REU, Alm.del - 2011-12 - Bilag 266: Notat om visse forfatningsretlige spørgsmål i forbindelse med Danmarks ratifikation af traktaten om stabilitet, samordning og styring i Den Økonomiske og Monetære Union (den såkaldte finanspagt), fra justitsministeren

Notat om visse forfatningsretlige spørgsmål i forbindelse med Dan-marks ratifikation af traktaten om stabilitet, samordning og styring iDen Økonomiske og Monetære Union (den såkaldte finanspagt)1. IndledningI forbindelse med Det Europæiske Råds møde i Bruxelles den 30. januar2012 blev der mellem 25 stater (de nuværende medlemmer af EU, bortsetfra Det Forenede Kongerige (Storbritannien) og Den Tjekkiske Republik),opnået enighed om et udkast til en traktat om stabilitet, samordning og sty-ring i Den Økonomiske og Monetære Union.Den nye traktat – som betegnes finanspagten – forventes undertegnet i for-bindelse med Det Europæiske Råds møde i Bruxelles den 1. og 2. marts2012.Justitsministeriet har i samarbejde med Statsministeriet, Udenrigsministe-riet og Økonomi- og Indenrigsministeriet overvejet nogle forfatningsretli-ge spørgsmål, som Danmarks ratifikation af finanspagten kan give anled-ning til.Formålet med disse overvejelser har navnlig været at afklare, hvorvidt fi-nanspagten indebærer overladelse af beføjelser som omtalt i grundlovens §20, således at den særlige procedure i § 20, stk. 2, skal følges. Endviderehar formålet været at afklare, om Danmarks tilslutning til finanspagten rej-ser andre spørgsmål i forhold til grundloven.Resultatet af overvejelserne fremlægges i dette notat.

Pkt. 2 indeholder en kort redegørelse for grundlovens §§ 19, 20 og 88.Pkt. 3 indeholder en kort beskrivelse af Den Økonomiske og MonetæreUnion, mens pkt. 4 indeholder en generel beskrivelse af finanspagten. Ju-stitsministeriets overvejelser om forholdet mellem finanspagten og grund-loven fremgår af pkt. 5. Notatet sammenfattes under pkt. 6.2. Grundlovens §§ 19, 20 og 882.1. IndledningI det følgende redegøres kortfattet for bestemmelserne i grundlovens §§19, 20 og 88.For en mere indgående beskrivelse af bestemmelserne kan der bl.a. henvi-ses til Justitsministeriets redegørelse af 4. december 2007 for visse forfat-ningsretlige spørgsmål i forbindelse med Danmarks ratifikation af Lissa-bon-traktaten (2007-redegørelsen).Fra den forfatningsretlige litteratur henvises navnlig til Poul Andersen,Dansk Statsforfatningsret (1954), side 478 ff., Ole Espersen, Indgåelse ogOpfyldelse af Traktater (1970), Max Sørensen, Statsforfatningsret (2. udg.ved Peter Germer, 1973), side 271 ff. og 307 ff., Alf Ross, Dansk Statsfor-fatningsret (3. udg. ved Ole Espersen, 1980), side 377 ff., Peter Germer,Statsforfatningsret (4. udg., 2007), side 229 ff., Henrik Zahle, Dansk For-fatningsret 2 (3. udg., 2007), side 255 ff., Jens Hartig Danielsen, Suveræni-tetsafgivelse (1999), Ole Spiermann i Politik og Jura – Festskrift til OleEspersen (1. udg., 2004), side 269 ff., og Hjalte Rasmussen i DanmarksRiges Grundlov med kommentarer (2. udg., 2006), side 197 ff.2.2. Grundlovens § 19Grundlovens almindelige bestemmelse om indgåelse af traktater findes i §19. Bestemmelsen har følgende ordlyd:"§19.Kongen handler på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender. Udenfolketingets samtykke kan han dog ikke foretage nogen handling, der for-øger eller indskrænker rigets område, eller indgå nogen forpligtelse, til hvisopfyldelse folketingets medvirken er nødvendig, eller som i øvrigt er afstørre betydning. Ejheller kan kongen uden folketingets samtykke opsigenogen mellemfolkelig overenskomst, som er indgået med folketingets sam-tykke.

Stk. 2. Bortset fra forsvar mod væbnet angreb på riget eller danske styrkerkan kongen ikke uden folketingets samtykke anvende militære magtmidlermod nogen fremmed stat. Foranstaltninger, som kongen måtte træffe i med-før af denne bestemmelse, skal straks forelægges folketinget. Er folketingetikke samlet, skal det uopholdeligt sammenkaldes til møde.Stk. 3. Folketinget vælger af sin midte et udenrigspolitisk nævn, med hvil-ket regeringen rådfører sig forud for enhver beslutning af større udenrigspo-litisk rækkevidde. Nærmere regler om det udenrigspolitiske nævn fastsættesved lov."

I kraft af denne bestemmelse har regeringens kompetence i mellemfolkeli-ge anliggender umiddelbar grundlovshjemmel. Kompetencen er et såkaldtprærogativ for regeringen.Regeringens adgang til på egen hånd at indgå folkeretlige forpligtelser erdog undergivet begrænsninger. Efter § 19, stk. 1, 2. pkt., kræves Folketin-gets samtykke således for, at regeringen kan indgå forpligtelser, til hvisopfyldelse Folketingets medvirken er nødvendig, eller som i øvrigt er afstørre betydning. Samtykke kan gives ved lov eller ved folketingsbeslut-ning, jf. Alf Ross, a.st., side 396. Der kræves alene simpelt flertal i Folke-tinget.2.3. Grundlovens § 202.3.1. Baggrunden for grundlovens § 20Grundloven indeholder i § 20 en særlig bestemmelse om Danmarks tilslut-ning til såkaldte overstatslige (supranationale) organisationer. Bestemmel-sen har følgende ordlyd:"§20.Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder,kan ved lov i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myn-digheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater tilfremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde.Stk. 2. Til vedtagelse af lovforslag herom kræves et flertal på fem sjettedeleaf folketingets medlemmer. Opnås et sådant flertal ikke, men dog det tilvedtagelse af almindelige lovforslag nødvendige flertal, og opretholder re-geringen forslaget, forelægges det folketingsvælgerne til godkendelse ellerforkastelse efter de for folkeafstemninger i § 42 fastsatte regler."

se internationale organisationer. I Forfatningskommissionens Betænkning(1953), side 31, anføres således bl.a. følgende:"Der har i de senere år været en udvikling i retning af større mellemfolke-ligt samarbejde også på områder, hvor internationale organisationer tillæg-ges beføjelser, der hidtil har været betragtet som en del af den enkelte statssuverænitet. I en række nyere udenlandske forfatninger er der gennem sær-lige bestemmelser givet mulighed for tiltrædelse af sådanne organisationer,uden at vedkommende stats forfatning behøver at ændres. Den interparla-mentariske Union har på et møde i sommeren 1952 henstillet, at bestem-melse herom indføres ved ændring af medlemslandenes forfatninger (jfr. bi-lag 7).Inden for De forenede Nationers rammer er der stillet forslag om oprettelseaf myndigheder, der skulle tillægges beføjelser, som ellers henhører underden nationale suverænitet; dette gælder eksempelvis forslaget til internatio-nal kontrol med atomenergi. For Europas vedkommende kan nævnes opret-telsen af den overstatslige myndighed for kul og stål (den såkaldte Schu-manplan). Inden for det nordiske samarbejde kan det ikke på forhånd ude-lukkes, at der kan opstå behov for en myndighed af lignende karakter.Sådanne overenskomster vil Danmark efter den gældende grundlov ikkekunne tiltræde. Det ville være ønskeligt, om også Danmark i sin grundlovåbnede adgang for en sådan afgivelse af suverænitet til mellemfolkelige or-ganisationer, som virker til fremme af mellemfolkelig retsorden og samar-bejde."

