkei sig selv(uden inddragelse af forarbejderne) kunne bru-ges som en tilkendegivelse om en ønsket ændring i strafniveauet i normaltilfældeinden for normal- eller sidestrafferammen.

3.4. Strafudmåling inden for strafferammenDe generelle lovbestemmelser i straffelovens §§ 80-82 om strafudmålingen indenfor strafferammen gælder for alle strafbare forhold, og de indeholder desuden ik-ke præcise angivelser af, hvor højt eller lavt, eller hvor meget højere eller hvormeget lavere, straffen skal udmåles under de i bestemmelserne anførte omstæn-digheder. Disse lovbestemmelser kan dermed heller ikke i sig selv bruges som entilkendegivelse om en ønsket ændring i strafniveauet i normaltilfælde inden fornormal- eller sidestrafferammen.Specielle lovbestemmelser om strafudmålingen inden for strafferammen adskillersig i sagens natur fra de generelle regler herom derved, at førstnævnte angår enbestemt forbrydelse. Sådanne lovbestemmelser indeholder imidlertid heller ikkepræcise angivelser af, hvor højt eller lavt, eller hvor meget højere eller hvor me-get lavere, straffen skal udmåles under de i bestemmelserne anførte omstændig-heder. Sådanne lovbestemmelser kan dermed heller ikke i sig selv bruges som en

tilkendegivelse om en ønsket ændring i strafniveauet i normaltilfælde inden fornormal- eller sidestrafferammen.Også om lovbestemmelser om omstændigheder af særlig betydning for strafud-målingen gælder, at de ikke indeholder præcise angivelser af, hvor højt eller lavtstraffen skal udmåles under hensyn til de i bestemmelserne anførte omstændig-heder. Forskellen på sådanne lovbestemmelser og lovbestemmelser om skærpen-de og formildende omstændigheder består i, at lovbestemmelser om omstændig-heder af særlig betydning for strafudmålingen ikke direkte angiver, om et givetforhold i almindelighed skal anses for en formildende eller en skærpende om-stændighed, men alene, at det skal tillægges betydning ved strafudmålingen. Someksempel kan nævnes § 3, stk. 1, 2. pkt., i lov om euforiserende stoffer, der be-stemmer, at der ved udmålingen af straffen skal lægges vægt på skadevirkninger-ne af de pågældende stoffer. En sådan lovregel må naturligt forstås på den måde,at jo større skadevirkning et stof har, jo strengere skal straffen være (alt andet li-ge), men igen gælder, at lovreglen i sig selv ikke angiver, hvad strafniveauetnærmere skal være i forskellige typetilfælde, f.eks. med hensyn til forskellige ty-per af stoffer.

3.5. Lovbestemte straffeStraffelovrådet har for fuldstændighedens skyld overvejet en model, der så vidtses ikke er forekommet i hidtidig lovgivningspraksis i nyere tid (undtagen i enenkelt bestemmelse i militær straffelov før 1978), nemlig lovregler om, hvadstraffen præcis skal fastsættes til.Lovbestemmelser, der direkte fastsætter, hvad straffen for en forbrydelse skalfastsættes til, er udtryk for en fuldstændig fravigelse af det strafferammesystem,som i en meget lang årrække har været anvendt i dansk strafferet. Sådanne lovbe-stemmelser medfører mindst samme ulemper som forhøjede strafminima, jf. her-om afsnit 3.2 ovenfor, og Straffelovrådet kan af samme grunde som dér anførtikke anbefale, at sådanne præcist lovbestemte straffe anvendes til at regulerestrafniveauet.