Baggrunden for bestemmelsen er endvidere beskrevet i Max Sørensens re-sponsum af 18. maj 1952 til Forfatningskommissionen, optrykt i betænk-ningen, side 113 ff.2.3.2. Afgrænsning i forhold til grundlovens § 19Grundlovens § 20 må afgrænses "nedad", det vil sige over for almindeligemellemfolkelige aftaler mv., der kan tiltrædes alene efter grundlovens §19.Danmark er tilknyttet en række internationale organisationer, som harkompetence til at træffe generelle eller konkrete beslutninger, der er rettettil medlemsstaterne. Som eksempler kan nævnes FN og Europarådet (her-under Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol).Det karakteristiske ved de beslutninger, der kan træffes i disse organisatio-ner, er, at de kun tilsigter at gælde for staterne som folkeretlige forpligtel-ser. De tilsigter ikke at gælde umiddelbart i den enkelte stats interne rets-4

orden. Hvis en sådan beslutning går ud på at regulere de enkelte individersadfærd, må den derfor gøres til en del af national ret, f.eks. ved inkorpore-ring.Sådanne traditionelle mellemfolkelige organisationer kan Danmark tilslut-te sig alene i medfør af grundlovens § 19. Det gælder, selv om organisati-onen f.eks. uden alle medlemsstaters tilslutning (og dermed eventuelt udeneller imod Danmarks stemme) kan træffe beslutninger, der er bindende foralle medlemsstater. Også her kan der siges at være tale om suverænitets-indskrænkning, jf. bl.a. Claus Gulmann m.fl., Folkeret (1989), side 39 ff.Men suverænitetsindskrænkninger af denne karakter falder uden for grund-lovens § 20 og er derfor alene underlagt proceduren i § 19, jf. Alf Ross,a.st., side 409.Anderledes forholder det sig med mellemfolkelige myndigheder, som til-lægges kompetence til at udfærdige retsakter, der skal gælde umiddelbart ide deltagende stater med virkning for f.eks. private personer og virksom-heder. Sådanne ordninger kan Danmark kun tilslutte sig ved anvendelse afproceduren i grundlovens § 20. Det skyldes, at kompetencen til at fastsætteregler mv., der direkte regulerer borgernes adfærd, overlades til den mel-lemfolkelige myndighed. Der henvises bl.a. til Max Sørensen, a.st., side308 f., Alf Ross, a.st., side 408, og Henrik Zahle, a.st., side 255.I Højesterets dom af 6. april 1998 i den såkaldte Maastricht-sag (Ugeskriftfor Retsvæsen 1998, side 800 H) anføres i overensstemmelse hermed føl-gende om, hvornår bestemmelsen i grundlovens § 20 skal anvendes:"Anvendelse af den kvalificerede procedure efter grundlovens § 20 er nød-vendig i det omfang, det overlades til en international organisation at udøvelovgivende, administrativ eller dømmende myndighed med direkte virkningher i landet eller at udøve andre beføjelser, som efter grundloven tilkommerrigets myndigheder, herunder beføjelse til at indgå traktater med andre sta-ter.”

Det afgørende for, om dansk tilslutning til en traktat forudsætter anvendel-se af proceduren i grundlovens § 20, er derfor i første række, om den inde-bærer overladelse af beføjelser til en mellemfolkelig myndighed til at ud-øve lovgivende, administrativ eller dømmende myndighed med direktevirkning her i landet.At der er adgang til at udøve myndighed med direkte virkning vil sige, at denmellemfolkelige myndigheds retsakterefter deres karakterkan virke umiddelbart imedlemsstaterne. Hvis en international organisations retsakter derimod virkerumiddelbart i medlemsstaterne som følge af regler i national (dansk) ret (og ikke som en5

Også overladelse af beføjelser, der ved grundloven er henlagt til regerin-gen som prærogativer, f.eks. kompetencen efter § 19 til at handle på rigetsvegne i mellemfolkelige anliggender, forudsætter – som anført i den nævn-te højesteretsdom – anvendelse af § 20.Særligt for så vidt angår nogle af EU-rettens virkemidler og deres forholdtil grundlovens § 20 kan det nævnes, at hvis en traktat giver EU hjemmeltil på nye områder at anvende retsakter som f.eks. forordninger, afgørelserog direktiver, vil dansk tilslutning til traktaten forudsætte anvendelse afproceduren i grundlovens § 20, i det omfang retsakterne har eller kan havedirekte virkning i forhold til borgere mv. i medlemsstaterne, således at derer tale om overladelse af beføjelser efter grundloven.Det bemærkes i den forbindelse, at der ikke nødvendigvis er tale om overladelse afbeføjelser omfattet af grundlovens § 20, selv om en traktatbestemmelse giver mulighedfor at gennemføre retsakter (som f.eks. forordninger og direktiver), der efter deresgenerelle karakter vil kunne indeholde bestemmelser, der virker umiddelbart. Afgørendeer, om den konkrete traktatbestemmelse må fortolkes således, at der er hjemmel til isådanne retsakter at gennemføre bestemmelser med direkte virkning i forhold til borgeremv. i medlemsstaterne. Der kan herved henvises til 2007-redegørelsen pkt. 3.2 (side 32 f)og Justitsministeriets redegørelse af 22. november 2004 for visse forfatningsretligespørgsmål i forbindelse med Danmarks ratifikation af traktat om en forfatning for Europa(2004-redegørelsen) pkt. 3.2 (side 27 ff.).

Det er i almindelighed ikke relevant for spørgsmålet om anvendelse afproceduren i grundlovens § 20, om den mellemfolkelige myndighedskompetence til at udøve beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigetsmyndigheder, er en enekompetence, eller om medlemsstaterne helt ellerdelvist bevarer deres kompetence, jf. bl.a. Henrik Zahle, Juristen 1992,Suverænitetsoverladelse: Tidspunktet for overladelsen, side 243 ff.Det antages heller ikke at være afgørende for, om § 20 skal anvendes, omder i forbindelse med overladelse af bl.a. lovgivningsbeføjelser kræves en-stemmighed eller alene flertal (simpelt eller kvalificeret) i den mellemfol-kelige myndighed. Der kan herved bl.a. henvises til Henrik Zahle, a.st.,side 259 f.Grundlovens § 20 har i forhold til EF/EU været anvendt i forbindelse medDanmarks tilslutning til EF i 1972, Danmarks tilslutning til Maastricht-

traktaten og Edinburgh-afgørelsen i 1993 samt Danmarks tilslutning tilAmsterdam-traktaten i 1998.2.4. Grundlovens § 88 og afgrænsningen i forhold til denne bestem-melseGrundlovens § 88 indeholder følgende bestemmelse:"§88.Vedtager folketinget et forslag til en ny grundlovsbestemmelse, ogregeringen vil fremme sagen, udskrives nyvalg til folketinget. Vedtages for-slaget i uændret skikkelse af det efter valget følgende folketing, bliver detinden et halvt år efter den endelige vedtagelse at forelægge folketingsvæl-gerne til godkendelse eller forkastelse ved direkte afstemning. De nærmereregler for denne afstemning fastsættes ved lov. Har et flertal af de i afstem-ningen deltagende og mindst 40 pct. af samtlige stemmeberettigede afgivetderes stemme for folketingets beslutning, og stadfæstes denne af kongen, erden grundlov. "

Den anførte procedure for ændring af grundloven vil bl.a. skulle følges,hvis der skal indsættes en ny bestemmelse i grundloven, f.eks. fordi lov-givningsmagten måtte ønske at give en bestemmelse – der kunne givessom en almindelig lov – grundlovskraft, således at den herefter kun kanændres eller fraviges gennem grundlovsproceduren.For så vidt angår spørgsmålet om afgrænsningen af grundlovens § 20 ”op-ad”, det vil sige over for traktater mv., som Danmark ikke kan tilslutte sigefter § 20, men kun efter en grundlovsændring, jf. grundlovens § 88, kanbl.a. henvises til Justitsministeriets redegørelse af 4. december 2007 forvisse forfatningsretlige spørgsmål i forbindelse med Danmarks ratifikationaf Lissabon-Traktaten.3. Den Økonomiske og Monetære Union3.1. Generelt om ØMU’en og Stabilitets- og VækstpagtenTraktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF) har i afsnitVIII (artikel 119-144) regler om den økonomiske og monetære politik. Af-snittet med tilhørende protokoller udstikker de retlige og politiske rammerfor Den Økonomiske og Monetære Union (ØMU’en).Kapitel 1 (artikel 120-126) i TEUF afsnit VIII indeholder regler om denøkonomiske politik, mens kapitel 2 (artikel 127-133) indeholder regler omden monetære politik. Kapitel 3 (artikel 134-135) indeholder bestemmelser7

vedrørende institutionerne, mens kapitel 4 (artikel 136-138) indeholderspecifikke bestemmelser for de medlemsstater, der har euroen som valuta.Endelig indeholder kapitel 5 (artikel 139-144) bestemmelser om overgangtil euroen.Som centrale bestemmelser for den økonomiske politik i ØMU’en kan pe-ges på TEUF artikel 121 om samordning af medlemsstaternes økonomiskepolitikker og TEUF artikel 126 om overvågning og sanktioner vedrørendeuforholdsmæssigt store offentlige underskud.I 1997 blev de daværende traktatbestemmelser, som svarede til de nuvæ-rende bestemmelser i TEUF artikel 121 og artikel 126, præciseret og ud-bygget med en rådsresolution og to forordninger. Rådsresolutionen og for-ordningerne blev benævnt ”Stabilitets- og Vækstpagten”.Stabilitets- og Vækstpagten har henholdsvis enpræventiv delog enkorri-gerende del:Denpræventivedel udgøres af TEUF artikel 121 og Rådets forordning nr.1466/97 af 7. juli 1997, som ændret ved Rådets forordning nr. 1055/2005og Rådets forordning nr. 1175/2011, om styrkelse af overvågningen afbudgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politik-ker. Forordningerne er udstedt med hjemmel i TEUF artikel 121, stk. 6, ogde bestemmelser, som svarede hertil, i den daværende EF-traktat.Forenklet sagt giver TEUF artikel 121 EU mulighed for at fastsætte over-ordnede retningslinjer for medlemsstaternes økonomiske politikker, jf. stk.2, at overvåge medlemslandenes økonomiske politikker (såkaldt multilate-ral overvågning), jf. stk. 3, og at udstede advarsler til en medlemsstat, hvisdet vurderes, at medlemsstatens økonomiske politik ikke er i overens-stemmelse med de overordnede retningslinjer, jf. stk. 4.Til brug for den såkaldte multilaterale overvågning af medlemsstaternesøkonomiske udvikling indleverer euro-landene stabilitetsprogrammer.Lande, der ikke har euroen som valuta, indleverer konvergensprogrammer.Den nævnte forordning nr. 1466/97 med senere ændringer fastsætter reglerfor indhold, forelæggelse, undersøgelse og overvågning af stabilitets- ogkonvergensprogrammerne.

Endvidere er der udarbejdet en såkaldt adfærdskodeks for udformningen afde stabilitets- og konvergensprogrammer, der er indeholdt i forordning nr.1466/97.Denkorrigerendedel udgøres af TEUF artikel 126 og Rådets forordningnr. 1467/97 af 7. juli 1997, som ændret ved forordning nr. 1056/2005 ogforordning nr. 1177/2011, om fremskyndelse og afklaring af gennemførel-sen af proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud.Forordningerne er udstedt med hjemmel i TEUF artikel 126, stk. 14, og debestemmelser, som svarede hertil, i den daværende EF-traktat.TEUF artikel 126, stk. 1, fastsætter, at medlemsstaterne skal undgå ufor-holdsmæssigt store offentlige underskud. Endvidere fastsætter artikel 126,at EU-Kommissionen overvåger udviklingen i medlemsstaternes budgetsi-tuation og i deres offentlige gæld med henblik på at identificere alvorligefejl, jf. stk. 2. Herudover indeholder artikel 126 regler om den procedure,der skal følges, hvis det vurderes, at en medlemsstat har et uforholdsmæs-sigt stort underskud, jf. stk. 3-14.Forenklet sagt udbygger den nævnte forordning nr. 1467/97 med senereændringer proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskudbl.a. ved at fastsætte tidsgrænser for de enkelte skridt i proceduren.3.2. Danmarks Euro-forbehold mv.Den Økonomiske og Monetære Union (ØMU’en) består af tre faser.Tredje fase af ØMU’en trådte i kraft den 1. januar 1999 for 11 EU-landeog indebærer fastlåsning af omvekslingsforholdet mellem de deltagendevalutaer, indførelse af fælles valuta (euroen), som erstatter de nationale va-lutaer, en fælles pengepolitik, der varetages af Det Europæiske System afCentralbanker, samt en fælles valutapolitik, der er Rådets ansvarsområde.Hertil kommer en styrkelse af samordningen af den økonomiske politik.Danmark har med Edinburgh-afgørelsen fra 1992 meddelt de andre EU-lande, at Danmark ikke deltager i ØMU’ens tredje fase. Danmark har her-efter fået en undtagelse (det såkaldte Euro-forbehold), som er fastsat veden protokol om visse bestemmelser vedrørende Danmark (den danskeØMU-protokol), der nu er knyttet som bilag til Lissabon-traktaten.

Virkningen af denne undtagelse er, at alle artikler og bestemmelser i trak-taterne og Statutten for ESCB (Det Europæiske System af Centralbanker)og ECB (Den Europæiske Centralbank), hvori der henvises til en dispensa-tion, vil gælde for Danmark, jf. pkt. 1 i den danske ØMU-protokol.TEUF artikel 139, stk. 1, fastsætter, at medlemsstater, med hensyn til hvil-ke Rådet ikke har truffet afgørelse om, at de opfylder de nødvendige be-tingelser for indførelse af euroen, benævnes ”medlemsstater med dispensa-tion”. Stk. 2 indeholder en opregning af traktatbestemmelser, der ikkegælder for medlemsstater med dispensation, ligesom stk. 2 in fine fastsæt-ter, at ”medlemsstater” i de nævnte traktatbestemmelser skal forstås sommedlemsstater, der har euroen som valuta. Herudover indeholder stk. 3regler om anvendelsen af statutten for ESCB og ECB for medlemsstatermed dispensation, mens stk. 4 fastsætter regler om stemmerettighedernefor de medlemmer af Rådet, der repræsenterer medlemsstater med dispen-sation.Udover de traktatbestemmelser, der er opregnet i TEUF artikel 139, stk. 2,indeholder TEUF artikel 136 og 137 specifikke bestemmelser for de med-lemsstater, der har euroen som valuta.TEUF artikel 136 omhandler samordning og overvågning af eurolandenesbudgetdisciplin og økonomisk-politiske retningslinjer, mens artikel 137drejer sig om møder mellem finansministrene i eurogruppen.Da Danmark ikke har euroen som valuta, har den danske undtagelse ogsåvirkning i forhold til bestemmelserne i artikel 136 og 137.For så vidt angår en ophævelse af undtagelsen, følger det af pkt. 2 og 3 iden danske ØMU-protokol, at proceduren i TEUF artikel 140, stk. 2, omophævelse af dispensation kun vil blive indledt på Danmarks anmodning. Itilfælde af, at undtagelsen ophæves, finder bestemmelserne i protokollenikke længere anvendelse.Justitsministeriet har bl.a. forud for den såkaldte Euro-afstemning den 28.september 2000 antaget, at dansk tiltrædelse af ØMU’ens tredje fase medden fælles valuta nødvendiggør en anvendelse af den særlige procedure igrundlovens § 20. Der henvises herved til Justitsministeriets notat af 25.april 2000 om visse forfatningsretlige spørgsmål i forbindelse med dansktiltrædelse af Den Økonomiske og Monetære Unions tredje fase med denfælles valuta.10