3.6. Lovbestemmelser om normalstraffenEndelig kan Straffelovrådet heller ikke anbefale, at det direkte ved lov (dvs. ilovteksten) bestemmes, hvad straffen skal udmåles til i normaltilfælde. En sådanlovbestemmelse– der f.eks. kunne lyde ”Straffen for bankrøveri udmåles somudgangspunkt til fængsel i 3 år.” –ville bryde afgørende med dansk lovgivnings-tradition, og samme resultat–i eksemplet et udgangspunkt for strafudmålingenfor bankrøveri på 3 års fængsel–kan opnås ved passende angivelser i lovforar-bejder.Lovbestemmelser, der direkte i lovteksten angiver præcise udgangspunkter forstrafudmålingen, ville således efter Straffelovrådets opfattelse være både uhen-sigtsmæssige og overflødige. Sådanne lovbestemmelser ville være uhensigts-mæssige, fordi det efter rådets vurdering i praksis ofte ikke ville være muligt ilovteksten på en tilstrækkelig kort og præcis måde at angive området for og detnærmere indhold af den tilsigtede ændring af strafniveauet. Sådanne lovbestem-melser ville endvidere være overflødige, idet samme formål på en væsentlig merenuanceret måde kan opnås gennem angivelser i lovforarbejder.

3.7. Sammenfatning om angivelser i lovtekstenSammenfattende er det Straffelovrådets opfattelse, at lovbestemmelser om straf-ferammer og straffastsættelse ikkei sig selv(dvs. uden hensyn til bestemmelser-nes forarbejder) kan bruges til, at lovgivningsmagten over for domstolene tilken-degiver, hvad strafniveauet skal være i normaltilfælde.Det er endvidere Straffelovrådets opfattelse, at lovgivningsmagten i lovforarbej-der, der er knyttet til forslag til indførelse eller ændring af lovbestemmelser omnormal- eller sidestrafferammer (dog med undtagelse af forhøjede strafminima)eller om strafudmåling inden for strafferammen, på en hensigtsmæssig måde vilkunne tilkendegive, hvad strafniveauet skal være i typetilfælde, sådan som detnærmere er beskrevet i afsnit 2 ovenfor. Det er i den forbindelse rådets vurdering,at brug af særskilte forhøjede minimumsstraffe for visse forbrydelser er et unød-vendigt og samtidig et uhensigtsmæssigt middel for lovgivningsmagten til at giveanvisninger om strafniveauet i typetilfælde.

4. Angivelser i andre tilkendegivelser hidrørende fra lovgivnings-magtenStraffelovrådet har ikke fundet anledning til at gå nærmere ind på spørgsmåletom lovgivningsmagtens eventuelle muligheder for på anden måde end gennemlovforarbejder, der er knyttet til en relevant lovændring, at tilkendegive over fordomstolene, at strafniveauet for en given forbrydelse skal ændres.Straffelovrådet har noteret sig, at Folketinget som nærmere beskrevet ikapitel2,afsnit 5, i 1982 på forslag af regeringen ved en folketingsbeslutning tilkendegavover for domstolene, at der inden for de gældende regler i straffeloven om betin-gede domme i udvalgte retskredse skulle gennemføres en forsøgsordning medidømmelse af betinget dom med vilkår om samfundstjeneste som alternativ tilubetinget frihedsstraf.Højesteret havde i en dom af 8. november 1985 (UfR 1986.7 H) lejlighed til atudtale sig om rammerne for idømmelse af betinget dom med vilkår om sam-fundstjeneste. Højesteret henviste i den forbindelse udtrykkeligt til folketingsbe-slutningen fra 1982 som kilde til disse rammer, idet 3 dommere udtalte:”Ved folketingsbeslutningenom en forsøgsordning med samfundstjeneste er detforudsat, at denne sanktion i forsøgsperioden hovedsagelig skal anvendes indenfor det område, hvor hidtidig praksis ville føre til ubetingede fængselsstraffe indtil6-8 måneder. Det er endvidere forudsat, at samfundstjenestens længde ikke fast-sættes til et højere timetal end 200 timer, og at arbejdsforpligtelsen skal afvikles iløbet af ikke over 12 måneder.Straffen for det begåede røveri fra et postkontor ville efter hidtidig praksis værefastsat til ubetinget fængsel i et væsentlig længere tidsrum end 8 måneder. For-holdet falder derfor uden for rammerne af forsøgsordningen, som må forventes ta-get op til overvejelse med henblik på fastsættelse af nærmere retningslinier, nårresultatet efter ordningensudløb kan gøres op.”