4. Generelt om finanspagten4.1. Baggrunden for finanspagtenI forbindelse med Det Europæiske Råds møde i Bruxelles den 9. december2011 afgav euroområdets stats- og regeringschefer en erklæring, som in-deholdt et forslag om at styrke arkitekturen i Den Økonomiske og Mone-tær Union (ØMU’en) med henblik på at fremme finanspolitisk disciplin ogen mere udbygget integration i det indre marked såvel som øget vækst,forbedret konkurrenceevne og social samhørighed.Som opfølgning på den nævnte erklæring er der udarbejdet et udkast til entraktat om stabilitet, samordning og styring i Den Økonomiske og Mone-tære Union, som der i forbindelse med Det Europæiske Råds møde i Bru-xelles den 30. januar 2012 blev opnået enighed om mellem 25 stater (denuværende medlemmer af EU, bortset fra Det Forenede Kongerige (Stor-britannien) og Den Tjekkiske Republik).Den pågældende traktat – finanspagten – er således udformet som en aftalemellem 25 stater.4.2. Finanspagtens indholdFinanspagten indeholder 6 afsnit.Afsnit I(artikel 1) fastsætter pagtens formål og anvendelsesområde.Af bestemmelsens stk. 1 følger, at de kontraherende stater som EU-medlemsstater med pagten aftaleratstyrke den økonomiske søjle i DenØkonomiske og Monetære Union ved at vedtage et regelsæt, der skalfremme budgetdisciplin gennem en finanspolitisk aftale,atstyrke samord-ningen af deres økonomiske politikker ogatforbedre styringen i euroom-rådet, for derved at støtte opnåelsen af EU’s mål om bæredygtig vækst, be-skæftigelse, konkurrenceevne og social samhørighed.Efter bestemmelsens stk. 2 finder finanspagten fuldt ud anvendelse på dekontraherende stater, der har euroen som valuta. Finanspagten finder ogsåanvendelse på andre kontraherende stater – heriblandt Danmark – i detomfang og under de betingelser, der er fastsat i artikel 14.

Afsnit II(artikel 2) indeholder regler om sammenhængen med og forholdettil EU-retten.Ifølge bestemmelsens stk. 1 skal finanspagten anvendes og fortolkes af dekontraherende stater i overensstemmelse med de traktater, der dannergrundlag for EU, især TEU artikel 4, stk. 3, og med EU-retten, herunderreglerne om procedure når det er nødvendigt at vedtage sekundær ret.Ifølge artikel 2, stk. 2, anvendes finanspagten i det omfang, den er forene-lig med de traktater, der danner grundlag for EU, og EU-retten. Det fast-slås endvidere, at finanspagten ikke griber ind i Unionens beføjelser til athandle inden for den økonomiske union.Afsnit III(artikel 3-8) indeholder pagtens finanspolitiske forpligtelser,mensafsnit IV(artikel 9-11) indeholder regler om samordning af økono-misk politik og konvergens. Disse bestemmelser er nærmere omtalt neden-for under pkt. 5 om forholdet mellem finanspagten og grundloven.Afsnit V(artikel 12 og 13) indeholder regler om styringen i euroområdet.Artikel 12 fastsætter regler om eurotopmøder, herunder om hvem der kandeltage i sådanne møder (stk. 1, 3 og 5), omfanget og indholdet af møderne(stk. 2) samt Eurogruppens rolle (stk. 4).Artikel 13 omhandler EU-Parlamentet og de nationale parlamenters rolle.Afsnit VI(artikel 14-16) indeholder generelle og afsluttende bestemmelser.Artikel 14, stk. 1, fastsætter, at finanspagten ratificeres af de kontraherendestater i overensstemmelse med hver deres forfatningsmæssige bestemmel-ser.Artikel 14, stk. 2, vedrører finanspagtens ikrafttrædelse, som er forudsat atskulle være den 1. januar 2013.Artikel 14, stk. 3, fastsætter, at finanspagten finder anvendelse fra datoenfor ikrafttrædelsen blandt de kontraherende stater, der har euroen som va-luta, og som har ratificeret den. Den finder anvendelse på de andre kontra-herende stater, der har euroen som valuta, fra den første dag i den måned,der følger efter, at de har deponeret deres respektive ratifikationsinstru-ment.12

Artikel 14, stk. 4, fastsætter, at finanspagtens afsnit V (om styringen af eu-roområdet), uanset artikel 14, stk. 3 og stk. 5, finder anvendelse på alle deberørte kontraherende stater, fra datoen for traktatens ikrafttrædelse. Detindebærer, at alle kontraherende stater har adgang til bl.a. at deltage i euro-topmøder i overensstemmelse med, hvad der følger af finanspagtens artikel12.Det følger af artikel 14, stk. 5, at finanspagten gælder for kontraherendestater med en dispensation som defineret i TEUF artikel 139, stk. 1, elleren undtagelse som defineret i Protokol nr. 16 om visse bestemmelser ved-rørende Danmark, som har ratificeret finanspagten, fra den dag, hvor be-slutningen om at ophæve dispensationen eller undtagelsen får virkning,medmindre den pågældende kontraherende stat erklærer at ville være bun-det af alle eller nogle af bestemmelserne i finanspagtens afsnit III og IV fraet tidligere tidspunkt.Artikel 15 fastsætter, at finanspagten kan tiltrædes af andre medlemsstateri EU end de kontraherende stater.Endelig fastsætter artikel 16, at der senest inden fem år efter datoen for fi-nanspagtens ikrafttrædelse på grundlag af en vurdering af erfaringen meddens gennemførelse skal tages de nødvendige skridt i overensstemmelsemed TEU og TEUF med henblik på at indarbejde finanspagtens indhold iEU’s retlige rammer.Det er ikke med finanspagten nærmere fastlagt, hvorledes denne indar-bejdning skal finde sted. Det er derfor ikke på nuværende tidspunkt muligtat vurdere, om en eventuel senere indarbejdning vil kunne rejse spørgsmåli forhold til grundloven.5. Forholdet mellem finanspagten og grundlovenSom nævnt ovenfor under pkt. 4.2 følger det af finanspagtens artikel 1, stk.2, at pagten også gælder for andre kontraherende stater (end dem, der hareuroen som valuta), i det omfang og under de betingelser, der er fastsat iartikel 14.Efter artikel 14, stk. 5, gælder finanspagten for kontraherende stater meden dispensation som defineret i TEUF artikel 139, stk. 1, eller en undtagel-se som defineret i Protokol nr. 16 om visse bestemmelser vedrørende13

Danmark, som har ratificeret finanspagten, fra den dag, hvor beslutningenom at ophæve dispensationen eller undtagelsen har virkning, medmindreden pågældende kontraherende stat erklærer at ville være bundet af alle el-ler nogle af bestemmelserne i finanspagtens afsnit III og IV fra et tidligeretidspunkt.På denne baggrund redegøres der i det følgende for, om en sådan dansk er-klæring om at ville være bundet af bestemmelserne i finanspagtens afsnitIII (artikel 3-8) og IV (artikel 9-11) fra et tidligere tidspunkt (end tidspunk-tet for en eventuel ophævelse af den danske undtagelse) vil indebære, atder overlades beføjelser som omtalt i grundlovens § 20, således at den sær-lige procedure i § 20, stk. 2, skal følges, eller vil rejse andre spørgsmål iforhold til grundloven.Det skal i den forbindelse bemærkes, at bestemmelserne i finanspagtensøvrige afsnit (uden for afsnit III og IV), som er nærmere omtalt ovenforunder pkt. 4.2, efter Justitsministeriets opfattelse ikke giver anledning tilforfatningsretlige overvejelser af den ovenfor anførte karakter.5.1. Finanspagtens artikel 35.1.1.Finanspagtens artikel 3, der indeholder den såkaldte balanceregel,har følgende ordlyd:”1. De kontraherende parter anvender reglerne i dette stykke ud over ogmed forbehold af deres forpligtelser i henhold til EU-retten:a)en kontraherende parts samlede budgetstilling på de samlede offentligefinanser skal være i balance eller udvise et overskud

b) reglen i litra a) skal anses for overholdt, hvis den årlige strukturelle of-fentlige saldo svarer til de landespecifikke mellemfristede målsætnin-ger, som er fastsat i den reviderede stabilitets- og vækstpagt, og med ennedre grænse for et strukturelt underskud på 0,5 % af bruttonational-produktet i markedspriser. De kontraherende parter sikrer hurtig kon-vergens hen imod hver deres mellemfristede målsætninger. En tidsplanfor konvergensen under hensyntagen til de landespecifikke risici forholdbarheden vil blive foreslået af Europa-Kommissionen. Der skal fo-retages en evaluering af fremskridtene hen imod den mellemfristedemålsætning og overholdelsen heraf på grundlag af en samlet vurderingmed den strukturelle saldo som reference, herunder en analyse af ud-gifterne eksklusive diskretionære foranstaltninger på indtægtssiden, pålinje med den reviderede stabilitets- og vækstpagt

d) når den procentdel, som den samlede offentlige gæld udgør af brutto-nationalproduktet i markedspriser, er væsentligt under 60 %, og risici-ene med hensyn til de offentlige finansers holdbarhed på lang sigt erlave, kan den nedre grænse for den i litra b) angivne mellemfristedemålsætning nå op på et strukturelt underskud på højst 1,0 % af brutto-nationalproduktet i markedsprisere)hvis der konstateres væsentlige afvigelser fra den mellemfristede mål-sætning eller tilpasningsstien i retning af denne målsætning, skal enkorrektionsmekanisme automatisk sættes i gang. Mekanismen skal bl.a.medføre en forpligtelse for den pågældende kontraherende part til atgennemføre foranstaltninger til at korrigere afvigelserne i løbet af ennærmere fastsat periode.

2. Reglerne i stk. 1 skal have virkning i de kontraherende parters nationaleret senest et år efter ikrafttrædelsen af denne traktat i form af bindende ogvarige bestemmelser, helst i forfatningen, eller på anden måde, der sikrer, atde fuldt ud overholdes og efterleves gennem hele den nationale budgetpro-ces. De kontraherende parter skal på nationalt plan indføre den i stk. 1, litrae), nævnte korrektionsmekanisme på grundlag af fælles principper, der skalforeslås af Europa-Kommissionen, særligt om arten og omfanget af og tids-planen for de korrigerende foranstaltninger, der skal træffes, også i tilfældeaf exceptionelle omstændigheder, samt om, hvilken rolle de institutioner,der på nationalt plan er ansvarlige for at overvåge overholdelsen af de i stk.1 nævnte regler, skal indtage, og om disses uafhængighed. Denne korrekti-onsmekanisme skal fuldt ud respektere de nationale parlamenters beføjel-ser.3. Med henblik på denne artikel finder definitionerne i artikel 2 i protokol(nr. 12) om proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store under-skud, der er knyttet som bilag til traktaterne om Den Europæiske Union,anvendelse.Derudover forstås i denne artikel ved:a)"årlig strukturel offentlig saldo": den årlige konjunkturkorrigerede sal-do, eksklusive engangsforanstaltninger og midlertidige foranstaltnin-ger.

5.1.2.Som det fremgår, indeholder finanspagtens artikel 3, stk. 1, en rækkekrav til de kontraherende staters økonomiske politik. Der stilles således ef-ter bestemmelsen krav om, at en kontraherende stats samlede budgetstil-ling på de samlede offentlige finanser skal være i balance eller udvise etoverskud, ligesom det angives, hvordan balancereglen overholdes, herun-der ved at overholde de fastsatte landespecifikke målsætninger for den år-lige strukturelle saldo, hvilke foranstaltninger de kontraherende stater skaltræffe for at leve op til målsætningerne, og hvordan overholdelsen af ba-lancereglen vurderes. Med bestemmelsen gives der de kontraherende statermulighed for at fravige balancereglen under visse nærmere angivne betin-gelser, og endelig fastsættes det, at en korrektionsmekanisme automatiskskal sættes i gang, hvis der konstateres væsentlige afvigelser i forhold tilbalancereglen.Efter artikel 3, stk. 2, 1. pkt., skal reglerne i stk. 1 have virkning i de kon-traherende staters nationale ret et år efter finanspagtens ikrafttrædelse.Bestemmelserne i finanspagtens artikel 3, stk. 1 – og de heri indeholdtekrav til den økonomiske politik i de enkelte kontraherende stater – rettersig alene mod de kontraherende stater, og de forpligtelser for de kontrahe-rende stater, som følger af bestemmelserne, har alene karakter af alminde-lige folkeretlige forpligtelser.Sådanne forpligtelser vil regeringen som omtalt ovenfor under pkt. 2.3.2kunne påtage sig alene i medfør af bestemmelsen i grundlovens § 19, stk.1, og en dansk tilslutning til finanspagtens artikel 3, stk. 1, forudsætter der-for efter Justitsministeriets opfattelse ikke anvendelse af proceduren igrundlovens § 20.5.1.3.Om den udmøntning, som skal finde sted efter finanspagtens artikel3, stk. 1, litra b, 3. pkt. (om tidsplan for konvergensen), og artikel 3, stk. 2,2. pkt. (om den automatiske korrektionsmekanisme), skal Justitsministerietbemærke følgende:Efter artikel 3, stk. 1, litra b, 3. pkt., vil en tidsplan for konvergensen underhensyntagen til de landespecifikke risici for holdbarheden blive foreslåetaf Kommissionen.

Finanspagtens artikel 3, stk. 2, 2. pkt., fastsætter, at de kontraherende staterpå nationalt plan skal indføre den (automatiske) korrektionsmekanisme,som er omtalt i stk. 1, litra e, på grundlag af fælles principper, som Kom-missionen skal fremsætte forslag om. Det følger endvidere af artikel 3, stk.2, 2. pkt., at de fælles principper, som foreslås af Kommissionen, kan angåarten, omfanget af og tidsplanen for de korrigerende foranstaltninger, derskal træffes, og om, hvilken rolle de institutioner, der på nationalt plan eransvarlige for at overvåge balancereglens overholdelse, skal indtage, samtdisse institutioners uafhængighed. Endelig fastsætter artikel 3, stk. 2, 3.pkt., at korrektionsmekanismen fuldt ud skal respektere de nationale par-lamenters beføjelser.Som anført overfor under pkt. 5.1.2 retter bestemmelserne i finanspagtensartikel 3, stk. 1, sig efter deres karakter og indhold alene mod de kontrahe-rende stater. Den udmøntning, der efter finanspagtens artikel 3, stk. 1, litrab, og artikel 3, stk. 2, 2. pkt., er forudsat, kan ligeledes alene antages atville være rettet mod de kontraherende stater som sådan. Det skal i denforbindelse desuden bemærkes, at i det omfang den med bestemmelserneforudsatte udmøntning vil ske ved udstedelse af EU-retsakter, vil detteskulle ske inden for rammerne af EU-traktaterne.Dansk tilslutning til finanspagtens artikel 3, stk. 1, litra b, og artikel 3, stk.2, 2. pkt., vil på denne baggrund ikke indebære overladelse af beføjelser igrundlovens § 20’s forstand.5.1.4.Tilbage står spørgsmålet, om de krav, der følger af finanspagtens ar-tikel 3, stk. 2, 1. pkt., med hensyn til gennemførelsen af reglerne i artikel3, stk. 1, rejser spørgsmål i forhold til grundloven.Af artikel 3, stk. 2, 1. pkt., følger, at reglerne i stk. 1 skal have virkning ide kontraherende staters nationale ret senest et år efter ikrafttrædelsen affinanspagten i form af bindende og varige bestemmelser, helst i forfatnin-gen, eller på anden måde, der sikrer, at de fuldt ud overholdes og efterlevesgennem hele den nationale budgetproces.Det er over for Justitsministeriet oplyst, at bestemmelserne i finanspagtensartikel 3, stk. 1, vil blive gennemført i en kommende budgetlov, som vilindeholde krav til de årlige finanslove. Desuden er det oplyst, at det erhensigten, at den kommende budgetlov vil bygge på et bredt politisk forligmellem politiske partier i Folketinget.