Dommerne var således uenige om, hvorvidt den konkrete sag faldt inden forrammerne for forsøgsordningen, men var enige om at følge folketingsbeslutnin-gen fra 1982, da rammerne for forsøgsordningen var fastlagt (mindretallet) ellerforudsat (flertallet) ved den nævnte folketingsbeslutning.Straffelovrådet har endvidere noteret sig, at en lignende fremgangsmåde blev an-vendt ved indførelsen af ungdomskontrakter, jf. folketingsbeslutning nr. B 67 omen forsøgsordning med nye reaktioner over for unge lovovertrædere (ungdoms-kontrakter) vedtaget den 29. maj 1990, og ved indførelsen af behandling af kri-minelle stofmisbrugere som alternativ til frihedsstraf, jf. folketingsbeslutning nr.B 46 om en forsøgsordning med behandling af kriminelle stofmisbrugere som al-ternativ til frihedsstraf vedtaget den 28. marts 1995. Sammenlignelig hermed erogså indførelsen af behandling af personer, der har begået seksualforbrydelser,som alternativ til frihedsstraf, selv om denne ordning var beskrevet i bemærknin-gerne til et lovforslag (lovforslag nr. L 12 fremsat den 2. oktober 1996 om æn-dring af straffeloven, retsplejeloven og lov om udlægning af åndssvageforsorgenog den øvrige særforsorg mv. (Samfundstjeneste og forstærket indsats mod sek-sualforbrydelser mv.)).Straffelovrådet er ikke bekendt med andre tilfælde, hvor regeringen og Folketin-get (som i forening udgør lovgivningsmagten, jf. grundlovens § 3, 1. pkt.) erkommet med tilkendegivelser over for domstolene om ændringer i strafudmålin-gen på anden måde end gennem lovforarbejder.Der kendes således fire eksempler over en 30-årig periode (det seneste for ca. 15år siden), hvor lovgivningsmagten på anden måde end gennem lovforarbejder erkommet med tilkendegivelser over for domstolene om ændringer i strafudmålin-gen (eller sanktionsfastsættelsen mere generelt–en ungdomskontrakt er et vilkåri forbindelse med tiltalefrafald).

Straffelovrådet bemærker i tilknytning hertil yderligere, at forsøgsordningen medsamfundstjeneste var en lempelse for de personer, der blev omfattet af den, idetalternativet var en ubetinget frihedsstraf, og idet der dengang krævedes et ud-trykkeligt samtykke fra den pågældende for at kunne idømme samfundstjeneste.Tilsvarende var ordningerne med behandling af stofmisbrugere og seksualfor-brydere et alternativ til ubetinget frihedsstraf, og den pågældende skulle selv væ-re motiveret for at gennemføre behandlingsvilkåret. Med hensyn til ungdomskon-trakter var der først og fremmest tale om en pædagogisk foranstaltning, hvor vil-kår, som også tidligere kunne fastsættes,fik form af en ”kontrakt”, som den ungeskrev under på, jf. Gorm Toftegaard Nielsen, Strafferet 2–Sanktionerne (3. udg.2009) side 62.Straffelovrådet har som nævnt ikke fundet anledning til at gå nærmere ind påspørgsmålet, men rådet kan på det foreliggende grundlag ikke anbefale en videreanvendelse, end det hidtil er sket, af andre modeller for lovgivningsmagtens til-kendegivelser over for domstolene om ændringer i strafniveauet end gennem lov-forarbejder, der er knyttet til en relevant lovændring.Dette gælder, hvad enten der er tale om beslutningsforslag, som regeringen harfremsat eller i øvrigt tilsluttet sig, om vedtagelser (Folketingets forretningsorden§ 24), som regeringen har tilsluttet sig, om udtalelser i et folketingsudvalgs be-retning fra udvalgsmedlemmer, der repræsenterer et flertal i Folketinget, og somregeringen har tilsluttet sig, eller om angivelser i et aktstykke til Finansudvalget,som udvalget tilslutter sig.