En sådan gennemførelse af reglerne i finanspagtens artikel 3, stk. 1, idansk ret må efter Justitsministeriets opfattelse antages at opfylde de krav,som stilles efter finanspagtens artikel 3, stk. 2, 1. pkt.Dansk tilslutning til finanspagtens artikel 3, stk. 2, 1. pkt., nødvendiggørsåledes efter Justitsministeriets opfattelse ikke en ændring af grundloven.5.1.5.Sammenfattende er det på den anførte baggrund Justitsministerietsopfattelse, at finanspagtens artikel 3 ikke indebærer overladelse af beføjel-ser i grundlovens § 20’s forstand, og at dansk tilslutning til bestemmelsenderfor ikke forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20.Efter Justitsministeriets opfattelse indebærer dansk tilslutning til finans-pagtens artikel 3 heller ikke, at der skal gennemføres en grundlovsændring.5.2. Finanspagtens artikel 45.2.1.Finanspagtens artikel 4 har følgende ordlyd:”Når den procentdel, som de kontraherende parters samlede offentlige gældudgør af bruttonationalproduktet, overstiger referenceværdien på 60 % i ar-tikel 1 i protokol (nr. 12) om proceduren i forbindelse med uforholdsmæs-sigt store underskud, der er knyttet som bilag til traktaterne om Den Euro-pæiske Union, skal den kontraherende part nedbringe den med i gennemsniten tyvendedel pr. år som et benchmark, jf. artikel 2 i Rådets forordning(EF) nr. 1467/97 af 7. juli 1997 om fremskyndelse og afklaring af gennem-førelsen af proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud,som ændret ved Rådets forordning (EU) nr. 1177/2011 af 8. november2011. Hvorvidt der foreligger et uforholdsmæssigt stort underskud på grundaf en overtrædelse af gældskriteriet, vil blive besluttet i overensstemmelsemed proceduren i artikel 126 i traktaten om Den Europæiske Unions funk-tionsmåde.”

5.2.2.Som det fremgår, vedrører finanspagtens artikel 4 den situation,hvor den procentdel, som den samlede offentlige gæld udgør af bruttonati-onalproduktet (BNP), overstiger referenceværdien på 60 pct. I så fald skalden kontraherende stat nedbringe forskellen i forhold til referenceværdienmed i gennemsnit en tyvendedel pr. år som benchmark efter artikel 2 i for-ordning nr. 1467/97 af 7. juli 1997, som ændret ved forordning nr.1056/2005 og forordning nr. 1177/2011, om fremskyndelse og afklaring afgennemførelsen af proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt storeunderskud.

Artikel 4 fastslår endvidere, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger etuforholdsmæssigt stort underskud på grund af en overtrædelse af gældskri-teriet, vil blive besluttet efter proceduren i TEUF artikel 126. Bestemmel-sen tager ikke sigte på at regulere andre spørgsmål som omhandlet i TEUFartikel 126.Bestemmelsen i finanspagtens artikel 4 retter sig alene mod de kontrahe-rende stater, og de forpligtelser for de kontraherende stater, som følger afbestemmelserne, har alene karakter af almindelige folkeretlige forpligtel-ser.Sådanne forpligtelser vil regeringen som omtalt ovenfor under pkt. 2.3.2kunne påtage sig alene i medfør af bestemmelsen i grundlovens § 19, stk.1, og en dansk tilslutning til finanspagtens artikel 4 forudsætter derfor efterJustitsministeriets opfattelse ikke anvendelse af proceduren i grundlovens§ 20.5.3. Finanspagtens artikel 55.3.1.Finanspagtens artikel 5 har følgende ordlyd:”1. En kontraherende part, der er omfattet af en procedure i forbindelse meduforholdsmæssigt store underskud i henhold til de traktater, der dannergrundlag for Den Europæiske Union, indfører et budgetmæssigt og økono-misk partnerskabsprogram med en detaljeret beskrivelse af de strukturre-former, der skal indføres og gennemføres for at sikre en effektiv og holdbarkorrektion af sit uforholdsmæssigt store underskud. Sådanne programmersindhold og form skal nærmere fastsættes i EU-retten. Fremsendelsen afprogrammerne til Rådet for Den Europæiske Union og til Europa-Kommissionen med henblik på tilslutning til og overvågning af program-merne skal ske inden for de gældende overvågningsprocedurer i henhold tilstabilitets- og vækstpagten.2. Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen overvågergennemførelsen af det budgetmæssige og økonomiske partnerskabsprogramog med de årlige budgetplaner i overensstemmelse med det.”

gennemføres for at sikre en effektiv og holdbar korrektion af det ufor-holdsmæssigt store underskud.Artikel 5, stk. 1, 1. pkt., retter sig alene mod de kontraherende stater, ogden forpligtelse for de kontraherende stater, som følger af bestemmelsen,har alene karakter af en almindelig folkeretlig forpligtelse.En sådan forpligtelse vil regeringen som omtalt ovenfor under pkt. 2.3.2kunne påtage sig alene i medfør af bestemmelsen i grundlovens § 19, stk.1, og en dansk tilslutning til finanspagtens artikel 5, stk. 1, 1. pkt., forud-sætter derfor efter Justitsministeriets opfattelse ikke anvendelse af proce-duren i grundlovens § 20.5.3.3.Efter finanspagtens artikel 5, stk. 1, 2. pkt., skal de omhandledepartnerskabsprogrammers indhold og form nærmere fastsættes i EU-retten,dvs. inden for rammerne af EU-traktaterne.Den EU-retlige regulering, som er forudsat efter bestemmelsen, må anta-ges alene at ville være rettet mod de kontraherende stater som sådan.Dansk tilslutning til finanspagtens artikel 5, stk. 1, 2. pkt., vil på dennebaggrund efter Justitsministeriets opfattelse ikke indebære, at der skeroverladelse af beføjelser i grundlovens § 20’s forstand.5.3.4.Det følger af artikel 5, stk. 1, 3. pkt., at fremsendelsen af program-merne til Rådet og Kommissionen med henblik på tilslutning til og over-vågning af programmerne skal ske inden for de gældende overvågnings-procedurer i henhold til stabilitets- og vækstpagten. Det følger endvidereaf stk. 2, at Rådet og Kommissionen overvåger gennemførelsen af partner-skabsprogrammet og med de årlige budgetplaner i overensstemmelse meddet.De overvågningsprocedurer, som der henvises til, er i dag fastlagt i TEUFartiklerne 121 og 126 og udbygget ved Rådets forordning nr. 1466/97 af 7.juli 1997 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvåg-ning og samordning af økonomiske politikker med senere ændringer ogRådets forordning nr. 1467/97 af 7. juli 1997 om fremskyndelse og afkla-ring af gennemførelsen af proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigtstore underskud med senere ændringer samt en tilknyttet såkaldt adfærds-kodeks for udformningen af de stabilitets- og konvergensprogrammer, derer indeholdt i forordning nr. 1466/97, jf. i øvrigt pkt. 3.1 ovenfor.20

Bestemmelserne om Rådets og Kommissionens tilslutning til og overvåg-ning af partnerskabsprogrammer samt gennemførelsen heraf, jf. artikel 5,stk. 1, 3. pkt., og stk. 2, giver alene adgang til – inden for de gældendeovervågningsprocedurer i henhold til stabilitets- og vækstpagten – at træf-fe beslutninger mv., der er rettet mod de kontraherende stater som så-dan. Der må således antages at være tale om forpligtelser, som regeringensom omtalt ovenfor under pkt. 2.3.2 vil kunne påtage sig alene i medfør afbestemmelsen i grundlovens § 19, stk. 1.Dansk tilslutning til finanspagtens artikel 5, stk. 1, 3. pkt., og stk. 2, vilderfor efter Justitsministeriets opfattelse ikke forudsætte anvendelse afproceduren i grundlovens § 20.5.3.5.Sammenfattende er det på den anførte baggrund Justitsministerietsopfattelse, at dansk tilslutning til finanspagtens artikel 5 ikke forudsætteranvendelse af proceduren i grundlovens § 20.5.4. Finanspagtens artikel 65.4.1.Finanspagtens artikel 6 har følgende ordlyd:“Med henblik på at samordne planlægningen af udstedelsen af nationalegældsbeviser bedre skal de kontraherende parter på forhånd orientere Rådetfor Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen om deres planer omat udstede offentlige gældsbeviser.”

5.4.2.Som det fremgår, følger det af finanspagtens artikel 6, at de kontra-herende stater har pligt til på forhånd at orientere Kommissionen og Rådetom deres planer om udstedelse af nationale gældsbeviser (statsobligatio-ner).Bestemmelsen i artikel 6 retter sig alene mod de kontraherende stater, ogden forpligtelse for de kontraherende stater, som følger af bestemmelsen,har alene karakter af en almindelig folkeretlig forpligtelse.En sådan forpligtelse vil regeringen som omtalt ovenfor under pkt. 2.3.2kunne påtage sig i medfør af bestemmelsen i grundlovens § 19, stk. 1, ogen dansk tilslutning til finanspagtens artikel 6 vil derfor efter Justitsmini-steriets opfattelse ikke forudsætte anvendelse af proceduren i grundlovens§ 20.

5.5. Finanspagtens artikel 75.5.1.Finanspagtens artikel 7 har følgende ordlyd:”Under fuld overholdelse af procedurekravene i de traktater, der dannergrundlag for Den Europæiske Union forpligter de kontraherende parter, derhar euroen som valuta, sig til at støtte forslag og henstillinger fra Europa-Kommissionen, hvis Europa-Kommissionen under en procedure i forbin-delse med uforholdsmæssigt store underskud konstaterer, at en medlemsstati Den Europæiske Union, der har euroen som valuta, har overskredet under-skudskriteriet. Der påhviler ikke en sådan forpligtelse, når det kan konstate-res, at der blandt de kontraherende parter, der har euroen som valuta, er etkvalificeret flertal, som er imod forslaget eller henstillingen, beregnet vedanalogi efter de relevante bestemmelser i de traktater, der danner grundlagfor Den Europæiske Union uden hensyntagen til den pågældende kontrahe-rende parts holdning.”

5.5.2.Som det fremgår, er bestemmelsen i finanspagtens artikel 7 efter sinordlyd alene rettet til de kontraherende stater, der har euroen som valuta.Da Danmark ikke har euroen som valuta, vil bestemmelsen ikke gælde forDanmark. Danmark vil heller ikke have mulighed for at blive bundet af ar-tikel 7 på baggrund af en erklæring afgivet i medfør af finanspagtens arti-kel 14, stk. 5, om at tilslutte sig bestemmelserne i finanspagtens afsnit III.Finanspagtens artikel 7 giver derfor ikke anledning til overvejelser i for-hold til grundloven.5.6. Finanspagtens artikel 85.6.1.Finanspagtens artikel 8 har følgende ordlyd:”1. Europa-Kommissionen opfordres til inden for rimelig tid at fremlæggeen rapport for de kontraherende parter om de bestemmelser, de hver harvedtaget i medfør af artikel 3, stk. 2. Hvis Europa-Kommissionen, efter atden har givet en kontraherende part lejlighed til at fremsætte bemærkninger,i sin rapport konkluderer, at den pågældende kontraherende part har undladtat opfylde artikel 3, stk. 2, vil sagen blive indbragt for Den EuropæiskeUnions Domstol af en eller flere af de kontraherende parter. Finder en kon-traherende part uafhængigt af Kommissionens rapport, at en anden kontra-herende part har undladt at opfylde artikel 3, stk. 2, kan den også indbringesagen for Domstolen. I begge tilfælde er Domstolens dom bindende for sa-gens parter, som skal træffe de nødvendige foranstaltninger til at efterkom-me dommen inden for den frist, Domstolen træffer bestemmelse om.2. Finder en kontraherende part på grundlag af sin egen eller Europa-Kommissionens vurdering, at en anden kontraherende part ikke har truffet22

de nødvendige foranstaltninger til at efterkomme Domstolens dom, jf. stk.1, kan den indbringe sagen for Domstolen og nedlægge påstand om, at derpålægges økonomiske sanktioner i overensstemmelse med de kriterier, Eu-ropa-Kommissionen har opstillet inden for rammerne af artikel 260 i trakta-ten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Hvis Domstolen finder, atden pågældende kontraherende part ikke har efterkommet dens dom, kanden pålægge den at betale et fast beløb eller en tvangsbøde, der er passendeunder hensyn til sagens omstændigheder, og som ikke må overstige 0,1 %af dens bruttonationalprodukt. De beløb, som det pålægges en kontraheren-de part, der har euroen som valuta, at betale, skal betales til den europæiskestabilitetsmekanisme. I øvrige tilfælde betales beløbene til Den EuropæiskeUnions almindelige budget.3. Denne artikel udgør en voldgiftsaftale mellem de kontraherende parter ibetydningen i artikel 273 i traktaten om Den Europæiske Unions funkti-onsmåde.”

5.6.2.Som det fremgår, er det i finanspagtens artikel 8, stk. 3, fastsat, at ar-tiklen udgør en voldgiftsaftale i TEUF artikel 273’s forstand. Efter dennebestemmelse har EU-Domstolen kompetence til at afgøre enhver tvistighedmellem medlemsstaterne, der har forbindelse til traktaternes sagsområde,såfremt tvistigheden forelægges den i henhold til en voldgiftsaftale.For så vidt angår EU-Domstolens kompetence, følger det af artikel 8, stk.1, at hvis Kommissionen i sin rapport konkluderer, at en kontraherendestat ikke har opfyldt sin forpligtelse efter artikel 3, stk. 2, indbringer en el-ler flere kontraherende stater den pågældende kontraherende stat for EU-Domstolen. Finder en kontraherende stat uafhængigt af Kommissionensrapport, at en anden kontraherende stat har undladt at opfylde artikel 3, stk.2, kan den også indbringe sagen for Domstolen. EU-Domstolens dom erbindende for sagens parter, ligesom sagens parter skal træffe de nødvendi-ge foranstaltninger til opfyldelse af dommen inden for en frist, der fastsæt-tes af EU-Domstolen.EU-Domstolens afgørelser efter artikel 8, stk. 1, vil alene være rettet tilden enkelte kontraherende stat som sådan, og EU-Domstolen får såledesefter artikel 8, stk. 1, ikke kompetence til at træffe afgørelser, der har di-rekte virkning for borgere mv. i den kontraherende stat, som var de truffetaf nationale domstole.De forpligtelser, som følger af finanspagtens artikel 8, stk. 1, vil Danmarkkunne påtage sig alene i medfør af bestemmelsen i grundlovens § 19, stk.1, jf. det anførte ovenfor under pkt. 2.3.2.23

Dansk tilslutning til finanspagtens artikel 8, stk. 1, vil derfor efter Justits-ministeriets opfattelse ikke forudsætte anvendelse af proceduren i grundlo-vens § 20.5.6.3.Ifølge artikel 8, stk. 2, kan en kontraherende stat indbringe en andenkontraherende stat for EU-Domstolen med påstand om økonomiske sank-tioner, hvis det vurderes, at den anden kontraherende stat ikke har gennem-ført de foranstaltninger, som er nødvendige for at opfylde EU-Domstolensdom. EU-Domstolen kan pålægge den kontraherende stat at betale et fastbeløb eller en tvangsbøde. Kontraherende stater, der har euroen som valu-ta, skal efter bestemmelsen betale det faste beløb eller tvangsbøden til deneuropæiske stabilitetsmekanisme (ESM), mens beløbet eller tvangsbøden iandre tilfælde skal betales til EU’s almindelige budget.Justitsministeriet har tidligere forholdt sig til, om dansk tilslutning til enbestemmelse om gennemtvingelse af EU-Domstolens afgørelser ved et fastbeløb eller en tvangsbøde (nu TEUF artikel 260) ville forudsætte anven-delse af proceduren i grundlovens § 20. Der er herom anført følgende i Ju-stitsministeriets notat af 3. marts 1992 om visse statsretslige spørgsmål vedDanmarks tiltrædelse af Traktaten om Den Europæiske Union (1992-redegørelsen), hvor der under pkt. 2.3.7 bl.a. er anført følgende:”2.3.7.Artikel 171 – gennemtvingelse af domstolens afgørelser ved fastbeløb eller tvangsbøde.Ifølge den gældende EØF-traktats art. 171 skal en medlemsstat gennemførede til en doms opfyldelse nødvendige foranstaltninger, såfremt Domstolenved dom har fastslået, at medlemsstaten ikke har overholdt en forpligtelse,som påhviler den i henhold til traktaten. Denne bestemmelse opretholdesuændret i den nye traktats artikel 171, stk. 1.Som artikel 171, stk. 2, indføres imidlertid en ny bestemmelse om gennem-tvingelse af Domstolens afgørelser. Ifølge den nye bestemmelse kan Kom-missionen indbringe en medlemsstat for Domstolen, hvis medlemsstatenikke inden en frist har truffet de til dommens opfyldelse nødvendige foran-staltninger. Domstolen kan herefter pålægge medlemsstaten at betale et fastbeløb eller en tvangsbøde.Den afgørelse om at pålægge betaling af et fast beløb eller en tvangsbøde,som Domstolen kan træffe i medfør af art. 171, stk. 2, retter sig alene tilmedlemslandet og kan ikke skabe rettigheder eller pligter for borgerne, somskal beskyttes ved de nationale domstole, eller i øvrigt få direkte betydningfor den enkelte borger. Afgørelsens efterlevelse kan næppe heller gennem-tvinges ved de nationale domstole, jf. art. 187 og 192 modsætningsvis. Be-