fundet grundlag for at overveje spørgsmålet om i Danmark at oprette et lignendeuafhængigt ”Strafudmålingsråd”.Straffelovrådet har imidlertid noteret sig, at de pågældende myndigheder i Eng-land og USA ikke alene har til opgave at fastsætte retningslinjer om strafudmå-ling, men også at indsamle og offentliggøre oplysninger om retspraksis vedrø-rende strafniveauet for forskellige forbrydelser.Efter Straffelovrådets opfattelse er der store fordele forbundet med et højt infor-mationsniveau vedrørende, hvad strafniveauet faktisk er for forskellige forbry-delser.Et højt informationsniveau om strafniveauet bidrager til en ensartet retspraksis,dvs. til, at lovovertrædere, der under sammenlignelige omstændigheder har begå-et forbrydelser af lignende grovhed, behandles ens. Et højt informationsniveauvil således kunne være med til at styrke borgernes retssikkerhed, herunder i formaf bedre muligheder for at forudsige, hvilken straf der kan forventes i en konkretsag.Et højt informationsniveau om strafniveauet bidrager til, at domstolenes beslut-ninger om principielle ændringer i strafniveauet kan træffes på et oplyst grund-lag.Et højt informationsniveau om strafniveauet bidrager endvidere til, at lovgiv-ningsmagtens beslutninger om ændringer i strafniveauet ligeledes kan træffes pået oplyst grundlag.Endelig og ikke mindst bidrager et højt informationsniveau om strafniveauet til,at den politiske og offentlige debat om strafniveauet kan bygge på fakta frem forpå gisninger og myter.Straffelovrådet finder, at der for en række forbrydelsers vedkommende i de sene-re år er opnået et væsentligt højere informationsniveau om strafniveauet. Detteskyldes navnlig, at Rigsadvokaten har gennemført en række undersøgelser afstrafniveauet vedrørende forskellige forbrydelser og afgivet en række redegørel-ser om resultatet af undersøgelserne.154

Endvidere kan nævnes, at domstolenes offentliggørelse af sagsresuméer på egnehjemmesider, den øgede brug af pressemeddelelser og indførelsen af pressekon-taktdommere ved alle landets domstole har højnet informationsniveauet og givetmulighed for, at der fra den enkelte domstols side kan gives en måske for pressenog den almindelige befolkning mere forståelig forklaring på, hvordan en konkretstraffedom passer ind i hidtidig retspraksis, herunder med hensyn til strafniveau-et.Straffelovrådet kan på den baggrund anbefale, at det informationsniveau vedrø-rende strafudmåling, der er opnået i dag, fastholdes.Der er efter Straffelovrådets opfattelse ikke grundlag for at overveje at oprette enselvstændig myndighed til at varetage denne informationsopgave, som efter rå-dets vurdering uden videre vil kunne varetages inden for rammerne af den eksi-sterende myndighedsstruktur. Selvstændige myndigheder findes blandt andet iEngland og USA, men disse myndigheder har også til opgave at udarbejde ret-ningslinjer for strafudmåling og beskæftiger sig altså ikke alene med informationom strafniveauer.Det bemærkes herved også, at Folketinget, hvis der viser sig behov for nærmereoplysninger om strafniveauet på et givet område, vil kunne anmode vedkommen-de minister om en redegørelse om strafniveauet på det pågældende område.