slutningen er efter Justitsministeriets opfattelse ikke umiddelbart anvende-lig.Hvis en medlemsstat ikke opfylder sine traktatmæssige forpligtelser til atbetale det faste beløb eller tvangsbøden, vil den pågældende medlemsstatkunne sagsøges for traktatkrænkelse efter EØF-traktatens artikel 169 og170. Der vil formentlig kunne blive tale om, at EF modregner det faste be-løb eller tvangsbøde i beløb, som efter traktatens regler om støtte, refusio-ner m.v. skulle have været udbetalt til det pågældende lands myndigheder.En sådan modregningsadgang indebærer imidlertid ikke, at forpligtelsenændrer karakter. Den er fortsat en folkeretlig forpligtelse, og en dansk til-slutning til bestemmelsen forudsætter derfor efter Justitsministeriets opfat-telse ikke anvendelse af proceduren i grundlovens § 20.”

De anførte betragtninger gør sig tilsvarende gældende i forhold til de afgø-relser om at pålægge en kontraherende stat at betale et fast beløb ellertvangsbøde, som EU-Domstolen efter finanspagtens artikel 8, stk. 2, til-lægges kompetence til at træffe.Også EU-Domstolens kompetence efter finanspagtens artikel 8, stk. 2, måsåledes anses for at have karakter af en folkeretlig forpligtelse, der påhvilerDanmark som sådan, og en dansk tilslutning til bestemmelsen forudsætterderfor efter Justitsministeriets opfattelse ikke anvendelse af proceduren igrundlovens § 20.5.6.4.Sammenfattende er det på den anførte baggrund Justitsministerietsopfattelse, at dansk tilslutning til finanspagtens artikel 8 ikke forudsætteranvendelse af proceduren i grundlovens § 20.5.7. Finanspagtens artikel 95.7.1.Finanspagtens artikel 9 har følgende ordlyd:”På grundlag af samordning af de økonomiske politikker som defineret itraktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde forpligter de kontra-herende parter sig til sammen at arbejde hen imod en økonomisk politik,der fremmer den økonomiske og monetære unions rette virkemåde og øko-nomisk vækst gennem øget konvergens og konkurrenceevne. Med henblikherpå foretager de kontraherende parter de nødvendige handlinger og træf-fer de nødvendige foranstaltninger på samtlige områder, der er afgørendefor euroområdets rette virkemåde, for at fremme konkurrenceevnen, øgebeskæftigelsen, bidrage yderligere til de offentlige finansers holdbarhed ogøge den finansielle stabilitet.”

5.7.2.Som det fremgår, følger det af finanspagtens artikel 9, at de kontra-herende stater forpligter sig til sammen at arbejde for en økonomisk poli-tik, der fremmer den økonomiske og monetære unions rette virkemåde ogøkonomisk vækst gennem øget konvergens og konkurrenceevne, og i denforbindelse at træffe de nødvendige handlinger og foranstaltninger påsamtlige områder, der er afgørende for euroområdets rette virkemåde.Bestemmelsen i artikel 9, der alene indeholder en pligt for de kontraheren-de stater til at samarbejde, giver efter Justitsministeriets opfattelse ikke an-ledning til overvejelser af forfatningsretlig karakter.5.8. Finanspagtens artikel 105.8.1.Finanspagtens artikel 10 har følgende ordlyd:”I overensstemmelse med kravene i de traktater, der danner grundlag forDen Europæiske Union er de kontraherende parter rede til, når det er hen-sigtsmæssigt og nødvendigt, at gøre aktivt brug af specifikke foranstaltnin-ger for de medlemsstater, der har euroen som valuta, jf. artikel 136 i trakta-ten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, og det forstærkede samar-bejde, jf. artikel 20 i traktaten om Den Europæiske Union og artikel 326 til334 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde med hensyn tilspørgsmål, der er afgørende for euroområdets rette virkemåde, uden dervedat undergrave det indre marked.”

5.8.2.Artikel 10 indebærer ikke forpligtelser for de enkelte kontraherendestater ud over, at de erklærer sig rede til, når det er hensigtsmæssigt ognødvendigt, at gøre aktivt brug afdelsspecifikke foranstaltninger for demedlemsstater, der har euroen som valuta, jf. TEUF artikel 136,delsetforstærket samarbejde, jf. TEU artikel 20 og TEUF artikel 326 til 334 medhensyn til spørgsmål, der er afgørende for euroområdets rette virkemåde,uden derved at undergrave det indre marked.Første led af finanspagtens artikel 10, som angår aktiv brug af specifikkeforanstaltninger for de medlemsstater, der har euroen som valuta, jf. TEUFartikel 136, vil ikke gælde for Danmark. Danmark vil heller ikke have mu-lighed for at blive bundet af første led af artikel 10 på baggrund af en er-klæring afgivet i medfør af finanspagtens artikel 14, stk. 5, om at tilsluttesig bestemmelserne i finanspagtens afsnit IV.Andet led af artikel 10 må anses for at være en form for hensigtserklæringfra de kontraherende stater om at ville gøre brug af forstærket samarbejdeinden for rammerne af EU-traktaterne. Danmark vil kunne deltage i et så-26

dant forstærket samarbejde, hvis det ikke omfattes af det danske Euro-forbehold. Andet led af artikel 10 giver efter Justitsministeriets opfattelseikke anledning til overvejelser af forfatningsretlig karakter.5.9. Finanspagtens artikel 115.9.1.Finanspagtens artikel 11 har følgende ordlyd:“Med henblik på at opstille benchmarks for den bedste praksis og arbejdehen imod en tættere samordning af den økonomiske politik skal de kontra-herende parter sikre, at alle større reformer af den økonomiske politik, depåtænker at foretage, forinden vil blive drøftet og, når det er hensigtsmæs-sigt, samordnet imellem dem. Den Europæiske Unions institutioner skal in-volveres i en sådan samordning som påkrævet i henhold til EU-retten.”

5.9.2.Som det fremgår, følger det af artikel 11, 1. pkt., at de kontraherendestater skal sikre, at alle større reformer af den økonomiske politik, som depåtænker at foretage, forinden vil blive drøftet og, når det er hensigtsmæs-sigt, samordnet imellem dem. Artikel 11, 2. pkt., fastslår endvidere, atEU’s institutioner skal involveres i en sådan samordning som påkrævet ihenhold til EU-retten.Artikel 11, der således tager sigte på samordning mellem de kontraherendestater, giver efter Justitsministeriets opfattelse ikke anledning til overvejel-ser af forfatningsretlig karakter.6. SammenfatningJustitsministeriet har i samarbejde med Statsministeriet, Udenrigsministe-riet og Økonomi- og Indenrigsministeriet overvejet nogle forfatningsretli-ge spørgsmål, som Danmarks ratifikation af en traktat om stabilitet, sam-ordning og styring i Den Økonomiske og Monetære Union (den såkaldtefinanspagt) kan give anledning til.Formålet med disse overvejelser har navnlig været at afklare, hvorvidt fi-nanspagten indebærer overladelse af beføjelser som omtalt i grundlovens §20, således at den særlige procedure i § 20, stk. 2, skal følges. Endviderehar formålet været at afklare, om Danmarks tilslutning til finanspagten rej-ser andre spørgsmål i forhold til grundloven.

Sammenfattende er det Justitsministeriets opfattelse, at der for Danmarksvedkommende ikke med finanspagten overlades beføjelser som omtalt igrundlovens § 20.Justitsministeriet finder desuden, at dansk ratifikation af finanspagten ikkerejser andre spørgsmål i forhold til grundloven.På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at Danmark kan rati-ficere finanspagten efter den almindelige bestemmelse i grundlovens § 19,og at Danmarks tilslutning til finanspagten ikke forudsætter anvendelse afproceduren i grundlovens § 20, eller at grundloven ændres.