Notat omforholdet mellem grundlovens § 3 og lovgivningsmagtens reguleringaf strafniveauer for bestemte lovovertrædelser1. IndledningAf Straffelovrådets kommissorium af 14. august 2009 om visse spørgs-mål om regulering af strafniveauer for bestemte lovovertrædelser, herun-der brug af minimumsstraf, fremgår bl.a. følgende:”Det følger af grundlovens § 3, at den dømmende magt er hos domstole-ne, og i overensstemmelse hermed er det bl.a. et kerneområde for dom-stolene at træffe afgørelse om skyld og straf i den enkelte straffesag.Spørgsmålet om ’arbejdsdelingen’ mellem den lovgivende og den døm-mende magt på det strafferetlige område indeholder nogle væsentligeprincipielle aspekter.Den nuværende praksis kan lidt forenklet beskrives således, atlovgiv-ningsmagtenbl.a. fastsætter, 1) hvilke handlinger der skal være strafbare(legalitetsprincip), 2) om de strafbare handlinger skal defineres bredt(som f.eks. voldsforbrydelser, hvor straffebestemmelserne omfatter enrække forskellige handlinger af meget varierende grovhed) eller smalt(som f.eks. spirituskørsel), 3) hvilke betingelser der skal være opfyldt for,at man kan straffe den, der har overtrådt straffelovgivningen (f.eks. sub-jektive betingelser eller forældelsesregler), 4) inden for hvilke rammerstraffen og/eller strafarten for den pågældende forbrydelsesart skal fast-sættes, 5) hvilke generelle hensyn der skal lægges vægt på ved den kon-krete strafudmåling (jf. straffelovens § 80), 6) at visse særlige forhold ialmindelighed skal tale for en mildere straf eller for en strengere straf (jf.straffelovens §§ 81 og 82), og 7) efter hvilke generelle kriterier det skalafgøres, om strafferammerne kan fraviges i det enkelte tilfælde (f.eks.straffelovens § 83).Domstolene afgør navnlig, 1) om den enkelte handling falder inden fordet område, som lovgiver har bestemt skal være strafbart, 2) om betingel-serne for, at den tiltalte kan straffes for handlingen, er opfyldt i det enkel-te tilfælde, og 3) hvad den konkrete straf skal være i den enkelte sag in-den for de ovenfor nævnte generelle rammer m.v.Slotsholmsgade 101216 København K.Telefon 7226 8400Telefax 3393 3510www.justitsministeriet.dk[email protected]

…Der gælder ingen forfatningsretlige begrænsninger for, i hvilket omfanglovgivningsmagten kan normere strafudmålingen ved generelle regler. Ide senere år har der imidlertid i en række tilfælde været rejst spørgsmålom, hvor langt Folketinget bør gå med hensyn til at tilkendegive, hvordandomstolenes strafudmåling inden for strafferammen bør være, og om,hvordan sådanne tilkendegivelser i givet fald bør udformes. Det er bl.a.anført, at lovgivningsmagten bør være tilbageholdende med at normerenormalstraffen på enkeltområder uden afpasning i forhold til andre lig-nende forbrydelser, og det gælder navnlig på områder, hvor det er van-skeligt at afgrænse typesituationer, idet det kan være vanskeligt som lov-giver at forholde sig realistisk til den mangfoldige virkelighed, der møderdomstolene i de enkelte konkrete straffesager. På den anden side er detbl.a. anført, at strafudmåling indebærer nogle værdimæssige vurderinger,der ud fra et demokratisk ideologisk synspunkt–ligesom vurderingen af,hvilke handlinger som bør være strafbare–bør foretages af lovgivnings-magten i det omfang, det kan ske ved generelle regler, der giver plads tilden ønskelige nuancering i de enkelte tilfælde. Det har endvidere væretanført, at det er et vigtigt retssikkerhedskrav, at ’det lige behandles lige’,og at lovgivningsmæssig styring på nogle områder kan bidrage hensigts-mæssigt hertil–men samtidig kan det siges at være et lige så vigtigt rets-sikkerhedskrav, at tilfælde, som er forskellige, også behandles forskelligt,og at dette taler for tilbageholdenhed fra lovgivningsmagtens side.”

Straffelovrådet har på den baggrund overfor Justitsministeriet rejstspørgsmål om forholdet mellem grundlovens § 3 og lovgivningsmagtensregulering af strafniveauer for bestemte lovovertrædelser.Justitsministeriet lægger til grund, at der sigtes til lovgivningsmagtensbrug af tilkendegivelser om, at strafniveauet skal forhøjes eller sænkesmed en nærmere angivet brøkdel eller lignende, samt angivelser af, hvadstraffen som udgangspunkt bør være i typetilfælde.Straffelovrådet har herudover anmodet Justitsministeriet om at forholdesig til en ordning, hvorefter lovgivningsmagtens tilkendegivelser mv. ik-ke i konkrete tilfælde kan fraviges i overensstemmelse med sædvanligestrafudmålingsprincipper.I dette notat redegøres i det følgende for ovennævnte spørgsmål. I nota-tets pkt. 2 redegøres kort for indholdet af grundlovens § 3. Pkt. 3 inde-holder en kort beskrivelse af praksis vedrørende lovregulering af strafni-veauer. Pkt. 4 indeholder Justitsministeriets vurdering af, hvilke eventu-elle begrænsninger grundlovens § 3 indebærer for lovgivningsmagtensregulering af strafniveauer for bestemte lovovertrædelser.

Grundlovens magtfordelingsprincip, som det er kommet til udtryk igrundlovens § 3, giver ikke nogen skarp afgrænsning af den kompetence,der tilkommer henholdsvis den udøvende, den dømmende og den lovgi-vende magt, jf. bl.a. Max Sørensen, Statsforfatningsret, 2. udgave vedPeter Germer (1973), side 166 ff, og Henrik Zahle, Dansk forfatningsret1, Institutioner og regulering, 3. udgave (2001), side 246 ff.Det er indgående drøftet i den statsretlige litteratur, om bestemmelsen igrundlovens § 3 sætter grænser for, hvorvidt der kan lovgives om enkelt-personers konkrete retsforhold (såkaldt singulær lovgivning), uden at denlovgivende magts udnyttelse af lovgivningskompetencen kommer i kon-flikt med den udøvende eller den dømmende magts beføjelser.Det synes nu at være den almindelige statsretlige opfattelse, at reglen i §3, 2. pkt., om den udøvende magt ikke sætter nogen grænse for lovgiv-ningsmagtens kompetence, jf. bl.a. Poul Andersen, Dansk Statsforfat-ningsret (1954), side 307 f, Peter Germer, Statsforfatningsret, 4. udgave(2007), side 93 ff, og Jørgen Steen Sørensen i Danmarks Riges Grundlovmed kommentarer (redigeret af Henrik Zahle), (2. udgave, 2006), side133.Derimod har det i den statsretlige litteratur været genstand for diskussion,om reglen i § 3, 3. pkt., hvorefter den dømmende magt er hos domstole-ne, begrænser lovgivningsmagtens kompetence. Det har i den forbindelseværet den overvejende opfattelse i litteraturen, at reglen i § 3, 3. pkt.,sætter visse grænser for adgangen til singulær lovgivning, jf. bl.a. PoulAndersen, a.st., side 564 f, Max Sørensen, a.st., s. 289 f, Henrik Zahle,a.st., side 93 f, Peter Germer, a.st., side 14, og Jørgen Steen Sørensen,a.st., side 133 f.Denne opfattelse bekræftes af den såkaldte Tvind-dom (Ugeskrift forRetsvæsen 1999, side 841), og det må antages at følge af dommen, at deri medfør af grundlovens § 3, 3. pkt., gælder den grænse for lovgivnings-magtens kompetence, at der ikke kan gennemføres en lovbestemmelse,der er en endelig afgørelse af en konkret retstvist.3

2.2.Der foreligger ikke i retspraksis eksempler på domme, der særligtangår grundlovens § 3 og forholdet mellem den lovgivende og dømmen-de magt på det strafferetlige område.I den statsretlige litteratur har forholdet mellem lovgivningsmagten oggrundlovens § 3 på det strafferetlige område endvidere kun i mindre om-fang givet anledning til omtale. Poul Andersen bemærker, at en lov vilvære i strid med med grundlovens § 3, hvis den idømmer en frifundetperson straf, jf. Poul Andersen, a.st., side 565. Tilsvarende anfører MaxSørensen, a.st., side 291, at lovgivningsmagten ikke i konkrete tilfældekan tage stilling til skyldsspørgsmålet og fastsætte straffen.De anførte begrænsninger af lovgivningsmagtens kompetence vedrørerbrugen af singulær lovgivning. For så vidt angår almindelig regulering pådet strafferetlige område, er der i den statsretlige litteratur kun i begræn-set omfang taget stilling til, om grundlovens § 3 indebærer en begræns-ning af lovgivningsmagtens kompetence.Det antages almindeligvis, at lovgivningsmagten som udgangspunkt ikkekan henvise behandlingen af straffesager til administrative myndigheder,jf. bl.a. Max Sørensen, a.st., side 291, og Henrik Zahle, a.st., side 92 f.Bødeforlæg nævnes i den forbindelse som et eksempel på en undtagelsefra dette udgangspunkt.Herudover indeholder den statsretlige litteratur ikke angivelser af be-grænsninger af lovgivningsmagten på det strafferetlige område som følgeaf grundlovens § 3.Gorm Toftegaard Nielsen har i sin strafferetlige fremstilling i relation tilforholdet mellem domstolene og lovgivningsmagten på det strafferetligeområde anført følgende (Gorm Toftegaard Nielsen, Strafferet 2–Sankti-onerne, 3. udgave (2009), side 114):”Det forfatningsretlige udgangspunkt er for så vidt klart:Domstolenefastsætter efter grundlovens § 3 straffen i den enkelte sag. Den generelleregel, loven angiver for straffastsættelse, er bindende for domstolene. Derer ikke grænser for, hvor præcist loven kan normere strafudmålingen.Lovgiver kan ikke ændre en dom og kan ikke skærpe den straf, domsto-lene har udmålt.”

ff, hvor Toftegaard Nielsen som retspolitisk princip opstiller et forbudmod, hvad han omtaler som ”vage straffebestemmelser”.3. Kort om praksis vedrørende lovregulering af strafniveauer3.1.I Straffelovrådets kommissorium omtales den eksisterende lovgiv-ningspraksis vedrørende regulering af strafniveauer for bestemte lovover-trædelser. Gennemgangen viser, at reguleringen sker på forskellig vis. Inogle tilfælde er normalpositioner alene fastlagt af domstolene gennemretspraksis (f.eks. ved drab eller falsk forklaring for retten), i andre til-fælde har Folketinget i lovforarbejder tilkendegivet, hvilke normalpositi-oner man ønsker i typetilfælde (f.eks. ved grove våbenlovsovertrædel-ser). I flere af de sidstnævnte tilfælde har der været tale om en ”kombina-tion”, f.eks. således at Folketinget i lovforarbejderhar tilkendegivet enforudsætning om, at normalstraffen for en forbrydelse forhøjes i forholdtil det hidtidige strafniveau, som er fastlagt i retspraksis (f.eks. ved voldeller voldtægt).Folketinget har brugt flere forskellige ”lovtekniske” fremgangsmåder,når man har ønsket at tilkendegive, hvordan strafudmålingen inden forstrafferammen bør være i typesituationer. I nogle tilfælde har man ændretstrafferammen for den pågældende forbrydelse, herunder eventuelt ogsåændret strafarten, mens man i andre tilfælde i loven f.eks. har angivetvisse særlige omstændigheder, som i almindelighed skal medføre enstrengere straf inden for strafferammen for den pågældende forbrydelse. Iforbindelse hermed har man i lovforarbejderne i nogle tilfælde tilkende-givet, at man ønsker strafniveauet forhøjet med en nærmere angivetbrøkdel eller f.eks. ”med et år” i forhold til det gældende niveau. Der erogså enkelte eksempler på, at man i lovforarbejderne har tilkendegivetdirekte, hvad straffen som udgangspunkt bør være i typetilfælde.3.2.I forbindelse med en ændring i 1997 af straffeloven, våbenloven oglov om restaurations- og hotelvirksomhed mv., hvor der bl.a. skete enskærpelse af straffen for særlig grov vold (lov nr. 350 af 23. maj 1997),anførte Dommerforeningen i et høringssvar, at den detaljerede reguleringaf strafudmålingen i bemærkningerne til lovforslaget var usædvanlig ogrejste principielle problemer om opgavefordelingen mellem domstoleneog lovgivningsmagten. Dommerforeningen henviste i den forbindelse til,at straffastsættelse, herunder vurderingen af om der foreligger konkreteformildende eller skærpende omstændigheder, anses for at være et kerne-område for den dømmende myndighed, jf. grundlovens § 3.5

Justitsministeriet kommenterede i besvarelsen af et spørgsmål fra Folke-tingets Retsudvalg Dommerforeningens udtalelse på følgende vis (Besva-relse af 1. april 1997 af spørgsmål nr. 23 fra Folketingets Retsudvalgvedrørende forslag til lov om ændring af straffeloven, våbenloven og lovom restaurations- og hotelvirksomhed mv.):”Efter Justitsministeriets opfattelse bør lovgivningsmagten generelt væreopmærksom på og som udgangspunkt følge de principielle synspunkter,som er indeholdt i høringssvaret. Lovgivningsmagten bør således i al-mindelighed ikke give præcise anvisninger på det forudsatte strafudmå-lingsniveau og i hvert fald ikke lægge op til, at der i konkrete tilfælde ik-ke kan ske fravigelse af den tilsigtede ændring i overensstemmelse medsædvanlige strafudmålingsprincipper.Justitsministeriet finder imidlertid samtidig, at lovgivningsmagten–ogsåi forhold til grundlovens § 3–er berettiget til, hvis der er særlig begrun-delse herfor, at give mere detaljerede retningslinier til domstolene om deændringer i straffastsættelsen, som ønskes gennemført på bestemte områ-der.Det kan navnlig dreje sig om områder, hvor samfundsudviklingen efterregeringens og Folketingets opfattelse har nødvendiggjort særlige og me-re omfattende ændringer.”

Justitsministeriet nævnte i den forbindelse som eksempler våbenlovsom-rådet, gentagen handel med hårde stoffer samt voldsområdet.Justitsministeriet anførte endvidere, at straffen også efter hidtidig praksisog i overensstemmelse med sædvanlige principper på visse områder alle-rede af domstolene blev udmålt mere takstmæssigt (både med hensyn tilbødestørrelser og frihedsstraffens længde). Dette var eksempelvis tilfæl-det på våbenlovsområdet.4. Justitsministeriets vurderingJustitsministeriet er anmodet om at udtale sig om forholdet mellemgrundlovens § 3 og lovgivningsmagtens regulering af strafniveauer forbestemte lovovertrædelser.Justitsministeriet lægger, som anført under pkt. 1, til grund, at der sigtestil lovgivningsmagtens brug af tilkendegivelser om, at strafniveauet skalforhøjes eller sænkes med en nærmere angivet brøkdel, samt angivelseraf, hvad straffen som udgangspunkt bør være i typetilfælde.

Straffelovrådet har herudover anmodet Justitsministeriet om at forholdesig til en ordning, hvorefter lovgivningsmagtens tilkendegivelser mv. ik-ke i konkrete tilfælde kan fraviges i overensstemmelse med sædvanligestrafudmålingsprincipper.Justitsministeriet skal herom udtale følgende:Det fremgår af den statsretlige litteratur, at grundlovens § 3 i et vist om-fang begrænser lovgivningsmagtens adgang til at fastsætte singulær lov-givning. Begrænsningen knytter sig til grundlovens § 3, 3. pkt., hvorefterden dømmende magt er hos domstolene, og bekræftes af den såkaldteTvind-dom.I forhold til lovgivningsmagtens mulighed for at fastsatte generelle ret-ningslinjer om straffastsættelsen er der derimod hverken i den statsretligelitteratur eller retspraksis holdepunkter for at antage, at grundlovens § 3indebærer en begrænsning.Lovgivningspraksis viser i overensstemmelse hermed, at lovgivnings-magtens retningslinjer kan være mere eller mindre detaljerede, herunderangive at strafniveauet skal forhøjes med en nærmere angivet brøkdel, el-ler at straffen som udgangspunkt skal have en bestemt størrelse i vissetypetilfælde.Det er på den baggrund Justitsministeriets opfattelse, at grundlovens § 3ikke er til hinder for, at lovgivningsmagten regulerer straffastsættelsenfor bestemte lovovertrædelser gennem udtrykkelig forhøjelse (eller sæn-kelse) af strafniveauet eller angivelse af strafstørrelsen i visse typetilfæl-de.Det er ligeledes Justitsministeriets opfattelse, at en ordning, hvorefterlovgivningsmagtens tilkendegivelser i konkrete tilfælde ikke kan fravigesi overensstemmelse med sædvanlige strafudmålingsprincipper, ikke rej-ser spørgsmål i forhold til grundlovens § 3.